Pleno. Sentencia 269/2023
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 0023-2021-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
30 de marzo de 2023
Caso de la creación de nuevos distritos
PODER EJECUTIVO C. CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra las leyes 31128, 31130, 31132,
31133, 31134, 31135, 31137, 31138, 31141, 31142, 31162, 31163, 31186
y 31197, mediante la cual se cuestiona la creación de distritos en diferentes
provincias correspondientes a los departamentos de Ayacucho, Apurímac,
Cusco, Huancavelica, San Martín y Ucayali.
Magistrados firmantes:
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIERREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
Caso de la creación de nuevos distritos 2
TABLA DE CONTENIDOS
Normas impugnadas Parámetro de control
Constitución Política del Perú
Leyes 31128, 31130, 31132,
31133, 31134, 31135, 31137,
- Arts. 43, 76, 79, 102.7, 105
31138, 31141, 31142, 31162,
31163, 31186 y 31197
Reglamento del Congreso
- Art. 76
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
C. INTERVINIENTES
C-1 TERCERO
C-2 AMICUS CURIAE
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
§2. SOBRE LOS ALEGADOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
2.1. ANÁLISIS DE LAS COMPETENCIAS DEL PODER EJECUTIVO Y EL CONGRESO
DE LA REPÚBLICA PARA LA APROBACIÓN DE LEYES DE DEMARCACIÓN
TERRITORIAL
2.1.1. PRESENTACIÓN DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA SOBRE
DEMARCACIÓN TERRITORIAL A CARGO DEL PODER EJECUTIVO
Caso de la creación de nuevos distritos 3
2.1.2. ACTUALIZACIÓN DE PROYECTOS DE LEY SOBRE DEMARCACIÓN
TERRITORIAL ARCHIVADOS DURANTE EL PERÍODO 2011-2016
2.1.3. RETIRO DE LAS INICIATIVAS LEGISLATIVAS SOBRE DEMARCACIÓN
TERRITORIAL POR PARTE DEL PODER EJECUTIVO
2.1.4. LA TRAMITACIÓN Y APROBACIÓN DE INICIATIVAS LEGISLATIVAS
SOBRE DEMARCACIÓN TERRITORIAL, PRESENTADAS POR EL PODER
EJECUTIVO CON CARÁCTER DE URGENTE, DE ACUERDO CON LA
CONSTITUCIÓN Y EL REGLAMENTO DEL CONGRESO
2.1.5. LA ALEGADA VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 79 DE LA CONSTITUCIÓN
Y DEL DECRETO LEGISLATIVO 1275 EN EL PRESENTE CASO
§3. SOBRE LOS ALEGADOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO
3.1. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 102.7 Y 43 DE LA
CONSTITUCIÓN
4. EL ESTADO Y LA COLABORACIÓN DE SUS PODERES
III. FALLO
Caso de la creación de nuevos distritos 4
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 30 días del mes de marzo de 2023, reunido el Tribunal Constitucional,
en sesión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Morales
Saravia (presidente), Pacheco Zerga (vicepresidente), Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro,
Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich, pronuncia la siguiente sentencia.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 28 de junio de 2021, el procurador público especializado en Materia
Constitucional del Poder Ejecutivo interpone demanda de inconstitucionalidad contra las
leyes 31128, 31130, 31132, 31133, 31134, 31135, 31137, 31138, 31141, 31142, 31162,
31163, 31186 y 31197, que, a su criterio, contravienen por la forma y el fondo la
Constitución Política de 1993.
Por su parte, con fecha 5 de noviembre de 2021, el apoderado especial del Congreso de
la República contesta la demanda solicitando que sea declarada infundada en todos sus
extremos.
B. ARGUMENTOS DE LAS PARTES
Las partes presentan una serie de argumentos sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada que, a manera de resumen, se presentan a continuación:
B-1. DEMANDA
Los argumentos expuestos en la demanda son los siguientes:
- El procurador de la parte demandante sostiene que todas las leyes cuestionadas
adolecen de vicios de inconstitucionalidad por la forma, al haberse vulnerado el
procedimiento para su aprobación.
- Al respecto, señala que no se ha respetado la competencia exclusiva que tiene el
Poder Ejecutivo en materia de iniciativa legislativa sobre demarcación territorial,
establecida en el artículo 102.7 de la Constitución, y en el artículo 76 del Reglamento
del Congreso de la República (en adelante, RCR).
- Alega que los Proyectos de Ley 5371/2015-PE, 5372/2015-PE, 5373/2015-PE,
5374/2015-PE, 5385/2015-PE, 5387/2015-PE, 5407/2015-PE, 5408/2015-PE,
5409/2015-PE, 5420/2015-PE, 5422/2015-PE, 5423/2015-PE, 5424/2015-PE,
5425/2015-PE, presentados por el Poder Ejecutivo, fueron archivados al concluir el
período parlamentario 2011-2016 y, que posteriormente, fueron retirados
formalmente mediante el Oficio 46-2018-PR, de fecha 16 de marzo de 2018, suscrito
por el presidente de la República y con el previo acuerdo del Consejo de Ministros.
Caso de la creación de nuevos distritos 5
- En tal sentido, menciona que la decisión del Congreso de la República de actualizar
los referidos proyectos de ley, asignándoles nuevos números, y de remitirlos luego a
la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y
Modernización de la Gestión del Estado, para su dictamen, fue inconstitucional.
- Por ello, dicha parte concluye que los mencionados proyectos de ley dieron lugar a
leyes que en la práctica son propuestas legales del Poder Legislativo, mas no del
Poder Ejecutivo.
- Así, indica que las leyes de creación de los distritos de Santa Lucía, Unión Progreso,
Cochabamba, Huipoca, Putis, Río Magdalena, Ninabamba, Patibamba, Boquerón,
Kumpirushiato, Cielo Punco, Manitea, Ahuayro y Unión Asháninka, son
inconstitucionales, dado que vulneran lo dispuesto en los ya citados artículos 102.7
de la Constitución y 76 del RCR.
- Por otra parte, el procurador alega que no se ha respetado la necesaria participación
y opinión del Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF), sobre la viabilidad técnica y financiera de los distritos a crear; y que, en tal
sentido, se vulneró el artículo 79 de la Constitución, que prohíbe a los congresistas
crear o aumentar gasto público, así como la Quinta Disposición Complementaria
Final del Decreto Legislativo 1275, que concretiza, a su criterio, dicho mandato
constitucional, y establece como requisito para el redimensionamiento o la creación
de nuevos distritos y/o provincias, “contar con un informe previo favorable del MEF,
respecto de la sostenibilidad fiscal de las jurisdicciones involucradas en la
propuesta”.
- De igual forma, respecto al mencionado procedimiento de aprobación de las leyes
impugnadas, el procurador demandante agrega que mediante los acuerdos de la Junta
de Portavoces se dispuso, en dos ocasiones, la exoneración de dictámenes por parte
de la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y
Modernización de la Gestión del Estado.
- Así, refiere que primero se dispensó a tales proyectos de ley de la discusión y
dictamen de comisión, y pasaron directamente al Pleno del Congreso para su
aprobación y que, en segundo lugar, se volvió a dispensar de dictamen a las
observaciones realizadas por el Poder Ejecutivo respecto de cada autógrafa, y
pasaron también directamente a la agenda del Pleno.
- Destaca así que tales actuaciones han contravenido el artículo 105 de la Constitución,
que dispone que todo proyecto de ley debe ser aprobado por una Comisión
dictaminadora. Y precisa que si bien de conformidad con el inciso 2 del artículo 31-
A del RCR, se puede exonerar del dictamen de comisión a los proyectos de ley
remitidos por el Poder Ejecutivo con carácter de urgente, esta situación no se habría
presentado en los casos de las leyes impugnadas, por cuanto no son propuestas que
dicho Ejecutivo haya presentado durante el período legislativo 2016-2021.
Caso de la creación de nuevos distritos 6
- Añade que, si en todo caso, se considera que las leyes cuestionadas tuvieron su origen
en los proyectos de ley presentados en el año 2016, debe tenerse en cuenta que el
Poder Ejecutivo ha manifestado que aquellos proyectos son inviables técnicamente.
- En la demanda también se expresa que las mencionadas normas adolecen de vicios
de inconstitucionalidad por el fondo, por cuanto vulneran el principio de separación
de poderes (artículo 43 de la Constitución), desde la perspectiva de la separación
propiamente dicha y de la cooperación entre los órganos constitucionales, así como
el artículo 102.7 de la Constitución, en relación con la competencia del Poder
Ejecutivo en materia de demarcación territorial.
- En cuanto a la primera infracción sustantiva, el procurador sostiene que no se respetó
la iniciativa legislativa especial que tiene el Poder Ejecutivo en materia de
demarcación territorial, ni la interacción que debe existir entre el Congreso de la
República y el Poder Ejecutivo para expedir normas sobre dicha materia.
- Sobre ello, dicha parte explica que el procedimiento de aprobación de las leyes
cuestionadas demuestra la ausencia de acciones por parte del Congreso para evaluar
su contenido, y no considera el desarrollo de acciones conjuntas y de coordinación
con el Poder Ejecutivo, en beneficio de la persona y de la sociedad.
- Finalmente, en cuanto a la segunda infracción sustantiva, el procurador del Poder
Ejecutivo destaca que la competencia en demarcación territorial es compartida entre
el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.
- En ese sentido, asevera que el Poder Ejecutivo cumple con el rol de elaborar un
expediente técnico administrativo para determinar la viabilidad de la creación de un
distrito y presentar el respectivo proyecto de ley; y que, por su lado, el Poder
Legislativo, sobre la base del ejercicio de las competencias del Ejecutivo, debate y
aprueba la ley de creación de un distrito.
- Lo anterior, a criterio del procurador demandante, implica que la creación de distritos
es un asunto con incidencias políticas, pero con sustento técnico, lo que le
corresponde al Poder Ejecutivo, a través de sus órganos correspondientes.
- El Poder Ejecutivo sostiene que cuenta con las siguientes competencias exclusivas:
i) elaborar los informes técnicos relacionados con la demarcación territorial y ii)
presentar iniciativas legislativas sobre dicha materia.
- En ese entendido, el procurador advierte que los proyectos de ley presentados para la
creación de los mencionados distritos fueron archivados y que el Poder Ejecutivo no
volvió a presentar nuevos proyectos de ley.
- Añade que, cuando en el Congreso se acordó desarchivarlos y pedir su actualización,
el Poder Ejecutivo retiró los proyectos de creación de los distritos de Santa Lucía,
Unión Progreso, Cochabamba, Huipoca, Putis, Río Magdalena, Ninabamba,
Caso de la creación de nuevos distritos 7
Patibamba, Boquerón, Kumpirushiato, Cielo Punco, Manitea, Ahuayro y Unión
Asháninka.
- En consecuencia, alega que el Congreso de la República ha creado los distritos en
referencia sin considerar la evaluación técnica, que es competencia exclusiva del
Poder Ejecutivo.
- Por tales razones, el procurador demandante considera que las leyes impugnadas
también han vulnerado el artículo 102.7 de la Constitución y, por ende, deben ser
declaradas inconstitucionales.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
Los argumentos expuestos en la contestación de la demanda son los siguientes:
- El apoderado especial del Congreso de la República aduce que las leyes cuestionadas
no adolecen de vicios de inconstitucionalidad y, por lo tanto, solicita que la demanda
sea declarada infundada en todos sus extremos.
- Indica que el procedimiento legislativo que dio origen a las leyes impugnadas se
realizó de conformidad con el artículo 107 de la Constitución y con los artículos 74
y 76 del Reglamento del Congreso. Acota que el Poder Ejecutivo presentó los
respectivos proyectos de ley y solicitó que sean tramitados con carácter de urgencia,
en atención al artículo 105 de la Constitución.
- En la contestación de la demanda también se destaca que mediante el Acuerdo 26-
2017-2018/CONSEJO-CR1, de fecha 2 de noviembre de 2017, el Consejo Directivo
del Congreso aprobó por unanimidad el trámite para la actualización de los proyectos
de ley sobre demarcación territorial presentados por el Poder Ejecutivo durante el
período parlamentario 2011-2016, que no fueron rechazados.
- En tal sentido, se estableció que dicha actualización procedía, a solicitud de los
congresistas, de la Comisión de Descentralización o del Poder Ejecutivo, y con el
previo acuerdo del Consejo Directivo.
- Posteriormente, de conformidad con el acuerdo antes referido, el apoderado especial
menciona que en el Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR, adoptado el 7 de marzo
de 2018, el Consejo Directivo del Congreso dispuso el procedimiento para actualizar
los siguientes proyectos de ley:
1
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Acta de la 5ª Sesión del Consejo Directivo:
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/ArchGeneral/acuerdosconsejo.nsf/ActaSesion/4B389A348EE339960
52582340073BD0A/$FILE/cd05-02.nov.2017.pdf.
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- 5371/2015-PE
- 5372/2015-PE
- 5373/2015-PE
- 5374/2015-PE
- 5385/2015-PE
- 5387/2015-PE
- 5407/2015-PE
- 5408/2015-PE
- 5409/2015-PE
- 5424/2015-PE
- 5425/2015-PE
- Del mismo modo, anota que mediante el Acuerdo 23-2020-2021/CONSEJO-CR,
adoptado el 11 de diciembre de 2020, el Consejo Directivo del Congreso tramitó la
actualización de los proyectos de ley 5420/2015-PE, 5422/2015-PE y 5423/2015-PE.
- En esta línea, sostiene que no se ha vulnerado la competencia exclusiva de iniciativa
legislativa que tiene el Poder Ejecutivo en materia de demarcación territorial (artículo
102.7 de la Constitución), por cuanto el Congreso de la República respetó el
procedimiento parlamentario para tramitar los 14 proyectos de ley, de conformidad
con la Constitución y el RCR.
- El apoderado especial subraya que no se ha vulnerado la competencia exclusiva de
iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo en materia de demarcación territorial, por
cuanto el Congreso no ha hecho suyos los proyectos de ley que dieron origen a las
leyes impugnadas. Precisa que, en realidad, el Congreso se ha limitado a cumplir con
su atribución constitucional de aprobarlas en el período parlamentario siguiente al de
su presentación, y que tales proyectos, previamente, se desarchivaron y actualizaron.
- Por otro lado, en la contestación de la demanda se reconoce que el Poder Ejecutivo
no autorizó, a través del MEF, el gasto que se iba a generar con la aprobación de las
leyes impugnadas; no obstante, se afirma también que ello puede subsanarse, de
acuerdo con lo establecido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
- Al respecto, asevera que, con posterioridad a la dación de las leyes impugnadas, el
Poder Ejecutivo, a través de diversos actos y normas, ha prestado su consentimiento
para la generación del gasto que supone la implementación de creación de los
referidos distritos. Por lo tanto, el apoderado especial sostiene que no se ha atentado
contra la prohibición de iniciativa de gasto que tienen los congresistas.
- Manifiesta que dicha implementación se ha llevado a cabo a través de la
incorporación de dichos distritos en los índices de distribución de diversos recursos,
como la regalía minera, el canon minero, el canon gasífero, el canon hidroenergético,
el canon por la producción de petróleo y gas, en el Fondo de Desarrollo
Socioeconómico de Camisea (Focam) y en el Fondo de Compensación Municipal
(Foncomun).
Caso de la creación de nuevos distritos 9
- Agrega a lo anterior que se han expedido las correspondientes resoluciones
ministeriales del MEF, a través de la ejecución del gasto público durante el ejercicio
fiscal del año 2021, por parte de los pliegos presupuestarios de los gobiernos locales
correspondientes a dichos distritos, y la inclusión de los pliegos de los gobiernos
locales de los distritos antes mencionados en el proyecto de Ley del Presupuesto del
Sector Público para el año fiscal 2022.
- En lo que concierne al estudio en Comisión y la publicación del dictamen de los
procedimientos legislativos, la parte emplazada afirma que estos se realizaron
siguiendo lo previsto en el artículo 105 de la Constitución y en el artículo 77 del
RCR, al haber sido enviados a la Comisión de Descentralización, Regionalización,
Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado.
- Asimismo, agrega que en atención al inciso 2 del artículo 31-A del Reglamento del
Congreso, la Junta de Portavoces, con la mayoría del número legal de los miembros
del Congreso, aprobó la exoneración de los correspondientes dictámenes de
Comisión.
- Apunta que dicha exoneración sería inconstitucional si las leyes objeto de control
regularan materias complejas e incidieran en la naturaleza de nuestro régimen
político, tal y como se expuso en la Sentencia 0006-2018-PI/TC; situación que no se
presenta en esta controversia.
- Respecto al debate en el Pleno del Congreso, el apoderado especial indica que los
proyectos de ley 2628/2017-PE, 2663/2017-PE, 2664/2017-PE, 2665/2017-PE,
2666/2017-PE, 2667/2017-PE, 2668/2017-PE, 2670/2017-PE, 2671/2017-PE,
2672/2017-PE, 2673/2017-PE, 6781/2020-PE, 6782/2020-PE y 6783/2020-PE,
fueron aprobados en primera votación.
- Seguidamente, indica que salvo el caso de los proyectos de ley 2668/2017-PE y
2670/2017-PE, se exoneraron de segunda votación 12 proyectos de ley, en este caso
los proyectos 2628/2017-PE, 2663/2017-PE, 2664/2017-PE, 2665/2017-PE,
2666/2017-PE, 2667/2017-PE, 2671/2017-PE, 2672/2017-PE, 2673/2017-PE,
6781/2020-PE, 6782/2020-PE y 6783/2020-PE.
- El apoderado especial también alega que se remitieron al presidente de la República
las 14 autógrafas de ley correspondientes, y que este último presentó al Congreso las
observaciones formuladas, las cuales fueron enviadas a la Comisión de
Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la
Gestión del Estado.
- Pone de relieve que la Junta de Portavoces, con la mayoría del número legal de los
miembros del Congreso (conforme al inciso del artículo 31-A del RCR), aprobó la
exoneración del dictamen de la Comisión antes mencionada, respecto de las
observaciones a las autógrafas de ley correspondientes a 13 proyectos de ley:
2628/2017-PE, 2663/2017-PE, 2664/2017-PE, 2665/2017-PE, 2666/2017-PE,
Caso de la creación de nuevos distritos 10
2667/2017-PE, 2668/2017-PE, 2670/2017-PE, 2671/2017-PE, 2672/2017-PE,
2673/2017-PE, 6782/2020-PE y 6783/2020-PE.
- Acota que la referida Junta también aprobó la exoneración del plazo de publicación
del dictamen de insistencia recaído en la observación de la autógrafa de la ey
originada en el proyecto de ley 6781/2020-PE.
- Y menciona, por último, que el Pleno del Congreso aprobó por insistencia las
autógrafas de ley originadas con los proyectos 2628/2017-PE, 2663/2017-PE,
2664/2017-PE, 2665/2017-PE, 2666/2017-PE, 2667/2017-PE, 2668/2017-PE,
2670/2017-PE, 2671/2017-PE, 2672/2017-PE, 2673/2017-PE, 6781/2020-PE,
6782/2020-PE y 6783/2020-PE; que luego fueron promulgadas por la presidenta del
Congreso de la República, conforme al artículo 108 de la Constitución.
- En consecuencia, advierte que las leyes impugnadas no resultan inconstitucionales
por la forma, por cuanto se ha seguido el procedimiento constitucional y
reglamentario sin infringir la competencia de iniciativa que corresponde al Poder
Ejecutivo en materia de demarcación territorial (artículo 102.7 de la Constitución y
artículo 76 del Reglamento del Congreso), y sin contravenir la prohibición de
iniciativa de gasto por parte de los congresistas (artículo 79 de la Constitución).
- Respecto de la alegada inconstitucionalidad por el fondo, el apoderado especial del
Congreso de la República sostiene que no se ha vulnerado el principio de separación
de poderes, porque con la aprobación de las leyes cuestionadas en este proceso se
atendieron las situaciones descritas por el Poder Ejecutivo en las exposiciones de
motivos de cada una de las iniciativas legislativas presentadas.
- Antes bien, el apoderado especial afirma que el Congreso aprobó las leyes
impugnadas a fin de promover el bienestar general, que se fundamenta en la justicia
y en el desarrollo integral y equilibrado de la nación, como ordena el artículo 44 de
la Constitución.
- Finalmente, el emplazado alega que las referidas iniciativas legislativas estuvieron
acompañadas con un informe técnico favorable emitido por la Dirección Nacional
Técnica de Demarcación Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM). Por ello, concluye que se ha respetado la competencia del Poder Ejecutivo
en materia de demarcación territorial.
C. INTERVINIENTES
C.1 TERCERO
Mediante el auto de fecha 19 de julio de 2022, el Tribunal Constitucional incorpora en
calidad de tercero a la Comunidad Campesina de Palestina.
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C.2 AMICUS CURIAE
Mediante auto de fecha 19 de julio de 2022, el Tribunal Constitucional admite la
intervención de la Municipalidad Distrital de Boquerón, provincia de Padre Abad,
departamento Ucayali, en calidad de amicus curiae.
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
1. El objeto del presente proceso constitucional es que determine si el Poder
Legislativo incurrió en vicios de inconstitucionalidad al expedir las Leyes 31128,
31130, 31132, 31133, 31134, 31135, 31137, 31138, 31141, 31142, 31162, 31163,
31186 y 31197. Según la parte demandante, tales normas habrían vulnerado los
artículos 43, 76, 79, 102.7 y 105 de la Constitución, así como el artículo 76 del
Reglamento del Congreso.
2. Conviene precisar que las referidas leyes tuvieron como objetivo crear distritos en
diferentes provincias correspondientes a los departamentos de Ayacucho,
Apurímac, Cusco, Huancavelica, San Martín y Ucayali, así como establecer sus
respectivos límites territoriales (artículo 2 de cada ley), conforme se expresa en el
siguiente cuadro:
Nº Leyes impugnadas Objeto (artículo 1 de cada Ley)
“Crear el distrito de Santa Lucía en la provincia de
1 Ley 31128
Tocache del departamento de San Martín”.
“Crear el distrito de Unión Progreso, con su capital
2 Ley 31130 San Antonio, en la provincia de La Mar del
departamento de Ayacucho”.
“Crear el distrito de Cochabamba, con su capital
3 Ley 31132 Cochabamba Grande, en la provincia de Tayacaja
del departamento de Huancavelica”.
“Crear el distrito de Huipoca, con su capital
4 Ley 31133 Huipoca, en la provincia de Padre Abad del
departamento de Ucayali”.
“Crear el distrito de Putis, con su capital Rodeo, en
5 Ley 31134 la provincia de Huanta del departamento de
Ayacucho”.
“Crear el distrito de Río Magdalena, con su capital
6 Ley 31135 Monterrico, en la provincia de La Mar del
departamento de Ayacucho”.
“Crear el distrito de Ninabamba, con su capital
7 Ley 31137 Ninabamba, en la provincia de La Mar del
departamento de Ayacucho”.
“Crear el distrito de Patibamba, con su capital
8 Ley 31138 Patibamba, en la provincia de La Mar del
departamento de Ayacucho”.
Caso de la creación de nuevos distritos 12
“Crear el distrito de Boquerón, con su capital
9 Ley 31141 Boquerón, en la provincia de Padre Abad del
departamento de Ucayali”.
“Crear el distrito de Kumpirushiato, con su capital
10 Ley 31142 Kepashiato, en la provincia de La Convención del
departamento de Cusco”.
“Crear el distrito de Cielo Punco, con su capital
11 Ley 31162 Chirumpiari, en la provincia de La Convención del
departamento de Cusco”.
“Crear el distrito de Manitea, con su capital
12 Ley 31163 Tawantinsuyo, en la provincia de La Convención del
departamento de Cusco”.
“Crear el distrito de Ahuayro, con su capital
13 Ley 31186 Ahuayro, en la provincia de Chincheros del
departamento de Apurímac”.
“Crear el distrito de Unión Asháninka, con su capital
14 Ley 31197 el centro poblado Mantaro, en la provincia de La
Convención del departamento de Cusco”.
3. A continuación, este Tribunal evaluará si las leyes impugnadas incurren en los
presuntos vicios de inconstitucionalidad por la forma y por el fondo alegados por la
parte demandante.
§2. SOBRE LOS ALEGADOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
4. Con relación a la clasificación o tipología de los vicios de inconstitucionalidad, de
acuerdo con el artículo 74 del Nuevo Código Procesal Constitucional, la infracción
contra la jerarquía normativa de la Constitución puede ser:
i) Directa o indirecta;
ii) Total o parcial; y,
iii) Por la forma o por el fondo.
5. Y, en cuanto a la inconstitucionalidad formal, este Tribunal ha tenido oportunidad
de establecer que una ley puede incurrir en una infracción constitucional por la
forma en tres supuestos [Sentencia 00020-2005-AI acumulados, fundamento 22]:
(i) Cuando se produce el quebrantamiento del procedimiento legislativo previsto en la
Constitución para su aprobación. Se configura este supuesto si, por ejemplo, el Poder
Ejecutivo expide un decreto legislativo sin que se haya dictado la ley que lo autoriza
para dicho efecto, de acuerdo a lo señalado en el artículo 104 de la Constitución.
(ii) Cuando se ha ocupado de una materia que la Constitución directamente ha reservado
a otra específica fuente formal del derecho. Así, por ejemplo, existen determinadas
materias que la Constitución reserva a las leyes orgánicas (vgr. de conformidad con el
artículo 106, la regulación de la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Caso de la creación de nuevos distritos 13
Estado previstas en la Constitución), razón por la cual en caso de que una ley ordinaria
se ocupe de dicha regulación, incurriría en un vicio de inconstitucionalidad formal.
(iii) Cuando es expedida por un órgano que, constitucionalmente, resulta incompetente
para hacerlo. Ello tendría lugar, por ejemplo, si el Poder Legislativo expidiera decretos
de urgencia, pues la posibilidad de dictar dichas fuentes normativas ha sido reservada
al Presidente de la República, conforme a lo previsto en el artículo 118, inciso 19 de la
Constitución.
6. Este Tribunal advierte que la presunta infracción constitucional por la forma en la
que habría incurrido el Congreso de la República al aprobar las catorce leyes
impugnadas es la que se recoge en el primer supuesto enunciado en el fundamento
precedente, lo que a su vez habría repercutido negativamente en el ejercicio de las
atribuciones constitucionales del Poder Ejecutivo en materia de demarcación
territorial.
7. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que si bien el desarrollo de la función legislativa
permite un considerable nivel de discrecionalidad; esto no implica que puedan dejar
de observarse las pautas que emanan de la Constitución y del RCR, pues ello
ingresaría en el ámbito de lo constitucionalmente prohibido (Cfr. Sentencia 00015-
2012-PI/TC, fundamento 4).
8. En otras palabras, si bien el procedimiento parlamentario cuenta con un
considerable margen de maniobra política, este no puede ser contrario a las
obligaciones que emanan de la Constitución o de las normas que conforman el
bloque de constitucionalidad.
9. Al respecto, cabe recordar que el proceso de inconstitucionalidad implica un control
abstracto de las normas con rango de ley tomando a la Constitución, en su carácter
de norma suprema del ordenamiento, como parámetro de evaluación.
10. Sin embargo, en determinadas ocasiones, el parámetro de constitucionalidad puede
comprender a otras fuentes distintas de la Constitución y principalmente –aunque
no exclusivamente- a determinadas normas con rango de ley, siempre que esa
condición sea reclamada directamente por una disposición constitucional
(Sentencia 00007-2002-AI/TC, fundamento 5).
11. En tales casos, estas fuentes asumen la condición de "normas sobre la producción
jurídica" en un doble sentido. Por un lado, como "normas sobre la forma de la
producción jurídica", cuando se les encarga la capacidad de condicionar el
procedimiento de elaboración de otras normas que tienen su mismo rango. Por otro,
como "normas sobre el contenido de la normación", cuando por encargo de la
Constitución pueden limitar el contenido de tales normas.
12. A este parámetro de control, formado por la Constitución y aquellas normas con
rango de ley que derivan directamente de ella y tienen una relación causal con la
materia jurídica subyacente al control de constitucionalidad a realizarse, al igual
Caso de la creación de nuevos distritos 14
que a otro tipo de fuentes de incidencia más bien jurisprudencial, se les denomina
bloque de constitucionalidad.
13. En ese orden de ideas, este Tribunal ha señalado que "en una hipótesis de infracción
indirecta, el parámetro de control, esto es, la norma de referencia a partir de la cual
el Tribunal evaluará la validez de la ley cuestionada está integrado por la
Constitución, pero también por todas las leyes a las que está confirió la capacidad
de limitar a otras normas de su mismo rango” (Sentencia 00047-2004-AI/TC,
fundamento 128).
14. Este Tribunal ha precisado, además, que se produce una afectación indirecta cuando
exista incompatibilidad entre la norma sometida a juicio y otra norma legal a la que
la propia Constitución delegó algunos de los siguientes temas:
a) La regulación de un requisito esencial del procedimiento de producción
de normativa;
b) La regulación de un contenido materialmente constitucional; y,
c) La determinación de competencias o límites de las competencias y
atribuciones de los distintos poderes y órganos constitucionales.
15. Dichas normas deben ser, a su vez, compatibles con la Constitución, para formar el
bloque de constitucionalidad. En tales casos, las normas integradas al parámetro
actúan como normas interpuestas, y toda norma controlada que sea incompatible
con ellas, será declarada inconstitucional, en un proceso por infracción indirecta a
la Constitución.
16. En el presente caso, dicho parámetro está compuesto por los artículos 102.7, y 105
de la Constitución; los artículos 31-A, 53, 73, 76 literal “e” del Reglamento del
Congreso de la República, que regulan el procedimiento de aprobación de una
iniciativa legislativa presentada por el Poder Ejecutivo con carácter de urgencia,
específicamente en materia de demarcación territorial; y la Ley 27795, Ley de
Demarcación y Organización Territorial, y modificatorias.
17. En tal sentido, el análisis de las competencias del Poder Ejecutivo y del Congreso
de la República en la expedición de leyes de demarcación territorial comprenderá
el examen de:
i. la presentación de las iniciativas legislativas sobre demarcación territorial
por parte del Poder Ejecutivo;
ii. la actualización de los proyectos de ley sobre demarcación territorial
archivados durante el período parlamentario 2011-2016;
iii. el retiro de dichas iniciativas legislativas por el Poder Ejecutivo;
Caso de la creación de nuevos distritos 15
iv. la tramitación y aprobación de iniciativas legislativas del Poder Ejecutivo
con carácter de urgente, según la Constitución y el Reglamento del
Congreso; y, finalmente,
v. la alegada vulneración del artículo 79 de la Constitución y del Decreto
Legislativo 1275.
18. Sentado lo anterior, se determinará, a continuación, si las normas impugnadas han
respetado el procedimiento parlamentario de aprobación de leyes de demarcación
territorial.
2.1. ANÁLISIS DE LAS COMPETENCIAS DEL PODER EJECUTIVO Y EL CONGRESO
DE LA REPÚBLICA PARA LA EXPEDICIÓN DE LEYES DE DEMARCACIÓN
TERRITORIAL
2.1.1. PRESENTACIÓN DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA SOBRE
DEMARCACIÓN TERRITORIAL A CARGO DEL PODER EJECUTIVO
19. En primer lugar, conforme al artículo 107 de la Constitución, el presidente de la
República tiene derecho de iniciativa en la formación de leyes. Asimismo, existen
requisitos formales que deben ser observados por el Poder Ejecutivo para que sus
iniciativas de ley sean válidas.
20. Así, es necesario que la iniciativa haya sido aprobada por el Consejo de Ministros,
lo que resulta conforme con lo establecido por el artículo 120 de la Constitución y
el artículo 12 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
21. Este último artículo añade que es necesario que cuando se presenten dichas
iniciativas, se cumplan los requisitos y procedimientos previstos en el RCR.
22. Ahora bien, en cuanto a los requisitos especiales, previstos para el caso de las
iniciativas legislativas que presenta el Poder Ejecutivo sobre demarcación
territorial, corresponde revisar lo previsto en la Norma Fundamental y en el citado
reglamento.
23. El artículo 102.7 de la Constitución establece que la elaboración de proyectos de
ley sobre demarcación territorial es competencia del Poder Ejecutivo. Vale decir,
solo este poder del Estado cuenta con la competencia para presentar iniciativas
legislativas en el ámbito de la demarcación territorial.
24. El carácter exclusivo de dicha competencia ha quedado reflejado también en el
artículo 76.1 del RCR, en cuanto establece que al presidente de la República le
corresponde de manera exclusiva la iniciativa respecto de la demarcatoria
territorial.
Caso de la creación de nuevos distritos 16
25. Asimismo, en el literal “e” del artículo 76 de dicho Reglamento, se ha previsto que
las proposiciones de leyes demarcatorias territoriales deben ir acompañadas de los
informes y antecedentes técnicos que prevén las normas especiales que regulan
dicha materia.
26. Para ejercer dicha iniciativa legislativa, es necesario tener en consideración, en
principio, lo dispuesto por la Ley 27795, Ley de Demarcación y Organización
Territorial, y modificatorias, siendo la última la Ley 30918.
27. La Ley 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial, en su artículo 1,
preceptúa que dicha ley tiene como finalidad:
establecer las definiciones básicas, criterios técnicos y los procedimientos para el
tratamiento de demarcación territorial que es competencia exclusiva del Poder Ejecutivo
de conformidad con el numeral 7) del Artículo 102 de la Constitución Política del Perú,
así como lograr el saneamiento de límites y la organización racional del territorio de la
República (énfasis añadido).
28. Bajo el marco establecido por dicha ley, se tiene que las diferentes acciones técnicas
de demarcación territorial son:
(i) las delimitaciones territoriales;
(ii) las redelimitaciones territoriales;
(iii) las creaciones territoriales;
(iv) las fusiones territoriales;
(v) los traslados de capital;
(vi) las anexiones de circunscripciones;
(vii) la categorización y recategorización; y
(viii) los cambios de nombre.
29. Ahora bien, la Ley 30918, que modificó la Ley 27795 y fue publicada el 25 de
febrero de 2019, entró en vigencia con posterioridad a la presentación de las
iniciativas legislativas del Poder Ejecutivo que originaron las leyes impugnadas.
Por esta razón, las reglas allí previstas no resultaban exigibles al tiempo del ejercicio
de dicha competencia por parte de dicho poder del Estado.
30. Queda claro entonces que las iniciativas legislativas en materia de demarcación
territorial son competencia exclusiva del Poder Ejecutivo, y que el sustento técnico
de tales iniciativas queda a cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM),
Caso de la creación de nuevos distritos 17
que antes de la expedición de la Ley 30918 actuaba a través de la Dirección
Nacional Técnica de Demarcación Territorial.
31. Se advierte también que luego de la presentación del proyecto de ley en materia de
demarcación territorial ante el Congreso, es este poder del Estado el que se
encuentra facultado constitucionalmente para aprobar dicha propuesta, o no.
32. En el presente extremo de la demanda, se ha cuestionado que la expedición de las
leyes sobre demarcación territorial, detalladas previamente, ha desconocido lo
dispuesto en la Constitución respecto al ejercicio de la iniciativa legislativa en
materia de demarcación territorial, que es una competencia exclusiva del Poder
Ejecutivo.
33. Sin embargo, este Tribunal advierte que con fechas 10, 13, 22 de junio y 26 de julio
de 2016, el expresidente de la República, señor Ollanta Humala Tasso, y el entonces
presidente del Consejo de Ministros, señor Pedro Cateriano, presentaron diversos
oficios dirigidos al presidente del Congreso de aquel entonces, para someter a la
consideración del Parlamento su aprobación, con carácter de urgente, conforme se
indica a continuación:
N.º de P. Informe Objeto del Proyecto de Ley
N.º de Oficio
L. Técnico (artículo 1) Ley impugnada
017-2015- “Crear el distrito de Santa Lucía
144-2016-PR2,
5423/201 PCM/DNTD en la provincia de Tocache del Ley 31128
presentado el 26
5-PE T-OATG- departamento de San Martín”.
de julio de 2016
JJBCH
“Crear el distrito de Unión
097-2016-PR3,
013-2016- Progreso, con su capital San Ley 31130
presentado el 10 5374/201
PCM/DNTD Antonio, en la provincia de La
de junio de 5-PE
T/RAC Mar del departamento de
2016
Ayacucho”.
“Crear el distrito de
096-2016-PR4, 032-2016-
Cochabamba, con su capital Ley 31132
presentado el 10 5373/201 PCM/DNTD
Cochabamba Grande, en la
de junio de 5-PE T/OATGT-
provincia de Tayacaja del
2016 RRH
departamento de Huancavelica”.
2
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 5423/2015-PE:
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Contdoc03_2011.nsf/ba75101a33765c2c05257e5400
552213/4596ff9d1b00f7e205257ffc0070c2df/$FILE/PL0542320160726.pdf.
3
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 5374/2015-PE:
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Contdoc03_2011.nsf/0/f6cf35971a8f277305257fce00
7ebcc2/$FILE/PL0537420160610.PDF.
4
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 5373/2015-PE:
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Contdoc03_2011.nsf/0/eae7b4da152032b305257fce0
07ebc06/$FILE/PL0537320160610.PDF.
Caso de la creación de nuevos distritos 18
“Crear el distrito de Huipoca,
141-2016-PR5, 005-2016-
5420/201 con su capital Huipoca, en la Ley 31133
presentado el 26 PCM/DNTD
5-PE provincia de Padre Abad del
de julio de 2016 T/AFCS
departamento de Ucayali”.
102-2016-PR6, 001-2016- “Crear el distrito de Putis, con su
presentado el 13 5387/201 PCM/DNT capital Rodeo, en la provincia de Ley 31134
de junio de 5-PE DT/OATG Huanta del departamento de
2016 T-RRH Ayacucho”.
“Crear el distrito de Río
112-2016-PR7,
002-2016- Magdalena, con su capital Ley 31135
presentado el 22 5408/201
PCM/DNT Monterrico, en la provincia de La
de junio de 5-PE
DT/RAC Mar del departamento de
2016
Ayacucho”.
“Crear el distrito de Ninabamba,
145-2016-PR8, 048-2016-
5424/201 con su capital Ninabamba, en la Ley 31137
presentado el 26 PCM/DNT
5-PE provincia de La Mar del
de julio de 2016 DT/RHH
departamento de Ayacucho”.
“Crear el distrito de Patibamba,
146-2016-PR9, 049-2016-
5425/201 con su capital Patibamba, en la Ley 31138
presentado el 26 PCM/DNT
5-PE provincia de La Mar del
de julio de 2016 DT/RRH
departamento de Ayacucho”.
“Crear el distrito de Boquerón, con
143-2016-PR10, 004-2016-
5422/201 su capital de Boquerón, en la Ley 31141
presentado el 26 PC/DNTD
5-PE provincia de Padre Abad del
de julio de 2016 T-AFCS
departamento de Ucayali”.
“Crear el distrito de
100-2016-PR11,
030-2015- Kumpirushiato, con su capital Ley 31142
presentado el 13 5385/201
PCM/DNT Kepashiato, en la provincia de La
de junio de 5-PE
DT- Convención del departamento de
2016
Cusco”.
5
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual de Proyecto 5420/2015-PE:
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Contdoc03_2011.nsf/dff31fef3f6852be05257e22000b
22a3/f70a0e1fbffac8d405257ffc006d6e17/$FILE/PL0542020160726.pdf.
6
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 5387/2015-PE:
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Contdoc03_2011.nsf/0/5ad6a6c6a0c0e15505257fd10
067e20b/$FILE/PL0538720160613.PDF.
7
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 5408/2015-PE:
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Contdoc03_2011.nsf/0/05c5bc3bcf7707e505257fda0
06ccc93/$FILE/PL0540820160622.pdf.
8
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual de Proyecto 5424/2015-PE:
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/contdoc03_2011.nsf/ba75101a33765c2c05257e54005
52213/c4044d6361dd42fc05257ffc006f23a4/$FILE/PL0542420160726.pdf.
9
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 5425/2015-PE:
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/contdoc03_2011.nsf/ba75101a33765c2c05257e54005
52213/5d0f87a4fda7ae1c05257ffc006e6ceb/$FILE/PL0542520160726.pdf.
10
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 5422/2015-PE:
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Contdoc03_2011.nsf/ba75101a33765c2c05257e5400
552213/3eafdc12f02d52cb05257ffc0070aaae/$FILE/PL0542220160726.pdf
11
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 5385/2015-PE:
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Contdoc03_2011.nsf/0/9eed28941ce884d405257fd10
067e0b8/$FILE/PL0538520160613.PDF.
Caso de la creación de nuevos distritos 19
OATGT-
RRH
113-2016-PR12, “Crear el distrito de Cielo Punco,
Ley 31162
presentado el 22 5409/201 con su capital Chirumpiari, en la
003-2016-
de junio de 5-PE provincia de La Convención del
PCM/DNT
2016 departamento de Cusco”.
DT//RHH
“Crear el distrito de Manitea,
094-2016-PR13,
09-2016- con su capital Tawantinsuyo, en
presentado el 10 5371/201
PCM/DNTD la provincia de La Convención Ley 31163
de junio de 5-PE
T-OATGT- del departamento de Cusco”.
2016
RRH
“Crear el distrito de Ahuayro,
111-2016-PR14,
07-2016- con su capital Ahuayro, en la
presentado el 22 5407/201
PCM/DNTD provincia de Chincheros del Ley 31186
de junio de 5-PE
T-OATGT- departamento de Apurímac”.
2016
RRH
“Crear el distrito de Unión
095-2016-PR15,
32-2016- Asháninka, con su capital el
presentado el 10 5372/201
PCM/DNTD centro poblado Mantaro, en la Ley 31197
de junio de 5-PE
T-OATGT- provincia de La Convención del
2016
RRH departamento de Cusco”.
34. Como es evidente, la propuesta formulada en su oportunidad por el poder político
estuvo respaldada por el informe técnico que expidiera la autoridad competente de
ese momento.
35. Efectivamente, al haberse verificado que las iniciativas legislativas fueron
presentadas por el Poder Ejecutivo, acompañadas de sus respectivos informes
técnicos, elaborados por la ex Dirección Nacional Técnica de Demarcación
Territorial de la PCM, de acuerdo con la normativa vigente en ese momento,
corresponde concluir entonces que no se contravino el marco constitucional
correspondiente.
12
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual de Proyecto 5409/2015-PE:
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Contdoc03_2011.nsf/0/a21a45acafcc03f505257fda00
6ce90d/$FILE/PL0540920160622.pdf.
13
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 5371/2015-PE:
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Contdoc03_2011.nsf/0/97aef35d8b0c38a005257fce0
07ebacb/$FILE/PL0537120160610.PDF.
14
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 5407/2015-PE:
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Contdoc03_2011.nsf/0/b8c926874b33807605257fda0
06cb7a9/$FILE/PL0540720160622.pdf.
15
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 5372/2015-PE:
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Contdoc03_2011.nsf/0/70001ea9e522286a05257fce0
07ebb67/$FILE/PL0537220160610.PDF.
Caso de la creación de nuevos distritos 20
2.1.2. ACTUALIZACIÓN DE PROYECTOS DE LEY SOBRE DEMARCACIÓN
TERRITORIAL ARCHIVADOS DURANTE EL PERÍODO 2011-2016
36. Los proyectos de ley que no son aprobados durante un determinado período
legislativo son enviados al archivo cuando este concluye; sin embargo, de acuerdo
con lo que suele acontecer en la práctica parlamentaria, los congresistas pueden
actualizarlos, es decir, volverlos a incluir como tema en debate.
37. En el fondo de esta práctica subyace la constatación de que, al iniciarse un nuevo
período parlamentario, existen asuntos pendientes del período anterior que pueden
ser afrontados por la representación nacional. De modo que los congresistas del
período vigente pueden solicitar la actualización de un proyecto de ley, en el mismo
estado en que se encontraba en el período parlamentario inmediato anterior16.
38. Así, el Acuerdo 19-2016-2017/CONSEJO-CR estableció que los proyectos de ley
presentados por otros poderes del Estado, órganos constitucionales autónomos,
gobiernos regionales y locales, así como colegios profesionales durante el período
parlamentario 2011-2016, serían enviados al archivo, aunque con la posibilidad de
ser actualizados.
39. Al respecto, el punto 1 del acuerdo referido prevé lo siguiente:
Archívese, con la posibilidad de actualización, los proyectos de ley presentados por los
otros poderes del Estado, las instituciones públicas autónomas, los gobiernos regionales y
locales y los colegios profesionales durante el período parlamentario 2011-2016 (…)17.
40. En el mismo acuerdo, se añade que la procedencia de la actualización está
condicionada por dos límites:
i) Que no hubieran sido rechazados; o,
ii) Que no hubieran sido archivados.
41. De ello se desprende que, si las iniciativas fueron rechazadas o archivadas, se
pueden presentar como nuevos proyectos de ley, pero previo cumplimiento de los
requisitos constitucionales y reglamentarios para hacerlo. Por otra parte y aunque
el mismo Acuerdo 19-2016-2017/CONSEJO-CR no lo dice expresamente, es
evidente que la actualización a la que allí se hace referencia se encuentra referida
específicamente al periodo parlamentario inmediatamente anterior, mas no así a
16 Delgado-Guembes, César (2012). Manual del Parlamento. Introducción al estudio del Congreso
peruano, p. 384.
17 Congreso de la República. Acuerdo 19-2016-2017/CONSEJO-CR del 7 de setiembre de 2016. Disponible
en:
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/ArchGeneral/acuerdosconsejo.nsf/ActaSesion/22FB2A67C1B007D7
052580DB0075D061/$FILE/cd06-09.nov.2016.pdf pp. 21-22.
Caso de la creación de nuevos distritos 21
cualquier otro mucho más antiguo, lo que evidentemente descartaría una
actualización referida a cualquier periodo parlamentario distinto o notoriamente
diferido en el tiempo.
42. En este contexto, convendría dilucidar si la demarcación territorial, a pesar de ser
una competencia cuya titularidad le corresponde en esencia al Poder Ejecutivo,
podría encontrarse sometida a los criterios anteriormente señalados. A este respecto
y de una constatación preliminar de las cosas, es posible reconocer que, aunque la
demarcación territorial es una materia que por mandato constitucional se encuentra
reservada en su postulación a lo que pueda ser de interés del Poder Ejecutivo, no se
encontraría exceptuada de una práctica como la descrita. Efectivamente, con fecha
2 de noviembre de 2017, se aprobó el Acuerdo del Consejo Directivo 26-2017-
2018-Consejo-CR18, que estableció las condiciones para actualizar proyectos de ley
del Poder Ejecutivo presentados en materia de demarcación territorial.
43. Así, se estableció en dicho acuerdo que la solicitud de actualización debía ser
realizada por:
i) los congresistas;
ii) la Comisión de Descentralización; o,
iii) el Poder Ejecutivo.
44. El acuerdo de referencia precisa, además, que la solicitud de actualización
presentada por cualquiera de dichos sujetos resulta viable siempre que los proyectos
de ley no hubiesen sido rechazados y cuando cuente con el voto favorable del
Consejo Directivo del Congreso.
45. En el presente caso, este Tribunal aprecia que ninguno de los proyectos de ley cuya
actualización se solicitó había sido rechazado por la representación parlamentaria
del período 2011-2016, y que la solicitud fue presentada por los propios
parlamentarios, como autorizaba el citado Acuerdo del Consejo Directivo 26-2017-
2018-CR.
46. Por otro lado, mediante el Acuerdo 37-2017-2018, celebrado el 7 de marzo de 2018,
se aprobó la actualización de once proyectos de ley sobre demarcación territorial,
entre ellos, los correspondientes a las leyes materias de impugnación en el presente
proceso, a saber:
i) 5371/2015-PE.
18 Congreso de la República. Acuerdo 26-2017-2018/CONSEJO-CR del 2 de noviembre de 2017.
Disponible en:
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/ArchGeneral/acuerdosconsejo.nsf/ActaSesion/4B389A348EE339960
52582340073BD0A/$FILE/cd05-02.nov.2017.pdf.
Caso de la creación de nuevos distritos 2
ii) 5372/2015-PE. vii) 5407/2015-PE.
iii) 5373/2015-PE. viii) 5408/2015-PE.
iv) 5374/2015-PE. ix) 5409/2015-PE.
v) 5385/2015-PE. x) 5424/2015-PE.
vi) 5387/2015-PE. xi) 5425/2015-PE.
47. Posteriormente, a través del Acuerdo 23-2020-2021/CONSEJO-CR, celebrado el
11 de diciembre de 2020, se aprobaron tres proyectos de ley más, que fueron:
i) 5420/2015-PE;
ii) 5422/2015-PE, y.
iii) 5423/2015-PE.
48. La correspondiente actualización de los proyectos de ley que dieron lugar a las leyes
impugnadas se visibiliza en el siguiente cuadro:
Proyectos de ley presentados por el Poder Ejecutivo Actualización
N.º de Fecha de N.° de Acuerdo que autoriza N.º del P.L. Leyes
N.º de P.L.
Oficio Presentación actualización actualizado publicadas
Acuerdo 23-2020-2021/CONSEJO-CR
144-2016- 5423/2015- 6781/2020-
1 26 de julio de 2016 del 11 de diciembre de 2020 (sesión Ley 31128
PR PE PE19
virtual)
097-2016- 5374/2015- Acuerdo37-2017-2018/CONSEJO-CR 2671/2017-
2 10 de junio de 2016 Ley 31130
PR PE del 7 de marzo de 2018 PE20
096-2016- 5373/2015- Acuerdo37-2017-2018/CONSEJO-CR 2628/2017-
3 10 de junio de 2016 Ley 31132
PR PE del 7 de marzo de 2018 PE21
19
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 6781-2020-PE:
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legislativ
as/PL06781-20201211.pdf. Acuerdo 23-2020-2021/CONSEJO-CR del 11 de diciembre de 2020 (sesión
virtual), obrante a fojas 2 del documento.
20
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 2671-2017-PE:
https://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legi
slativas/PL0267120180405..pdf. Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR del 7 de marzo de 2018, obrante
a fojas 4 del documento.
21
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 2628-2017-PE:
https://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legi
slativas/PL0262820180326..pdf. Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR del 7 de marzo de 2018, obrante
a fojas 4 del documento.
Caso de la creación de nuevos distritos 2
Acuerdo 23-2020-2021/CONSEJO-CR
141-2016- 5420/2015- 6783/2020-
4 26 de julio de 2016 del 11 de diciembre de 2020 (sesión Ley 31133
PR PE PE22
virtual)
102-2016- 5387/2015- Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR 2667/2017-
5 13 de junio de 2016 Ley 31134
PR PE del 7 de marzo de 2018 PE23
112-2016- 5408/2015- Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR 2666/2017-
6 22 de junio de 2016 Ley 31135
PR PE del 7 de marzo de 2018 PE24
145-2016- 5424/2015- Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR 2672/2017-
7 26 de julio de 2016 Ley 31137
PR PE del 7 de marzo de 2018 PE25
146-2016- 5425/2015- Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR 2673/2017-
8 26 de julio de 2016 Ley 31138
PR PE del 7 de marzo de 2018 PE26
Acuerdo 23-2020-2021/CONSEJO-CR
143-2016- 5422/2015- 6782/2020-
9 26 de julio de 2016 del 11 de diciembre de 2020 (sesión Ley 31141
PR PE PE27
virtual)
100-2016- 5385/2015- Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR 2663/2017-
10 13 de junio de 2016 Ley 31142
PR PE del 7 de marzo de 2018 PE28
22
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 6783/2020-PE:
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legislativ
as/PL06783-20201212.pdf. Acuerdo 23-2020-2021/CONSEJO-CR del 11 de diciembre de 2020 (sesión
virtual), obrante a fojas 2 del documento.
23
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 2667/2017-PE:
https://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legi
slativas/PL0266720180405..pdf. Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR del 7 de marzo de 2018, obrante
a fojas 4 del documento.
24
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 2666/2017-PE:
https://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legi
slativas/PL0266620180405..pdf. Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR del 7 de marzo de 2018, obrante
a fojas 4 del documento.
25
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 2672/2017-PE:
https://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legi
slativas/PL0267220180405..pdf. Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR del 7 de marzo de 2018, obrante
a fojas 4 del documento.
26
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 2673/2017-PE:
https://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legi
slativas/PL0267320180405..pdf. Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR del 7 de marzo de 2018, obrante
a fojas 3 del documento.
27
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 6782/2020-PE:
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legislativ
as/PL06782-20201212.pdf. Acuerdo 23-2020-2021/CONSEJO-CR del 11 de diciembre de 2020 (sesión
virtual), obrante a fojas 2 del documento.
28
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 2663/2017-PE:
https://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legi
slativas/PL0266320180405..pdf. Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR del 7 de marzo de 2018, obrante
a fojas 4 del documento.
Caso de la creación de nuevos distritos 3
113-2016- 5409/2015- Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR 2665/2017-
11 22 de junio de 2016 Ley 31162
PR PE del 7 de marzo de 2018 PE29
094-2016- 5371/2015- Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR 2664/2017-
12 10 de junio de 2016 Ley 31163
PR PE del 7 de marzo de 2018 PE30
111-2016- 5407/2015- Acuerdo37-2017-2018/CONSEJO-CR 2670/2017-
13 22 de junio de 2016 Ley 31186
PR PE del 7 de marzo de 2018 PE31
095-2016- 5372/2015- Acuerdo37-2017-2018/CONSEJO-CR 2668/2017-
14 10 de junio de 2016 Ley 31197
PR PE del 7 de marzo de 2018 PE32
49. Queda claro entonces que luego de ejercida la presentación de las iniciativas
legislativas por el Poder Ejecutivo, el trámite correspondiente con miras a su
aprobación debía ser conforme con la Constitución, el RCR y la práctica
parlamentaria.
50. Por ello, este Tribunal concluye que la actualización de los proyectos de ley que
dieron origen a las leyes impugnadas, se sujetó a la normativa vigente y a las
prácticas parlamentarias implementadas.
51. En consecuencia, corresponde desestimar la demanda en el referido extremo.
2.1.3. RETIRO DE LAS INICIATIVAS LEGISLATIVAS SOBRE DEMARCACIÓN
TERRITORIAL POR PARTE DEL PODER EJECUTIVO
52. Como se ha expresado previamente, los congresistas elegidos para el período
parlamentario 2016-2021 solicitaron el desarchivamiento y actualización de varios
proyectos de ley, presentados en el ejercicio de la iniciativa legislativa con que
cuenta el Poder Ejecutivo en materia de demarcación territorial dentro del periodo
legislativo inmediatamente anterior, entre los que se encuentran los que dieron
origen a las leyes impugnadas en la presente controversia.
29
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 2665/2017-PE:
https://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legi
slativas/PL0266520180405..pdf. Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR del 7 de marzo de 2018, obrante
a fojas 4 del documento.
30
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 2664/2017-PE:
https://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legi
slativas/PL0266420180405..pdf. Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR del 7 de marzo de 2018, obrante
a fojas 4 del documento.
31
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 2670/2017-PE:
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legislativ
as/PL0267020180405..pdf. Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR del 7 de marzo de 2018, obrante a fojas
4 del documento.
32
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Expediente virtual del Proyecto 2668/2017-PE:
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legislativ
as/PL0266820180405..pdf. Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR del 7 de marzo de 2018, obrante a fojas
4 del documento.
Caso de la creación de nuevos distritos 4
53. Se aprecia que, durante la gestión del Poder Ejecutivo en el año 2018, se presentó
una solicitud de retiro de tales proyectos de ley con el alegato de que no cumplían
con los requisitos contemplados en el Decreto Supremo 019-2003-PCM, que era el
Reglamento entonces vigente de la Ley de Demarcación y Organización Territorial.
54. Sin embargo, el hecho de que se haya adoptado una postura diferente por parte del
Poder Ejecutivo, tras un cambio de gobierno, no supone que el ejercicio de
competencias en materia de iniciativas legislativas ya realizado por la gestión
anterior resulte inválido.
55. Este ha sido el criterio desarrollado por este Tribunal en la Sentencia 00006-2021-
PI/TC (Caso de la Ley de creación del distrito de Lambras), donde dejó en claro
que:
45. (…) aun cuando posteriormente, el Poder Ejecutivo, bajo una nueva gestión, haya
solicitado el retiro del proyecto en mención, ello no obligaba al Congreso de la República
a proceder a efectivizar dicho retiro, dado que el Congreso tiene la atribución de aprobar o
no la propuesta presentada por el Poder Ejecutivo, tanto más cuanto que los congresistas
de la República no están sometidos a mandato imperativo, como dispone el artículo 93 de
la Constitución.
46. Cabe recordar entonces que la atribución constitucional del Poder Ejecutivo en materia
de la iniciativa legislativa fue ejercida en su oportunidad, de modo que las etapas restantes
del proceso de aprobación de una ley de demarcación territorial son atribuciones conferidas
por la Constitución y el bloque de constitucionalidad al Congreso de la República
(fundamentos 45-46).
56. En el presente caso, este Tribunal advierte que el Poder Ejecutivo, previo acuerdo del
Consejo de Ministros, presentó el Oficio 046-2018-PR, de fecha 16 de marzo de 2018,
en el cual solicitó el retiro de diversos proyectos de ley sobre demarcación territorial,
entre los que se encontraban los proyectos que dieron lugar a las leyes impugnadas, por
considerar que aquellos no cumplían con todos los requisitos del Reglamento de la Ley
27795, aprobado por el Decreto Supremo 19-2003-PCM.
57. Sin embargo, el retiro posterior de las iniciativas legislativas ya presentadas con
carácter de urgente no implicaba que, cuando se dispuso la continuación de su trámite
en sede parlamentaria, estas se conviertan en iniciativas de los congresistas. Cabe
precisar que tales iniciativas continuaron siendo tramitadas como iniciativas del Poder
Ejecutivo, bajo una nueva numeración, luego de ser actualizadas y luego de cumplirse
los requisitos detallados supra.
58. Lo que debe determinarse es si, a pesar de tratarse de iniciativas provenientes del Poder
Ejecutivo, una vez renovadas por el Congreso dentro de un periodo razonable, quedan
estas últimas en el ámbito de las competencias de este último Poder del Estado. A este
respecto es importante precisar que, aunque en principio el iter legislativo es
independiente del origen de una propuesta y debe correr por cuenta propia a instancias
de que el Congreso finalmente decida si aquella se convierte o no en ley, cuando de
Caso de la creación de nuevos distritos 5
propuestas externas se trata y sobre todo de las que involucran a otros poderes del
Estado, debe propenderse hacia el principio de colaboración de poderes y procurar, en
la medida de lo posible, que el trámite de las propuestas legislativas responda a la
funcionalidad del sistema sobre la base de un interés que aparezca como plenamente
vigente.
59. A efectos de garantizar que no se generen vacíos o incertidumbres sobre aquellas
iniciativas en las que se observe cambios de criterio por parte de un poder público,
especialmente cuando se trata de asuntos de demarcación territorial, conviene que este
Colegiado desarrolle algunos criterios sobre las condiciones de validez del retiro en
este tipo de propuestas.
60. Al respecto, se debe tomar en cuenta que, si la presentación de una iniciativa legislativa
en esta materia ha sido regulada a nivel constitucional y legal, el retiro de dichas
iniciativas, por esta razón, debe responder a los mismos criterios formales, siguiendo
el principio según el cual, en el Derecho, las cosas se deshacen como se hicieron.
61. En tal sentido, si para la validez constitucional de la presentación de una iniciativa
legislativa en materia de demarcación territorial a cargo del Poder Ejecutivo, es
necesario que aquella vaya acompañada de un informe técnico de sustento, igualmente,
para que su retiro sea válido, será necesario que el Poder Ejecutivo presente un nuevo
informe técnico en el que se expliquen las razones que sustentan la nulidad del informe
que fuera presentado originalmente.
62. Así las cosas, el nuevo informe debe acreditar de manera fehaciente que la decisión
inicial de presentar la iniciativa legislativa, adoptada como consecuencia de la emisión
del primer informe técnico, es nula por no estar sustentada ni respaldada técnicamente,
a causa de la inobservancia y/o contravención explícita de las normas vigentes en el
momento de la emisión.
63. Debe quedar especialmente claro que el retiro de la iniciativa legislativa en materia de
demarcación territorial, no puede ni debe depender del mero cambio en la voluntad
política del Poder Ejecutivo, sino de una adecuada y fehaciente acreditación de la
nulidad de la decisión inicial, a la luz de los criterios técnicos establecidos por las
normas vigentes al tiempo de su presentación.
64. Cuando se verifique la nulidad del informe original, procederá el retiro excepcional de
la iniciativa ya presentada por el Poder Ejecutivo, lo que impediría que el Congreso de
la República:
i. actualice el proyecto de ley sobre demarcación territorial en el supuesto de
haber sido archivado y/o
ii. continúe con el trámite parlamentario de su aprobación como ley.
Caso de la creación de nuevos distritos 6
65. En la controversia de autos, el Poder Ejecutivo solicitó al Congreso de la República el
retiro de diversos proyectos de ley sobre demarcación territorial, entre los que se
encontraban los proyectos materia de la presente discusión.
66. Dicha solicitud fue realizada a través del Oficio 46-2018-PR, de fecha 16 de marzo de
2018, con el que se acompañó el Informe D000002-2018-PCM/SDOT, de 6 de marzo
de 2018.
67. En dicho informe se expone que los proyectos de ley que dieron lugar a las normas
cuestionadas en este proceso no eran viables legalmente, ni tampoco técnicamente, ya
que no habrían cumplido, fundamentalmente, con dos condiciones:
i) Contar con un informe previo de sostenibilidad fiscal;
ii) Cumplir todos los requisitos exigidos por la Ley 27795 y su reglamento,
aprobado por el Decreto Supremo 019-2003-PCM (vigente al momento de la
tramitación de los proyectos de ley materia de controversia)
68. Con relación a lo primero, en dicho informe se ha indicado que, de acuerdo con la
Quinta Disposición Complementaria y Final del Decreto Legislativo 1275, y con la
Tercera Disposición Complementaria Final de su Reglamento, aprobado por el Decreto
Supremo 162-2017-EF, había un requisito adicional que debía observarse en la creación
de nuevos distritos: un informe previo de sostenibilidad fiscal que fuese favorable.
69. Ahora bien, según dicho documento, ninguno de los proyectos de ley contaba con el
aludido informe previo, a fin de lograr un marco fiscal prudente. Sin embargo, en el
mismo documento también se acepta que al momento de la tramitación de los
expedientes que sirvieron de sustento a tales proyectos de ley, el informe previo de
evaluación de sostenibilidad fiscal, no era exigible (punto 9).
70. Por lo expuesto corresponde rechazar la observación sobre la sostenibilidad fiscal de la
creación de los distritos.
71. En segundo lugar, se ha cuestionado que los ámbitos territoriales relacionados con los
nuevos distritos no configuraban zonas de interés nacional para efectos de la
demarcación territorial a la que se refiere la Ley 27795; y que, en todo caso, aun
cuando se tratase de zonas de interés nacional, su tratamiento no se encontraba
exonerado del cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en dicha ley
y en su reglamento, tal y como se dejó establecido por la Oficina de Asesoría Jurídica
de la PCM en el Informe 142-2016-PCM/OGAJ.
72. De lo expuesto, se desprende que la nueva gestión del Poder Ejecutivo que solicitó el
retiro de los proyectos de ley discrepaba de lo sostenido en los informes que sustentaron
la creación de los nuevos distritos, respecto a su consideración como zonas de interés
nacional y al tratamiento prioritario y especial que pudiera corresponderles.
Caso de la creación de nuevos distritos 7
73. Así las cosas, este Tribunal entiende que el retiro se basó en el cuestionamiento de
dichos informes, pero sin que se demuestre los concretos vicios de nulidad en que
habrían incurrido los informes técnicos que originalmente sustentaron el ejercicio de
las iniciativas legislativas en materia de demarcación territorial por parte del Poder
Ejecutivo.
74. Al respecto, queda claro que no se cumple con dicha demostración por el solo hecho
de existir diferencias o discrepancias en los criterios interpretativos respecto de las
disposiciones normativas que regulan lo relacionado con las zonas de interés nacional.
75. Y es que, el cambio de interpretación política sobre lo que debe entenderse por zonas
de interés nacional en el ámbito de la demarcación territorial, no puede ser considerado
como un fundamento suficiente, por sí mismo, para dejar sin efecto el sustento técnico
validado previamente por el órgano rector de la materia.
76. En consecuencia, debe concluirse que el Poder Ejecutivo debió haber acreditado y/o
demostrado la nulidad de la decisión inicial de presentar los proyectos de ley sobre la
creación de nuevos distritos, bajo los términos antes expuestos, a fin de retirar
válidamente los proyectos de ley materia de discusión.
77. Estando a lo expuesto, este Tribunal concluye que la demanda debe ser desestimada en
el presente extremo.
78. Finalmente, resulta indispensable subrayar la impostergable necesidad de que la PCM,
a través de la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial, desarrolle sus
competencias con apego a criterios técnicos claros y públicos, ya que de lo contrario se
genera una situación de incertidumbre que compromete el principio de seguridad
jurídica, que perjudica a la población de las circunscripciones territoriales involucradas
en las iniciativas de ley materia de controversia, y que generaría, posteriormente,
consecuencias que difícilmente se podrían revertir.
79. Una situación como la descrita se evidencia en el presente caso, dado que ya se ha
llevado a cabo el proceso de elecciones municipales 2022, para el período 2023-2026.
Lo que significa que las poblaciones de dichos distritos, a la fecha de la expedición de
la presente sentencia, ya se han pronunciado, democráticamente, y han determinado
qué autoridades ejercerán funciones en los nuevos distritos creados por las leyes
impugnadas.
80. Precisamente, a tenor de la Resolución 4204-2022-JNE, del 29 de diciembre de 2022,
la gran mayoría de los distritos antes mencionados cuenta ya con nuevos alcaldes en
funciones33.
33 Cfr. Jurado Nacional de Elecciones. Resolución 4204-2022-JNE de fecha 29 de diciembre de 2022.
https://portal.jne.gob.pe/portal_documentos/files/b3f4d2cc-20cb-40f3-9815-4efb8a8be051.pdf
Caso de la creación de nuevos distritos 8
81. Tal es el caso del distrito de Cochabamba, en la provincia de Tayacaja, correspondiente
a la región Huancavelica, cuyo alcalde ha solicitado audiencia, mediante el Oficio 043-
2023-MDC/A, de fecha 23 de febrero de 2023, obrante en el cuadernillo digital del
expediente correspondiente a este proceso.
2.1.4. LA TRAMITACIÓN Y APROBACIÓN DE INICIATIVAS LEGISLATIVAS
SOBRE DEMARCACIÓN TERRITORIAL, PRESENTADAS POR EL PODER
EJECUTIVO CON CARÁCTER DE URGENTE, DE ACUERDO CON LA
CONSTITUCIÓN Y EL REGLAMENTO DEL CONGRESO
82. Como ya se ha indicado, luego de la presentación de la iniciativa legislativa por el
Poder Ejecutivo, corresponde al Congreso, según el artículo 102.7 de la Constitución,
decidir si la aprueba, o no, de conformidad con el procedimiento parlamentario de
aprobación de leyes.
83. Este Tribunal constata que los catorce proyectos de ley presentados durante el período
parlamentario 2011-2016, que dieron origen a las leyes impugnadas, fueron
actualizados en el Congreso, para continuar con el trámite correspondiente a la
aprobación de leyes.
84. Ahora bien, es importante tener en cuenta que tales iniciativas fueron presentadas por
el Poder Ejecutivo con carácter de urgente.
85. Al respecto, el artículo 105 de la Constitución establece que: “Tienen preferencia del
Congreso los proyectos enviados por el Poder Ejecutivo con carácter de urgencia”.
Asimismo, el literal “a” del artículo 76 del Reglamento del Congreso ha previsto que:
“Las proposiciones de ley presentadas en uso de la facultad que le concede el artículo
105 in fine de la Constitución Política, deben ir acompañadas con la solicitud de trámite
urgente”.
86. Es necesaria, en dicho supuesto, la presentación de una solicitud expresa que dé cuenta
del carácter urgente de la iniciativa presidencial.
87. Por otra parte, el ya citado artículo 105 dispone también que los proyectos de ley, como
regla general, deben haber sido dictaminados por la correspondiente Comisión del
Congreso, salvo la excepción prevista en el reglamento parlamentario.
88. A su vez, de acuerdo con el artículo 73 de dicho Reglamento, en su texto vigente al
tiempo de la tramitación de las leyes impugnadas, el procedimiento legislativo
contempla, cuando menos, las siguientes etapas:
a) Iniciativa legislativa;
b) Estudio en comisiones;
c) Publicación de los dictámenes en el portal del Congreso, o en la gaceta del
Caso de la creación de nuevos distritos 9
Congreso o en el diario oficial El Peruano;
d) Debate en el Pleno;
e) Aprobación por doble votación; y,
f) Promulgación.
89. En lo que aquí interesa, el último párrafo de dicho artículo prescribe que “están
exceptuados de este procedimiento (…) los que hubieran sido expresamente
exonerados del mismo, por acuerdo de la Junta de Portavoces, con el voto que
represente no menos de tres quintos de los miembros del Congreso”.
90. En ese mismo sentido, el artículo 31-A del Reglamento del Congreso, que se refiere a
las exoneraciones a cargo de la Junta de Portavoces, establece que esta última puede
exonerar de los trámites de envío a comisiones y de prepublicación, siempre que se
cuente con la votación de, al menos, los tres quintos de los miembros del Congreso allí
representados; es decir, con 78 votos, y que en el caso de proyectos remitidos por el
Poder Ejecutivo con carácter de urgencia, tales exoneraciones pueden ser aprobadas
por la mayoría del número legal de los miembros representados en dicho órgano, lo
que equivale a 66 votos.
91. Asimismo, el artículo 53 del Reglamento del Congreso exige también la aprobación de,
al menos, los tres quintos de los miembros del Congreso representados en la Junta de
Portavoces para la modificación de la agenda del Pleno, en el curso del debate.
92. Las iniciativas del Poder Ejecutivo, atendiendo a la urgencia que ese poder del Estado
expresó al presentarlas, fueron efectivamente exoneradas del dictamen de la Comisión
de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la
Gestión del Estado, de acuerdo con el siguiente detalle:
Votos representados de la Junta de
N° del P.L. Portavoces para exoneración de Leyes
actualizado Dictamen de Comisión y ampliación publicadas
N° de Agenda
1 6781/2020-PE 113 Ley 31128
2 2671/2017-PE 114 Ley 31130
3 2628/2017-PE 126 Ley 31132
4 6783/2020-PE 122 Ley 31133
5 2667/2017-PE 114 Ley 31134
6 2666/2017-PE 105 Ley 31135
7 2672/2017-PE 105 Ley 31137
8 2673/2017-PE 105 Ley 31138
9 6782/2020-PE 78 Ley 31141
10 2663/2017-PE 105 Ley 31142
11 2665/2017-PE 110 Ley 31162
Caso de la creación de nuevos distritos 10
12 2664/2017-PE 105 Ley 31163
13 2670/2017-PE 110 Ley 31186
14 2668/2017-PE 102 Ley 31197
93. Por lo tanto, se advierte que, en todos los casos de las leyes impugnadas, la exoneración
del dictamen de Comisión, llevada a cabo por la Junta de Portavoces, fue realizada
cumpliendo con la votación reglamentaria.
94. Efectivamente, para la exoneración del mencionado dictamen en el trámite de los
proyectos de ley presentados por el Poder Ejecutivo con carácter de urgente, la votación
requerida es de 66 votos, lo que se ha cumplido en todos los casos, conforme a lo
detallado supra.
95. En relación con las votaciones en el Pleno del Congreso de los mencionados proyectos
de ley, este Tribunal aprecia que las votaciones obtenidas fueron las siguientes:
N° del P.L. Primera votación en el Comisión Exoneración de Segunda Leyes
actualizado Pleno Permanente segunda votación votación publicadas
N°
6781/2020-
103 votos en el Pleno X 101 votos X Ley 31128
1 PE
2671/2017-
X 25 votos 101 votos X Ley 31130
2 PE
2628/2017-
120 votos en el Pleno X 120 votos X Ley 31132
3 PE
6783/2020-
X 23 votos 89 votos X Ley 31133
4 PE
2667/2017-
105 votos en el Pleno X 103 votos X Ley 31134
5 PE
2666/2017-
101 votos en el Pleno X 104 votos X Ley 31135
6 PE
2672/2017-
114 votos en el Pleno X 109 votos X Ley 31137
7 PE
2673/2017-
103 votos en el Pleno X 107 votos X Ley 31138
8 PE
6782/2020-
X 16 votos 89 votos X Ley 31141
9 PE
2663/2017- X
105 votos en el Pleno 105 votos X Ley 31142
10 PE
2665/2017- X
104 votos en el Pleno 105 votos X Ley 31162
11 PE
2664/2017- X
97 votos en el Pleno 93 votos X Ley 31163
12 PE
2670/2017-
X 25 votos X 95 votos Ley 31186
13 PE
2668/2017- X
93 votos X 99 votos Ley 31197
14 PE
96. Se observa que, en todos los casos, la primera votación cumplió con lo requerido por
el Reglamento del Congreso. Igualmente, se ajusta a dicho Reglamento la exoneración
de segunda votación de los doce proyectos de ley, a excepción de los que llevan los
números 2670-2017-PE y 2668-2017-PE, que fueron aprobados en segunda votación.
97. Con relación a esto último, de acuerdo con lo establecido en los artículos 29, 52 y
siguientes del Reglamento del Congreso, el Pleno está habilitado para tomar tales
Caso de la creación de nuevos distritos 11
decisiones con el voto conforme exigido, previa verificación del cumplimiento del
quorum correspondiente.
98. Finalmente, la segunda votación de los proyectos 2670/2017-PE y 2668/2017-PE
también superaron el número de votos requerido por el Reglamento del Congreso.
99. Luego de ser aprobadas, todas las iniciativas fueron enviadas al presidente de la
República, quien las observó, conforme establece el artículo 108 de la Constitución.
Las autógrafas de ley observadas fueron remitidas, posteriormente, a la Comisión de
Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión
del Estado.
100. Más tarde, la Junta de Portavoces acordó exonerar del dictamen de dicha comisión en
los siguientes casos:
Votos representados en la Junta
N° del P.L. Leyes
de Portavoces para exonerar de
actualizado publicadas
N° dictamen de insistencia
1 2671/2017-PE 103 votos Ley 31130
2 2628/2017-PE 127 votos Ley 31132
3 6783/2020-PE 103 votos Ley 31133
4 2667/2017-PE 127 votos Ley 31134
5 2666/2017-PE 98 votos Ley 31135
6 2672/2017-PE 103 votos Ley 31137
7 2673/2017-PE 103 votos Ley 31138
8 6782/2020-PE 83 votos Ley 31141
9 2663/2017-PE 98 votos Ley 31142
10 2665/2017-PE 89 votos Ley 31162
11 2664/2017-PE 89 votos Ley 31163
12 2670/2017-PE 81 votos Ley 31186
13 2668/2017-PE 78 votos Ley 31197
101. Cabe precisar que la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos
Locales y Modernización de la Gestión del Estado emitió un dictamen que
recomendaba la insistencia en la autógrafa del proyecto 6781/2020-PE, observada por
el Poder Ejecutivo. Y que la Junta de Portavoces acordó, con la representación
equivalente a 85 votos, la exoneración del plazo de publicación de dicho dictamen.
102. Finalmente, corresponde precisar que el Pleno del Congreso sometió a votación la
insistencia y fue aprobada, conforme se aprecia a continuación:
N° del P.L. Votos a favor de la insistencia en las Leyes
actualizado autógrafas observadas publicadas
N°
1 6781/2020-PE 101 Ley 31128
2 2671/2017-PE 111 Ley 31130
Caso de la creación de nuevos distritos 12
3 2628/2017-PE 110 Ley 31132
4 6783/2020-PE 108 Ley 31133
5 2667/2017-PE 109 Ley 31134
6 2666/2017-PE 108 Ley 31135
7 2672/2017-PE 97 Ley 31137
8 2673/2017-PE 91 Ley 31138
9 6782/2020-PE 95 Ley 31141
10 2663/2017-PE 93 Ley 31142
11 2665/2017-PE 99 Ley 31162
12 2664/2017-PE 93 Ley 31163
13 2670/2017-PE 96 Ley 31186
14 2668/2017-PE 96 Ley 31197
103. Al respecto, debe tenerse en consideración que el artículo 108 de la Constitución
establece que “reconsiderada la ley por el Congreso, su Presidente la promulga, con el
voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso”.
104. Se aprecia, entonces, que en los casos mencionados se alcanzó más de 65 votos, es
decir, más de la mitad del número legal de parlamentarios en la reconsideración de las
autógrafas observadas por el Poder Ejecutivo.
105. Finalmente, la presidenta del Congreso, de acuerdo con el artículo 108 del texto
constitucional, promulgó las correspondientes leyes.
106. Estando a lo expuesto, este Tribunal aprecia que, aun cuando en el trámite de los
proyectos de ley que dieron origen a las leyes impugnadas ocurrieron exoneraciones en
diversas etapas del procedimiento legislativo, lo cierto es que aquellas cumplieron con
los requisitos establecidos en ese momento por el Reglamento del Congreso.
107. Por tales consideraciones, corresponde desestimar la demanda en el referido extremo.
2.1.5. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 79 DE LA
CONSTITUCIÓN Y DEL DECRETO LEGISLATIVO 1275 EN EL PRESENTE CASO
108. Las leyes sometidas a control también han sido impugnadas por incurrir en infracciones
de forma, relacionadas con la vulneración del artículo 79 y, específicamente, de la
Quinta Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1275.
109. En relación con el artículo 79 de la Constitución, dicho artículo prevé que “los
representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos
públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto”.
110. A juicio de este Tribunal, dicho artículo contiene un mandato al legislador que, en lo
fundamental, implica que este no puede: i) crear gastos públicos, ii) ni aumentarlos,
con la excepción prevista en la propia disposición glosada.
Caso de la creación de nuevos distritos 13
111. En su jurisprudencia, este Tribunal ha dejado sentado que la función del Parlamento es
controlar y fiscalizar la acción del Ejecutivo en la administración del tesoro público,
sin poder sustituirlo en la dirección de la política económica, y menos aún creando o
aumentando gastos públicos que escapan a la proyección técnica diseñada por el
Gobierno (cfr. Sentencia 00007-2012-PI/TC, fundamento 30), para un determinado año
fiscal.
112. Naturalmente, si la iniciativa no es del Congreso, sino del Poder Ejecutivo, no resulta
aplicable esta disposición. Este Tribunal ha sostenido al respecto que:
(…) el Congreso goza de dicha competencia si la iniciativa para su expedición no proviene
de sí mismo, sino del Ejecutivo, esto es, si se acredita que en el procedimiento legislativo
del que emanó la ley de la que nace la obligación pecuniaria, el Gobierno autorizó o
consintió su dación (cfr. Sentencia 00007-2012-PI/TC, fundamento 30).
113. De ello se deriva, como ya ha sostenido este Tribunal, que “el Poder Legislativo
necesita de la participación y aprobación previa del Poder Ejecutivo para que resulte
constitucionalmente viable la iniciativa que implique creación o aumento del gasto
público” (Sentencia 00011-2020-PI/TC, fundamento 20).
114. La disposición constitucional bajo análisis constituye un mandato dirigido al legislador,
pero no al Poder Ejecutivo. En consecuencia, si el Congreso de la República aprueba
leyes que crean gastos públicos o los aumentan a iniciativa del Poder Ejecutivo, no
incurre por ello en una infracción del primer párrafo del artículo 79 de la Constitución.
115. En el presente caso, ha quedado establecido que fue el Poder Ejecutivo el que presentó
las iniciativas legislativas, durante el período parlamentario 2011-2016, que luego
fueron actualizadas y que dieron lugar a las leyes impugnadas.
116. Por otra parte, se ha cuestionado que en la aprobación de las leyes impugnadas no se
haya respetado lo dispuesto en la Quinta Disposición Complementaria Final del
Decreto Legislativo 1275, que aprueba el Marco de la Responsabilidad y
Transparencia Fiscal de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, publicado el
23 de diciembre de 2016. No obstante, tal norma y su reglamento, publicados con
posterioridad, no resultan aplicables en el presente caso, por cuanto las iniciativas que
dieron lugar a las leyes sometidas a control fueron presentadas entre junio y julio de
2016, según se mencionó supra.
117. Por tales consideraciones, corresponde desestimar la demanda en el referido extremo.
§3. SOBRE LOS ALEGADOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO
3.1. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 102.7 Y 43 DE LA
CONSTITUCIÓN
118. En el presente caso, también se cuestiona que las leyes impugnadas no hayan respetado
el ejercicio de las competencias del Poder Ejecutivo, establecidas en el artículo 102.7
de la Constitución, ni la separación de poderes.
Caso de la creación de nuevos distritos 14
119. El Poder Ejecutivo afirma que los proyectos de ley relacionados con la creación de
distritos fueron archivados en su momento, sin que haya presentado nuevos proyectos
de ley; y también alega que tales proyectos han continuado con su trámite sin contar
con informes técnicos favorables sobre su viabilidad, elaborados por el Ejecutivo.
120. Al respecto, este Tribunal ya ha dejado establecido que el cambio de postura del Poder
Ejecutivo en relación con la viabilidad técnica de los proyectos no resta validez a la
presentación de las iniciativas legislativas, llevadas a cabo en su oportunidad.
121. Asimismo, este Tribunal aprecia que en los informes técnicos que acompañaron las
iniciativas legislativas presentadas por el Ejecutivo, se concluyó que se habían
cumplido los requisitos para la creación de los distritos, a los que se refieren las leyes
impugnadas.
122. Ahora bien, las discrepancias de la nueva gestión del Poder Ejecutivo sobre la
viabilidad técnica de los proyectos de ley inicialmente presentados, no es equiparable
a sostener que la decisión de ejercer la iniciativa legislativa fue nula o que tales
proyectos carecieron de sustento técnico en el momento que se presentaron, y que, por
tal razón, se ha vulnerado el artículo 102.7 de la Constitución.
123. En consecuencia, este Tribunal descarta el argumento según el cual las leyes
impugnadas vulneraron el artículo 102.7 de la Constitución, por carecer de informes
técnicos elaborados por el Poder Ejecutivo, como sustento de las iniciativas legislativas
sobre demarcación territorial.
124. Por tales consideraciones, corresponde desestimar la demanda en este extremo.
125. Asimismo, la parte demandante asevera que las leyes impugnadas han vulnerado el
artículo 43 de la Constitución, que consagra el principio de separación de poderes. De
manera específica, se sostiene en la demanda que dicha ley habría incumplido las
exigencias del principio de cooperación entre poderes, al haber sido expedida sin
considerar la interacción que debe existir entre el Congreso de la República y el Poder
Ejecutivo en la expedición de normas en materia de demarcación territorial.
126. Al respecto, el artículo 43 de la Constitución preceptúa que el gobierno “es unitario,
representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de
poderes”. Así pues, dicha norma contiene un principio fundamental para el orden
jurídico establecido por la Constitución de 1993, cuyo objeto central es organizar y
estructurar la dinámica e interrelación entre los poderes del Estado.
127. Este Tribunal aprecia que el Poder Legislativo ha actuado bajo el marco de
competencias que la Constitución le reconoce en el ámbito de la demarcación
territorial, al tramitar las iniciativas legislativas ya presentadas por el Poder Ejecutivo.
Es decir, el Poder Legislativo ha actuado luego de haber sido ejercidas competencias
de aquel poder del Estado, como dispone el artículo 102.7 de la Constitución.
Caso de la creación de nuevos distritos 15
128. Cabe recalcar que una vez que las iniciativas legislativas son presentadas en sede
parlamentaria, el Poder Legislativo cuenta con autonomía para determinar si las
aprueba, o no, para lo cual ha de seguir el procedimiento de aprobación de las leyes
establecido en la Constitución y en su propio reglamento, a menos de que el Poder
Ejecutivo haya cumplido con retirarlas válidamente, conforme a lo expresado en los
fundamentos previos. Esto último, como se ha indicado, responde a la necesidad de
armonizar la autonomía antes referida con la necesidad de propender hacia un
adecuado camino de colaboración entre los poderes públicos, que evite, en lo posible,
la adopción de propuestas que conspiren contra el eficaz funcionamiento del Estado
y de sus poderes públicos.
129. Siendo ello así, este Tribunal no aprecia que la alegada ausencia de interacción entre
el Congreso y el Poder Ejecutivo haya generado un vicio de inconstitucionalidad
sustantiva en el presente caso.
130. Antes que falta de interacción, lo que se advierte en el presente caso es que cada poder
ha ejercido las competencias que le corresponde en su oportunidad, de acuerdo con el
procedimiento previsto para la aprobación de leyes sobre demarcación territorial
diseñado en la Constitución y desarrollado en el Reglamento del Congreso.
131. En consecuencia, corresponde también desestimar la demanda en el referido extremo.
4. EL ESTADO Y LA COLABORACION DE SUS PODERES
132. Este Colegiado considera pertinente enfatizar que, con independencia de que en el
presente caso se opte por desestimar la demanda interpuesta bajo la consideración de
que los poderes del Estado involucrados han obrado en el ámbito de sus competencias
reconocidas por la Constitución y la normativa derivada del bloque de
constitucionalidad, ello no significa justificar un desenvolvimiento tendiente a
maximizar la autonomía funcional como si esta última fuese igual a la autarquía. De
lo que se trata en el fondo, como ya se ha enfatizado, es de fomentar un modelo
orgánico institucional, en el que cada rol, trascendental y compatible con la división
o separación de poderes, sea al mismo tiempo instrumento de necesaria colaboración.
133. A tales efectos, como ya se ha establecido en el presente caso, el Poder Ejecutivo se
encuentra sujeto a determinados parámetros de actuación cuando opta por cambiar de
postura en relación con las propuesta o iniciativas que presente al Congreso. Y este
último, si bien goza de amplias facultades cuando pone en marcha el procedimiento
legislativo, se condiciona a su vez a lo dispuesto en la Constitución, en su reglamento
interno y en las prácticas que puedan juzgarse como elementalmente razonables.
Como es evidente, en el supuesto de eventuales actualizaciones de propuestas
legislativas provenientes de otros poderes públicos, estas no pueden hacerse en
cualquier momento o circunstancia, o dentro de periodos de tiempo notoriamente
diferidos.
Caso de la creación de nuevos distritos 16
134. El Estado constitucional procura que el poder funcione no solo de manera
democrática, sino también eficiente, y tal propósito solo se logra cuando cada uno de
sus sectores se desenvuelve no solo supervisando lo que hacen, sino también sumando
esfuerzos en aquello que resulta de interés compartido. Ello exige respeto por las
competencias reconocidas, pero también impone inevitables canales de comunicación
y apoyo en cada una de las tareas y responsabilidades asignadas por la Constitución
y las normas de desarrollo constitucional.
III. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad planteada por el Poder
Ejecutivo contra las leyes 31128, 31130, 31132, 31133, 31134, 31135, 31137, 31138,
31141, 31142, 31162, 31163, 31186 y 31197.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIERREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
PONENTE OCHOA CARDICH