Sala Primera. Sentencia 18/2023
EXP. N.° 01895-2021-PA/TC
ÁNCASH
JUAN RIGOBERTO GÓMEZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 20 días del mes de enero de 2023, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Monteagudo Valdez,
Pacheco Zerga y Ochoa Cardich, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Juan Rigoberto
Gómez contra la resolución de foja 41, de fecha 25 de marzo de 2021, expedida
por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Áncash, que
declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente, con fecha 11 de diciembre de 2020, interpone demanda de
amparo contra la Dirección de la Unidad de Gestión Educativa Local-UGEL
HUARAZ, mediante la cual solicita que se declare inaplicable a su persona el
artículo 32, literal c) del Decreto Ley 20530, modificado por la Ley 28449; y,
en consecuencia, nula la Resolución Directoral 00201-2018 UGEL Hz, de
fecha 12 de enero de 2018, y se le otorgue pensión de viudez del régimen del
Decreto Ley 20530, en un monto equivalente al 100 % del total que percibía su
difunta esposa Esther Nelly Cámara Silva de Gómez, con el abono de los
devengados, los intereses legales, los costos y las costas procesales.
El Segundo Juzgado Civil de Huaraz, con fecha 30 de diciembre de 2020
(f. 26), declaró improcedente liminarmente la demanda en aplicación del
artículo 5, incisos 4 y 10 del Código Procesal Constitucional, por considerar
que ha sido planteada fuera del plazo establecido y por no haber agotado la vía
previa dentro del tiempo que establece la Ley 27444.
La Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Áncash, con
fecha 25 de marzo de 2021 (f. 41), confirma la apelada y declara improcedente
la demanda, por estimar que, al no advertirse la vulneración de los derechos
invocados, la demanda se encuentra incursa en los alcances del artículo 5,
inciso 1 del Código Procesal Constitucional.
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FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. El demandante pretende que se le otorgue pensión de viudez de acuerdo
con los alcances del Decreto Ley 20530. Asimismo, solicita que se le
abonen los devengados, los intereses legales, los costos y las costas
procesales correspondientes.
Procedencia de la demanda
2. Conforme a reiterada jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, aun
cuando, prima facie, las pensiones de viudez, orfandad y ascendientes no
forman parte del contenido esencial del derecho fundamental a la
pensión, en la medida en que el acceso a las prestaciones pensionarias sí
forma parte de aquel, son susceptibles de protección a través del amparo
los supuestos en que se deniegue una pensión de sobrevivencia, a pesar
de cumplirse los requisitos legales.
3. En consecuencia, corresponde analizar si el demandante cumple con los
presupuestos legales que permitirán determinar si tiene derecho a la
pensión que reclama, pues, de ser así, se estaría verificando arbitrariedad
en el proceder de la entidad demandada.
4. Cabe precisar que, en vista de que la demanda fue rechazada in limine en
sede judicial, mediante auto de fecha 25 de febrero de 2022, la Sala del
Tribunal Constitucional resolvió admitir a trámite la demanda; otorgó un
plazo de 10 días hábiles a la emplazada para que, en ejercicio de su
derecho de defensa, alegue lo que juzgue conveniente; y requirió a la
demandada que remita copia fedateada del expediente administrativo que
dio origen a la Resolución Directoral 00201-2018 UGEL Hz, de fecha 12
de enero de 2018.
5. No obstante, del cuadernillo del Tribunal Constitucional se observa que
la demandada fue notificada con el referido auto con fecha 5 de julio de
2022, sin que hasta la fecha haya cumplido con contestar la demanda ni
adjuntar el expediente administrativo solicitado.
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Análisis de la controversia
6. De conformidad con el artículo 32, inciso c) del Decreto Ley 20530:
La pensión de (viudez u orfandad) se otorga de acuerdo con las normas
siguientes: (…) c) Se otorgará al varón sólo cuando se encuentre incapacitado
para subsistir por sí mismo, carezca de renta afecta o ingresos superiores al
monto de la pensión o no esté amparado por algún sistema de seguridad social.
(énfasis agregado)
7. En el presente caso, mediante la Resolución Directoral 00201-2018
UGEL Hz, de fecha 12 de enero de 2018 (f. 6), la emplazada denegó la
solicitud de pensión de viudez presentada por el actor por considerar que
el demandante no cumple con los requisitos para acceder a una pensión
de viudez conforme al Decreto Ley 20530 y la Ley 28449.
8. Como se advierte, la resolución denegatoria de la pensión es muy escueta
en su fundamentación (solo se remite a otras normativas y menciona que
existe conformidad con la opinión considerada en el Informe Técnico de
la responsable de Planillas Cesantes de la UGEL-Hz), por lo que
corresponde efectuar una interpretación sistemática del artículo 32, inciso
c) del Decreto Ley 20530, a efectos de evitar que una interpretación
literal y aislada del citado artículo vulnere el derecho a la igualdad en la
ley.
El principio-derecho de igualdad
9. El artículo 2, inciso 2 de la Constitución consagra el derecho-principio de
igualdad en los siguientes términos: “Toda persona tiene derecho: (…) A
la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de
origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de
cualquier otra índole”.
10. La igualdad consagrada constitucionalmente tiene la doble condición de
principio y derecho fundamental. En cuanto principio, constituye el
enunciado de un contenido material objetivo que, en tanto componente
axiológico del fundamento del ordenamiento constitucional, vincula de
modo general y se proyecta sobre todo en el ordenamiento jurídico. En
cuanto derecho fundamental, constituye el reconocimiento de un
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auténtico derecho subjetivo, esto es, la titularidad de la persona sobre un
bien constitucional, la igualdad, es oponible erga omnes. Se trata del
reconocimiento de un derecho a no ser discriminado por razones
proscritas por la propia Constitución (origen, raza, sexo, idioma, religión,
opinión, condición económica) o por otras (“motivo” “de cualquier otra
índole”) que, jurídicamente, resulten relevantes.
11. Como ha enfatizado este Tribunal en anteriores oportunidades
[Expediente 03461-2010-PA/TC, fundamento 3. Cfr. Expedientes 02974-
2010-PA/TC, fundamento 8, y 02835-2010-PA/TC, fundamento 41], “la
igualdad, además de ser un derecho fundamental, es también un principio
rector de la organización del Estado social y democrático de Derecho y
de la actuación de los poderes públicos. Como tal, comporta que no toda
desigualdad constituye necesariamente una discriminación, pues no se
proscribe todo tipo de diferencia de trato. La igualdad solamente será
vulnerada cuando el trato desigual carezca de una justificación objetiva y
razonable. La aplicación, pues, del principio de igualdad, no excluye el
tratamiento desigual; por ello, no se vulnera dicho principio cuando se
establece una diferencia de trato, siempre que se realice sobre bases
objetivas y razonables”.
12. En cuanto constituye un derecho fundamental, el mandato correlativo
derivado de aquel, respecto a los sujetos destinatarios de este derecho
(Estado y particulares), será la prohibición de discriminación. Se trata,
entonces, de la configuración de una prohibición de intervención en el
mandato de igualdad.
13. Es importante precisar que el derecho a la igualdad ante la ley debe ser
interpretado, entre otras disposiciones, conforme al artículo 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que establece que “todas
las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia”; y al
artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que
prescribe que “todas las personas son iguales ante la ley. En
consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la
ley”. Asimismo, dicho tratado en su artículo 1.1 establece que “Los
Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los
derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno
ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin
discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión,
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opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social,
posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”.
14. En tanto que principio fundamental, la igualdad, entendida como regla de
obligatorio cumplimiento para el legislador, entre otros, se encuentra
reconocida en los artículos 103 y 2.2. de la Constitución. El primero
establece que “pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la
naturaleza de las cosas, pero no por razón de las diferencias de las
personas (…)”, y el segundo que “toda persona tiene derecho: 2. A la
igualdad ante la ley (…).
La igualdad “ante la ley” y sus dos manifestaciones: igualdad “en la ley” e
igualdad “en la aplicación de la ley”
15. El principio-derecho de igualdad, a su vez, distingue dos manifestaciones
relevantes: la igualdad en la ley y la igualdad en la aplicación de la ley.
La primera constituye un límite para el legislador, toda vez que la
actividad de legislar deberá efectuarse con respeto a la igualdad, sin
establecer diferenciaciones basadas en criterios irrazonables y
desproporcionados. La segunda manifestación, que no será examinada en
la presente causa, se configura como límite al actuar de los órganos
públicos, tales como los jurisdiccionales y administrativos.
16. De aquí que el tratamiento de la igualdad no se verifique solamente “ante
la ley” sino “en la ley”. Es decir, no basta con que la ley sea aplicada con
carácter de universalidad e igualmente respecto de todos aquellos que se
encuentren en situaciones iguales, sino que la ley misma venga ya a
establecer un tratamiento igual para todos los individuos, o los grupos,
que se encuentren en identidad de situaciones.
17. En lo que respecta a la “igualdad ante la ley” se ha sostenido que “una
disposición es contraria al artículo 2.2. de la Constitución cuando carece
de base objetiva o sólida, sin sentido ni fin, o establece distinciones sin
justificación razonable en los hechos”. Apunta a que la norma debe ser
aplicable de la misma manera a todos los que se encuentren en la
situación descrita en el supuesto de hecho de la norma.
18. La jurisprudencia constitucional ha precisado, con relación al acceso a la
pensión, que “el desarrollo progresivo de los derechos sociales “(…) se
debe medir (...) en función de la creciente cobertura de (tales) derechos
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(...) en general, y del derecho a la seguridad social y a la pensión en
particular, sobre el conjunto de la población, teniendo presentes
imperativos de la equidad social, y no en función de las circunstancias de
un muy limitado grupo de pensionistas no necesariamente representativos
de la situación general prevaleciente” [“Caso cinco pensionistas”,
fundamento 147, citado en la sentencia recaída en los expedientes 00001-
2004-AIITC y 00002-2004-AI/TC (Acumulados), fundamento 57].
Control constitucional del artículo 32, inciso c) del Decreto Ley 20530
19. Sobre la base de lo expuesto, al examinar el artículo 32 del Decreto Ley
20530 se advierte meridianamente que el supuesto de hecho es bastante
claro: se trata del fallecimiento de un trabajador o trabajadora afiliado al
régimen de la seguridad social que ha efectuado las correspondientes
aportaciones, y del derecho de su cónyuge o conviviente a obtener
pensión de viudez. No obstante, el legislador ha establecido un
tratamiento legislativo significativamente dispar entre el derecho a la
pensión de viudez de las viudas y de los viudos, respecto de lo cual es
necesario verificar si responde o no a motivaciones objetivas y
razonables.
20. Como se aprecia, el tratamiento legislativo que se dispensa a la mujer es
mucho más ventajoso que el del varón, puesto que ella: 1) puede obtener
pensión de viudez siendo sana a cualquier edad; en cambio el varón debe
estar incapacitado para subsistir por sí mismo (ergo, podría entenderse
que se excluiría a aquellos viudos con discapacidad cuya situación no sea
óbice para generar su propia subsistencia); 2) puede obtener pensión de
viudez aun cuando cuente con otra pensión o ingresos, mientras que al
varón se le exige carecer de rentas o ingresos superiores al monto de la
pensión; y 3) puede obtener pensión de viudez aun cuando esté amparada
por algún sistema de seguridad social; en cambio al varón se le exige que
no debe contar con tal seguro social para acceder a la pensión de viudez.
21. Así, aun cuando los viudos estén en idéntica situación fáctica al de las
viudas (fallecimiento de su cónyuge o conviviente), el derecho a la
pensión de viudez a favor de estos les será reconocido o denegado en
función al cumplimiento de estas tres (3) condiciones, mientras que a las
segundas no se les impone esta exigencia.
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22. Es evidente entonces que el único elemento diferenciador de cada una de
las situaciones jurídicas mencionadas es el sexo de la persona,
viuda/conviviente o viudo/conviviente, distinción que, evidentemente, no
resulta justificada. Siendo así, esta regulación no supera el test de
igualdad desarrollado en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional,
porque la decisión legislativa presenta un grado de intensidad grave en el
principio-derecho de igualdad, ya que la diferenciación, que era válida
hace cinco décadas, se ha convertido hoy en una discriminación por
razón de sexo contraria al orden constitucional, que tiene como
consecuencia hacer más gravoso al varón que a la mujer el acceso a una
pensión de viudez. Se vulnera, así el “derecho universal y progresivo de
toda persona a la seguridad social, para su protección frente a las
contingencias que precise la ley y para la elevación de su calidad de
vida”, establecido en el artículo 10 de la Constitución.
23. En cuanto al contexto social y económico existente en el Perú cuando se
aprobó el Decreto Ley 20530 (el cual data del 27 de febrero de 1974), es
importante mencionar que en dicha época en la sociedad peruana el
acceso de la mujer a la vida pública daba sus primeros pasos. Muestra de
ello es que la Población Económicamente Activa (PEA) masculina era, al
inicio de la década de 1970 del siglo pasado, del 72.8 %, y la femenina
apenas alcanzaba el 27.2 %1. En cambio, al analizar el crecimiento de la
PEA entre 1970 y 1995, se aprecia que mientras que la mano de obra
masculina creció en un 93 %, la femenina lo hizo en un 173 %2.
Asimismo, el crecimiento sostenido de la participación de la mujer en la
PEA se constata en la última “Encuesta nacional de hogares”, según la
cual, el porcentaje de mujeres que trabajan fuera del hogar se ha
incrementado en 23,2 % en los últimos diez años3. Al punto que, a la
fecha, el Instituto Nacional de Estadística (INEI) ha comprobado que, en
Lima, “el 54,3% (2 millones 888 mil 400) de la PEA Metropolitana lo
conforman los hombres y el 45,7% (2 millones 431 mil 900) las
mujeres”4.
1 Cfr. http://proyectos.inei.gob.pe/web/biblioineipub/bancopub/Est/Lib0176/C1-1.htm
2 Cfr. Ibidem.
3 Cfr. https://m.inei.gob.pe/prensa/noticias/mas-de-7-millones-de-mujeres-conforman-la-
fuerza-laboral-del-peru-8943/
4 https://m.inei.gob.pe/prensa/noticias/poblacion-ocupada-de-lima-metropolitana-alcanzo-los-
4-millones-876-mil-personas-en-el-trimestre-diciembre-2021-enero-febrero-2022-13491/
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24. Por tanto, la protección brindada a la mujer por el ordenamiento jurídico
en 1974 correspondía a la realidad social de aquel entonces, pero hoy en
día esa diferenciación se ha convertido en discriminatoria en perjuicio del
varón; por lo que no es objetivo ni razonable que, habiendo fallecido uno
de los cónyuges o convivientes que hubiera aportado a un sistema de
pensiones y accedido al derecho a percibir una pensión, se imponga al
sobreviviente, en caso de ser varón, unos requisitos que no son exigibles
a las mujeres.
25. En tal sentido, cuando el artículo 32, inciso c) del Decreto Ley 20530
establece que únicamente le corresponderá pensión de viudez al cónyuge
varón que se encuentre incapacitado para subsistir por sí mismo, carezca
de renta afecta o ingresos superiores al monto de la pensión o no esté
amparado por algún sistema de seguridad social, regula un trato
diferenciado para el acceso a la pensión de viudez que vulnera
manifiestamente el principio de igualdad, es discriminatorio y conlleva
su inconstitucionalidad, pues no existe ninguna justificación válida para
esta distinción a favor de la mujer y su finalidad, así como tampoco
resulta razonable, por lo que corresponde declarar inaplicable el artículo
mencionado al caso del actor y la nulidad de la Resolución Directoral
00201-2018 UGEL Hz, de fecha 12 de enero de 2018.
26. Adicionalmente cabe hacer referencia a una reciente sentencia emitida
por este Tribunal Constitucional [Exp. N.° 03853-2021-PA/TC]
relacionada con la presente temática y que resulta de aplicación al
presente caso, pues si bien ahí se analizó lo concerniente a la pensión de
viudez regulada en el Decreto Ley 19990, dicha situación es muy similar
a la del Decreto Ley 20530, siendo incluso que en dicha sentencia este
Colegiado hace alusión a esta normativa afirmando que también recoge
una diferenciación legislativa que constituye una discriminación por
razón de sexo en perjuicio de los viudos y en atención a ello establece
criterios definitivos para resolver las solicitudes de otorgamientos de esas
pensiones. Así, en dicha sentencia el Tribunal Constitucional sostuvo
que:
20. […], los requisitos establecidos para acceder a la pensión de viudez deben ser
iguales para los varones y las mujeres. El Estado, para cumplir con el deber de
desarrollar progresivamente los derechos sociales, debe exigir la misma edad
para que ambos sexos accedan a la pensión, […], sin que en ningún caso sea
exigible la invalidez o dependencia, ya que lo esencial consiste en demostrar el
mínimo de años de convivencia entre ambos sexos, y que el o la causante haya
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cumplido con los años de aportación establecidos para acceder a una pensión.
[…]
23. Asimismo, en la sentencia emitida en los expedientes acumulados N° 00050-
2004-AI/TC, 00051-2004-AI/TC, 00004-2005-PI/TC, 00007-2005-PI/TC,
00009-2005-PI/TC, se declaró constitucional el artículo 32 del Decreto Ley
20530, por estimar que las condiciones exigidas al viudo eran razonables y que,
por lo tanto, no eran discriminatorias. No obstante que no se trata de la misma
norma legal, es necesario precisar que, con la presente sentencia, el Tribunal
Constitucional también modifica dicho criterio.
24. Consecuentemente, con la finalidad de ordenar las diferentes interpretaciones
que existen en la justicia constitucional sobre los requisitos exigibles para que el
varón obtenga una pensión de viudez, resulta necesario establecer criterios
definitivos para resolver las solicitudes de otorgamientos de esas pensiones.
25. En consecuencia, para poner fin a esta discriminación por razón de sexo, se
establece que los requisitos para otorgar la pensión de viudedad de los
varones serán los mismos, en cuanto a edad y a salud, que los establecidos
para las mujeres.
27. Es oportuno anotar que este vicio existe no sólo en el régimen previsional del
Decreto Ley 19990, sino también en otros regímenes previsionales, […].
28. Se advierte, por tanto, que en los regímenes del Decreto Ley 20530, así como
en el del militar policial, regulado por el Decreto Ley 19846, a los viudos se les
exige, además del matrimonio, el carecer de rentas y de bienes o ingresos
superiores al monto de la pensión, y no pertenecer al Régimen de Seguridad
Social; requisitos que no se exigen a las viudas. [subrayado agregado]
27. En virtud de lo precitado, este Tribunal Constitucional recuerda lo
señalado en dicha sentencia sobre la necesidad que, desde el Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo, se adopten las medidas apropiadas para
corregir esta situación de discriminación por razón de sexo en perjuicio
de los viudos y se garantice la igualdad en el acceso a la pensión de
viudez. En ese sentido, se afirmó:
29. Habiéndose identificado y puesto de manifiesto una diferenciación
legislativa, que constituye una discriminación por razón de sexo en perjuicio
de los viudos, respecto a los requisitos y condiciones para obtener pensión de
viudez, […], y que también existe en otros regímenes previsionales, el Tribunal
Constitucional estima que corresponde que los Poderes Legislativo y
Ejecutivo adopten las medidas necesarias para corregirla, en el plazo de un
año, para restablecer la igualdad entre viudos y viudas en el acceso a la
pensión de viudez.
[…]
HA RESUELTO
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[…]
EXHORTAR a los Poderes Legislativo y Ejecutivo que adopten, en el marco de
las disposiciones constitucionales, legales y presupuestarias y en el plazo de un
año, las medidas adecuadas para corregir esta situación, para asegurar la igualdad
entre viudos y viudas en el acceso a la pensión de viudez. [resaltado agregado]
28. Por lo antes expuesto, y en cuanto al presente caso, corresponde amparar
la demanda en atención a los fundamentos precedentes y disponer que la
demandada expida una nueva resolución administrativa otorgando
pensión de viudez al actor, con el pago de las pensiones devengadas y de
los intereses legales conforme a lo dispuesto en el fundamento 20 de la
sentencia recaída en el Expediente 02214-2014-PA/TC, que constituye
doctrina jurisprudencial, y al artículo 1246 del Código Civil; y los costos
procesales conforme al artículo 28 del Nuevo Código Procesal
Constitucional.
29. Respecto a la pretensión del actor referida a que se le otorgue la pensión
de viudez en un monto equivalente al 100 % del monto total que percibía
su causante, debe precisarse que según la modificación establecida por la
Ley 28449 al artículo 32 del Decreto Ley 20530, la pensión ascenderá al
100 % de la pensión que percibía el causante solo cuando no sea mayor a
una remuneración mínima vital, en caso contrario, la pensión ascenderá
al 50 % de la pensión que percibió el causante. En tal sentido, dado que
en el presente caso la causante falleció el 14 de setiembre de 2017,
resulta de aplicación la modificación mencionada al momento de
establecer la pensión que le corresponderá al actor.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda por haberse acreditado la vulneración
de los derechos fundamentales a la igualdad ante la ley y a la pensión del
actor y, en consecuencia, NULA la Resolución Directoral 00201-2018
UGEL Hz, de fecha 12 de enero de 2018.
2. Declarar INAPLICABLE por inconstitucional el artículo 32, inciso c)
del Decreto Ley 20530; y ORDENAR a la Dirección de la Unidad de
Gestión Educativa Local-UGEL HUARAZ que expida nueva resolución
que le otorgue al demandante la pensión de viudez del régimen del
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Decreto Ley 20530, conforme a los fundamentos de la presente
sentencia, con el abono de las pensiones devengadas, los intereses legales
y los costos del proceso a que hubiere lugar.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MONTEAGUDO VALDEZ
PACHECO ZERGA
OCHOA CARDICH