Pleno. Sentencia 321/2023
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 00007-2021-PCC/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
25 de julio de 2023
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la
República respecto del proceso electoral 2021
JURADO NACIONAL DE ELECCIONES C. CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Asunto
Demanda de conflicto competencial sobre la creación de la Comisión
Investigadora del Proceso de Elecciones Generales de 2021, mediante la
Moción de Orden del Día 028.
Magistrados firmantes:
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 2
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
II. FUNDAMENTOS
§1. CUESTIÓN PROCESAL PREVIA
§2. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
§3. EL PROCESO COMPETENCIAL EN NUESTRO MODELO DE JURISDICCIÓN
CONSTITUCIONAL
3.1 LA NATURALEZA SUI GENERIS DEL PROCESO COMPETENCIAL
3.2 LA REGULACIÓN DEL PROCESO COMPETENCIAL EN EL NUEVO CÓDIGO
PROCESAL CONSTITUCIONAL Y SU DESARROLLO EN LA PRÁCTICA
JURISPRUDENCIAL
3.3. LOS TIPOS DE CONFLICTOS COMPETENCIALES
§4. EL TIPO DE CONFLICTO DE AUTOS Y LAS COMPETENCIAS DE LOS ÓRGANOS
INVOLUCRADOS
4.1. EL TIPO DE CONFLICTO DE AUTOS
4.2. SOBRE LAS COMPETENCIAS DEL JURADO NACIONAL DE ELECCIONES
(JNE)
4.3. SOBRE LAS COMPETENCIAS DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Y SU
FUNCIÓN DE CONTROL POLÍTICO EN MATERIA DE LAS COMISIONES
INVESTIGADORAS
§5. SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE CREACIÓN DE LA COMISIÓN INVESTIGADORA
DEL PROCESO DE ELECCIONES GENERALES 2021, A PARTIR DE LA MOCIÓN DE
ORDEN DEL DÍA 028
5.1. PRESENTACIÓN DE LA MOCIÓN
5.2. ADMISIÓN A DEBATE, APROBACIÓN DEL TEXTO SUSTITUTORIO Y
RECONSIDERACIÓN
5.3. VOTACIÓN DE LA RECONSIDERACIÓN Y NUEVA APROBACIÓN DE LA
MOCIÓN DE ORDEN DEL DÍA 028
III. FALLO
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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 25 días del mes de julio de 2023, reunido el Tribunal Constitucional,
en sesión del Pleno Jurisdiccional, los señores magistrados Morales Saravia, Pacheco
Zerga, con fundamento de voto que se agrega, Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro, con
fundamento de voto que se agrega, Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich han emitido la
presente sentencia.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 22 de octubre de 2021, don Ronald Angulo Zavaleta, procurador público del
Jurado Nacional de Elecciones (JNE) interpone demanda de conflicto competencial
contra el Congreso de la República, solicitando que se declare la nulidad de la Moción de
Orden del Día 028, por la que se crea la Comisión Investigadora del Proceso de
Elecciones Generales 2021.
Por su parte, con fecha 5 de enero de 2022, don Manuel Eduardo Peña Tavera, procurador
público encargado del Poder Legislativo contesta la demanda, solicitando que sea
declarada improcedente y/o infundada en todos sus extremos.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
La parte demandante presenta una serie de argumentos que, a manera de resumen, se
presentan a continuación:
- El JNE refiere que la creación de la Comisión Investigadora del Proceso de
Elecciones Generales de 2021 (en adelante la Comisión Investigadora), encargada de
investigar los presuntos actos de corrupción y cualquier otro tipo de delitos que
involucren a funcionarios o servidores públicos, así como a cualquier persona natural
que resulte responsable de haber atentado contra el orden electoral y la voluntad
popular, mediante la Moción de Orden del Día 028, menoscaba sus atribuciones
exclusivas en materia electoral, las cuales, básicamente, están establecidas en los
artículos 178 (incisos 1, 3, 4 y 5) y 181 de la Constitución, y en el artículo 5 de su
Ley Orgánica (literales “a”, “b” y “c”).
- Advierte que, si bien el Congreso de la República resulta competente para conformar
comisiones investigadoras sobre cualquier asunto de interés público, tales
atribuciones no pueden ejercerse de forma ilimitada. Por tanto, alega que se deben
respetar los marcos competenciales de los órganos o entidades objeto de
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investigación y el debido proceso, para resguardar los derechos constitucionales de
los investigados.
- Según señala el demandante, en la parte considerativa de la moción, se argumentó
que en el proceso electoral 2021 se habría incurrido en graves irregularidades y
situaciones de fraude que invalidarían la legitimidad de los resultados electorales
proclamados por el JNE, así como de sus resoluciones.
- Estos argumentos consistirían en que, tanto en la primera como en la segunda vuelta
electoral, se suscitaron una serie de hechos que han puesto en tela de juicio la
transparencia e integridad del proceso; así como también que, en la primera vuelta,
representantes de los partidos políticos advirtieron públicamente haber sido víctimas
de un presunto robo de votos, falsificación de actas, entre otros.
- Agrega que la creación de la comisión investigadora, a través de la moción antes
señalada, tiene un vicio de nulidad al no haberse acreditado fehacientemente que
contó con la votación mínima favorable requerida, esto es, el 35 % de los votos, lo
que resulta esencial verificar, pues la mayoría de los parlamentarios votó en contra
de su creación.
- El demandante también afirma que existe una ausencia de justificación del interés
público y prevalencia del interés particular o de grupo en la conformación de la
comisión investigadora, por cuanto el Congreso de la República pretende reiterar el
cuestionamiento a las decisiones del Pleno del JNE emitidas en el marco del pasado
proceso electoral.
- En esa línea, expone que la motivación que se ofrece para sustentar la Moción de
Orden del Día 028 no acredita un interés público para la creación de una comisión
investigadora, sino cuestionamientos que ya han sido desestimados por la justicia
electoral o que, en otros casos, se trata de meras especulaciones propias de las
contiendas política.
- Por otro lado, denuncia la afectación a las garantías de independencia y cosa juzgada
en materia electoral al someterse a revisión, en una comisión investigadora, el sentido
y los fundamentos del fallo emitido por las resoluciones del JNE sobre el proceso
electoral. Esto, a su criterio, conllevaría admitir que un órgano político pueda
interferir en el ejercicio de las competencias exclusivas, de carácter jurisdiccional,
que la Constitución reconoce y garantiza a los órganos autónomos.
- En cuanto a las vulneraciones a las competencias de administrar justicia electoral por
parte del JNE, asevera que una decisión jurisdiccional, en materia electoral, que
efectúa un análisis jurídico de los procesos electorales y sus controversias, solo puede
ser cuestionada a través de otro órgano de naturaleza jurisdiccional, en este caso, un
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juez constitucional o, en instancia final, el Tribunal Constitucional. Por tanto,
sostiene que no es admisible recurrir a un órgano de naturaleza política, como una
Comisión Investigadora o el Pleno del Parlamento.
- Del mismo modo, aduce que se vulnera la atribución del JNE para fiscalizar la
legalidad del acto, del proceso y del cumplimiento de las disposiciones electorales,
debido a que en la exposición de motivos de la Moción de Orden del Día 028, se
coloca a dicha comisión en una instancia que sustituye en sus competencias al JNE,
al someter a control y revisión parlamentaria sus decisiones en materia de la legalidad
del proceso electoral.
- Finalmente, el demandante manifiesta que quien preside dicha comisión, carece de
la imparcialidad requerida por el propio Reglamento del Congreso de la República
(RCR), lo que pone en riesgo la observancia del debido proceso en dicha
investigación en sede parlamentaria.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
Los argumentos expuestos en la contestación de la demanda son los siguientes:
- El procurador público encargado del Poder Legislativo refiere que una comisión
investigadora despliega efectos de índole político, por los que se emiten elementos
de juicio sobre la conducta funcional de los funcionarios públicos que son objeto
de investigación o son partícipes de un hecho investigado. Advierte que esto no
implica la imposición de una sanción o la ejecución de un acto que incida sobre
la situación jurídica de estos.
- Acota que el Tribunal Constitucional ha precisado que la sola constitución de una
comisión investigadora parlamentaria no implica la afectación de un bien
constitucional. Por tanto, alega que las amenazas de vulneración denunciadas en
el marco electoral 2021 constituyen el presupuesto de intervención de la justicia
constitucional en la actuación de las comisiones.
- El demandado resalta que en ningún caso se cuestionaron los resultados del
proceso electoral 2021, como se desprende del reconocimiento al nuevo
presidente de la República y las dos veces en que se otorgó la confianza a su
gabinete ministerial, lo que evidencia que el Congreso de la República aceptó la
decisión final de los resultados descritos por el JNE, pues de otra manera no se
habría aprobado la política general del gobierno.
- En ese sentido, a su criterio, resulta prematuro asumir que existe un conflicto
competencial sobre el que tenga que dirimir el Tribunal Constitucional, debido a
que aún no se han emitido informes preliminares ni mucho menos un informe en
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el que se haya determinado la existencia de actos de corrupción en el proceso
electoral del año 2021, ni tampoco se ha determinado la responsabilidad funcional
de algún servidor público.
- El apoderado del Congreso de la República afirma que el cuestionamiento de la
validez de la votación que aprobó la Moción de Orden del Día 028 por la vía del
proceso competencial resulta improcedente.
- Agrega que el demandante pretende cuestionar un aspecto formal de la votación
que aprobó la Moción de Orden del Día 028, a partir de una interpretación
antojadiza del Acuerdo 325-2020-2021-JUNTA-CR, adoptado por la Junta de
Portavoces del Congreso, respecto a los aparatos técnicos a utilizarse para la
asistencia y votación de cada congresista y que les fueran proporcionados para
tales efectos.
- El procurador del Congreso de la República expone que, si bien en la demanda se
afirma que no se habría alcanzado el mínimo de votos requerido debido a que el
Congresista de la República José Alberto Arriola Tueros habría solicitado
mediante oficio el cambio de su voto (a abstención), lo cierto es que, según el
artículo 58 del Reglamento del Congreso de la República (RCR), el cambio del
sentido de una votación se realiza mediante la presentación de un pedido de
reconsideración.
- No obstante, refiere que esta posibilidad, por regla general, no procede cuando se
utilice el sistema de votación electrónica. Anota que, excepcionalmente, el
presidente del Congreso de la Republica podrá ordenar que se repita la votación,
siempre y cuando los pedidos de reconsideración hayan sido presentados antes de
la aprobación del acta o de la dispensa de dicha aprobación.
- Al respecto, menciona que de la transcripción de la Cuarta Sesión (matinal) de la
Primera Legislatura Ordinaria 2021 – 2022, del jueves 12 de agosto de 2021, se
advierte que, luego de aprobarse la Moción de Orden del Día 028, el Pleno del
Congreso de la República acordó la dispensa del trámite de sanción del acta de
votación, sin que hasta ese momento ningún congresista de la República hubiese
presentado un pedido de reconsideración sobre la votación.
- Asimismo, indica que no existe razón para anular o deslegitimar un procedimiento
parlamentario concluido, pues alega que todo procedimiento tiene sus etapas en
las que opera la preclusión.
- Sobre la ausencia de justificación del interés público, el demandado sostiene que,
si bien la Constitución es la norma suprema de todo ordenamiento jurídico en el
moderno Estado de Derecho, su núcleo está conformado por una norma política
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antes que jurídica, dado que distribuye de modo legítimo el ejercicio del poder y
las competencias constitucionales, por lo que su adecuada interpretación también
debe respetar esos parámetros. Por tanto, considera que lo interpretado en la
demanda competencial respecto al artículo 97 de la Constitución (concordante con
el artículo 88 del RCR), es insostenible en nuestro sistema jurídico.
- Asevera que el Parlamento nacional tiene entre sus funciones prioritarias, de un
lado, el control político de las actuaciones del Gobierno y de los organismos
públicos, acorde con la política pública y nacional, sobre todo cuando se trata de
procedimientos que implican la democracia directa a nivel de sociedad; y de otro
lado, la dirección y aplicación de los controles debidos para el respeto y buena
marcha del aparato estatal de manera individual y en su conjunto, por parte de los
titulares de cada sector. Más aún, cuando se trata de la legitimación ciudadana del
gobierno de turno.
- Reitera que la finalidad de la comisión dentro del marco de la investigación
encomendada por el Pleno del Congreso no es realizar una nueva evaluación o
revisión del proceso electoral antes mencionado, y mucho menos actuar como una
instancia de la jurisdicción electoral respecto al mismo; por el contrario, se orienta
a detectar las posibles falencias o distorsiones que afecten al sistema electoral en
sí, tal cual como está actualmente regulado, y no solo al proceso electoral del año
2021.
- A criterio del demandado, la comisión investigadora del proceso de elecciones
generales del 2021 no se ha constituido como una instancia respecto a dicho
proceso electoral; más bien se ha limitado a efectuar una indagación parlamentaria
sobre la posible ocurrencia de actos irregulares y/o ilícitos que pudieran haber
ocurrido durante el desarrollo de las elecciones generales del año 2021, y a revisar
la actuación funcional de los servidores públicos que pudieran estar involucradas
en los mismos, además de detectar los vacíos normativos (por efecto o defecto)
que pudiera advertirse al comprobarse la existencia de dichos actos.
- Concluye en este extremo que no se pretende modificar los resultados y revertir
los efectos jurídicos de los actos decisorios que el JNE haya realizado en ejercicio
de sus competencias como máximo ente del sistema electoral, pues ello no ha sido
nunca la finalidad ni forma parte de los fundamentos que sustentaron la Moción
de Orden del Día 028.
- En la contestación de demanda, también se precisa que el tipo de control sobre el
que recaerá las actuaciones de dicha comisión es de naturaleza política, y que el
objeto de investigación se extiende a una tarea de diagnóstico de vacíos o
deficiencias normativas en el sistema electoral, de modo que no forma parte de
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sus funciones y finalidades la realización de un control de legalidad sobre el
proceso electoral del 2021, ni tampoco declarar la ilegitimidad de sus resultados.
- Finalmente, sobre la exigencia de imparcialidad, enfatiza que la inclusión del
congresista que preside la Comisión no supone la vulneración de la garantía o
derecho de imparcialidad, pues esta se encuentra garantizada por el mismo
procedimiento parlamentario regulado en el artículo 88 del RCR, en el que se
establece criterios objetivos de actuación de la comisión investigadora.
- Sobre esto último, alega que las declaraciones u opiniones que dicho congresista
haya podido brindar respecto al proceso electoral realizado el año 2021 forman
parte de la esfera tutelada del derecho a la libertad de expresión y opinión; y que
las mismas no son vinculantes a los actos de investigación y eventuales
conclusiones a las que pueda arribar la comisión investigadora.
II. FUNDAMENTOS
§1. CUESTIÓN PROCESAL PREVIA
1. De la demanda se advierte que el JNE cuestiona la creación y las actuaciones de la
Comisión Investigadora del Proceso de Elecciones Generales de 2021 -conformada
por el Congreso de la República-. Al respecto, se aduce que la creación de la
Comisión, a través de la aprobación de la Moción de Orden del Día 028, habría
incumplido lo dispuesto en la Constitución y en el Reglamento del Congreso, y se
alega además que su objeto de investigación menoscaba las competencias que le
han sido conferidas al JNE por la Norma Fundamental, de forma exclusiva y
excluyente, como órgano constitucional autónomo.
2. Con relación a dicho cuestionamiento, este Tribunal aprecia que, a través del Oficio
215-2021-2022/JCMM-CR-CI/PEG-20211, de fecha 4 de mayo de 2022, el
entonces presidente de la Comisión Investigadora, congresista Jorge Carlos
Montoya Manrique, envió a la presidenta del Congreso el informe final aprobado
por la mayoría de sus integrantes.
3. En dicho informe, se ha dado cuenta de las actuaciones llevadas a cabo por dicha
Comisión, así como sobre la documentación recibida o remitida (p. 5 del informe)
y las sesiones realizadas (pp. 5-16 de dicho informe), entre otros hechos
relacionados con la mencionada investigación parlamentaria.
1 Congreso de la República. Expediente Virtual de la Moción de Orden del Día 028. Informe final en
mayoría.
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Informes/Comisiones_Investigadoras/INFORME-
EN-MAYORIA.pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
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4. Asimismo, es de público conocimiento que dicho informe fue sometido a la
votación del Pleno del Congreso el 15 de junio de 2022, sin lograr ser aprobado. El
informe obtuvo 42 votos a favor, 55 en contra y 15 abstenciones2.
5. Estando a lo expuesto, tales hechos acreditados implican para este Tribunal que:
i) La Comisión Investigadora ha concluido sus actividades de
investigación;
ii) La Comisión Investigadora ha elaborado un informe final (en mayoría)
con base en dichas actuaciones, y ha formulado conclusiones y
recomendaciones; y que,
iii) El Pleno del Congreso no aprobó dicho informe final (en mayoría),
según se desprende de la votación detallada supra.
6. Este Tribunal concluye entonces que el ejercicio de las competencias cuestionadas
por la parte demandante ha concluido a la fecha de la expedición de la presente
sentencia.
7. Corresponde tomar en cuenta que, con fecha 12 de agosto de 2022, el procurador
de la parte demandante presentó un escrito en el que alega que en el presente caso
se habría configurado la sustracción de la materia. Ello obedecería, según el
Acuerdo del Pleno del JNE de fecha 9 de agosto de 2022, a la desaprobación de los
informes en mayoría y minoría de la referida Comisión Investigadora.
8. Este Tribunal no comparte el argumento de que se haya producido la sustracción de
la materia en el presente caso y ratifica la competencia jurisdiccional que le asiste
para pronunciarse sobre el fondo del asunto; principalmente por las siguientes
razones:
i) De acuerdo con el segundo párrafo del artículo 111 del Nuevo Código
Procesal Constitucional (NCPCo), el procedimiento en el proceso
competencial se sujeta, en lo que resulte pertinente, a las reglas propias
del proceso de inconstitucionalidad. En consecuencia, resulta aplicable
el artículo 104 del NCPCo y, por lo tanto, corresponde concluir que,
2 Congreso de la República. Expediente Virtual de la Moción de Orden del Día 028. Votación del informe
final, en mayoría.
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Informes/Comisiones_Investigadoras/AV-INF-
FINAL-MAY.pdf Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
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una vez admitida la demanda competencial, independientemente de la
actividad o interés de las partes, el Tribunal Constitucional, atendiendo
al interés público de la pretensión discutida, impulsa el proceso y este
solo concluye con la emisión de la sentencia.
ii) La resolución de un conflicto competencial no depende de que el
procedimiento en el que se enmarca el acto presuntamente viciado
haya concluido, por cuanto, como establece el artículo 112 del Nuevo
Código Procesal Constitucional, la sentencia estimatoria “anula las
disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia”. Es
decir, si el Tribunal Constitucional entiende que un acto se encuentra
viciado, dicha resolución supondría también la nulidad de todos los
actos acaecidos con posterioridad que sean resultado o consecuencia
de aquel primero.
iii) Si este Tribunal se encontrase impedido de abordar la cuestión
controvertida porque la Comisión Investigadora ha concluido sus
actividades de investigación y porque el informe final (en mayoría) fue
finalmente desestimado con anterioridad a la emisión de la sentencia,
ello conllevaría sostener que un procedimiento viciado se lleve a cabo
con celeridad como para frustrar la intervención de este órgano de
control de la Constitución. Por otra parte, debe tomarse en cuenta que
sería suficiente con que la actuación que manifiesta el presunto
menoscabo a las competencias de un poder del Estado u órgano
constitucional cese antes de la expedición de la sentencia para que
carezca de objeto el pronunciamiento de este Tribunal. Un
razonamiento en ese sentido resulta contrario a los fines que cumple
este Tribunal, integrando, ordenando y pacificando las relaciones entre
los poderes públicos entre sí, como lo exige la naturaleza del caso de
autos.
9. Al respecto, mediante auto de este Tribunal de fecha 5 de noviembre de 2021,
publicado el 20 de noviembre de dicho año en su sitio web, fue admitida a trámite
la demanda competencial de autos.
10. Asimismo, si bien la emisión del informe final de la Comisión Investigadora pone
fin al ejercicio de las competencias cuestionadas, lo cierto es que, como ya se ha
dejado establecido previamente, ese solo hecho, de conformidad con el referido
artículo 112 del NCPCo, no agota la posibilidad que tiene el Tribunal
Constitucional de someter a control los actos que sean resultado o consecuencia o
que se hayan expedido con posterioridad al alegado acto viciado de incompetencia,
que se denuncia en la demanda.
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11. Por todo lo expuesto, se concluye que, independientemente del resultado de la
investigación realizada por la Comisión, es decir, aun cuando su informe final haya
sido desestimado con anterioridad a la expedición de esta sentencia o, en todo caso,
luego de la admisión a trámite de la demanda, este Tribunal mantiene su
competencia para emitir una decisión sobre el fondo de la controversia, en atención
a los principios y reglas que rigen los procesos constitucionales y que, en particular,
son aplicables al conflicto competencial.
§2. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
12. En la demanda, el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) cuestiona la creación y
actuaciones de la Comisión Investigadora del Proceso de Elecciones Generales de
2021.
13. Argumenta que la creación de dicha Comisión, a través de la Moción de Orden del
Día 028, habría infringido lo dispuesto en la Constitución y en el Reglamento del
Congreso; y que el objeto de investigación de la Comisión menoscaba las
competencias conferidas por la Norma Fundamental, de forma exclusiva y
excluyente, al JNE, como órgano constitucional autónomo.
14. En segundo lugar, la parte demandante solicita a este Tribunal que establezca que
el Congreso de la República o una comisión investigadora parlamentaria, no
pueden, en ningún caso, en el ámbito de sus actuaciones, interferir o menoscabar
las competencias constitucionales del JNE con el objeto de:
- Cuestionar la composición y/o la instalación del JNE o de los JEE
en el marco de un proceso electoral;
- Revisar, poner en cuestión o modificar los resultados de un proceso
electoral;
- Cuestionar o modificar el sentido de las resoluciones emitidas por el
JNE, en el ejercicio de sus competencias jurisdiccionales en materia
electoral al resolver controversias o ante medios impugnatorios
sometidos a su conocimiento;
- Cuestionar o modificar la proclamación de los resultados de un proceso
electoral efectuada por el JNE en el marco de sus competencias
constitucionales;
- Citar a a los integrantes del JNE o de los JEE para que comparezcan
ante la Comisión Investigadora o al Pleno del Congreso, para sustentar o
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debatir el sentido o fundamento de sus votos y/o decisiones
jurisdiccionales en el marco del proceso electoral; y,
- Hacer uso de los apremios a que se refieren el artículo 97 de la
Constitución y el Reglamento del Congreso, contra los miembros del
Pleno del JNE para obligarlos a prestar declaraciones sobre su actuación
jurisdiccional en el marco del proceso electoral del año 2021.
15. Este Tribunal debe precisar que el pronunciamiento que emite en el marco de un
proceso competencial se realiza respecto a una decisión (disposición, acto o
resolución) o concreta actuación que habría configurado un vicio competencial.
16. A fin de analizar el tipo de controversia específica que propone el JNE cuando
cuestiona la actuación del Congreso de la República en el presente caso, este
Tribunal debe detallar, previamente, la naturaleza y regulación del proceso
competencial, así como los tipos de conflictos que pueden presentarse.
§3. EL PROCESO COMPETENCIAL EN NUESTRO MODELO DE JURISDICCIÓN
CONSTITUCIONAL
3.1 LA NATURALEZA SUI GENERIS DEL PROCESO COMPETENCIAL
17. El artículo II del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional
establece que son fines esenciales de los procesos constitucionales garantizar la
vigencia efectiva de los derechos constitucionales reconocidos por la Constitución
y los tratados de derechos humanos; así como los principios de supremacía de la
Constitución y fuerza normativa.
18. Por ello, el proceso competencial puede ser considerado como uno sui generis, toda
vez que no está orientado estrictamente a la tutela de un derecho constitucional, ni
al control abstracto de actos normativos, como sí sucede con los otros procesos
constitucionales que el propio código reconoce.
19. En tal sentido, para determinar la naturaleza del proceso competencial, habrá que
indagar acerca de sus raíces históricas. Así, es posible encontrar su origen en las
distintas fórmulas de la jurisdicción constitucional europea. Ello porque los
tribunales o cortes constitucionales de Europa se constituyeron como una
“jurisdicción quasi arbitral para resolver las controversias entre entes territoriales,
por una parte, y entre poderes del Estado, por otra” [Pérez Tremps, Pablo (2010).
Sistema de justicia constitucional. Navarra: Thomson Reuters, p. 87].
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20. El inicio del reconocimiento de esta clase de proceso puede relacionarse con la
reforma constitucional de 1925, que dispuso que la Corte Constitucional de Austria
(VfGH) “había de decidir, a requerimiento del Gobierno federal o de los Gobiernos
de los Lander, si un acto legislativo o administrativo era de la competencia de la
Federación o de los Lander” [Fernández Segado, Francisco (2009). La justicia
constitucional: una visión de derecho comparado. Madrid: Dykinson, Tomo I, p.
118].
21. Sin embargo, lo reseñado no obliga a afirmar que fuera de la jurisdicción
constitucional especializada no hayan existido procedimientos con objetivos
similares. En el caso alemán, por ejemplo, durante la República de Weimar, el
Tribunal del Estado (Staatsgerichtshof) tenía a su cargo conocer los conflictos
derivados de la estructura territorial del Estado, esto es, de las tensiones entre el
Reich y los Lander, así como de estos últimos entre sí. Como afirma Pedro Cruz, se
sometía a una “solución jurisdiccional de forma general, los conflictos
constitucionales que se produzcan en el interior de los Lander, o sea, los conflictos
surgidos entre los órganos del Land, así como, tal como luego resultará, entre muy
distintos participantes en el proceso político” [Cruz Villalón, Pedro (1987). La
formación del sistema europeo de control de constitucionalidad. Madrid: Centro de
Estudios Constitucionales, pp. 130 y 131].
22. De lo expuesto se infiere, entonces, que el proceso competencial siempre se ha
caracterizado por conocer, de forma general, dos clases de asuntos: por un lado, la
discusión en cuanto a la competencia territorial y, por otro, lo que podríamos
denominar el conflicto entre órganos políticos a propósito de las atribuciones que
les han sido asignadas por la respectiva Norma Fundamental o la forma de ejercicio
de estas. Con lo que se refuerza, entonces, el carácter sui generis de su naturaleza
como proceso constitucional.
3.2 LA REGULACIÓN DEL PROCESO COMPETENCIAL EN EL NUEVO CÓDIGO PROCESAL
CONSTITUCIONAL Y SU DESARROLLO EN LA PRÁCTICA JURISPRUDENCIAL
23. De acuerdo con lo establecido en el inciso 3 del artículo 202 de la Constitución y
con lo que estipula el artículo 108 del Nuevo Código Procesal Constitucional,
corresponde a este Tribunal conocer los conflictos que se susciten sobre las
competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes
orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos
constitucionales, los gobiernos regionales o municipales.
24. En tal sentido, la legitimación en el proceso competencial alcanza a las entidades
estatales previstas en la Constitución, por lo que en él pueden oponerse:
i) el Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o municipales;
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ii) dos o más gobiernos regionales, municipales o de ellos entre sí; y,
iii) a los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los demás órganos
constitucionales, o a estos entre sí.
25. A través de su uniforme jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha dejado
sentado que, para la configuración de un conflicto competencial, se requiere de la
concurrencia de dos elementos: uno subjetivo y otro objetivo (cfr. Sentencias
00013-2003-CC/TC, 00005-2006-CC/TC, 00006-2006-PCC/TC y 00003-2007-
PCC/TC, entre otras).
26. Conforme al elemento subjetivo, los sujetos involucrados en el conflicto deben
contar con legitimidad para obrar. Y, a este respecto, el citado artículo 108 del
Código Procesal Constitucional reconoce la legitimidad activa, con carácter de
numerus clausus, a determinadas entidades estatales, tal como se ha mencionado
supra. Asimismo, esta norma establece que tales poderes u órganos constitucionales
en conflicto deben actuar en el proceso a través de sus titulares.
27. En tanto que el elemento de carácter objetivo, está referido a la naturaleza del
conflicto, la cual deberá tener dimensión constitucional; es decir, deberá tratarse de
competencias o atribuciones fijadas por la Constitución o derivadas de las leyes
orgánicas respectivas.
3.3. LOS TIPOS DE CONFLICTOS COMPETENCIALES
28. Ahora bien, el Tribunal Constitucional ya ha dejado establecido en su
jurisprudencia que el conflicto competencial puede manifestarse en cualquiera de
las siguientes formas:
(i) Conflicto positivo, que se genera cuando dos o más poderes del Estado u
órganos constitucionales se disputan, entre sí, una competencia o atribución
constitucional. Sobre este tipo de conflicto puede citarse a modo de ejemplo,
las siguientes ejecutorias:
− Sentencia 00001-2018-CC/TC, en la que el Tribunal Constitucional
declaró fundada en parte la demanda de conflicto de competencias
presentada por la Municipalidad Provincial de San Miguel en contra de
la Municipalidad Distrital de El Prado. En tal sentido, reconoció la
competencia de la municipalidad demandante para llevar a cabo
proyectos de inversión pública en materia de infraestructura,
saneamiento y educación.
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 15
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
− Sentencia 00003-2007-PCC/TC, mediante la cual el Tribunal
Constitucional declaró fundada la demanda interpuesta por la
Municipalidad Distrital de Surquillo en contra de la Municipalidad
Distrital de Miraflores. Por tanto, declaró nulo el Acuerdo de Concejo
N.º 032-2007-MM, a través del cual la emplazada aprobó la privatización
del Mercado de Abastos N°1 y afectó las esferas de competencia
municipales del gobierno local de Surquillo, y vulneraba, por tanto, lo
dispuesto en los artículos 194 y 195, incisos 3 y 5 de la Constitución.
− Sentencia 00004-2004-CC/TC, a través de la cual el Tribunal
Constitucional estimó la demanda de conflicto de competencias positivo
promovida por el Poder Judicial en contra del Poder Ejecutivo. En tal
sentido, reafirmó la competencia constitucionalmente conferida al Poder
Judicial para participar en el proceso presupuestario presentando su
proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo sin que este último lo
modifique, para su integración al proyecto general de presupuesto y
posterior sustentación ante el Congreso de la República.
(ii) Conflicto por menoscabo de atribuciones constitucionales, que se produce
cuando, sin que exista un conflicto en relación con la titularidad de una
competencia, un poder estatal u órgano constitucional ejerce sus
atribuciones de un modo tal que afecta el adecuado ejercicio de las
competencias reservadas a otro poder u órgano constitucional. Este tipo de
conflicto puede clasificarse, a su vez, en: a) conflicto constitucional por
menoscabo en sentido estricto; y, b) conflicto constitucional por menoscabo
de interferencia.
De acuerdo con el primer tipo de conflicto constitucional por menoscabo, si
bien las competencias han sido delimitadas con precisión, una de las
entidades las ejerce de forma inadecuada o prohibida e impide con ello que
la otra ejerza las suyas a cabalidad. En tanto que, en el conflicto
constitucional por menoscabo de interferencia, las competencias de los
órganos constitucionales están enlazadas a tal punto que uno de ellos no
puede ejercer la suya sino tiene la cooperación o la actuación de la
competencia que le pertenece al otro.
El Tribunal, en su práctica jurisprudencial, ha resuelto algunos conflictos
competenciales por menoscabo de atribuciones constitucionales, entre los
que se puede mencionar:
− Sentencia 00002-2018-PCC/TC, a través de la cual el Tribunal
Constitucional declaró fundada la demanda planteada por el Poder
Ejecutivo contra el Poder Judicial. Según lo alegado por la parte
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 16
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
demandante, el Poder Judicial había menoscabado el ejercicio de sus
atribuciones exclusivas en materia de renovación de cuadros y
otorgamiento de ascensos en la PNP, dado que a través de resoluciones
judiciales se ordenaba al Ministerio del Interior la reposición de efectivos
policiales que habían sido pasados a retiro por la causal de renovación de
cuadros, además de reconocerles diversos derechos y beneficios, así
como también, en algunos casos, ascenderlos.
− Sentencia 00005-2016-PCC/TC, mediante la cual el Tribunal
Constitucional declaró fundada la demanda interpuesta por el Poder
Ejecutivo en contra del Poder Judicial. A juicio del demandante, a partir
de una ilegítima interpretación que el Poder Judicial desarrolló en un
conjunto de resoluciones para otorgar derechos y permisos de pesca a
particulares, desconociendo la atribución exclusiva del Produce, terminó
afectando sus atribuciones exclusivas en materia de pesquería,
acuicultura, aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la
conservación de la diversidad biológica.
− Sentencia 00006-2006-PCC/TC, a través de la cual el Tribunal
Constitucional estimó la demanda de conflicto de competencias
interpuesta por el Poder Ejecutivo en contra del Poder Judicial. En este
caso, el Tribunal consideró que se había configurado un conflicto de
atribuciones por menoscabo toda vez que el Poder Judicial, a través del
ejercicio ilegítimo de su función jurisdiccional, produjo un detrimento en
las atribuciones constitucionales del Poder Ejecutivo, tales como la de
cumplir y hacer cumplir las leyes (artículo 118, inciso 1) y cumplir y
hacer cumplir las sentencias y resoluciones jurisdiccionales (artículo 118,
inciso 9); ello mediante el pronunciamiento estimatorio dedemandas de
amparo y de cumplimiento en las que se declararon inaplicables normas
legales que regulaban la actividad de juegos de casinos y máquinas
tragamonedas, cuya constitucionalidad había sido ratificada por este
Tribunal en reiterados pronunciamientos.
(iii) Conflicto negativo, que se origina cuando dos o más poderes del Estado u
órganos constitucionales se niegan a asumir una competencia o atribución
constitucional por entender que han sido asignadas a otro poder u órgano
estatal. Entre los conflictos negativos que el Tribunal Constitucional ha
tenido ocasión de analizar, cabe mencionar:
− Sentencia 00002-2019-PCC/TC, mediante la cual el Tribunal
Constitucional declaró improcedente la demanda de conflicto
competencial interpuesta por la Municipalidad Provincial de Huaylas en
contra del Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante, MEF). La
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 17
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
demandante negaba tener competencia para asumir el pago de
devengados producto del Decreto de Urgencia 037-94 a los trabajadores
activos y pensionistas de la Sociedad de Beneficencia Pública de Caraz
y, por su parte, el MEF también negaba tener dicha atribución. Al
respecto, el Tribunal precisó que, si bien el MEF, por mandato de ley,
inicialmente tuvo la responsabilidad de la aplicación de lo dispuesto por
el Decreto de Urgencia 037-94; en la actualidad, conforme a lo
establecido por la Ley 30281, no le corresponde asumir el pago de los
referidos devengados.
− Sentencia 00007-2016-PCC/TC, mediante la cual el Tribunal
Constitucional declaró infundada la demanda de conflicto competencial
planteada por el Gobierno Regional del Callao en contra del Ministerio
de Transportes y Comunicaciones (MTC). En el caso, el Tribunal advirtió
que tanto la parte demandante como la parte emplazada, coincidieron en
que las labores de mantenimiento y conservación de la obra de
mejoramiento de la avenida Néstor Gambeta correspondían al MTC; por
ello, consideró que no se había configurado un conflicto competencial
negativo, toda vez que el demandado admitió que debía asumir las
acciones de mantenimiento respectivas en la avenida Néstor Gambeta por
ser una vía de carácter nacional.
(iv) Conflicto por omisión de cumplimiento de acto obligatorio, que se suscita
cuando un poder del Estado u órgano constitucional omite llevar a cabo una
actuación específica y, así, termina impidiendo que el otro actúe de acuerdo
con sus competencias. A modo de ejemplo puede verse:
− Sentencia 00004-2016-CC/TC, mediante la cual el Tribunal
Constitucional declaró infundada la demanda interpuesta por la
Contraloría General de la República contra el Poder Ejecutivo, el Poder
Legislativo y el Poder Judicial. A juicio de la Contraloría, los dos
primeros habían incurrido en la omisión de asignarle los recursos
presupuestales necesarios para cumplir íntegramente con lo ordenado por
las sentencias 00118-1995-AA/TC y 01102-2000-AA/TC, y por la
sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH)
en el caso Acevedo Buendía y otros vs Perú. Por otro lado, según la
demandante, el Poder Judicial había menoscabado su autonomía
económica y función de control, al haber expedido las resoluciones 330,
426, 475, 509 y 511, correspondientes al Expediente 45417-2007, a cargo
del Noveno Juzgado Especializado en lo Constitucional de la Corte
Superior de Justicia de Lima, las que debían ser dejadas sin efecto, según
su pretensión. Pese al fallo desestimatorio, el Tribunal exhortó al
Ejecutivo y al Legislativo para que doten a Contraloría de un presupuesto
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 18
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
suficiente para cumplir con las obligaciones derivadas de los fallos
indicados supra.
− Sentencia 00005-2005-PCC/TC, a través de la cual el Tribunal
Constitucional declaró fundada en parte la demanda competencial que
interpuso el Banco Central de Reserva del Perú (BCR) contra la
Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de
Fondos de Pensiones (SBS). El BCR no acusaba a la SBS de haberse
arrogado la competencia de emitir opinión previa a la autorización o
denegación de la transformación de una sucursal de empresa financiera
extranjera en una empresa constituida en territorio peruano, sino de
desconocer que dicha competencia existía; en tal sentido, la acusaba de
haber afectado sus competencias constitucionales al omitir solicitarle la
referida opinión previa.
29. Habiendo detallado las cuestiones precedentes, corresponde determinar el tipo de
conflicto que se presenta en autos y las competencias de los órganos involucrados
en el mismo.
§4. EL TIPO DE CONFLICTO DE AUTOS Y LAS COMPETENCIAS DE LOS ÓRGANOS
INVOLUCRADOS
4.1. EL TIPO DE CONFLICTO DE AUTOS
30. Como ya se ha destacado, la demanda de autos no cuestiona, propiamente, la
competencia del Congreso de la República para formar comisiones investigadoras.
Antes bien, afirma que el modo concreto de ejercicio de dicha competencia es lo
que, en realidad, afecta las competencias del JNE, establecidas por la Constitución
y su ley orgánica.
31. Se advierte pues que el conflicto aducido no versa sobre la determinación de la
titularidad de competencias o atribuciones constitucionales, a fin de esclarecer a
qué órgano o sujeto constitucional estas les corresponden (conflicto positivo);
tampoco se trata de un conflicto relacionado con la negativa de tales órganos a
asumir dicha titularidad (conflicto negativo) o de la omisión del cumplimiento de
un acto obligatorio por alguno de aquellos que impida que el otro actúe según sus
competencias (conflicto de omisión).
32. A criterio de este Tribunal, La presente controversia consiste en un conflicto de
menoscabo en sentido estricto, toda vez que se objeta la forma en la que el Congreso
de la República viene ejerciendo sus competencias a través de la Comisión
Investigadora del Proceso de Elecciones Generales de 2021.
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 19
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
33. Ahora bien, habiendo identificado el tipo de conflicto competencial configurado en
el presente caso, corresponde precisar, con detalle, el tipo de vicio que es objeto de
control en este proceso.
34. Este Tribunal ha precisado que:
“(…) los actos controlables en el proceso competencial son las actuaciones inválidas que
infringen aquellas normas de relevancia constitucional que regulan el proceso de creación
y aplicación del derecho por parte de los entes estatales legitimados en este proceso, lo
que incluye a los vicios en el ámbito de la titularidad de la competencia o atribución, a
los vicios en el ámbito material de tales competencias o atribuciones y también, a los
vicios en el ámbito del procedimiento previsto para su expedición” (Sentencia 00002-
2018-CC/TC, fundamento 9).
35. Así las cosas, un vicio competencial objeto de control por este Tribunal se configura
cuando el acto cuestionado:
i) No ha sido emitido por el órgano competente;
ii) Ha excedido el ámbito material predeterminado por la Constitución y el
correspondiente bloque de constitucionalidad; y,
iii) No ha seguido el procedimiento preestablecido por el ordenamiento
constitucional para su emisión.
36. En consecuencia, el proceso competencial por menoscabo de atribuciones tiene por
objeto analizar cualesquiera de los vicios competenciales antes mencionados, en los
que habría incurrido la disposición, acto o resolución emitidos por un poder del
Estado u órgano constitucional que ejerce sus atribuciones de un modo tal que
afecta el adecuado ejercicio de las atribuciones que la Constitución y el bloque de
constitucional han conferido a otro poder u órgano constitucional.
37. Este Tribunal determinará la competencia constitucional de los órganos
involucrados y luego analizará si la creación y posteriores actuaciones de la
Comisión Investigadora del Proceso de Elecciones Generales de 2021, cuestionadas
por el demandante en este proceso, han menoscabado el marco de competencias
que la Constitución ha conferido al JNE, o no.
4.2. SOBRE LAS COMPETENCIAS DEL JURADO NACIONAL DE ELECCIONES (JNE)
38. El Jurado Nacional de Elecciones es un órgano constitucional autónomo, que forma
parte del sistema electoral, al que se refiere el capítulo XIII del Título IV de la
Constitución Política de 1993.
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 20
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
39. Dicho sistema tiene como rol básico, según el artículo 176 de la Constitución,
asegurar que las votaciones expresen de forma auténtica, libre y espontánea lo que
decidan los ciudadanos; y que los escrutinios reflejen con exactitud, y de forma
oportuna, su voluntad, expresada en las urnas, por votación directa.
40. Precisamente, el JNE forma parte de dicho sistema electoral, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 177 de la Constitución, junto a la Oficina Nacional de
Procesos Electorales (Onpe) y al Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
(Reniec). Al ser parte de un sistema, cada uno de dichos órganos constitucionales
actúa con autonomía y mantienen relaciones de coordinación, de acuerdo con sus
correspondientes competencias y atribuciones.
41. La Constitución y la ley han delimitado el marco de competencias que corresponde
al JNE; así, según el artículo 178 de la Norma Suprema, le corresponde:
1. La fiscalización de la legalidad del sufragio, de la realización de los procesos
electorales, referéndum y otras consultas populares y elaboración de padrones electorales;
2. Mantener y custodiar el registro de organizaciones políticas;
3. Velar por el cumplimiento de las normas sobre organizaciones políticas y de las demás
normas en materia electoral;
4. Administrar justicia en materia electoral; y,
5. Proclamar a los candidatos elegidos, el resultado del referéndum y de otros tipos de
consulta popular, así como expedir las correspondientes credenciales.
42. Asimismo, el constituyente ha encomendado a la ley el deber de concretar el ámbito
de competencias del JNE, lo que ha sido llevado a cabo, especialmente, en el
artículo 5 de la Ley Orgánica del JNE, Ley 26486, (LOJNE), entre las que cabe
destacar a sus competencias jurisdiccionales.
43. Al respecto, este Tribunal, en el fundamento 32 de la Sentencia 00002-2011-
CC/TC, identificó cuáles eran las competencias propiamente jurisdiccionales del
JNE, contempladas en el referido artículo 5 de la LOJNE, y que son:
1. La competencia de administrar justicia, en instancia final, en materia electoral (literal
a);
2. La competencia de resolver en instancia última y definitiva, sobre la inscripción de
las organizaciones políticas y la de sus candidatos en los procesos electorales (literal
f);
3. La competencia para resolver, en última instancia, las reclamaciones que se
presenten sobre la constitución y el funcionamiento de los JEE (literal m);
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 21
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
4. La competencia para resolver las apelaciones, revisiones y quejas que se interpongan
contra las resoluciones de los JEE (literal o);
5. La competencia para resolver en última instancia las tachas formuladas contra la
inscripción de candidatos u opciones (literal t).
44. En cuanto a la configuración interna de este órgano constitucional, el artículo 179
de la Constitución ha previsto que su máxima autoridad está a cargo de un Pleno,
conformado por cinco miembros.
45. Dicho Pleno, al resolver las causas, tiene el mandato de apreciar los hechos con
criterio de conciencia, conforme a la Constitución, a la ley y a los principios
generales de derecho, como se desprende del artículo 181 de dicho texto
constitucional.
46. Ahora bien, un aspecto importante a destacar es que, en materia electoral, de
referéndum o de otro tipo de consultas populares, las resoluciones del JNE se
expiden en instancia final, definitiva, no son revisables y contra ellas no procede
ningún recurso, conforme se desprende de lo previsto en los artículos 142 y 181 en
referencia.
47. No obstante, ello no quiere decir que no proceda la interposición de procesos
constitucionales como el amparo, en materia electoral, en defensa de derechos
fundamentales que puedan, eventualmente, transgredirse.
48. Precisamente, este Tribunal dejó sentado en la Sentencia 00002-2011-CC/TC que:
(…) la fuerza vinculante de los derechos fundamentales y determinados deberes
internacionales de protección de los derechos humanos, exigen interpretar los artículos
142 y 181 de la Constitución, en el sentido de que, excepcionalmente, es posible controlar
las resoluciones del JNE a través del proceso de amparo, cuando son flagrantemente
violatorias de los derechos fundamentales (…) (fundamento 30).
49. Así fue establecido en casos anteriores, entre los que cabe destacar la Sentencia
05854-2005-PA/TC, donde este Tribunal desarrolló especialmente la figura del
amparo electoral.
50. En todo caso, más allá de este supuesto excepcional, lo cierto es que el JNE ha sido
reconocido en la jurisprudencia de este órgano de control como “supremo intérprete
del derecho electoral”, cuyas “principales funciones se desenvuelven en el ámbito
jurisdiccional” (Sentencia 00002-2011-CC/TC, fundamento 31).
51. En consecuencia, todo cuestionamiento a la forma en que el JNE ejerce tales
competencias no puede dar lugar a reabrir procesos electorales ya concluidos o
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República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
modificar sus resultados finales. A ello abona la fuerza dimanante del principio de
seguridad jurídica, que conduce a sostener, sin lugar a dudas, que las resoluciones
del JNE relacionadas con los resultados electorales no pueden ser dejadas sin efecto
por la justicia constitucional, ni tampoco en el ámbito de la justicia ordinaria o en
sede parlamentaria, administrativa, ni en ninguna otra (cfr. Sentencia 05854-2005-
PA/TC, fundamento 38).
4.3. SOBRE LAS COMPETENCIAS DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Y SU FUNCIÓN DE
CONTROL POLÍTICO EN MATERIA DE LAS COMISIONES INVESTIGADORAS
52. Manuel Aragón Reyes ha detallado las similitudes y diferencias entre los tres tipos
de control del poder, a saber, los controles social, político y jurisdiccional. Para los
efectos que aquí interesan, el control político se caracteriza por ser
institucionalizado, ya que lo realiza un órgano con arreglo a una serie de
procedimientos; tiene como agente de control a un órgano «cualificado por su
condición política», como el Parlamento en lugar de uno jurisdiccional; su objeto
de control son los órganos de poder sea directa o indirectamente a través de sus
actuaciones; puede ser sucesivo o preventivo; es subjetivo, porque el parámetro de
control no está objetivado, es disponible y no necesariamente es preexistente;
además, es voluntario porque el órgano de control decide qué controla y cuándo
controla. En cuanto a sus resultados, el jurista español agrega que, salvo
excepciones tasadas, el control político no suele tener efectos sancionatorios;
asimismo, sus conclusiones no son necesariamente vinculantes y puede tener tanto
efectos inmediatos como posteriores o servir para activar los controles sociales.
Incluso, resalta que el mero hecho de activar el control es un resultado en sí mismo
que opera como una efectiva limitación del poder3.
53. La doctrina suele denominar a las comisiones investigadoras como “Comisiones de
encuesta”. A decir del jurista español Santaolalla López, éstas se caracterizan
porque: i) su actuación es colegiada, ii) sirven como un instrumento ocasional para
acceder a información particularmente importante y iii) cuentan con facultades
especiales como las de exigir comparecencias, exhibición de documentos, etc.4
54. Las comisiones investigadoras son comunes a nivel de derecho comparado, tanto
en países con un tipo de gobierno parlamentario como en los de tipo
presidencialista. Como parte del primer grupo puede revisarse las Constituciones
3 ARAGÓN REYES, M. Constitución y control del poder. Introducción a una teoría constitucional del
control, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995, pp. 143-156.
4 SANTAOLALLA LÓPEZ, F. Derecho parlamentario español (2a. ed.), Dykinson, Madrid, 2019, pp.
454-455.
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República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
de Italia (artículo 82), Alemania (art. 44), España (artículo 76) y Portugal (artículo.
178), entre otros. Como parte del segundo grupo, pese a que la Constitución de
Estados Unidos no prevé la competencia investigadora del Congreso, «la doctrina,
la práctica y la jurisprudencia, lo admiten»5.
55. En cuanto a sus funciones, sin duda las comisiones investigadoras son un
mecanismo de control político parlamentario en el que el hecho mismo de la
investigación resulta más importante que la decisión final del Pleno del Congreso,
que está a cargo de las mayorías6.
56. A manera de ejemplo, en Estados Unidos, la primera investigación legislativa de un
asunto de interés público se remonta a 17927. Desde entonces, en dicho país ha sido
común que el Congreso constituya Select Committees y Special Committees para
estos fines8. Verbigracia, el Select Committee to Investigate The January 6th Attack
On The United States Capitol publicó en diciembre de 2022 su Reporte Final, en
donde concluyó que el expresidente Trump fue la «causa central» del ataque al
Capitolio en el contexto de las elecciones presidenciales de 20209.
57. Por otro lado, debe precisarse que las comisiones investigadoras no solo sirven para
realizar control político, sino que también son un «medio parlamentario aplicable a
funciones diversas». Así lo ha desarrollado Santaolalla López, quien, al analizar la
Constitución española de 1978, ha notado que dichas comisiones han sido reguladas
en el Título III, referido a las Cortes Generales, en lugar del Título V, concerniente
a las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales10.
58. En el caso peruano puede arribarse a la misma conclusión, tras aplicar el método de
interpretación sistemática. Aquí las comisiones investigadoras están reguladas en
5 RAMELLA, P. «Comisiones Investigadoras del Congreso», en Estudios en Homenaje al Dr. Héctor Fix-
Zamudio, en sus treinta y cinco años como investigador de las ciencias jurídicas, vol. I, Universidad
Nacional Autónoma de México, México D.F., 1988, p. 641.
6 ARAGÓN REYES, M. Constitución y control del poder. Introducción a una teoría constitucional del
control, cit., p. 181.
7 RAMELLA, P. «Comisiones Investigadoras del Congreso», cit., p. 641.
8 Para mayores detalles sobre las investigaciones de la Cámara de Representantes, Vid.:
https://history.house.gov/Institution/Origins-Development/Investigations-Oversight/. Para un listado
selecto de comisiones investigadoras en la Cámara de Senadores, Vid.:
https://www.senate.gov/about/powers-procedures/investigations/select-investigations.htm. Consultas
realizadas el 24 de julio de 2023.
9 Para consultar el Reporte Final, p. 8, Vid.: https://www.govinfo.gov/content/pkg/GPO-J6-
REPORT/pdf/GPO-J6-REPORT.pdf. Consulta realizada el 24 de julio de 2023.
10 SANTAOLALLA LÓPEZ, F. Derecho parlamentario español (2a. ed.), cit., p. 457.
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 24
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
el Capítulo I del Título IV de la Constitución, referido al Poder Legislativo, en lugar
de su Capítulo VI, que trata sobre las relaciones con este Poder del Estado.
59. Para delimitar estas “funciones diversas” para las que pueden servir las comisiones
investigadoras, conviene revisar una vez más la experiencia estadounidense, toda
vez que el rol de dichas comisiones se ha consolidado a lo largo de los siglos. Para
estos efectos, la Supreme Court ha determinado que dichas comisiones deben
cumplir con el test del “valid legislative purpose” (propósito legislativo válido). En
Watkins v. United States (1957) (354 U.S. 178, 187), el supremo órgano judicial
estableció que el poder de investigar es amplio e «inherente al proceso legislativo».
Por ejemplo, puede abarcar «investigaciones relacionadas con la administración de
las leyes existentes, así como los estatutos propuestos o posiblemente necesarios»,
además de incluir «encuestas de defectos en [el] sistema social, económico o
político con el fin de permitir que el Congreso los resuelva», o comprender
«investigaciones en los departamentos del Gobierno Federal para exponer la
corrupción, la ineficiencia o el despilfarro»11.
60. Además, debe señalarse que la Supreme Court estableció en McGrain v. Daugherty
(1927) (273 U.S. 135, 178) la presunción de que el poder de investigar del Congreso
ha sido realizado de conformidad con un propósito legislativo válido12.
61. Por último, el poder de investigar no será ilimitado, puesto que tendrá que respetar
derechos constitucionales de los investigados, guardar relación con un propósito
legislativo válido y respetar las funciones de las otras ramas del gobierno. Sobre el
último punto, en Tenney v. Brandhove (1951) (341 U.S. 367, 378), se precisó que
para determinar que el Congreso se ha extralimitado, «debe ser evidente que hubo
una usurpación de funciones conferidas exclusivamente al Poder Judicial o al
Ejecutivo»13.
11 Traducción propia. Para el texto de la sentencia, Vid.: https://cite.case.law/us/354/178/. Consulta
realizada el 24 de julio de 2023.
12 Puede consultarse el texto de la sentencia en: https://cite.case.law/us/273/135/. Consulta realizada el 24
de julio de 2023.
13 Para la sentencia, Vid.: https://cite.case.law/us/341/367/. Consulta realizada el 24 de julio de 2023.
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 25
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
62. El principio democrático se encuentra positivamente recogido en el artículo 43 de
la Constitución y presupone el reconocimiento de la soberanía popular, que se
expresa a través de los cauces institucionales diseñados por la misma norma
fundamental.
63. La Constitución ha reconocido diversas competencias al Congreso, entre las que se
destaca la función legislativa y la de representación, pero también se incluye la de
control político o función propiamente fiscalizadora. Por lo demás y sin desmedro
de lo que suelen ser sus responsabilidades tradicionales, es esta última la que
contemporáneamente ha venido asumiendo un especial protagonismo e
importancia.
64. En el contexto de la función propiamente fiscalizadora, una de las formas a través
de las cuales aquella se visibiliza con mayor nitidez, viene configurada por la
posibilidad de conformar comisiones investigadoras. Así, estas últimas, a decir de
Delgado Guembes, se crean con el propósito de indagar sobre asuntos públicos, o
de efectos públicos o sobre el incumplimiento de la Constitución o las leyes,
debiéndose tener en cuenta que la finalidad que persigue la indagación es, a la vez
que ilustrar al Parlamento sobre la materia pública, proponer una acción
institucional o corporativa sobre el particular, pues el control que ellas ejercen es
sobre la moralidad pública y el desempeño correcto de los altos funcionarios (cfr.
Manual del Parlamento. Introducción al estudio del Congreso Peruano, Oficialía
Mayor, Lima, 2012; pp. 457-458).
65. Sobre esto último, el artículo 97 de la Constitución prescribe que:
El Congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés público. Es
obligatorio comparecer, por requerimiento, ante las comisiones encargadas de tales
investigaciones, bajo los mismos apremios que se observan en el procedimiento judicial.
Para el cumplimiento de sus fines, dichas comisiones pueden acceder a cualquier
información, la cual puede implicar el levantamiento del secreto bancario y el de la
reserva tributaria; excepto la información que afecte la intimidad personal. Sus
conclusiones no obligan a los órganos jurisdiccionales.
66. En tal contexto, el constituyente ha previsto que el secreto bancario y la reserva
tributaria pueden levantarse a pedido de una comisión investigadora del Congreso,
con arreglo a ley y siempre que se refieran al caso investigado, conforme al artículo
2.5, último párrafo, de la Constitución.
67. Por su parte, en cuanto al Reglamento del Congreso, el artículo 5, sobre las
modalidades de control político, preceptúa que:
La función del control político comprende la investidura del Consejo de Ministros, el
debate, la realización de actos e investigaciones y la aprobación de acuerdos sobre la
conducta política del Gobierno, los actos de la administración y de las autoridades del
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 26
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
Estado, el ejercicio de la delegación de facultades legislativas, el dictado de decretos de
urgencia y la fiscalización sobre el uso y la disposición de bienes y recursos públicos, el
cumplimiento por el Presidente de la República del mensaje anual al Congreso de la
República y el antejuicio político, cuidando que la Constitución Política y las leyes se
cumplan y disponiendo lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los
infractores.
68. Asimismo, el artículo 88 del Reglamento del Congreso, establece que:
El Congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés público,
promoviendo un procedimiento de investigación que garantice el esclarecimiento de los
hechos y la formulación de conclusiones y recomendaciones orientadas a corregir normas
y políticas y/o sancionar la conducta de quienes resulten responsables (…).
69. Este Tribunal aprecia que la Constitución y, en segundo término, el Reglamento del
Congreso, han reconocido la plena competencia del órgano parlamentario para
llevar a cabo investigaciones sobre cualquier asunto de interés público. Y no es pues
una responsabilidad meramente nominal, sino trascendental dentro de un modelo
de control político, pues busca transparentar el correcto manejo y desempeño del
resto de poderes públicos, de aquellos que lo representan y en general de quienes,
por razón de las conductas que ponen en práctica, generan incidencias sobre el
interés público.
70. Si bien la disposición constitucional glosada establece que las conclusiones de las
comisiones investigadoras, plasmadas en los informes resultantes del proceso de
investigación, sometidas a discusión y aprobación del Pleno del Congreso, no
obligan a los órganos jurisdiccionales, ello no les resta la importancia debida, ni
enerva el rol que cumplen en el Estado constitucional, pues este no se basa en el
secretismo, sino en la plena transparencia del manejo público, lo que, como es
evidente, redunda en el interés de la ciudadanía y en la necesidad de fortalecer sus
instituciones y la conducta de quienes los representan.
71. Así las cosas, este Colegiado no comparte la visión de la parte demandante, en el
sentido de que investigar al JNE o las tareas que dicho órgano haya podido ejecutar
dentro del contexto de un proceso electoral, resulte prima facie imposible de llevar
a la práctica. Una cosa es que no se puedan ni se deban invadir las competencias o
los fueros de cada poder público y otra, completamente distinta, pretender que
ciertos órganos constitucionales son zonas donde el control político no funciona o
queda simplemente prohibido. De lo que se trata, entonces, no es de negar una
competencia, sino de garantizar que la misma sea ejercida en forma debida o acorde
con los postulados y principios constitucionales, y con el pleno respeto a los
derechos fundamentales. Es dicha premisa la que este Colegiado asume y con la
cual, entiende, debe enfocarse la presente controversia.
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 27
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
72. Así entonces, queda claro que el Congreso de la República está habilitado
constitucionalmente, dentro de sus competencias, para el ejercicio del control
político, que comprende, a su vez, el inicio de investigaciones sobre cualquier
asunto de interés público.
73. Este Tribunal evaluará, a continuación, lo actuado en el trámite parlamentario de
aprobación de la Comisión Investigadora del Proceso de Elecciones Generales
2021.
§5. SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE CREACIÓN DE LA COMISIÓN INVESTIGADORA DEL
PROCESO DE ELECCIONES GENERALES 2021, A PARTIR DE LA MOCIÓN DE ORDEN DEL
DÍA 028
74. En primer término, de acuerdo con el artículo 88.a del Reglamento del Congreso,
el procedimiento de creación de una Comisión Investigadora consta,
principalmente, de los siguientes pasos o etapas:
Votación
sobre la
Presentación Debate de la Votación de
admisión a
de la Moción Moción la Moción
debate de la
Moción
75. Visto ello, este Tribunal analizará el trámite de creación de la Comisión
Investigadora del Proceso de Elecciones Generales 2021, a partir de la presentación
de la Moción de Orden del Día 02814.
5.1. PRESENTACIÓN DE LA MOCIÓN
76. Con fecha 6 de agosto de 2021, el grupo parlamentario Renovación Popular
presentó la Moción del Orden del día 0028, e invocó el inciso a) del artículo 68 del
Reglamento del Congreso de la República15.
14 Congreso de la República. Expediente Virtual de la Moción de Orden del Día 028.
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Expvirt_2021.nsf/mociones20212026/00028?OpenD
ocument. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
15 Congreso de la República. Moción de Orden del Día 028, p. 1, recuperada de
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Mociones_de_Orden_del_Dia/Mociones_de_Orde
n_del_Dia/MC0002820210806.pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 28
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
77. En dicha Moción, se propuso:
Primero: Constituir una Comisión investigadora del proceso de elecciones generales de
2021, de acuerdo a las reglas contenidas en el 88 del Reglamento del Congreso de la
República.
Segundo: Proponer al Congreso de la República, las modificaciones a la legislación
electoral destinadas a determinar los vacíos legales y el posible aprovechamiento de estos
vacíos, que habrías sido usados para cometer las presuntas irregularidades a investigarse
en el artículo primero16.
78. Corresponde ahora determinar el procedimiento que se siguió para la admisión a
debate.
5.2. ADMISIÓN A DEBATE, APROBACIÓN DEL TEXTO SUSTITUTORIO Y
RECONSIDERACIÓN
79. El día 12 de agosto de 2021, se sometió a la consideración del Pleno del Congreso
de la República la admisión a debate de la Moción 028, tal y como se desprende del
Acta de su Cuarta Sesión, celebrada en dicha fecha17.
80. Al respecto, debe destacarse que antes de que se lleve a cabo la votación respectiva,
los congresistas Muñante Barrios y Cueto Aservi solicitaron su adhesión a la
Moción 002818. Por su parte, el congresista Montoya Manrique solicitó el retiro de
su firma de esta19.
81. Con posterioridad, se registró la asistencia de 122 parlamentarios, y se superó el
quórum necesario para llevar a cabo la votación, que era de 64 congresistas.
82. Minutos más tarde se sometió a votación la admisión a debate de la Moción 028,
siendo el resultado el siguiente: 56 votos a favor, 39 en contra y 19 abstenciones20.
16 Ibid., pp. 4-5.
17 Congreso de la República. Acta de la Cuarta Sesión realizada el 12 de agosto de 2021.
https://www2.congreso.gob.pe/sicr/RedacActas/Actas.nsf/ActasPlenoAct/05256D7B007504430525878B
005E1775/$FILE/04-12.ago.2021.pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
18 Congreso de la República. Pedido de adhesión de firma de los Congresistas Muñante Barrios y Cueto
Aservi, con fecha 12 de agosto de 2021.
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Mociones_de_Orden_del_Dia/Adhesion_Mocion/
OFICIO-00-2021-2022-GPRP-CR.pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
19 Congreso de la República. Pedido de retiro de firma del Congresista Montoya Manrique, con fecha 12
de agosto de 2021.
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Mociones_de_Orden_del_Dia/Retiro_de_Firma/O
FICIO-0026-2021-2022-GPRP-CR.pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
20 Congreso de la República. Registro de asistencia y votación de la admisión a debate de la Moción 028,
con fecha 12 de agosto de
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 29
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
83. A continuación, se llevó a cabo el debate y se propuso la aprobación del texto
sustitutorio de la Moción 02821. Para ello, a las 6:11 pm se registró la asistencia de
120 congresistas, con lo que se superó el quórum. A las 6:14 pm se realizó la
votación, con los siguientes resultados: 46 votos a favor, 50 en contra y 22
abstenciones.
84. Al respecto, corresponde tomar en cuenta que el artículo 88.a del RCR establece
que:
Las Comisiones de Investigación se constituirán por solicitud presentada mediante
Moción de Orden del Día. Para su admisión a debate y aprobación sólo se requiere el voto
aprobatorio del treinta y cinco por ciento (35%) de los miembros del Congreso.
85. Queda claro entonces que con la votación favorable de 46 congresistas se obtuvo el
mínimo de votos necesarios para aprobar la moción indicada. Cabe precisar,
además, que el congresista de la República, Cavero Alva, presentó una solicitud
para consignar su asistencia y su voto a favor; y que, por el contrario, la congresista
Juárez Calle comunicó su voto en contra22.
86. Efectivamente, la práctica parlamentaria, como fuente de derecho parlamentario no
escrita, admite que se añada o se cambie el sentido de los votos, y esto,
naturalmente, podría modificar el resultado inicial de cualquier votación, siempre
que la solicitud respectiva sea presentada por escrito y antes de la aprobación del
acta o de la dispensa del trámite de su sanción, como se verá más adelante.
87. Ahora bien, a las 6:16 pm, los congresistas Cerrón Rojas y Varas Meléndez,
invocando el artículo 58 del Reglamento del Congreso de la República, solicitaron
la reconsideración de la votación por la que se aprueba la Moción 002823.
2021.https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Mociones_de_Orden_del_Dia/Asistencia_Vo
tacion/AVMC00028-20210812..pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
21 Congreso de la República. Registro de asistencia y votación sobre el Texto Sustitutorio de la Moción
028, con fecha 12 de agosto de 2021.
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Mociones_de_Orden_del_Dia/Asistencia_Votacio
n/AVMC00028-20210812.pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
22 Ibid., pp. 3-4.
23 Congreso de la República. Pedido de reconsideración de la votación por la que se aprueba la Moción de
Orden del Día 028.
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Mociones_de_Orden_del_Dia/Reconcideracion/A
VRMC20210812-00028.pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 30
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
5.3. VOTACIÓN DE LA RECONSIDERACIÓN Y NUEVA APROBACIÓN DE LA MOCIÓN DE
ORDEN DEL DÍA 028
88. Una semana después, con fecha 19 de agosto de 2021, se sometió a votación la
reconsideración de la votación de la Moción 028.
89. A las 5:29 pm, 122 congresistas consignaron su asistencia, con lo cual se superó el
quórum de 64 que resultaba aplicable para esa sesión. Luego, a las 5:32 pm se votó
la reconsideración de la votación de la Moción 028. El resultado fue el siguiente:
67 votos a favor, 53 votos en contra, a lo que debe añadirse los 5 votos a favor de
la reconsideración de los que se dejó constancia24.
90. Aprobada la reconsideración, seguidamente, a las 5:37 pm, se volvió a tomar
asistencia y se registró la presencia de 116 congresistas, con lo que se superó
también el quórum de 64.
91. A las 5:40 se llevó a cabo una nueva votación para determinar si se aprobabala
Moción 028, o no. El resultado fue 46 votos a favor, 59 en contra y 9 abstenciones25,
según el Acta de la Quinta Sesión celebrada del 19 de agosto de 202126.
92. En dicha acta se consignó expresamente que:
La PRESIDENTA aclaró que, para la aprobación de una moción, se cuentan únicamente
los votos a favor. Además, explicó que los congresistas que no habían emitido su voto
digitalmente debían dejar constancia por escrito de este para que pueda quedar
registrado27.
93. Es decir que, luego de la votación, se subrayó que quienes no hubieran emitido su
voto podrían dejar constancia por escrito del sentido del mismo, se sobreentiende
que con posterioridad.
94. Luego de concluida la votación, pero antes de que se apruebe la dispensa del trámite
de sanción del acta, es decir, a las 7:38 pm y mediante el Oficio S/N–2021-
24 Congreso de la República. Registro de asistencia y reconsideración de la votación por la que se aprueba
la Moción 028, con fecha 19 de agosto de 2021.
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Mociones_de_Orden_del_Dia/Reconcideracion/A
VRMC00028-20210819.pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
25 Congreso de la República. Votación de la Moción de Orden del Día 028, con fecha 19 de agosto de 2021.
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Mociones_de_Orden_del_Dia/Asistencia_Votacio
n/AVMC0002820210819.pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
26 Congreso de la República. Acta de la Quinta Sesión realizada el 19 de agosto de 2021.
https://www2.congreso.gob.pe/sicr/RedacActas/Actas.nsf/ActasPlenoAct/05256D7B007504430525878B
00709FC7/$FILE/05-19y24agoPLO2021.pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
27 Ibid., pp. 9-10.
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 31
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
2022/AP-CR, el congresista José Alberto Arriola Tueros solicitó el cambio de su
voto, inicialmente consignado a favor, por el de abstención, ya que habría incurrido
en un error28.
95. Por último, se debe tomar en cuenta que, del Acta de la Quinta Sesión del Pleno del
Congreso, celebrada el 19 de agosto de 2021, antes citada, surge que: “Se aprobó la
dispensa del trámite de sanción del acta para ejecutar lo acordado en la presente
sesión” e inmediatamente después “culminó la sesión a las 8:55 pm” (página 29)29.
96. La secuencia de hechos posteriores a la aprobación de la reconsideración en la
sesión del Pleno del Congreso de la República el día 19 de agosto de 2021, sería,
entonces, la siguiente:
Aprobación de la
Votación de la Nueva votación de la Pedido de cambio de dispensa del trámite
voto del Congresista de sanción del acta y
Reconsideración Moción 028
Arriola culminación de la
19.08.2021 19.08.2021 sesión
19.08.2021
5:32 pm 5:40 pm 19.08.2021
7:38 pm
8:55 pm
97. Corresponde tomar en cuenta que el cambio de voto que presentara por escrito el
congresista Arriola Tueros adquiere especial relevancia a la hora de determinar la
validez procedimental de la creación de la Comisión Investigadora del Proceso
Electoral 2021.
98. En relación con este asunto, la Comisión de Constitución y Reglamento del
Congreso de la República expidió la Opinión Consultiva 02-2021-2022-CR, de
fecha 28 de setiembre de 2021, donde concluye que, en el trámite de dicha moción,
ni el congresista Arriola Tueros, ni ningún otro, solicitaron, por excepción, la
rectificación de la votación antes mencionada, y que los pedidos de rectificación y
reconsideración deben ser conformes al Reglamento del Congreso para ser
válidos30.
28 Congreso de la República. Pedido de cambio de voto del Congresista Arriola Tueros, p. 5.
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Mociones_de_Orden_del_Dia/Asistencia_Votacio
n/AVMC00028-20210812..pdf Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
29 Congreso de la República. Acta de la Quinta Sesión realizada el 19 de agosto de 2021, p. 29.
https://www2.congreso.gob.pe/sicr/RedacActas/Actas.nsf/ActasPlenoAct/05256D7B007504430525878B
00709FC7/$FILE/05-19y24agoPLO2021.pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
30 Congreso de la República. Comisión de Constitución y Reglamento. Opinión Consultiva 02-2021-2022-
CR de 28 de setiembre de 2021, pp. 18-19. Recuperada de
https://www.congreso.gob.pe/Docs/comisiones2021/Constitucion/files/opinion_consultiva_cuestion_de_o
rden.pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 32
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
99. Conviene tener en cuenta que, según el artículo 58 del Reglamento del Congreso:
Cualquier Congresista puede solicitar que se rectifique la votación sólo cuando ésta se
haya realizado levantando la mano y exista duda sobre su resultado. Para tal efecto, el
Presidente solicitará que los Congresistas expresen su voto poniéndose y permaneciendo
en pie. Cuando la votación se efectúe mediante el Sistema de Votación Electrónica, no
procederá la rectificación. En este caso, y por excepción, el Presidente podrá ordenar que
se repita la votación utilizando el procedimiento antes mencionado.
Las reconsideraciones se presentan por escrito luego de las votaciones y su aprobación
requiere el voto de más de la mitad del número legal de Congresistas. No proceden los
pedidos de reconsideración sobre una reconsideración previamente votada, con excepción
del pedido que presenten por una sola vez los voceros de los grupos parlamentarios que
representan a los 3/5 del número legal de Congresistas, los que para su aprobación
requieren el voto de los 2/3 del número legal de Congresistas. No se puede presentar
reconsideraciones después de aprobada el acta o de la dispensa de dicha aprobación (...).
100. Este Tribunal aprecia que la solicitud del congresista Arriola no supone un pedido
de rectificación de la decisión del órgano, toda vez que no se trata de un supuesto
de duda sobre el resultado, que conllevaría excepcionalmente que se pueda ordenar
la repetición de la votación antes realizada.
101. Por otra parte, cabe concluir que el cambio de voto de dicho congresista tampoco
se refiere a un pedido de reconsideración, puesto que no se planteó la necesidad de
realizar una nueva votación, sino que solamente hacía referencia al sentido de su
propio voto.
102. Como ya se ha puesto de relieve, de acuerdo con la práctica parlamentaria –como
regla no escrita- se pueden incorporar votos y cambios antes de la aprobación del
acta o de la dispensa del trámite de su sanción.
103. En efecto, en el pedido se aprecia que se solicita el cambio individual del propio
voto, que inicialmente fue a favor, para que se considere como abstención; pedido
que fue presentado por escrito a las 7:38 PM.
104. Importa poner de relieve que en el artículo 58 no existe una regla específica
aplicable al cambio del sentido del voto de los congresistas, manifestado por escrito
dentro de su oportunidad. Sin embargo, ante la falta de regulación advertida, o
propiamente, pese a una laguna o deficiencia de la ley, el juez constitucional no
puede dejar de impartir justicia, como dispone el artículo 139.8 de la Constitución.
105. Por ello, este Tribunal entiende que corresponde aplicar, por analogía, los criterios
del artículo 58 al supuesto del cambio de voto. En consecuencia, el pedido debe:
i) haber sido formulado por escrito; y
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 33
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
ii) ser presentado antes de la aprobación del acta o de la dispensa del
trámite de su sanción.
106. De la revisión de lo actuado en el trámite de la Moción 028, según lo detallado
supra, este Tribunal aprecia que el pedido de cambio de voto:
i) Se presentó por escrito, a través del oficio S/N–2021-2022/AP-CR; y
ii) Fue realizado a las 7:38 pm, antes de la aprobación de la dispensa de
sanción del acta, aproximadamente a las 8:55 PM.
107. Siendo ello así, este Tribunal aprecia que el cambio de voto del congresista Arriola
debió ser considerado, como lo solicitara en su oportunidad, es decir, como una
abstención.
108. Como ya se ha visto, el resultado de una votación puede estar sujeto a
modificaciones posteriores, que sean presentadas por escrito por los parlamentarios
antes de la aprobación del acta o de la dispensa del trámite de su sanción.
109. Efectivamente, este Tribunal entiende que se pueden añadir votos, en cualquier
sentido, como la advirtiera la presidenta del Congreso en el Acta de la Quinta
Sesión, celebrada del 19 de agosto de 2021, antes citada. Así las cosas, en la misma
etapa del proceso parlamentario un congresista puede, excepcionalmente, cambiar
el sentido de su voto, cuando hubiese incurrido en un error.
110. Evidentemente, estas modificaciones no pueden ser expresadas en cualquier
momento. El plazo para añadir votos o modificar el sentido de estos vence cuando
se haya aprobado el acta o la dispensa del trámite de su sanción.
111. Sin perjuicio de lo dicho, este Tribunal entiende que, en principio, un cambio en el
sentido del voto emitido puede ser considerado como una decisión anómala y
disfuncional; sin embargo, ello, en sí mismo, no impide que dicho cambio sea
tomado en cuenta, siempre que se verifique el cumplimiento de los criterios y
requisitos exigidos, válidamente, por el Reglamento del Congreso.
112. Como consecuencia de dicho cambio de voto, presentado antes de la dispensa del
trámite de sanción de acta, el nuevo conteo de votos a favor de la creación de la
Comisión Investigadora debió reducirse de 46 a 45.
113. Por otra parte, en el expediente virtual parlamentario este Tribunal no aprecia que
luego del cierre de la votación se hayan añadido votos de congresistas que no
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 34
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
pudieron votar oportunamente, pero que hubiesen comunicado su decisión de
hacerlo por escrito.
114. En consecuencia, al haberse reducido, finalmente, el número de votos contados a
favor de la creación de la Comisión, no se ha cumplido con el número mínimo
exigido por el artículo 88 del Reglamento del Congreso; esto es, con 35 % del
número legal de congresistas.
115. Estando a lo expuesto, este Tribunal concluye que en el presente caso se ha
configurado un vicio competencial de procedimiento, en la medida en que la
Moción 028 no fue válidamente aprobada, por cuanto no reunió el número de votos
impuesto por el literal a) del artículo 88 del RCR.
116. Ello no quiere decir que el Congreso de la República no tenga competencia para
formar una comisión investigadora que aborde asuntos de interés público
relacionados con el ejercicio de las funciones asignadas por la Constitución y la ley
al JNE, más allá de que los resultados electorales permanecerán inalterables, al ser
preclusivos y perentorios, conforme al ordenamiento jurídico-constitucional y a la
jurisprudencia vinculante de este Tribunal.
117. Corresponde destacar que el presente caso no es el primero en el que este Tribunal
ha identificado la existencia de vicios formales en el procedimiento parlamentario.
Una situación análoga se presentó en el Expediente 00006-2018-PI/TC, en el que
la inconstitucionalidad de la norma sometida a control se basó en la existencia de
un notorio y profundo déficit de deliberación.
118. Por otra parte, en los expedientes 0019-2021-PI/TC, 0021-2021-PI/TC y 0022-
2021-PI/TC, acumulados, este Tribunal declaró la inconstitucionalidad del
desdoblamiento de las legislaturas ordinarias para llevar a cabo el proceso de
reforma de la Constitución.
119. Queda claro, entonces, que los vicios formales en el procedimiento parlamentario,
como el que se advierte en autos, pueden dar lugar a sentencias estimatorias cuando
supongan una vulneración de los principios o competencias consagrados por la
Constitución.
120. Por tales consideraciones, y en aplicación del artículo 112 del Nuevo Código
Procesal Constitucional, este Tribunal concluye que es nula la aprobación de la
Moción de Orden del Día 028, que propuso constituir una Comisión Investigadora
del Proceso de Elecciones Generales de 2021 y, por lo tanto, son nulos también
todos los actos derivados o que son consecuencia de dicha actuación parlamentaria.
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 35
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
III. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda competencial interpuesta por el Jurado Nacional de
Elecciones (JNE); en consecuencia, NULA la aprobación de la Moción de Orden del Día
028, que propuso constituir una Comisión Investigadora del Proceso de Elecciones
Generales de 2021, y NULOS todos los actos derivados o que son consecuencia de dicha
actuación parlamentaria.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
PONENTE OCHOA CARDICH
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 36
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
FUNDAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA PACHECO ZERGA
Emito el presente fundamento de voto, con el mayor respeto por la posición de mis
colegas magistrados, a fin de apartarme de los fundamentos 21 y 25 de la sentencia, los
cuales consideran al proceso competencial como un proceso constitucional “sui generis”
(sic) ya que “no está orientado estrictamente a la tutela de un derecho constitucional, ni
al control abstracto de actos normativos”31.
El Diccionario de la Real Academia Española define sui generis como “Dicho de una
cosa: De un género o especie muy singular y excepcional”.
El proceso competencial no es de un género o especie muy singular y excepcional por no
estar orientado a la tutela de derechos constitucionales ni al control abstracto de actos
normativos.
En mi opinión, lo que en realidad ocurre es que, conforme al artículo II del Título
Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional, los procesos constitucionales
tienen finalidades distintas: unos garantizan la vigencia efectiva de los derechos
constitucionales (como el hábeas corpus, el amparo o el hábeas data); y otros, los
principios de supremacía de la Constitución y fuerza normativa. Dentro de estos últimos
se encuentra el proceso competencial, junto con el proceso de inconstitucionalidad y la
acción popular. Cada proceso constitucional tiene, pues, su propia finalidad por lo que
ninguno es sui generis.
Bajo el criterio de la sentencia habría que considerar también sui generis al proceso de
cumplimiento, pues no está orientado estrictamente a la tutela de un derecho
constitucional ni al control abstracto de actos normativos, ya que se dirige contra la
autoridad o funcionario, en general, “renuente a acatar una norma legal o un acto
administrativo”32. Empero, no cabe duda que el proceso de cumplimiento, al estar previsto
en Constitución, es un proceso constitucional y tampoco lo considero sui generis, sino
que -al igual que los demás- tiene su propia finalidad marcada por el texto constitucional
(artículo 200, inciso 6).
S.
PACHECO ZERGA
31 Fundamento 21.
32 Artículo 200, inciso 6, de la Constitución.
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 37
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO DOMÍNGUEZ HARO
Si bien concuerdo con la sentencia de autos, no obstante, considero pertinente realizar
las siguientes precisiones para una mejor comprensión de la misma.
1. El derecho a vivir en democracia de estirpe constitucional engloba una serie de
mecanismos de realización de los derechos y libertades ciudadanas, de cumplimiento
de los deberes y obligaciones, de las funciones y atribuciones en la esfera de la cosa
pública, y de protección y control de nuestras actuaciones. A nivel de la jurisdicción
constitucional nacional dicho control se realiza sobre la base de las siguientes clases
de procesos constitucionales:
- Hábeas Corpus
Control o tutela de derechos - Amparo
- Hábeas Data
- Cumplimiento
Control normativo - Inconstitucionalidad
- Popular
Control de competencias - Proceso competencial
2. La Constitución Política de 1993 ha reconocido diversas competencias al Congreso
de la República, propio de un Estado constitucional y democrático de derecho, y para
los efectos de la presente causa, en relación a la actividad de control -en concordancia
con el Reglamento del Congreso- se tiene el siguiente esquema:
Función de representación
Función legislativa
Función de control parlamentario o control político
(función fiscalizadora)
Función especial
(nombramiento, ratificación o remoción de altos
funcionarios)
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 38
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
Función disciplinaria
3. Ahora bien, en relación al párrafo 74 de la sentencia, referente al control político del
Jurado Nacional de Elecciones (JNE), ha establecido que es posible investigar al JNE
y que una comisión investigadora del Congreso de la Republica puede ejercer el
control político correspondiente, pues no existen “sectores autárquicos donde el
control no funciona o queda simplemente aniquilado”, aunque dicha investigación
parlamentaria no puede invadir las “competencias o los fueros de cada poder
público”.
4. Por supuesto, como da a entender la sentencia, el encargo que pueda asignarse a una
comisión investigadora del Congreso no es ilimitada, pues de antemano existen
atribuciones exclusivas tanto de los Poderes del Estado como de los distintos órganos
constitucionalmente autónomos que no pueden ser objeto de un control de carácter
político, en la medida que ello significaría la afectación de su autonomía e
independencia institucional protegida por la Constitución.
5. No está en duda que una comisión parlamentaria creada para investigar asuntos de
interés público sea una forma legítima del ejercicio de la representación política en
tanto depositaria de la soberanía popular. De hecho, el artículo 92 y 93 de nuestra
Constitución señalan que los congresistas representan a la Nación y ejercen su
función a tiempo completo; por lo que, estos congresistas deben canalizar las
preocupaciones y el derecho de supervisión que tienen todos los ciudadanos en
relación a la res publica como miembros de una sociedad política.
6. Así, como bien ha resaltado el Tribunal en la sentencia del Expediente 00001-2018-
PI/TC, fundamento 39, “el ‘mandato parlamentario’ es un instrumento
institucionalizado para la representación política: un dispositivo técnico-jurídico para
la participación indirecta de los ciudadanos en los asuntos públicos que permite la
conversión de la voluntad popular en voluntad del Estado. De allí que, si la
representación política es un compromiso entre estatalidad y democracia, el mandato
parlamentario es el instrumento político constitucional, al servicio de la
representación misma”.
7. Ahora esto no quita que este poder de los congresistas esté regulado y limitado
cuando de las comisiones parlamentarias se trata, limitaciones que provienen, de
hecho, del propio bloque de constitucionalidad. El mismo artículo 97 de la
Constitución ha establecido, como presupuesto para el inicio de toda investigación
del Congreso, que este sea de “interés público”. Dicho artículo expresamente dispone
que “El Congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés
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público”. Igual redacción tiene el artículo 88, primer párrafo, del Reglamento del
Congreso.
8. Cabe mencionar que el interés público a que hacen referencia la Constitución y el
Reglamento del Congreso ya de por sí constituye una restricción fundamental al
poder de las investigaciones parlamentarias, debido a que el interés público significa
que no se puede crear una comisión para perseguir intereses privados o grupales de
los parlamentarios y tampoco puede crearse este con el encargo de indagar los
asuntos de cualquier persona, sean funcionarios o no, que no tengan relevancia
pública.
9. Por supuesto, el concepto de interés público puede traer problemas de interpretación
al momento de determinar que le pertenece a lo público y que no le pertenece. Y
definir estas fronteras, de hecho, tiene una repercusión para el mundo jurídico (por
lo menos, para las sociedades donde se respetan las libertades, los derechos
humanos), pues ello se va a traducir finalmente en autorizar o prohibir la intervención
del Estado. Por eso, saber qué es lo público no es un asunto menor o secundario, sino
importante, por lo que, por lo menos, se debe tener una aproximación de él. La teoría
política de Hanna Arendt33, en la escena académica contemporánea, plantea, a partir
de rescatar las fuentes griegas de la política, que lo público o la esfera pública está
relacionado en el “espacio de aparición” de los individuos, esto es, el espacio donde
ellos pueden revelar su singularidad y su identidad personal a través de la acción y el
discurso en un contexto de pluralidad. De modo que los ámbitos de no-aparición
como la familia, por ejemplo, no podrían ser objeto de la política ni, eventualmente,
de la acción estatal.
10. Pero sin ir más allá, ya nuestra jurisprudencia ha realizado sus propios esfuerzos por
clarificar el concepto de interés público. En la sentencia del Expediente 04968-2014-
HC/TC (caso Alejandro Toledo Manrique), donde se realizó un examen de la
actuación de la comisión investigadora sobre el caso de las presuntas irregularidades
en la adquisición de inmuebles por parte del expresidente Alejandro Toledo
Manrique, así como del origen de los fondos; el Tribunal resaltó que el interés público
es un concepto prescriptivo y que tiene, a su vez, una conexión con la ética pública.
11. En cuanto a lo primero, el interés público sería un valor y no simplemente lo que la
gente desea saber. En el fundamento 20 se señaló que “No puede, pues, confundirse
el sentido axiológico o prescriptivo del ‘interés público’, con el sentido sociológico
o descriptivo del ‘interés del público’. En un Estado Constitucional, no todo asunto
que de facto interesa a la ciudadanía, justifica jurídicamente que los poderes públicos
lo aborden para desencadenar consecuencias de iure. Si aquel fuese el factor
33 Véase ARENDT, Hanna, 2003 (1958): La condición humana, trad. Ramón Gil Novales, primera edición,
Buenos Aires, Paidós.
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determinante para considerar que un asunto reviste interés público, la dignidad
humana se encontraría en serio peligro”.
12. En segundo lugar, al interés público le atañe la ética pública. Eso quiere decir, según
el mismo fundamento 20, que el interés público se relaciona con “la eventual
afectación de la ética reconocida en las normas establecidas por el ordenamiento
jurídico, cuyo respeto es imprescindible para la convivencia pacífica y el respeto por
los derechos fundamentales”. De ahí que el interés público “no puede tratarse de
asuntos relacionados con la ética privada, es decir, con asuntos relativos a los
variados modelos de virtud con los que los ciudadanos despliegan válidamente su
libertad y construyen su proyecto de vida, aun cuando pueda una importante mayoría
social discrepar de tales perspectivas de pensamiento y de acción”.
13. Pero, aunado a lo anterior, y en forma más general acerca de lo público, en la
sentencia del Expediente 00090-2004-PA/TC (caso Callegari Herazo), el Tribunal ha
referido en el fundamento 11, que “el interés público tiene que ver con aquello que
beneficia a todos; por ende, es sinónimo y equivalente al interés general de la
comunidad. Su satisfacción constituye uno de los fines del Estado y justifica la
existencia de la organización administrativa”.
14. En ese sentido, las investigaciones parlamentarias encuentran un límite fundamental
en el concepto mismo de interés público del artículo 97 de la Constitución y el
artículo 88 del Reglamento del Congreso, el cual está lejos de hacer referencia, como
mencionamos, a los intereses grupales de los congresistas o a asuntos sin relevancia
para la sociedad. Y, conforme a la jurisprudencia, el interés público se trataría de un
valor, que no se trata de lo que gente simplemente desea escudriñar y que no está
relacionada con la ética privada, sino con la ética pública.
15. En consecuencia, el concepto de interés público, por lo tanto, sería un concepto
indeterminado que tiene una naturaleza valorativa (no descriptiva) y que le incumbe
aquello que trasciende el interés personal o grupal pero que, a su vez, nos pertenece
a todos en la medida que se relaciona con la convivencia política y la convivencia
pacífica.
16. Ahora bien, es necesario también precisar que, a pesar de que un asunto sea
efectivamente de interés público, ello tampoco habilita automáticamente la
posibilidad de ser investigado por una comisión parlamentaria. El concepto de interés
público es un primer filtro, sí; pero no el único. Cuando el artículo 97 de la
Constitución establece que el Congreso puede investigar “cualquier asunto de interés
público”, ese “cualquier” no es absoluto. Desde una interpretación sistemática de la
Constitución y, como indiqué al inicio, hay ámbitos que son competencias o
atribuciones protegidas a favor de determinados poderes u órganos, los cuales no
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podrían ser objeto de control político bajo el riesgo de que el Congreso afecte su
autonomía.
17. Me refiero, especialmente, tanto el Poder Judicial como el Tribunal Constitucional,
así como el Jurado Nacional de Elecciones o al Ministerio Público, pues no sería
constitucionalmente posible que ellos sean objeto de investigación a razón de las
decisiones de carácter jurisdiccional que adopten. En otras palabras, sería
incompatible con la Constitución que dichas decisiones tengan sanciones políticas.
18. Recordemos que estos órganos gozan de autonomía constitucional y se rigen por el
principio de independencia consagrado en el artículo 139, inciso 2 de la Constitución,
esta última la cual, según lo ha establecido la sentencia de inconstitucionalidad del
Expediente 00004-2006-PI/TC, “no puede sujetarse a ningún interés que provenga
de fuera de la organización judicial en conjunto, ni admitir presiones para resolver
un caso en un determinado sentido. Las decisiones de la autoridad judicial, ya sea
que ésta se desempeñe en la especialidad constitucional, civil, penal, penal militar,
laboral, entre otras, no pueden depender de la voluntad de otros poderes públicos
(Poder Ejecutivo o Poder Legislativo, por ejemplo), partidos políticos, medios de
comunicación o particulares en general, sino tan solo de la Constitución y de la ley
que sea acorde con ésta” (subrayado agregado).
19. Con lo cual, en virtud de la autonomía y el principio de independencia, estaría vedado
que una comisión investigadora del Congreso tenga como objetivo presionar para
que el trámite jurisdiccional de una controversia en cualquier materia (civil, penal,
constitucional, electoral, etc.) sea resuelta en algún sentido determinado, en un plazo
determinado, juzgado por algún funcionario en particular, o que dicha comisión
busque como finalidad que lo resuelto por los jueces o funcionarios con potestades
jurisdiccionales sean sancionados políticamente.
20. Ahora, estas restricciones aplicables a una comisión parlamentaria, por supuesto, no
necesariamente se expande a cualquier tipo de actos que incurra el Poder Judicial o
los órganos constitucionalmente autónomos, que he hecho referencia, puesto que
tampoco de trata de preservar “autarquías”, como bien señala la sentencia. Si bien
existe una limitación constitucional frente a la investigación parlamentaria en
relación con las decisiones de carácter jurisdiccional, en tanto que se trata de una
atribución exclusiva; no obstante, en relación a la actuación administrativa de dichos
órganos, como, por ejemplo, las sospechas de una contratación irregular de
trabajadores, una licitación pública ilegal, etc., sí podría prima facie ser objeto de
investigación por el Congreso por ser de interés público y no estar vinculado con una
atribución exclusiva.
21. En consecuencia, conforme a todo lo anterior, cuando la sentencia expresa en su
considerando 74 que es posible una comisión parlamentaria que investigue al JNE,
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debe entenderse que dicho encargo no puede ejercerse ampliamente, sino que está
sujeta, por lo menos, a las restricciones que he explicado supra y que no puede
invadir el ejercicio exclusivo de sus funciones.
22. Finalmente, considero que para la presente causa se debe retirar los considerandos
120 y 121.
Dicho esto, suscribo la sentencia.
S.
DOMINGUEZ HARO