Sala Segunda. Sentencia 676/2023
EXP. N.º 00422-2023-PA/TC
LIMA
OCTAVIO EDILBERTO SALAZAR
MIRANDA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 19 días del mes de julio de 2023, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Morales Saravia y Domínguez Haro, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Octavio
Edilberto Salazar Miranda contra la resolución de fojas 338, de fecha 27 de
octubre de 2022, expedida por la Tercera Sala Constitucional de la Corte
Superior de Justicia de Lima, que declaró fundada la excepción de
incompetencia por razón de la materia y nulo todo lo actuado.
ANTECEDENTES
El recurrente, con escrito de fecha 5 de noviembre de 2020, interpone
demanda de amparo contra el Ministerio del Interior, el procurador público
del Ministerio del Interior, el director general de la Policía Nacional del Perú
y la Caja de Pensiones Militar-Policial, solicitando que se declaren nulas y
sin efectos jurídicos la Resolución Directoral N° 2469-2012-DIRPEN-PNP,
de fecha 17 de abril de 2012; la Resolución Directoral N° 320-2020-CG-
PNP/SECEJE/DIRBAP-SEC, de fecha 2 de setiembre de 2020; y la
Resolución Jefatural N° 5898-2020-DIVPEN-PNP, de fecha 16 de setiembre
de 2020; y que, en consecuencia, se le restituya su pensión renovable de
conformidad con lo resuelto en la Resolución Directoral N° 4453-2009-
DIRPEN-PNP, de fecha 5 de agosto de 2009, y en la Resolución Jefatural
N° 3801-2018-DIVPEN-PNP, de fecha 22 de junio de 2018.
La procuradora pública a cargo del sector Interior deduce las
excepciones de incompetencia por razón de la materia, falta de agotamiento
de la vía administrativa y de prescripción extintiva. A su vez, contesta la
demanda alegando que en principio no está en discusión si al demandante le
corresponde o no el otorgamiento de una pensión, pues de autos se advierte
que se le reconoció y otorgó su derecho a la pensión renovable desde el mes
de agosto de 2009; sin embargo, al ocupar los cargos de ministro del Interior
(2009-2010) y posteriormente de congresista de la República del Perú
(2011-2019), dicha pensión fue suspendida. Agrega que, posteriormente,
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mediante la Resolución Jefatural N° 3801-2018-DIVPEN-PNP, de fecha 22
de junio de 2018, se restituyó la pensión renovable a solicitud del
demandante, quien seguía ejerciendo el cargo de congresista de la
República; no obstante, luego de que su representada verificara que el
demandante con el sueldo que percibe como congresista de la República,
más la restitución de su pensión, sobrepasa el tope remunerativo a que se
refiere el artículo 2° del Decreto de Urgencia N° 038-2006, del 30 de junio
de 2006 (equivalente a la suma de S/. 15,600.00), emitió la Resolución
Directoral N° 320-2020-CGPNP/SECEJE/DIRBAP-SEC, de fecha 2 de
setiembre de 2020, por lo que la emisión de dicho acto administrativo no
vulnera ningún derecho constitucional del demandante y se encuentra dentro
del marco legal vigente evitando que exista un aprovechamiento económico
del demandante como pretende con la presente demanda. En consecuencia,
habiéndose verificado en autos que las resoluciones administrativas
expedidas por su representada no vulneran derecho constitucional alguno del
demandante, pues se encuentran sujetas a las normas vigentes, y que,
además, no están inmersas en ninguna causal de nulidad, corresponde
declarar infundada o improcedente la demanda en todos sus extremos.
El procurador público a cargo de los asuntos de la Caja Militar-
Policial contesta la demanda solicitando que sea declarada infundada. Alega
que el administrado solicita la restitución de su pensión de retiro renovable;
que, sin embargo, un funcionario público se encuentra impedido de percibir
simultáneamente pensión y remuneración, salvo excepción de ley. Indica
que las normas que autorizan la doble percepción no alcanzan al
administrado por el cargo público desempeñado, por lo que lo argumentado
por el demandante transgrede las disposiciones legales señaladas en el
artículo 40° de la Constitución Política del Perú, el artículo 3° de la Ley N°
28175 y la Ley N° 28212, modificada por el Decreto de Urgencia N° 038-
2006.
El Segundo Juzgado Constitucional Transitorio de Lima, con fecha 26
de octubre de 20211, declaró infundadas las excepciones deducidas por el
procurador público del sector Interior y saneado el proceso. A su vez, con
1 Fojas 145
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fecha 13 de junio de 20222, declaró improcedente la demanda, por
considerar que el proceso especial previsto en el Texto Único Ordenado de
la Ley N° 27584, del Proceso Contencioso Administrativo (Decreto
Supremo 011-2019-JUS), cuenta con una estructura idónea para acoger la
pretensión del demandante (solicita la nulidad de resoluciones
administrativas) y darle tutela adecuada. Por otro lado, en el caso de autos,
no se ha acreditado un riesgo de irreparabilidad del derecho en caso de que
se transite por la vía ordinaria, pues, si bien el recurrente denuncia la
vulneración de su derecho a la pensión, esta no se acredita, toda vez que a la
fecha percibe una nueva pensión de retiro renovable de S/. 8,573.00,
conforme se advierte de la Resolución Jefatural N° 3801-2018-DIVPEN-
PNP, más aún cuando no ha acreditado con medio probatorio fehaciente la
necesidad de acudir a la vía constitucional, dado que no ha demostrado que
se encuentre en un estado de salud delicado para no acudir a la vía ordinaria.
Así las cosas, la controversia del presente proceso debe ser dilucidada en la
vía ordinaria, a través del proceso contencioso administrativo, que resulta
una vía igualmente satisfactoria, de conformidad con el artículo 7°, inciso
2), del Nuevo Código Procesal Constitucional, Ley N° 31307.
La Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de
Lima, con fecha 27 de octubre de 20223, revocó el auto contenido en la
resolución de fecha 26 de octubre de 2021, en el extremo que declaró
infundada la excepción de incompetencia por razón de la materia; y,
reformándola, declaró fundada dicha excepción; en consecuencia, nulo todo
lo actuado, por considerar que, en el caso de autos, no existe necesidad de
una tutela urgente para cautelar la pretensión solicitada por el demandante,
máxime si por el lapso de tiempo por el que solicita que se le restituya su
pensión, el actor no dejó de percibir otro ingreso por parte del Estado; y que,
a la fecha, la pensión que supuestamente se le habría suspendido
indebidamente ya ha sido restituida, por lo que la pretensión ahora solicitada
muy bien podría ser dilucidada en la vía ordinaria, en donde se puede
efectuar un amplio debate de lo pretendido, actuar mayores pruebas e
incluso solicitar medidas anticipadas que resguarden lo reclamado. Por lo
demás, se advierte que no confluyen copulativamente todos los requisitos
2 Fojas 278
3 Fojas 338
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establecidos en la sentencia vinculante proferida en el Expediente 02383-
2013-PA/TC, para activar la vía residual del amparo en el presente caso, por
lo que la vía ordinaria resulta igualmente satisfactoria.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. La presente demanda tiene por objeto que la Policía Nacional del Perú
declare nulas y sin efectos jurídicos la Resolución Directoral N° 2469-
2012-DIRPEN-PNP, de fecha 17 de abril de 2012; la Resolución
Directoral N° 320-2020-CG-PNP/SECEJE/DIRBAP-SEC, de fecha 2
de setiembre de 2020; y la Resolución Jefatural N° 5898-2020-
DIVPEN-PNP, de fecha 16 de setiembre de 2020; y que, como
consecuencia de ello, se le restituya al recurrente su pensión renovable
de conformidad con lo resuelto en la Resolución Directoral N° 4453-
2009-DIRPEN-PNP, de fecha 5 de agosto de 2009, y en la Resolución
Jefatural N° 3801-2018-DIVPEN-PNP, de fecha 22 de junio de 2018.
Análisis de la controversia
2. En el presente caso, consta de la Resolución Jefatural N° 3801-2018-
DIVPEN-PNP, de fecha 22 de junio de 20184, que atendiendo a que
mediante Resolución Directoral N° 4453-2009-DIRPEN-PNP, del 5 de
agosto de 2009, se reconoció a favor del citado teniente general de la
Policía Nacional del Perú 35 años, 7 meses y 4 días de servicios hasta el
24 de octubre de 2008, fecha en la que pasó a la Situación de Retiro,
otorgándosele Pensión de Retiro Renovable, la cual fue suspendida a
partir del 11 de julio de 2009, por haber sido nombrado ministro de
Estado en el Despacho del Interior; que mediante Resolución Directoral
N° 6248-2010-DIRPEN-PNP, del 4 de octubre de 2010, se le restituyó a
partir del 14 de setiembre de 2010 la Pensión de Retiro Renovable, por
haber renunciado a su cargo de ministro de Estado en el Despacho del
Interior; y que mediante Resolución Directoral N° 2469-2012-DIRPEN-
PNP, del 17 de abril de 2012, se suspendió temporalmente, a partir del
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27 de julio de 2011 hasta el 26 de julio de 2016, la Pensión de Retiro
Renovable que le corresponde percibir en su condición de pensionista
de la Policía Nacional del Perú, por haber sido elegido congresista de la
República del Perú, se resuelve RESTITUIR la Pensión de Retiro
Renovable suspendida a favor del Teniente General de la Policía
Nacional del Perú en Situación de Retiro Octavio Edilberto Salazar
Miranda, con eficacia al 30 de mayo de 2015, equivalente al íntegro de
la remuneración pensionable de su grado más el 14 % de la
Remuneración Básica, abonable por la Caja de Pensiones Militar
Policial.
3. Por su parte, consta de la Resolución Directoral N° 320-2020-CG-
PNP/SECEJE/DIRBAP-SEC, de fecha 2 de septiembre de 20205, que se
estimó el recurso de apelación interpuesto por el representante de la
Caja de Pensiones Militar Policial contra la Resolución Jefatural N°
3801-2018-DIVPEN-PNP, del 22 de junio de 2018, y se ordenó que la
División de Pensiones de la Policía Nacional del Perú suspenda la
pensión de retiro renovable previamente otorgada al teniente general de
la Policía Nacional del Perú en Situación de Retiro Octavio Edilberto
Salazar Miranda, conforme a lo determinado en la Resolución
Directoral N° 2469-2012-DIRPEN-PNP, de fecha 17 de abril de 2012,
así como regularizar la suspensión correspondiente a la gestión del
citado teniente general de la Policía Nacional del Perú, en el Parlamento
en el periodo 2016-2020. Sustenta su decisión, entre otros, en lo
siguiente: (i) que el representante de la Caja de Pensiones Militar
Policial, con fecha 19 de julio de 2018, interpone recurso de apelación
contra la Resolución Jefatural N° 3801-2018-DIVPEN-PNP, del 22 de
junio de 2018, argumentando que la resolución materia de impugnación
restituye la Pensión de Retiro Renovable a favor del administrado con
eficacia al 30 de mayo de 2015, equivalente al íntegro de la
remuneración pensionable de su grado más el 14 % de la remuneración
básica y le otorga una nueva Pensión de Retiro Renovable a partir del 1
de enero de 2018, por la suma de S/. 8,573.00, equivalente al 100 % de
la remuneración pensionable de su grado en Situación de Actividad
(remuneración consolidada), a pesar de que el referido funcionario
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continúa en el cargo de congresista de la República, amparándose en el
Oficio N° 267-2018-OAJ-OM-CR, del 30 de mayo de 2018, expedido
por la Oficina de Asesoría Jurídica del Congreso de la Republica, que
señala la mayor jerarquía de la norma constitucional respecto de la Ley
N° 28212; y en la Sexta Disposición Transitoria de la Ley N° 30057; (ii)
que la Caja de Pensiones Militar Policial impugnante afirma que la
recurrida se ha sustentado en la mayor jerarquía de la norma
constitucional, en amparo del artículo 94° de la Constitución Política del
Perú, que prescribe la autonomía administrativa del Congreso de la
República, con lo que pretende prescindir del régimen de
remuneraciones de altos funcionarios que establece la Ley N° 28212,
debiéndose considerar lo previsto por el artículo 40° de la Constitución
Política del Perú, en concordancia con el artículo 21° del Reglamento
del Congreso, así como lo prescrito por los artículos 2° y 4° de la Ley
N° 28212; (iii) que el representante de la Caja de Pensiones Militar
Policial, asimismo, manifiesta que el Oficio N° 267-2018-OAJ-OM-CR,
del 30 de mayo de 2018, hace un análisis del marco legal de las
remuneraciones y señala que la Mesa Directiva o el Consejo Directivo
pueden prescindir del fundamento del régimen de altos funcionarios,
toda vez que mediante Acuerdo N° 006-2006-2007/MESA-CR se
aprobó la remuneración de los señores congresistas en el marco de las
políticas de austeridad en S/. 15,600.00, fundando su decisión en la
autonomía administrativa del Congreso y en la Ley N° 28212, que
establece que la más alta remuneración es equivalente a seis (6)
Unidades Remunerativas del Sector Público; es decir, que la Mesa
Directiva o el Consejo Directivo podría estar facultada para prescindir;
sin embargo, no obra en el expediente el acuerdo que prescinda del
fundamento del régimen de remuneraciones que exceda el tope
establecido en la Ley N° 28212, del 27 de abril de 2004; (iv) que de
acuerdo a lo previsto en el artículo 2° del Decreto de Urgencia N° 038-
2006, de fecha 30 de junio de 2006, que modifica la Ley N° 28212, del
27 de abril de 2004, que regula el Régimen de Remuneraciones de altos
funcionarios y autoridades del Estado y dicta otras medidas: “Ningún
funcionario o servidor público que presta Servicios al Estado bajo
cualquier forma o modalidad contractual y régimen laboral, con
excepción del Presidente de la República, percibirá ingresos mensuales
mayores a seis (06) Unidades Ingreso del Sector Público, salvo, en los
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meses en que corresponda las gratificaciones o aguinaldos de julio y
diciembre”; (v) que cabe indicar que de acuerdo al Decreto Supremo N°
046-2006- PCM, de fecha 31 de julio de 2006, se fijó en S/. 2,600.00 la
Unidad de Ingreso del Sector Público para el año 2007; de igual modo,
el Decreto Supremo N° 149-2019-PCM, del 23 de agosto de 2019, fija
el monto de la Unidad de Ingreso del Sector Público para el año 2020 en
S/. 2,600.00, de lo cual se advierte que se ha mantenido el mismo
monto, por lo que el tope remunerativo a que se refiere el artículo 2° del
Decreto de Urgencia N° 038-006, del 30 de junio de 2006, es de
S/.15,600.00; (vi) que el segundo párrafo del artículo 1° del Decreto
Supremo N° 101-2011-EF, del 11 de junio de 2011, que dicta normas
complementarias al Decreto de Urgencia N° 038-2006, precisa los
conceptos que forman parte del concepto de ingreso mensual afecto a
los topes contenidos en el Decreto de Urgencia N° 038-2006, del 30 de
junio de 2006. En ese sentido, dicha regulación constituye una
excepción a la prohibición de doble percepción de ingresos prevista en
el artículo 3° de la Ley N° 28175, del 18 de febrero de 2004; (vii) que la
Ley N° 30026 y su reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N°
003-2014-IN, modificado por el Decreto Supremo N° 016-2017-IN, del
6 de junio de 2017, regulan los parámetros que se deben observar para
proceder a autorizar la doble percepción de los pensionistas de la Policía
Nacional del Perú y las Fuerzas Armadas, habiendo previsto su
contratación para la prestación de servicios especializado en materia de
Seguridad Ciudadana, Seguridad Nacional, así como servicios
administrativos; (viii) que Ley N° 30647, del 17 de agosto de 2017, Ley
que precisa el régimen laboral del Congreso de la República, del Banco
Central de Reserva del Perú y de la Superintendencia de Banca, Seguros
y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones y sus trabajadores,
establece expresamente que el Congreso de la República, como
organismo autónomo, no está comprendido dentro de los alcances de las
normas que regulan la gestión de recursos humanos del servicio civil;
por lo que, teniendo en cuenta que a dicha entidad no se le aplica el
régimen del servicio civil, corresponde la aplicación de la Ley N°
28212, del 27 de abril de 2004, sus modificatorias y demás normativa
concordante; (ix) que, en el presente caso, el teniente general de la
Policía Nacional del Perú en Situación de Retiro Octavio Edilberto
Salazar Miranda solicitó la restitución de su Pensión de Retiro
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Renovable; sin embargo, considerando todo lo señalado, corresponde
indicar que un funcionario público se encuentra impedido de percibir
simultáneamente pensión y remuneración, salvo que se encuentre
exceptuado expresamente por Ley, y, como se ha advertido
precedentemente, las normas que autorizarían la doble percepción no le
alcanzan al administrado dado el cargo público desempeñado.
Asimismo, no resulta posible que, de autorizada la percepción
simultánea o con la percepción de uno de los conceptos aludidos, se
supere el tope remunerativo establecido en el artículo 2° del Decreto de
Urgencia N° 038- 2006, del 30 de junio de 2006; de lo contrario,
estaríamos actuando trasgrediendo la normativa vigente; (x) que es
preciso indicar que el artículo 43° del Decreto Ley N° 19846, Ley de
Pensiones Militar Policial, concordante con el artículo 80° de su
Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 009-DE-87, establece
que el pensionista que se incorpore al servicio civil del Estado podrá
elegir entre la pensión que goza y la remuneración de su nuevo empleo;
asimismo, los artículos 77° y 78° del referido Reglamento disponen que
la suspensión de pensión es de carácter temporal y que se aplica
mientras subsista la causal que la originó, sin derecho a reintegro, lo
cual se dispondrá mediante resolución administrativa correspondiente;
(xi) que, en esa medida, se advierte que se han transgredido las
disposiciones legales antes mencionadas, tales como el artículo 40° de
la Constitución Política del Perú; el artículo 3° de la Ley N° 28175, del
18 de febrero de 2004, Ley Marco del Empleo Público; la Ley N°
28212, del 27 de abril de 2004, modificada por el Decreto de Urgencia
N° 038-2006, del 30 de junio de 2006; en consecuencia, corresponde
declarar estimado el recurso de apelación y la nulidad del acto
administrativo contenido en la Resolución Jefatural N° 3801-2018-
DIVPEN-PNP, del 22 de junio de 2018, conforme a lo dispuesto en el
Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General.
4. A su vez, consta de la Resolución Jefatural N° 5898-2020-DIVPEN-
PNP, de fecha 16 de septiembre de 20206, expedida por el jefe de
División de Pensiones de la PNP, que resuelve:
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Artículo1°.- Dar cumplimiento a la Resolución Directoral N° 320-2020-CG-
PNP/SECEJE/DIRBAP-SEC, del 2 de septiembre de 2020; y, en consecuencia,
recobre vigencia la Resolución Directoral N° 2469-2012-DIRPEN-PNP, del 17 de
abril de 2012, debiendo SUSPENDERSE la Pensión de Retiro Renovable otorgada
a favor del Teniente General de la Policía Nacional del Perú en Situación de Retiro
Octavio Edilberto SALAZAR MIRANDA, con eficacia al 27 de julio de 2011
hasta el 31 de diciembre de 2017, equivalente al íntegro de la remuneración
pensionable de su grado y, a partir del 1 de enero de 2018 hasta el 30 de setiembre
de 2019 (fecha de disolución del Congreso) equivalente al íntegro de la
Remuneración Consolidada de su grado en Situación de Actividad (Remuneración
Consolidada) por los fundamentos expuestos en la parte considerativa de la
presente resolución.
Artículo 2°. - RESTITUIR la Pensión de Retiro Renovable suspendida a favor del
teniente General de la Policía Nacional del Perú en Situación de Retiro Octavio
Edilberto SALAZAR MIRANDA, con eficacia al 1 de octubre de 2019,
equivalente al íntegro de la Remuneración Consolidada de su grado en Situación de
Actividad (Remuneración Consolidada) abonable por la Caja de Pensiones Militar
Policial, previa verificación a fin de evitar duplicidad de abono. (…) [sic]
(subrayado agregado).
5. El Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente
01417-2005-PA/TC, publicada en el diario oficial El Peruano el 12 de
julio de 2005, ha precisado con carácter vinculante los lineamientos
jurídicos que permiten delimitar las pretensiones que, por pertenecer al
contenido esencial del derecho fundamental a la pensión o estar
directamente relacionadas con él, merecen protección a través del
proceso de amparo, así como las reglas procesales que se deberán
aplicar a todas aquellas pretensiones cuyo conocimiento no sea
procedente en la vía constitucional.
6. Así, de acuerdo con los criterios de procedencia establecidos en los
fundamentos 37 y 49 de la sentencia citada, que constituyen precedente,
y en concordancia con el artículo VI del Título Preliminar y el artículo
7°, inciso 1), del Nuevo Código Procesal Constitucional, en el caso de
autos no existe pretensión principal vinculada directamente al contenido
constitucionalmente protegido del derecho a la pensión (acceso o
reconocimiento), puesto que la pretensión principal del demandante es
que se declaren nulas las resoluciones administrativas que resuelven
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suspender su pensión de retiro renovable por el periodo en que se
desempeñó como congresista de la República; y que, en consecuencia,
se le reintegren dichos pagos. Asimismo, de la documentación obrante
en autos no se advierte afectación del derecho a una pensión mínima,
puesto que el accionante se encuentra gozando de una pensión bajo los
alcances del Decreto Ley N° 19846 cuyo monto no compromete el
derecho al mínimo vital, conforme se advierte de lo ordenado en la
Resolución Jefatural N° 5898-2020-DIVPEN-PNP, de fecha 16 de
septiembre de 2020, y se verifica de las boletas de pago de su pensión7.
Tampoco se advierte de autos que se requiera de una tutela de especial
urgencia en los términos establecidos por este Tribunal en el
fundamento 37.c de la sentencia precitada.
7. Cabe precisar, además, que el Tribunal Constitucional, en el
fundamento 14 de la sentencia dictada en el Expediente 05430-2006-
PA/TC, publicada en el diario oficial El Peruano el 4 de noviembre de
2008, estableció las reglas de procedencia para demandar el pago de
pensiones devengadas, reintegros e intereses legales, señalando que
quien se considere titular de una pensión de jubilación o de una pensión
de sobrevivientes (viudez, orfandad o ascendientes) de cualquiera de los
regímenes previsionales existentes, y siempre cuando la pretensión
principal se encuentre vinculada directamente al contenido
constitucionalmente protegido del derecho a la pensión —acceso o
reconocimiento, afectación del derecho al mínimo vital, tutela de
urgencia o afectación del derecho a la igualdad con referente válido—
delimitado por este Tribunal en el fundamento 37 de la sentencia
recaída en el Expediente 01417-2005-PA/TC, podrá recurrir al proceso
de amparo donde el Tribunal Constitucional podrá estimar la demanda y
ordenar el pago de los montos dejados de percibir (devengados y
reintegros) y los intereses generados.
8. Así, en la Regla sustancial 6 del citado fundamento 14 de la sentencia
dictada en el Expediente 05430-2006-PA/TC, precisó lo siguiente:
7 Fojas 85 a 89
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Regla sustancial 6: Improcedencia del RAC para el reconocimiento de
devengados e intereses
El Tribunal no admitirá el RAC sobre pensiones devengadas, reintegros e
intereses cuando verifique que el demandante no es el titular del derecho o
que la pretensión no está directamente vinculada al contenido
constitucionalmente protegido del derecho a la pensión (subrayado y
remarcado agregado).
9. Sin embargo, al advertirse que la pretensión del actor es ajena al
contenido constitucionalmente protegido del derecho a la pensión, toda
vez que el amparo no es un proceso dentro del cual pueda discutirse, a
modo de pretensión principal, el reclamo de reintegros, se debe
desestimar la presente demanda.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE DOMÍNGUEZ HARO