Sala Segunda. Sentencia 633/2023
EXP. N.° 04408-2022-PC/TC
ÁNCASH
ROGELIO ESBEN LEÓN GARCÍA
RAZÓN DE RELATORÍA
La sentencia emitida en el Expediente 04408-2022-PC/TC es aquella que
resuelve:
Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
Dicha resolución está conformada por el voto de los magistrados Morales
Saravia y Domínguez Haro, y el voto del magistrado Ochoa Cardich, quien
fue convocado para dirimir la discordia suscitada en autos.
Se deja constancia de que los magistrados concuerdan con el sentido del
fallo y que la resolución alcanza los tres votos conformes, tal como lo prevé
el artículo 11, primer párrafo, del Reglamento Normativo del Tribunal
Constitucional en concordancia con el artículo 5, cuarto párrafo, de su Ley
Orgánica. Asimismo, se acompaña el voto emitido por el magistrado
Gutiérrez Ticse.
La secretaria de la Sala Segunda hace constar fehacientemente que la
presente razón encabeza los votos antes referidos, y que los magistrados
intervinientes firman digitalmente al pie de ella en señal de conformidad.
Lima, 13 de junio de 2023
SS.
MORALES SARAVIA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
Elda Milagros Suárez Egoavil
Secretaria de la Sala Segunda
EXP. N.° 04408-2022-PC/TC
ÁNCASH
ROGELIO ESBEN LEÓN GARCÍA
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MORALES SARAVIA
Discrepo, respetuosamente, de la decisión de mi colega magistrado que ha
decidido declarar FUNDADA la demanda de cumplimiento. Mi posición se
sustenta en las siguientes razones:
1. La pretensión de la parte demandante no puede ser atendida en esta
sede constitucional, porque el mandato cuyo cumplimiento se exige no
le reconoce un derecho incuestionable. En efecto, de los considerandos
y de la parte resolutiva de la Resolución Directoral 0810-2021, de fecha
28 de diciembre del 2021 (f. 2), se verifica que el ente emisor ha
realizado el cálculo de la bonificación solicitada sobre la base de la
remuneración total; sin embargo, esto habría ocurrido en contravención
de lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM —
vigente al momento de la emisión de la Resolución Directoral 0810-
2021— pues para todo cálculo de bonificaciones debía usarse la
remuneración total permanente, salvo para las excepciones establecidas
en dicho artículo y para los supuestos señalados en la Resolución de
Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC (ver la sentencia emitida en el
Expediente 01401-2013-PC/TC).
2. Por consiguiente, dado que el mandato contenido en la Resolución
Directoral 0810-2021, cuyo cumplimiento se reclama en el presente
proceso, no permite el reconocimiento de un derecho incuestionable del
recurrente, corresponde declarar improcedente la demanda.
Sentido de mi voto
Por todo lo expuesto, mi voto es porque se declare IMPROCEDENTE la
demanda.
S.
MORALES SARAVIA
EXP. N.° 04408-2022-PC/TC
ÁNCASH
ROGELIO ESBEN LEÓN GARCÍA
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO DOMÍNGUEZ HARO
Con el debido respeto por la opinión de mi honorable colega, emito el
presente voto singular por las siguientes razones:
1. Tal como lo aprecio de autos, la Resolución Directoral 0810-
2021 (f. 2), de fecha 28 de diciembre de 2021, ordena el pago
S/ 85,314.07, por concepto de devengados de la bonificación
BONEP, a favor del recurrente, la misma que ha sido liquidada
tomando en consideración el 30% de sus remuneraciones totales
íntegras.
2. Pues bien, dicho mandato contraviene lo dispuesto en el artículo
9 del Decreto Supremo 051-91-PCM, pues la deuda determinada
ha sido calculada tomando en consideración la remuneración
total —que está constituida por la remuneración total
permanente más los conceptos adicionales concedidos por ley
expresa— y no la remuneración total permanente. En ese
sentido, cabe concluir que dicho mandato no reconoce un
derecho incuestionable, por lo que la demanda resulta
improcedente.
Por lo tanto, mi VOTO es porque se declare IMPROCEDENTE la
demanda.
S.
DOMÍNGUEZ HARO
EXP. N.° 04408-2022-PC/TC
ÁNCASH
ROGELIO ESBEN LEÓN GARCÍA
VOTO DEL MAGISTRADO OCHOA CARDICH
Discrepo, respetuosamente, de la decisión de mi colega magistrado
contenida en la ponencia, en cuanto declara fundada la demanda de
cumplimiento. Al revés de ello, me encuentro de acuerdo con el voto
singular emitido por el magistrado Morales Saravia, que contiene el criterio
jurisprudencial actualmente vigente del Tribunal Constitucional sobre esta
materia.
En efecto, conforme a la jurisprudencia de este Tribunal, el mandato
cuyo cumplimiento se exige no le reconoce un derecho incuestionable,
debido a que el cálculo de la bonificación solicitada se realizó con base en la
remuneración total en lugar de la remuneración total permanente, esto en
contravención de lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-
PCM, vigente al momento en que se expidió el mandamus cuyo
cumplimiento se exige.
Por lo expuesto, mi voto es porque se declare IMPROCEDENTE la
demanda.
S.
OCHOA CARDICH
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ROGELIO ESBEN LEÓN GARCÍA
VOTO DEL MAGISTRADO GUTIÉRREZ TICSE
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Rogelio Esben
León García contra la resolución de fojas 277, de fecha 11 de agosto de
2022, expedida por la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Áncash,
que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 11 de mayo de 2022, el recurrente interpone demanda de
cumplimiento contra la Unidad de Gestión Educativa de Bolognesi. Solicita
que se dé cumplimiento a la Resolución Directoral 0810-2021, de fecha 28
de diciembre de 2021, mediante la cual se dispuso el pago de devengados a
favor del recurrente, en su calidad de trabajador de servicio en la Institución
Educativa 20850 Mariscal Cáceres de Chasquitambo, Bolognesi, por la
suma de S/ 85,314.07, por concepto del pago de bonificación, (BONESP) o
desempeño de cargo a razón del 30 % de sus remuneraciones totales íntegras
con retroactividad al 1 de febrero de 1991 (f. 9).
El Juzgado Mixto-Sede Chiquián, mediante Resolución 1, de fecha 12
de mayo de 2022, admite a trámite la demanda (f. 13).
El director de la Unidad de Gestión Educativa de Bolognesi contesta
la demanda y solicita que se la declare infundada, toda vez que las leyes
presupuestales establecen una limitación aplicable a las entidades de los tres
niveles de Gobierno en virtud de la cual se estaría eliminando cualquier
posibilidad de incremento remunerativo, así como la aprobación de nuevas
bonificaciones u otros beneficios (independientemente de la denominación,
naturaleza o fuente de financiamiento), inclusive de aquellas derivadas de
convenios colectivos, por lo que cualquier reajuste o incremento
remunerativo deberá encontrarse autorizado por ley expresa (f. 23).
El Procurador Público Regional del Gobierno regional de Áncash se
apersona a la instancia y contesta la demanda solicitando que se la declare
infundada porque lo solicitado por la parte demandante se encuentra
condicionado a la aprobación del presupuesto respectivo por parte del
Ministerio de Economía y Finanzas y que, en consecuencia, dicho acto
administrativo no posee naturaleza autoaplicativa, puesto que, para la
ejecución del pago, se requiere de un procedimiento previo ante las
instancias correspondientes del Ministerio de Economía y Finanzas (f. 220).
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El a quo, mediante Resolución 5, de fecha 13 de junio de 2022,
declaró fundada la demanda, por considerar que el proceso de cumplimiento
reúne los requisitos mínimos señalados en el precedente vinculante emitido
en el Expediente 00168-2005-PC/TC, al haber cumplido el demandante el
requisito especial contenido en el artículo 69 del Código Procesal
Constitucional, por lo que corresponde a la entidad demandada efectuar el
pago del monto reconocido por la propia Administración (f.231).
La Sala Superior revisora revocó la apelada y la declaró improcedente,
entre otras consideraciones, por estimar que en la resolución administrativa
cuyo cumplimiento se solicita no se explica detalladamente cuál ha sido la
remuneración base de cálculo para la obtención del monto consignado a
favor del actor, pues debió precisar detalladamente los conceptos
comprendidos en la remuneración total o íntegra utilizada para la
liquidación y la base legal en la que se sustenta dicho cálculo. Indica que la
resolución administrativa no es de ineludible y de obligatorio cumplimiento,
al haber sido emitida en contra del texto expreso de la ley; que, por ende, no
constituye reconocimiento de un derecho incuestionable de la parte
demandante al colisionar con el principio de legalidad, cuyo control debe
efectuar de forma obligatoria el juez al ejercer función jurisdiccional, y que,
por lo tanto, en el caso de autos, no se cumplen los requisitos del precedente
vinculante establecido en la sentencia recaída en el Expediente 00168-2005-
PC/TC (f. 277).
En su recurso de agravio constitucional, la parte demandante reitera
principalmente los argumentos expuestos en su demanda (f. 286).
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio.
1. La demanda tiene como objeto que se dé cumplimiento al acto
administrativo contenido en la Resolución Directoral 0810-2021 de
fecha 28 de diciembre de 2021, que resolvió el otorgamiento del pago
de devengados a favor del recurrente, en calidad de trabajador de
servicio en la Institución Educativa 20850 Mariscal Cáceres de
Chasquitambo, Bolognesi, por concepto del pago de bonificación por
desempeño de cargo a razón del 30 % de sus remuneraciones totales
íntegras con retroactividad al 1 de febrero de 1991.
Requisito especial de la demanda.
2. Con el documento de fecha cierta obrante a fojas 3 se acredita que la
parte demandante ha cumplido el requisito especial de la demanda de
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cumplimiento previsto en el artículo 69 del Código Procesal
Constitucional, vigente en el momento de la interposición de la
demanda (actualmente regulado en el mismo artículo del nuevo
Código Procesal Constitucional).
Cuestión procesal previa.
3. El segundo párrafo del artículo 65 del nuevo Código Procesal
Constitucional, establece la prohibición de conocer, en el proceso de
cumplimiento, actos administrativos que contengan el reconocimiento
o pago de devengados, siendo una limitación procesal que incide
directamente en la condicionalidad del acto.
4. En virtud del principio hermenéutico de unidad y sistematicidad, el
aludido dispositivo no puede ser aplicado de manera aislada del
artículo 66 del citado corpus normativo, el mismo que establece un
conjunto de reglas aplicables para resolver la demanda de proceso de
cumplimiento, consagrando a favor del juez constitucional un
conjunto de mecanismos y herramientas interpretativas que se orientan
a precisar el mandato cuyo cumplimiento se solicita en sede
constitucional.
5. En ese orden de ideas, se puede colegir que la limitación de conocer,
en el proceso de cumplimiento, actos administrativos que contengan el
reconocimiento o pago de devengados consagrada en el aludido
segundo párrafo del artículo 65, única y exclusivamente, constituye
una prohibición al juez constitucional para determinar dichos montos,
encontrándose plenamente habilitado éste para ingresar al fondo del
asunto con el propósito de esclarecer la controversia.
6. En el presente caso, se observa de autos que la liquidación ha sido
realizada por la propia entidad administrativa; por lo que, en mi
opinión la aludida prohibición no es aplicable al presente caso.
7. En forma adicional a ello, en el presente caso, ante la pretensión de un
servidor que viene luchando en el sistema de justicia por el
reconocimiento y pago de sus derechos, que es un claro caso de
reclamo de pago de recursos que forman parte de la deuda social que
mantiene el país con miles de ciudadanos en situación de pobreza y de
pobreza extrema, los cuales por diferentes argumentos no son
honradas.
8. Se trata, indudablemente, del reconocimiento de un derecho humano
que ha venido siendo violentado por el Estado Peruano, y que la
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justicia constitucional no puede dejar de conocer por el fondo bajo
justificaciones que solo residen en el formalismo jurisdiccional;
menos aun cuando el Tribunal Constitucional además cuenta con la
prerrogativa de autonomía procesal, en virtud de la cual debe optar por
preferir la finalidad material antes de justificar el rechazo de la
pretensión de los ciudadanos involucrados en argumentos de índole
formal.
Análisis del caso concreto
9. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política establece que la
acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o
funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto
administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso 1, del nuevo Código
Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene
por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a
una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.
10. La Resolución Directoral 0810-2021 de fecha 28 de diciembre del
2021, que resolvió el otorgamiento el pago de devengados a favor del
recurrente (f.2), cuyo cumplimiento se solicita, establece lo siguiente
en su parte resolutiva:
(…)
ARTÍCULO 1°: OTORGAR, el pago de devengados a favor de don
Rogelio Esben LEON GARCIA, identificado con DNI N° 31927621, en
calidad de Trabajador de Servicio en la Institución Educativa N° 20850
"Mariscal Caceres" de Chasquitambo - Bolognesi; por la suma de
OCHENTA Y CINCO MIL TRECIENTOS CATORCE CON 07/100
NUEVOS SOLES (S/. 85,314.07), por concepto del Pago de
Bonificación, (BONESP) o desempeño de cargo a razón del 30% de sus
remuneraciones totales o integras con retroactividad al 01 de febrero de
1991.
(…)
11. En el caso de autos, debe tenerse presente que la Sala Superior ha
desestimado la demanda al considerar que existiría una controversia
compleja, pues, de acuerdo al artículo 12 del Decreto Supremo 051-
91-PCM -que extendió los alcances del artículo 28 del Decreto
Legislativo 608 del 10 de julio de 1990 a los funcionarios, directivos y
servidores de la Administración Pública comprendidos en el Decreto
Legislativo 276- la bonificación especial (BONESP) o desempeño en
el cargo a razón del 30% de sus remuneraciones totales o íntegras
debería ser calculada en base a la remuneración total permanente, en
contraposición a la remuneración total o íntegra que toma como base
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de cálculo la Resolución Directoral 0810-2021 de fecha 28 de
diciembre de 2021.
12. Conforme a lo señalado, considero que, para pronunciarse sobre el
caso de autos, es necesario analizar la supuesta divergencia normativa
entre lo dispuesto por el artículo 53 inciso “a” del Decreto Legislativo
276, y lo señalado por los artículos 9 y 12 del Decreto Supremo 051-
91-PCM, que colocan como base de cálculo para las bonificaciones,
beneficios y demás conceptos remunerativos a la “remuneración
total” y a la “remuneración total permanente”, respectivamente.
13. Al respecto, con fecha 14 de junio de 2011, el Tribunal del Servicio
Civil emitió la Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC que
se pronuncia, precisamente, sobre la controversia generada por
aplicación de dos categorías remunerativas que se distinguen tanto por
los conceptos que cada una comprende, como también por los
beneficios, bonificaciones, asignaciones y subsidios para los cuales
sirven como base de cálculo. Nos referimos a la “remuneración total
permanente” y a la “remuneración total”.
14. En la Resolución de la Sala Plena aludida, el Tribunal del Servicio
Civil señala que el Decreto Supremo 051-91-PCM tiene la misma
jerarquía normativa que el Decreto Legislativo 276, por lo que resulta
pertinente su aplicación, al haber sido expedido en virtud del inciso 20
del artículo 211 de la Constitución Política de 1979, vigente en ese
entonces; tomando para ello como referencia lo señalado por el
Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en el Expediente
00419-2001-AA/TC.
15. En la sentencia dictada en el Expediente 00419-2001-AA/TC de fecha
15 de octubre de 2001, el Tribunal Constitucional reconoce la
jerarquía normativa del Decreto Supremo 051-91-PCM
identificándolo como un “Decreto Supremo Extraordinario” dictado al
amparo del inciso 20 del artículo 211 de la Constitución Política de
1979 -vigente al momento de su dación-, figura que constituye un
mecanismo típico de legislación de urgencia que autorizaba al
Presidente de la República -en el marco constitucional de 1979- para
dictar “medidas extraordinarias en materia económica y financiera,
cuando así lo requiera el interés nacional y con cargo de dar cuenta al
Congreso”.
16. En virtud de lo señalado, el Tribunal Constitucional ha reconocido la
jerarquía legal del Decreto Supremo 051-91-PCM (que establece en
forma transitoria las normas reglamentarias orientadas a determinar
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los niveles remunerativos de los funcionarios, directivos, servidores y
pensionistas del Estado en el marco del Proceso de Homologación,
Carrera Pública y Sistema Único de Remuneraciones y
Bonificaciones), así como la plena validez de su capacidad
modificatoria sobre el Decreto Legislativo 276 (Ley de Bases de la
Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público).
17. Así las cosas, ante una controversia generada por aplicación de dos
categorías remunerativas para realizar los cálculos para el
otorgamiento de diversos beneficios, bonificaciones, asignaciones y
subsidios (“remuneración total permanente” y a la “remuneración
total”), es fácil colegir que se presenta aquí una clara antinomia entre
normas estatales vigentes y simultáneamente aplicables a un mismo
supuesto de hecho, pero con consecuencias jurídicas divergentes, por
lo que resulta indispensable recurrir a los tres criterios que la teoría
general del derecho plantea para definir la normatividad aplicable: i.)
criterio de jerarquía, ii.) criterio de especialidad, y iii.) criterio de
temporalidad.
18. En el presente caso, conforme se ha señalado en líneas precedentes,
teniendo el Decreto Supremo 051-91-PCM la misma jerarquía
normativa que el Decreto Legislativo 276, resulta pertinente recurrir al
criterio de especialidad que supone la preferencia aplicativa de la
norma reguladora de una especie de cierto género, en lugar de la
norma reguladora de dicho género en su totalidad; resultando así la
norma aplicable aquella que mejor se adapte al supuesto de hecho
planteado (Tardío Pato, José. El principio de especialidad normativa
(lex especialis) y sus aplicaciones jurisprudenciales. En: Revista de
Administración Pública. Nro. 162. Septiembre-Diciembre 2003. pp.
191 y 192).
19. En términos del jurista Norberto Bobbio, “el paso de una regla más
amplia (que abarca cierto genus) a una regla derogatoria menos amplia
(que abarca una species del genus) corresponde a una exigencia
fundamental de justicia, entendida como igual tratamiento a las
personas que pertenecen a una misma categoría.
20. De ahí que, por efecto de la ley especial, la ley general pierde vigencia
parcialmente”. (Bobbio, Norberto. Teoría General del Derecho.
Bogotá. Editorial Temis. 1987. pp. 195 y 196).
21. En tal sentido, las consecuencias jurídicas contenidas en el artículo 53
del Decreto Legislativo 276 deben ser las preferentemente aplicables
al caso concreto en la medida que se adaptan mejor al supuesto de
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hecho presentado en el caso de los servidores y funcionarios que han
adquirido el derecho de acceder a los beneficios económicos
involucrados, precisamente por tratarse de disposiciones legales que
regulan la carrera administrativa y las remuneraciones del Sector
Público; y -por el contrario- no constituyen normas jurídicas que
regulan -en forma transitoria- una situación general orientada a
determinar niveles remunerativos de los funcionarios, directivos,
servidores y pensionistas del Estado en el marco del Proceso de
Homologación, Carrera Pública y Sistema Único de Remuneraciones
y Bonificaciones.
22. Adicionalmente a ello, resulta indispensable señalar que la aludida
Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC emitida por el
Tribunal del Servicio Civil constituye un precedente administrativo
que solo es vinculante al Sistema Administrativo de Gestión de
Recursos Humanos, y cuya validez -como todo acto estatal- se
encuentra sujeta a que guarde coherencia con la interpretación que el
Tribunal Constitucional realice sobre el particular al momento de
analizar las posibles vulneraciones contra derechos fundamentales.
23. Por lo señalado, se advierte que la pretensión de la parte demandante
es perfectamente atendible en esta sede constitucional, porque el
mandato cuyo cumplimiento se exige y que se encuentra materializado
en la Resolución Directoral 0810-2021, reconoce un derecho
incuestionable al disponer el pago de devengados a favor del
recurrente, en su calidad de trabajador de servicio en la Institución
Educativa 20850 “Mariscal Cáceres” de Chasquitambo, Bolognesi,
por la suma de S/ 85,314.07, por concepto del Pago de bonificación
especial (BONESP) o desempeño de cargo a razón del 30 % de sus
remuneraciones totales íntegras, con retroactividad al 1 de febrero de
1991.
Sobre la falta de disponibilidad económica.
24. En el presente caso, como en otros de similar contenido y
controversia, se ha generado la discusión sobre el cumplimiento de
una resolución en directa relación con la posibilidad de pago de la
entidad administrativa, atendiendo a la normatividad presupuestaria
aplicable.
25. Al respecto, estimo necesario reiterar que las autoridades
administrativas no pueden utilizar la falta de fondos como un pretexto
para no acatar una resolución legal y/o administrativa acorde con el
marco constitucional, motivo por el cual la autoridad demandada se
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encuentra obligada a acatar y observar la Resolución Directoral 0810-
2021 de fecha 28 de diciembre de 2021, que ella misma ha emitido.
26. Finalmente, en el presente caso al haberse obligado al recurrente a
interponer una demanda de cumplimiento ocasionándole gastos
innecesarios que han incrementado su inicial afectación, considero
que corresponde el pago de costos conforme al Art. 28 del nuevo
Código Procesal Constitucional, el mismo que deberá hacerse efectivo
en la etapa de ejecución de sentencia, donde -además- deberá
efectuarse el abono de los intereses legales aplicables a partir de la
fecha en que se determinó el pago de la bonificación por desempeño
de cargo al recurrente hasta la fecha en que éste se haga efectivo, de
conformidad con los artículos 1236 y 1244 del Código Civil. En
ambos casos, la liquidación deberá realizarla el juez conforme a la tasa
fijada por el Banco Central de Reserva en el momento de ejecutarse la
sentencia.
Por estos fundamentos, mi voto es por:
Declarar FUNDADA la demanda, y en consecuencia cumpla la entidad
demandada con la Resolución Directoral 0810-2021, de fecha 28 de
diciembre de 2021, mediante la cual se dispuso el pago de devengados a
favor del recurrente, en su calidad de trabajador de servicio en la Institución
Educativa 20850 “Mariscal Cáceres” de Chasquitambo, Bolognesi, por la
suma de S/ 85,314.07, por concepto del pago de bonificación o desempeño
de cargo a razón del 30 % de sus remuneraciones totales íntegras con
retroactividad al 1 de febrero de 1991.
S.
GUTIÉRREZ TICSE
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE