Sala Segunda. Sentencia 1002/2023
EXP. N.° 01185-2023-PC/TC
CAÑETE
CARMEN MARLENI YAURI ABURTO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 21 días del mes de junio de 2023, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Morales Saravia,
Domínguez Haro, y con la participación de la magistrada Pacheco Zerga,
convocada para dirimir la discordia suscitada en autos, toda vez que esta no
fue resuelta con el voto del magistrado Ochoa Cardich, ha dictado la presente
sentencia. El magistrado Gutiérrez Ticse emitió voto singular, el cual se
agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de
conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Víctor Antonio
Quispe Cervantes, abogado de doña Carmen Marleni Yauri Aburto, contra la
sentencia de fojas 67, de fecha 17 de enero de 2023, expedida por la Sala Civil
de la Corte Superior de Justicia de Cañete, que declaró improcedente la
demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 2 de junio de 2022, la recurrente interpuso demanda de
cumplimiento contra la Dirección Regional de Educación de Lima y la
Unidad de Gestión Educativa Cañete, a fin de que se ejecute la Resolución
Directoral UGEL N° 08 N° 03968, de fecha 28 de noviembre de 2012,
mediante la cual se resolvió reconocer y otorgar el pago por concepto de
Bonificación Especial por Preparación de Clases y Evaluación equivalente al
30 % de la remuneración total íntegra a favor de la actora en su calidad de
docente, por el periodo comprendido a partir de abril de 1997 hasta el 26 de
noviembre de 2012. Solicita que accesoriamente se practique una liquidación
contable y se efectúe el pago de los intereses legales, con las costas y los
costos del proceso 1.
El Segundo Juzgado Civil de la Corte Superior de Justicia de Cañete,
mediante Resolución 1, de fecha 15 de junio de 2022, admite a trámite la
demanda de cumplimiento 2.
1 Fojas 12
2 Fojas 16
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El procurador público del Gobierno Regional de Lima absolvió el
traslado de la demanda. Arguye que el pago que solicita la parte actora está
sujeto a que se amplíe el presupuesto que otorga a la entidad el Ministerio de
Economía y Finanzas, tal como se señala en la propia resolución
administrativa cuyo cumplimiento se exige. Refiere que los términos de dicha
resolución no fueron impugnados oportunamente, y que la demanda debe ser
declarada improcedente conforme a lo previsto en el numeral 4 del artículo
70 del Nuevo Código Procesal Constitucional 3.
El a quo, mediante Resolución número 4, de fecha 21 de setiembre de
2022, declaró fundada la demanda, por estimar que el acto administrativo
cuyo cumplimiento se reclama cumple las características que dispone el
Tribunal Constitucional en el Expediente 00168-2005-PC/TC 4.
La Sala Superior revisora, mediante Resolución 2, revocó la apelada y
declaró improcedente la demanda, por considerar que lo solicitado debe
dilucidarse en la vía del proceso contencioso-administrativo, pues la
resolución administrativa cuyo cumplimiento se viene exigiendo no tiene un
mandato cierto y claro, toda vez que está sujeto a controversia compleja
porque no contiene un monto determinado a pagar y que, además, su
otorgamiento resulta controvertido debido a las normas legales que regulan
su dación 5.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. La demanda tiene por objeto que se cumpla la Resolución Directoral
UGEL N° 08 N° 03968, de fecha 28 de noviembre de 2012, que resolvió
reconocer y otorgar a favor de la actora el pago de la bonificación por
concepto de Bonificación Especial por Preparación de Clases y
Evaluación, más los intereses legales y los costos del proceso.
Requisito especial de la demanda
2. Con el documento de fecha cierta que obra en autos se acredita que la
recurrente ha cumplido el requisito especial de la demanda de
3 Fojas 29
4 Fojas 42
5 Fojas 67
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cumplimiento previsto en el artículo 69 del Nuevo Código Procesal
Constitucional 6.
Análisis del caso concreto
3. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política establece que la
acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario
renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte,
el artículo 65, inciso 1, del Nuevo Código Procesal Constitucional señala
que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o
autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto
administrativo firme.
4. La Resolución Directoral UGEL N° 08 N° 03968, de fecha 28 de
noviembre de 20127, cuyo cumplimiento se solicita, establece lo
siguiente en su parte resolutiva:
Artículo Único.- DECLARAR PROCEDENTE, el Pago de la Bonificación
Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación del 30% de sus
remuneraciones totales, debiendo tener presente que dicha bonificación serán
consideradas siempre y cuando se apruebe la ampliación del Presupuesto del
año 2012, conforme al motivo expuesto en la parte considerativa de la presente
Resolución, solicitado por las siguientes docentes:
[….]
1.2.- Carmen Marlení Yauri Aburto, profesora de aula de la IEP N° 21002-
lmperial-Cañete, según lo expuesto en los considerandos precedentes.
5. En el presente caso, la pretensión no puede ser atendida en esta sede
constitucional, porque el mandato cuyo cumplimiento se exige no solo
no reconoce un monto determinado, sino que también se encuentra sujeto
a controversia compleja y no permite reconocer un derecho
incuestionable de la reclamante, pues de los considerandos de la
Resolución Directoral UGEL N° 08 N° 03968, de fecha 28 de noviembre
de 2012, se verifica que el ente emisor ha señalado expresamente que el
cálculo de la bonificación solicitada deberá ser efectuado sobre la base
del 30 % de la remuneración total íntegra; sin embargo, esto habría
ocurrido en contravención de lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto
Supremo 051-91-PCM —vigente en el momento de la emisión de la
6 Fojas 8
7 Fojas 9
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Resolución Directoral UGEL N° 08 N° 03968—, pues para todo cálculo
de bonificaciones debe usarse la remuneración total permanente, salvo
para las excepciones establecidas en dicho artículo y para los supuestos
señalados en la referida Resolución de Sala Plena 001-2011-
SERVIR/TSC.
6. Por consiguiente, dado que el mandato contenido en la Resolución
Directoral UGEL N° 08 N° 03968, cuyo cumplimiento se reclama en el
presente proceso, no permite el reconocimiento de un derecho
incuestionable de la recurrente, corresponde declarar improcedente la
demanda.
7. Sin perjuicio de lo expuesto, es pertinente señalar que la Ley 31495 —
que reconoce el derecho de los docentes activos, cesantes y contratados,
en sede administrativa, a percibir las bonificaciones dispuestas en el
artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley
25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la exigencia de
sentencia judicial y menos aún en calidad de cosa juzgada, y deja sin
efecto los artículos 8, 9 y 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM— fue
publicada en el diario oficial El Peruano el 16 de junio de 2022; por lo
tanto, sus alcances rigen a partir del 17 de junio de 2022. Por ende, no es
aplicable al caso concreto, dado que la resolución administrativa cuyo
cumplimiento se exige data del año 2012.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PACHECO ZERGA
PONENTE DOMÍNGUEZ HARO
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VOTO DE LA MAGISTRADA PACHECO ZERGA
Con el debido respeto por la posición de mis colegas magistrados, habiendo
sido llamada para resolver la discordia surgida entre los magistrados de la
Sala Segunda del Tribunal Constitucional, emito el presente voto, a fin de
señalar lo siguiente.
1. Me adhiero a la ponencia, que declara improcedente la demanda.
Sustento dicha decisión en los fundamentos expuestos en la ponencia, a
los que me remito. A la vez, considero necesario agregar que esos
criterios han sido utilizados por este Tribunal Constitucional en
sentencias anteriores.8
2. También es importante recordar que el Tribunal Constitucional
reconoció al Decreto Supremo 051-91-PCM, rango legal, pues fue
emitido al amparo del artículo 211, inciso 20 de la Constitución de 1979,
entonces vigente. Por ello, modificó válidamente el artículo 48 de la Ley
24029, Ley del Profesorado, modificada luego por la Ley 25212.
3. Quiere esto decir que no estamos ante un supuesto de coexistencia
simultánea de normas, lo que obligaría a preferir la aplicación de la
norma específica sobre la norma general; pues, en lo que respecta al
modo de cálculo de la bonificación especial mensual por preparación de
clase y evaluación, la Ley 24029, modificada por la Ley 25212, fue
reemplazada por el artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM. Se trata
en todo caso, de una expresión del principio jurídico de posterioridad 9.
4. A la vez, considero conveniente precisar que la Ley 31495 ordena a la
Administración que se allane a la pretensión, “en el extremo referido a
tomar como base la Remuneración Total para el cálculo de la
bonificación, bajo responsabilidad” y, añade que, la existencia un
proceso judicial en trámite, no impide cumplir con esa obligación.
Asimismo, establece que este reconocimiento se debe realizar “sin la
exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada”.
8
Cfr. sentencias emitidas en los Expedientes 01401-2013-PC/TC, 03702-2021-PC/TC,
01737-2022-PC/TC, 02469-2022-PC/TC, 05193-2022-PC/TC, entre otras.
9
Cfr. fundamento 54 de la sentencia emitida en el Expediente 00047-2004-AI/TC
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5. Tienen derecho a esta bonificación únicamente, “los docentes,
activos, cesantes y contratados, beneficiarios de las bonificaciones
dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado,
modificado por la Ley 25212, solo respecto al periodo en que estuvo
vigente dicho artículo, es decir, desde el 21 de mayo de 1990 hasta el
25 de noviembre de 2012”.
6. La ley no ordena, porque sería inconstitucional, que los jueces estén
obligados a una aplicación retroactiva del beneficio.
7. En el presente caso, la resolución administrativa cuyo cumplimiento
se exige se ha emitido antes de la entrada en vigencia de la Ley 31495.
Por tanto, si la recurrente considera encontrarse bajo los alcances de
la Ley 31495, queda a salvo su derecho de hacerlo valer en la vía
correspondiente.
S.
PACHECO ZERGA
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VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO GUTIÉRREZ TICSE
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, emito el presente voto
singular por considerar que la pretensión constituye parte de los derechos
constitucionales sociales de los profesores y personal administrativo en el
sector educación del Perú, postergados injustamente por décadas. En ese
sentido, la pretensión debió ser declarada fundada, conforme con los
fundamentos que paso a exponer:
La tutela de los derechos sociales en un Estado Constitucional
1. Afirmar un Estado Constitucional en donde prime la posición preferente
de los derechos fundamentales es un imperativo para los operadores
jurídicos. El Tribunal Constitucional así lo ha reconocido en su propia
jurisprudencia, cuando enfatiza en que “los derechos sociales deben
interpretarse como verdaderas garantías del ciudadano frente al Estado
dentro de una visión que busca revalorar la eficacia jurídica de los
mandatos constitucionales y, por ende, la vigencia de la Constitución.”
(sentencia emitida en el Expediente 02945-2003-AA/TC, f. 13)
2. En efecto, un Estado Constitucional no solo ampara las libertades, sino
también -y de igual manera- los derechos sociales. Como aseveran
Viciano y Gonzales, “los derechos de libertad son únicamente efectivos
en la medida en que son sostenidos por la garantía de los derechos
sociales a prestaciones positivas. El incumplimiento de los derechos
sociales conlleva que tanto los derechos políticos como los de la libertad
estén destinados a quedarse en el papel (FERRAJOLI, 2011). No
podemos entender los derechos como compartimentos estancos. La
efectividad de un derecho está coaligada a la efectividad del resto; que se
incumpla un derecho tiene repercusiones directas sobre las condiciones
de ejercicio del resto. (APARICIO, 2011)” 1.
El derecho a la remuneración de los profesores, personal administrativo
en el sector educación y las denominadas “Bonificación Especial Mensual
por Preparación de Clases y Evaluación” y “Bonificación Especial
adicional por Desempeño de Cargo y elaboración de documentos”
1 Viciano, Roberto y Gonzales, Diego. Estado social y derechos sociales en América
Latina. En AAVV: Lecciones sobre el estado social y derechos sociales, Valencia: Tirant
lo blanch, 2014, p. 109.
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3. El derecho a una remuneración que, además sea equitativa y suficiente,
no solamente es un derecho constitucional de carácter social reconocido
por la Constitución de 1993 (artículo 24), sino también por la de 1979
(artículo 43).
4. Sin embargo, profesores y personal administrativo del sector educación,
durante la vigencia de la Constitución de 1979, como también durante los
años noventa, percibieron sueldos paupérrimos que los condenó a
ubicarse en los grupos de pobreza, careciendo de sueldos equitativos y
suficientes pese a que la docencia es una profesión de vital importancia
para la sociedad, toda vez que “los docentes deben potenciar las
capacidades intelectuales de los estudiantes, propiciar aprendizajes
significativos, favorecer el desarrollo del pensamiento crítico y científico
e intervenir para adquirir nuevas formas de convivencia democrática en
el aula multicultural y diversa, asumiendo así la responsabilidad de
desarrollar en los estudiantes las competencias que son necesarias para
continuar aprendiendo a lo largo de la vida, buscando así, una
intervención más integral en el mundo 2”.
5. En esa línea, la función de los profesores constituye un papel
fundamental en el rol formativo no solo de los estudiantes a su cargo,
sino de toda la comunidad, teniendo un rol indispensable en la
concretización del derecho a la educación. En términos de Nieva y
Martínez 3, la “educación sintetiza la política, la cultura, la historia y el
desarrollo de los seres humanos y la sociedad; la transmite y la
transforma, donde el docente es un actor principal”.
6. Pese a ello, los profesores tuvieron que sobrevivir teniendo que
suscribirse a los programas sociales (comedores populares y otros
servicios estatales para personas de bajos recursos) con la única finalidad
de poder mantener y sostener a sus familias.
7. Es así que la población magisterial en el Perú no solo soportó el oprobio
de tener bajos sueldos, sino inclusive sus derechos y compensaciones,
2 Romero, J., Rodríguez, E., & Romero, Y. (2013). El trabajo docente: Una mirada para la
reflexión. Perspectivas docentes, (51) (pp. 35-36)
3 Nieva Chaves, J., & Martínez Chacón, O. (2016). Una nueva mirada sobre la formación
docente. Revista Universidad y Sociedad, 8 (4), 14-21.
http://scielo.sld.cu/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S2218-
36202016000400002&lng=es&tlng=es (p. 20)
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reconocidas por la Ley, han sido burladas bajo la aprobación de normas
extraordinarias orientadas únicamente a cubrir al Estado de un manto de
impunidad con sus deberes presupuestales.
8. Ello ha ocurrido con el reconocimiento de la Bonificación Especial
Mensual por Preparación de Clases y Evaluación, y Bonificación
Especial adicional por Desempeño de Cargo y elaboración de
documentos; la cual forma parte del pago de la deuda social que el Estado
y la sociedad tienen con respecto de los profesores y personal
administrativo, cuya función resulta de vital importancia para el
desarrollo de todo nivel educativo, al sentar las bases y los principios del
desarrollo humano, social y económico de nuestra nación 4; por lo que
cualquier demora en el referido reconocimiento evidencia la escasa
valoración del trabajo de los docentes.
9. A pesar de ello, el Estado se ha negado sistemáticamente a cumplir con
la ejecución de mencionada obligación, por lo que legítimamente los
profesores y personal administrativo en el sector educación, han venido
reclamando el cumplimiento de sus derechos remunerativos por la vía
legal, habiendo obtenido sendos reconocimientos de las propias
entidades del Estado, sin ser honradas en gran parte hasta la actualidad.
10. Debido a esa renuencia, los beneficiarios han recurrido a la justicia
constitucional para demandar su ejecución. Sin embargo, el sistema
judicial ahora deniega dicha tutela cuestionando los actos administrativos
por supuestamente estar sujeto a controversia compleja.
11. Lamentablemente, y con el debido respeto a mis colegas, considero que
este argumento solamente posterga el derecho de los profesores y al
personal administrativo en el sector educación a obtener lo que les
corresponde, bajo el temor del excesivo gasto presupuestal, cuando lo
que corresponde a un juez constitucional es imponer un deber ineludible
a la Administración cuanto se trata de remuneraciones o de
compensaciones sociales, como ocurre en el presente caso.
El caso concreto: el mandamus contiene un mandato cierto
12. La Resolución Directoral UGEL N° 08 N° 03968, de fecha 28 de
4 Jiménez, E. P. (2008). El papel del profesorado en la actualidad. Su función docente y
social. Foro de educación, (10), 325-345. (p. 326)
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noviembre de 20125, cuyo cumplimiento se solicita, establece lo
siguiente en su parte resolutiva:
Artículo Único.- DECLARAR PROCEDENTE el Pago de la Bonificación
Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación del 30% de sus
remuneraciones totales debiendo tener presente que dicha bonificación serán
consideradas siempre y cuando se apruebe la ampliación del Presupuesto del
año 2012, conforme al motivo expuesto en la parte considerativa de la presente
Resolución, solicitado por las siguientes docentes:
[….]
1.2.- Carmen Marlení Yauri Aburto, profesora de aula de la IEP N° 21002-
lmperial-Cañete, según lo expuesto en los considerandos precedentes.
13. En el presente caso, el mandato es cierto y no existe controversia
compleja, toda vez que la supuesta divergencia normativa entre lo
dispuesto el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado,
modificado por la Ley 25212, y lo señalado por artículo 9 del Decreto
Supremo 051-91-PCM, que colocan como base de cálculo para las
bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos a la
“remuneración total” y a la “remuneración total permanente”
respectivamente, ha sido resuelta.
14. Si bien en la sentencia emitida en el Expediente 00419-2001-AA/TC de
fecha 15 de octubre de 2001, el Tribunal Constitucional reconoce la
jerarquía normativa del Decreto Supremo 051-91-PCM, identificándolo
como un “Decreto Supremo Extraordinario” dictado al amparo del inciso
20 del Art. 211 de la Constitución Política de 1979 -vigente al momento
de su dación-, esta figura constituyó un mecanismo típico de legislación
de urgencia.
15. Así las cosas, se colige que lo que aquí se presentó fue una clara
antinomia entre normas estatales vigentes y simultáneamente aplicables
a un mismo supuesto de hecho, pero con consecuencias jurídicas
diferentes.
16. En efecto, teniendo el Decreto Supremo 051-91-PCM jerarquía legal,
resulta pertinente recurrir al criterio de especialidad que supone la
preferencia aplicativa de la norma reguladora de una especie de cierto
5 Fojas 9
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género, en lugar de la norma reguladora de dicho género en su totalidad;
resultando así la norma aplicable aquella que mejor se adapte al supuesto
de hecho planteado 6.
17. Ello implica que, las consecuencias jurídicas contenidas en el artículo 48
de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, son
las preferentemente aplicables al caso concreto en la medida que se
adaptan al supuesto de hecho presentado en el caso de los servidores y
funcionarios que han adquirido el derecho de acceder a los beneficios
económicos involucrados, precisamente por tratarse de disposiciones
legales que regulan la carrera administrativa y las remuneraciones del
Sector Público; y -por el contrario- no constituyen normas jurídicas que
regulan -en forma transitoria- una situación general orientada a
determinar niveles remunerativos de los funcionarios, directivos,
servidores y pensionistas del Estado.
18. En ese sentido, a pesar de que el acto administrativo en mención contiene
un mandamus cierto, se alega que no se adecúa a lo previsto en el
Precedente Vinculante Villanueva (sentencia recaída en el Expediente
00168-2005-PC/TC), no obstante que dicho precedente, si bien no ha
sido revocado formalmente, lo cierto es que el nuevo régimen del proceso
de cumplimiento consagrado por el Nuevo Código Procesal
Constitucional (artículo 66) impone una lectura concordada con las
siguientes reglas:
1.1) Para la interpretación de la norma legal, el juez utiliza los métodos
clásicos de interpretación jurídica; debiendo su resultado respetar lo que
establecen las leyes de la materia y la propia Constitución.
1.2) El juez aplica una mínima actividad interpretativa para superar la
controversia, atendiendo a los métodos clásicos de interpretación jurídica,
y aplicando los criterios de especialidad, cronológico y jerárquico.
(…)
2.2. Asimismo, y de ser necesario, el juez aplica una mínima actividad
probatoria que, sin comprometer la finalidad urgente y perentoria del
proceso de cumplimiento, permita confirmar la veracidad del mandato.
(…)
6 Tardío Pato, José. El principio de especialidad normativa (lex especialis) y sus
aplicaciones jurisprudenciales. En: Revista de Administración Pública. Nro. 162.
Septiembre-Diciembre 2003. pp. 191 y 192
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19. Por lo señalado, advierto que la pretensión de la parte demandante es
atendible en esta sede constitucional, porque el mandato cuyo
cumplimiento se exige y que se encuentra materializado en la Resolución
Directoral UGEL N° 08 N° 03968, reconoce un derecho incuestionable,
otorgándolo el Pago de la Bonificación Especial Mensual por
Preparación de Clases y Evaluación del 30% de sus remuneraciones
totales a la docente Carmen Marlení Yauri Aburto.
20. En esa línea, la Primera Sala de Derecho Constitucional y Social
Transitoria de la Corte Suprema de Justicia mediante Casación Nº 7019-
2013-Callao 7 señaló como precedente judicial vinculante en su
considerando décimo tercero lo siguiente:
“(…) este tribunal supremo ha forjado en el devenir del tiempo como
criterio uniforme que el cálculo de la bonificación por preparación de
clase y evaluación, debe realizarse teniendo como referencia la
remuneración total integra de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 48 de
la Ley Nº 24029 – Ley del Profesorado, modificado por la Ley Nº 25212,
concordado a su vez con el artículo 210º del Decreto Supremo Nº 019-90-
ED del reglamento de la Ley del Profesorado, constituyendo de esta forma
lo preceptuado, un principio jurisprudencial.”(cursiva y subrayado es
nuestro)
21. Como puede advertirse, se trata ya no solamente de un mandamus cierto,
sino además de un criterio pacífico ya asumido por la judicatura
ordinaria.
Sobre la falta de disponibilidad económica
22. Por otro lado, la Constitución Política del Perú de 1993 ha establecido en
su artículo 24, segundo párrafo, que “el pago de la remuneración y de los
beneficios sociales del trabajador, tiene prioridad sobre cualquiera otra
obligación del empleador”. (el subrayado es nuestro)
7 Jurisprudencia reiterativa: (Casación Nº 9271-2009-Puno, Casación Nº 288-2012-Ica,
Casación N° 5195-2013-Junín, Casación Nº 6871-2013-Lambayeque, Casación Nº 2041-
2013-Piura, Casación N° 7878-2013-Lima Norte, Casación N° 14316-2015-La Libertad,
Casación N° 18621-2015-Callao, Casación N° 19705-2015-Callao, Casación N° 3210-
2016-La Libertad, Casación N° 6229-2018-San Martin, Casación N° 12878-2017-
Tumbes, entre otras); en todas estas decisiones, se ha determinado que el cómputo de la
referida bonificación se debe hacer en base a la remuneración total o íntegra.
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23. Asimismo, el Tribunal Constitucional ha expresado que las falencias
económicas no pueden ser justificativos de una omisión de pago tan
evidente y que no es indiferente a la situación que puede generarse tras
la exigibilidad de una resolución administrativa que implica el
otorgamiento de un monto dinerario entiende que tampoco es razonable
que las entidades administrativas pretendan hacer de sus obligaciones
económicas una opción de cumplimiento absolutamente discrecional,
entendiendo que una entidad administrativa no puede ampararse en sus
propias deficiencias para oponerlas como pretexto frente a lo que
representa el mandato imperativo derivado de sus obligaciones
(sentencia dictada en el Expediente 02435-2005-PC/TC, f. 2).
24. En ese sentido, si bien es verdad que la ejecución de estas demandas de
forma absoluta e inmediata no condice con la realidad presupuestal del
Estado, no es menos cierto que se deben procurar formulas adecuadas
que, por un lado, generen un gasto razonable y, de otro, no posterguen
las expectativas de los beneficiarios a litigar hasta la vejez, afectando así
no solo el núcleo esencial de la Constitución (dignidad humana), sino
además los tratados internacionales en materia de derechos humanos
suscritos por nuestro país.
El reciente reconocimiento legal a través de la Ley N° 31495
25. Precisamente, en atención a este deber estatal, con fecha 16 de junio de
2022, fue publicada la Ley que reconoce el derecho y dispone el pago de
la bonificación especial por preparación de clase y evaluación,
bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de
documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en
calidad de cosa juzgada, reconociendo el derecho de los profesores,
activos, cesantes y contratados, en sede administrativa a percibir las
bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la ley del profesorado,
modificada por la ley 25212, tomando como base su Remuneración
Total.
26. En dicha normativa, en su artículo 4 establece que aplica también para
los procesos judiciales en trámite:
Artículo 4. Sobre los procesos judiciales en trámite
En los procesos judiciales en trámite iniciados por los docentes, activos, cesantes
y contratados, cuya pretensión se base en el reconocimiento de bonificaciones
tomando como base su Remuneración Total, dispuestas en el artículo 48 de la Ley
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24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, la administración, en
cumplimiento de la presente ley, se allana a la pretensión, en el extremo referido
a tomar como base la Remuneración Total para el cálculo de la bonificación, bajo
responsabilidad.
Los procesos judiciales en trámite señalados en el primer párrafo del presente
artículo no son impedimento para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2
de la presente ley. (subrayado y cursiva es nuestro)
Artículo 2. Pago de bonificación
Los docentes, activos, cesantes y contratados, beneficiarios de las bonificaciones
dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por
la Ley 25212, reciben el pago de dicho beneficio en base a su Remuneración Total.
(…)
27. Es así como en el presente proceso se aprecia que la resolución
administrativa fue emitida el 28 de noviembre de 2012. Sin embargo, al
momento que este Tribunal Constitucional conoce el Recurso de Agravio
Constitucional ya se encontraba vigente la Ley N° 31495, motivo por el
cual se ha reiterado legislativamente la base de la Remuneración Total
para el cálculo de la bonificación.
28. En definitiva, la pretensión -con el mínimo de actuación interpretativa y
probatoria de acuerdo con la norma procesal constitucional y al
movimiento jurisprudencial- deviene en tutelable; más aún si de lo que
hemos podido advertir, todo mandato debe ser conforme con la
Constitución. En el caso concreto, el mandato deviene de una ley, la ley
tutela un derecho laboral en favor del profesorado, los cuestionamientos
a la vigencia y eficacia de esta no tienen fundamento en el amparo de
otro derecho fundamental en oposición, sino en asuntos de orden
presupuestal, los mismos que se proyectan en ejecución racional a través
de la creación del Fondo de Bonificaciones Magisteriales, de carácter
intangible, orientado al pago de deudas por concepto de lo establecido en
el mencionado artículo, correspondiendo a la Dirección Nacional del
Tesoro Público asignar el monto que determine al citado fondo.
Por las consideraciones expuestas, en el presente caso mi voto es porque se
declare FUNDADA la demanda en todos sus extremos.
S.
GUTIÉRREZ TICSE
EXP. N.° 01185-2023-PC/TC
CAÑETE
CARMEN MARLENI YAURI ABURTO
VOTO DEL MAGISTRADO OCHOA CARDICH
Con el debido respeto por la posición de mis distinguidos colegas y
habiendo sido llamado para participar en la discordia suscitada, me adhiero a
la posición del magistrado Gutiérrez, que resuelve declarar FUNDADA la
demanda de cumplimiento interpuesta; pero disiento en parte de sus
argumentos y paso a exponer a continuación las razones que sustentan mi
decisión.
1. Con base en los artículos 81 y 92 del Decreto Supremo 051-91-PCM,
publicado el 4 de marzo de 1991, y la Resolución de Sala Plena 001-
2011-SERVIR/TSC emitida por el Tribunal del Servicio Civil con fecha
14 de junio de 2011 (precedente administrativo de observancia
obligatoria) este Tribunal Constitucional venía resolviendo que a las
bonificaciones “especial por preparación de clases y evaluación” y
“adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de
gestión” les resultaba de aplicación la “remuneración total permanente”
(y no la llamada “remuneración total”). Por su parte los demandantes, en
casos como este, suelen invocar el artículo 483 de la Ley 24029, “Ley del
Profesorado”, modificado por la Ley 25212, publicada el 20 de mayo de
1990, e interpretan que el monto de la bonificación que les corresponde
equivale al 30 % de la “remuneración total”. Este último, precisamente,
1 Artículo 8.- Para efectos remunerativos se considera:
a) Remuneración Total Permanente. - Aquella cuya percepción es regular en su monto,
permanente en el tiempo y se otorga con carácter general para todos los funcionarios,
directivos y servidores de la Administración Pública; y está constituida por la
Remuneración Principal, Bonificación Personal, Bonificación Familiar, Remuneración
Transitoria para Homologación y la Bonificación por Refrigerio y Movilidad.
b) Remuneración Total. - Es aquella que está constituida por la Remuneración Total
Permanente y los conceptos remunerativos adicionales otorgados por Ley expresa, los
mismos que se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o condiciones
distintas al común.
2 Artículo 9.- “Las Bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos que perciben
los funcionarios, directivos y servidores otorgado en base al sueldo, remuneración o ingreso
total serán calculados en función a la Remuneración Total Permanente, con excepción de
los casos siguientes:
a) Compensación por Tiempo de Servicios que se continuarán percibiendo en base a la
remuneración principal que establece el presente Decreto Supremo.
b) La Bonificación Diferencial a que se refieren los Decretos Supremos Nºs. 235-85EF.
c) La Bonificación Personal y el Beneficio Vacacional se continuarán otorgando tomando
como base de cálculo la Remuneración Básica establecida por el D.S. Nº 028-89PCM.
3 Artículo 48.- El profesor tiene derecho a percibir una bonificación especial mensual por
preparación de clases y evaluación equivalente al 30% de su remuneración total.
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ha sido el criterio adoptado en las resoluciones directorales cuyo
cumplimiento se reclama ahora.
2. Al respecto, al margen de los criterios empleados previamente a diferente
nivel y por diferentes organismos, lo cierto es que actualmente se
encuentra vigente la Ley 31495, “Ley que reconoce el derecho y dispone
el pago de la bonificación especial por preparación de clases y
evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por
preparación de documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia
judicial y menos en calidad de cosa juzgada”, de fecha 16 de junio de
2022. Esta legislación busca que se le pague a los docentes o exdocentes
lo que se les viene adeudando en mérito a las mencionadas bonificaciones
y se precisa que su cálculo debe hacerse con base en la “remuneración
total” 4.
3. Según la mencionada ley, el reconocimiento y pago debe hacerse al
margen de que exista una sentencia judicial que así lo disponga 5, aplica
incluso para los procesos judiciales en trámite 6 y, como corresponde, tan
4 “Artículo 2. Pago de bonificación. - Los docentes, activos, cesantes y contratados,
beneficiarios de las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del
Profesorado, modificado por la Ley 25212, reciben el pago de dicho beneficio en base a
su Remuneración Total.
La Remuneración Total es aquella que está constituida por la Remuneración Total
Permanente y los conceptos remunerativos adicionales otorgados por ley expresa, los
mismos que se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o condiciones
distintas al común.” (resaltado agregado)
La ley busca satisfacer una deuda social que, al parecer, no venía siendo atendida y que por
lo general requería ser judicializada. Al respecto, el Equipo Técnico Institucional de
Implementación de la Ley 29497- Nueva Ley Procesal del Trabajo (del Poder Judicial), en
su momento sacó la siguiente nota, saludando la dación de la ley:
https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/etiinlpt/s_etii_nlpt/as_noticias/cs_n_ley3149516
0622#:~:text=LEY%20N%C2%BA31495%20%E2%80%9CLey%20que%20reconoce,en
%20calidad%20de%20cosa%20juzgada%E2%80%9D.
5 “Artículo 1. Objeto de la Ley. - La presente ley tiene por objeto reconocer el derecho de los
docentes, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las
bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado,
modificado por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la exigencia
de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada.” (resaltado agregado)
6 “Artículo 4. Sobre los procesos judiciales en trámite.- En los procesos judiciales en trámite
iniciados por los docentes, activos, cesantes y contratados, cuya pretensión se base en el
reconocimiento de bonificaciones tomando como base su Remuneración Total, dispuestas
en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, la
administración, en cumplimiento de la presente ley, se allana a la pretensión, en el
extremo referido a tomar como base la Remuneración Total para el cálculo de la
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solo alcanza al periodo en que estuvo vigente dicha bonificación (desde
el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012).
4. En este contexto, corresponde analizar si, debido a que la mencionada
Ley 31495 fue publicada el 16 de junio de 2022, el cálculo del pago de
estas bonificaciones con base en la “remuneración total”, previsto por
esta legislación, en los términos antes indicados, solo regiría a partir del
17 de junio de 2022 y, por tanto, si no resulta de aplicación a las
resoluciones administrativas que fueron emitidas antes de su vigencia.
De modo más específico, debe dilucidarse si cabe entender que dichas
resoluciones, al haber sido emitidas antes del 17 de junio de 2022,
“carecen de la virtualidad necesaria”, se “encuentran sujetas a
controversia compleja”, “no permiten reconocer un derecho
incuestionable de la reclamante” o argumentos equivalentes conforme a
los cuales corresponde declarar improcedentes demandas de
cumplimiento como la presente.
5. Al respecto, se observa que la Ley 31495, que reconoce y dispone el pago
de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación,
bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de
documentos de gestión, se encuentra actualmente vigente y es de
aplicación inmediata a los procesos en trámite, como lo indica de modo
expreso la mencionada legislación, y que ello sin duda comprende a los
procesos de cumplimiento, inclusive los que se encuentran en sede del
Tribunal Constitucional. Esto es así, aunque no se haya emitido aun la
reglamentación que dispone la ley, pues se trata de un ámbito
autoejecutivo o autoaplicativo de la indicada legislación, cuya entrada en
vigor y efectos no dependen de su desarrollo ulterior.
6. La ley precisa de modo indubitable que el criterio aplicable a tales
bonificaciones es el de la “remuneración total”, añade que la
administración pública debe allanarse en los procesos que se encuentren
en trámite (bajo responsabilidad) e incluso dispone que la administración
debe emitir las resoluciones administrativas que correspondan
reconociendo estos derechos 7.
bonificación, bajo responsabilidad (…)” (resaltado agregado)
7 “Artículo 5. Del reconocimiento del derecho y la responsabilidad funcional. - El Ministerio
de Educación, los gobiernos regionales, las direcciones y gerencias regionales y las
unidades de gestión educativa o las que hagan sus veces emitirán los actos administrativos
correspondientes reconociendo el derecho de percibir las bonificaciones dispuestas en el
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7. Esto último, desde luego, debe entenderse como referido a los casos en
los que aún no se ha emitido una resolución en tal sentido, pues sería
contrario a la finalidad de la ley, así como al principio pro persona,
interpretar que, en los supuestos en los que ya exista una resolución en la
que haya calculado una deuda con base en la “remuneración total”, lo que
correspondería sería emitir una nueva resolución en un idéntico sentido,
con la finalidad de que recién se viabilice un pago que ya se venía
adeudando desde hace varios años.
8. Al respecto, si bien es cierto que la previa jurisprudencia del Tribunal
Constitucional sobre esta materia tenía sentido antes de la emisión de la
mencionada Ley 31495 (sentencia dictada en el Expediente 02023-2012-
PC/TC), también es verdad que a partir de la vigencia de esta ley ya no
hay disputa interpretativa posible, pues la norma es clara y categórica en
lo que dispone (a menos, ciertamente, que se sostenga que dicha ley es
inconstitucional y, por ende, deba ser objeto de inaplicación).
9. Respecto de la aplicación de esta regulación en el tiempo, es necesario
precisar que, aunque la ley no lo indique así –quizá por problemas de
técnica legislativa– en el fondo ella constituye una “ley interpretativa”:
en efecto, ella no busca tener eficacia desde su publicación en el diario
oficial –la propia regulación establece que su objeto de regulación son
bonificaciones que estuvieron vigentes entre el 21 de mayo de 1990 y el
25 de noviembre de 2012–, sino que pretende esclarecer en qué sentido
debe entenderse aquella regulación que resultaba prima facie antinómica
(pues, como indicamos antes, había una disputa interpretativa respecto a
si era de aplicación el Decreto Supremo 051-91-PCM o la Ley 24029,
“Ley del Profesorado”), lo cual generaba la tensión entre la tesis
interpretativas del cálculo con base en la “remuneración total” o en la
“remuneración total permanente”. En este orden de ideas, lo que la ley
hace es prescribir que la tesis a tomar en cuenta es la de la “remuneración
total” y no solo para las solicitudes a futuro (por ello es de aplicación a
los casos ya en trámite).
artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, a favor de
los docentes beneficiarios, en base a su Remuneración Total.
Los funcionarios y servidores públicos a cargo de la ejecución de lo dispuesto en la presente
ley incurrirán en falta administrativa, en caso de incumplimiento de sus funciones; ello sin
perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que correspondan.”
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10. Con base en lo anterior, considero que las demandas de cumplimiento
que contengan mandamus en los que se haya calculado las bonificaciones
docentes de conformidad con la Ley 31495, y siempre y cuando que se
respete lo regulado en el Nuevo Código Procesal Constitucional y lo
previsto en el precedente Villanueva Valverde, deben declararse
fundadas.
11. Finalmente, estimo pertinente precisar que, mutatis mutandis, lo antes
explicado también resulta de aplicación a los supuestos en los que las
resoluciones administrativas cuyo cumplimiento se solicita fueron
emitidas como consecuencia de mandatos judiciales, supuestos en los que
también considero que corresponde declarar fundada la demanda. Por
una parte, estamos de todos modos ante resoluciones administrativas
basadas en Derecho que, en caso contengan mandatos claros y líquidos,
deberían poder exigirse a través del proceso cumplimiento. Además,
debe tomarse en cuenta que lo que estaría pidiéndose acatar es un
mandato distinto a la sentencia, derivado de la propia legislación que
estableció el derecho a las bonificaciones, y que por una situación de
bloqueo institucional finalmente ha sido necesaria su judicialización, por
lo que, en tal contexto, lo que cabría más bien es ofrecer la tutela más
célere posible (que, nuevamente, parece ser la finalidad de la Ley 31495
y es lo más favorable para los justiciables).
Por las razones expuestas aquí, mi voto es por declarar FUNDADA la
presente demanda de cumplimiento.
S.
OCHOA CARDICH