Sala Segunda. Sentencia 1050/2023
EXP. N.º 05259-2022-PA/TC
CALLAO
PEDRO GERMÁN NÚÑEZ PALOMINO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 9 días del mes de noviembre de 2023, la Sala Segunda
del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Morales Saravia y con la participación del magistrado Ochoa Cardich en
reemplazo del magistrado Domínguez Haro, ha emitido la presente sentencia.
Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad
con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Pedro Germán
Núñez Palomino contra la Resolución 7, de fecha 12 de octubre de 20221,
expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Callao,
que declaró fundada la excepción de incompetencia por razón de la materia.
ANTECEDENTES
Con fecha 15 de febrero de 20222, don Pedro Germán Núñez Palomino
interpuso demanda de amparo contra la Subintendente de Resolución de la
Intendencia Regional del Callao de la Superintendencia Nacional e
Fiscalización Laboral (Sunafil). Solicitó que se declare la nulidad total de la
Resolución de primera instancia N.º 595-2021, de fecha 16 de noviembre de
2021, y accesoriamente la nulidad total por ausencia de notificación de [i] la
Resolución de Subintendencia N.º 595-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de
fecha 27 de julio de 2021; [ii] el Informe Final de Instrucción N.º 260-2021-
SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IF, notificado el 24 de mayo de 2021; [iii] la
Imputación de Cargos N.º 190-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI, de fecha 22
de abril de 2021; y [iv] el Acta de Infracción N.º 330-2020-SUNAFIL/IRE-
CAL, de fecha 12 de noviembre de 2020. Asimismo, solicitó la inaplicación
de la Primera y Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto
Supremo N.º 003-2020-TR y de la Resolución de Superintendencia N.º 114-
2020-SUNAFIL; y que, en consecuencia, se restituya su situación jurídica
hasta el momento de emitirse la sanción en el Expediente administrativo
sancionador N.º 092-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, más el pago de costos.
Alegó la vulneración de sus derechos a la tutela procesal efectiva, de defensa
y de petición.
1 Foja 216.
2 Foja 61.
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Refiere que, con fecha 12 de noviembre de 2020, se emitió el Acta de
Infracción N.º 330-2020-SUNAFIL/IRE-CAL, mediante la cual la
supervisora inspectora dio su conformidad para proseguir con el
procedimiento administrativo iniciado en su contra. Posteriormente, se emitió
la Imputación de Cargos N.º 190-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI, de fecha
22 de abril de 2021, que efectuó la imputación de los hechos y estableció el
plazo para los descargos correspondientes. Señala que el 14 de mayo de 2021
se emitió el Informe Final de Instrucción N.º 260-2021-SUNAFIL/IRE-
CAL/SIAI-IF, en el que la autoridad instructora concluyó que se ha
determinado la existencia de la conducta infractora por haber incurrido en el
incumplimiento de no acreditar la indemnización por descanso vacacional de
la extrabajadora Diana Shirley Estrada Oliva, no haber acreditado la entrega
del certificado de trabajo corregido de dicha extrabajadora y no haber
cumplido con la medida inspectiva de requerimiento válidamente notificada
al correo del sujeto inspeccionado, lo cual motivó la emisión de la Resolución
de Subintendencia N.º 595-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, que resolvió
imponerle la sanción de multa. Al respecto, alega que nunca tuvo
conocimiento de la casilla electrónica en la cual notificaron dichos actos
administrativos hasta que una funcionaria de Sunafil le informó, vía
telefónica, de su existencia el 30 de setiembre de 2021, por lo que interpuso
recurso de nulidad contra dichos actos, el cual fue rechazado mediante
resolución de fecha 16 de noviembre de 2021, lo que considera una grave
vulneración a los derechos invocados.
Mediante Resolución 1, de fecha 18 de febrero de 20223, el Primer
Juzgado Civil del Callao admitió a trámite la demanda.
Con fecha 25 de mayo de 2022, la Superintendencia Nacional de
Fiscalización Laboral4 se apersonó al proceso, formuló la excepción de
incompetencia por razón de la materia y contestó la demanda solicitando que
sea declarada improcedente o infundada. Expresa que la demanda incurre en
la causal de improcedencia establecida en el artículo 7, inciso 2, del Nuevo
Código Procesal Constitucional, por cuanto el proceso contencioso
administrativo constituye un proceso idóneo e igualmente satisfactorio para
brindar tutela adecuada a su pretensión, y porque no se advierte riesgo de
irreparabilidad, ni tampoco la necesidad de tutela urgente derivada de la
relevancia del derecho. Asimismo, alega que no se ha vulnerado derecho
alguno, porque durante el procedimiento administrativo se ha garantizado el
3 Foja 72.
4 Foja 175.
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debido procedimiento y el derecho de defensa del administrado notificándose
conforme a ley, toda vez que, mediante Decreto Supremo N.° 003-2020-TR,
publicado el 14 de enero de 2020, se aprobó el uso obligatorio de la casilla
electrónica a efectos de notificación de los procedimientos administrativos y
actuaciones de la Sunafil.
A través de la Resolución 4, de fecha 23 de junio de 20225, el Primer
Juzgado Civil del Callao declaró fundada la excepción de incompetencia, por
considerar que el proceso contencioso administrativo laboral constituye la vía
igualmente satisfactoria para resolver la controversia, pues se constituye en
una vía célere y eficaz respecto del amparo, y no se ha acreditado riesgo de
irreparabilidad de los derechos alegados en caso de que se transite por la vía
ordinaria, ni se verifica la necesidad de tutela urgente derivada de la
relevancia de los derechos en cuestión o de la gravedad del daño que podría
ocurrir.
A su turno, la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del
Callao, mediante Resolución 7, de fecha 12 de octubre de 20226, confirmó la
apelada por similares consideraciones.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. En el caso de autos, la parte demandante solicita que se declare la nulidad
total de la Resolución de primera instancia N.º 595-2021, de fecha 16 de
noviembre de 2021, y accesoriamente la nulidad total por ausencia de
notificación de [i] la Resolución de Subintendencia N.º 595-2021-
SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 27 de julio de 2021; [ii] el Informe
Final de Instrucción N.º 260-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IF,
notificado el 24 de mayo de 2021; [iii] la Imputación de Cargos N.º 190-
2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI, de fecha 22 de abril de 2021, y [iv] el
Acta de Infracción N.º 330-2020-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 12 de
noviembre de 2020, así como la inaplicación de la Primera y Segunda
Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo N.º 003-2020-
TR y de la Resolución de Superintendencia N.º 114-2020-SUNAFIL,
más el pago de costos. Alega la vulneración de sus derechos a la tutela
procesal efectiva, a la defensa y de petición.
5 Foja 192.
6 Foja 216.
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2. En el presente caso, este Tribunal considera que la vía del amparo resulta
idónea por cuanto el agravio a los derechos invocados resulta relevante
en términos constitucionales, pues se alega que el derecho al debido
procedimiento administrativo se ve lesionado, en tanto no se le permitió
ejercer su derecho de defensa e impugnación oportunamente, dado que
no se le habría notificado la Resolución de primera instancia
(administrativa) N.º 595-2021, de fecha 16 de noviembre de 2021, hecho
que le habría impedido impugnar la citada resolución, lo cual, a su vez,
también le impidió acudir a la vía contencioso-administrativa.
3. En tal sentido, corresponde evaluar si la alegada afectación vulneró los
derechos invocados o no.
Análisis del caso
Derecho al debido procedimiento en sede administrativa
4. En la sentencia recaída en el Expediente 04289-2004-AA/TC, este
Tribunal señaló lo siguiente:
[…] el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el
cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse
a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las
personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante
cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación
u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo —
como en el caso de autos— o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal.
El derecho al debido proceso y los derechos que este contiene son invocables, y,
por tanto, garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en
el ámbito del procedimiento administrativo. Así, el debido procedimiento
administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto —por parte de la
administración pública o privada— de todos aquellos principios y derechos
normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, y
a los que se refiere el artículo 139 de la Constitución del Estado (debida motivación
de las decisiones, juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa,
etc.).
El fundamento principal por el que se alude a un debido procedimiento
administrativo, encuentra sustento en el hecho de que tanto la administración,
como la jurisdicción están indiscutiblemente vinculadas a la Constitución. De este
modo, si aquella resuelve sobre asuntos de interés del administrado, y lo hace
mediante procedimientos internos, no existe razón alguna para desconocer los
derechos invocables también ante el órgano jurisdiccional (fundamentos 2-4).
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5. En reiterada jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha precisado que
el derecho al debido proceso comprende, a su vez, un haz de derechos
que forman parte de su estándar mínimo y que, entre estos derechos
constitucionales, especial relevancia para el presente caso adquiere el
derecho de defensa, conforme se explicará en los fundamentos que se
exponen a continuación.
Sobre la presunta vulneración del derecho de defensa
6. De conformidad con lo establecido por el Tribunal Constitucional, «el
derecho de defensa en el ámbito del procedimiento administrativo de
sanción se estatuye como una garantía para la defensa de los derechos
que pueden ser afectados con el ejercicio de las potestades sancionatorias
de la Administración. En ese sentido, garantiza, entre otras cosas, que una
persona sometida a una investigación, sea esta de orden jurisdiccional o
administrativa, y donde se encuentren en discusión derechos e intereses
suyos, tenga la oportunidad de contradecir y argumentar en defensa de
tales derechos e intereses, para cuyo efecto se le debe comunicar,
previamente y por escrito, los cargos imputados, acompañando el
correspondiente sustento probatorio, y otorgarle un plazo prudencial a
efectos de que —mediante la expresión de los descargos
correspondientes— pueda ejercer cabalmente su legítimo derecho de
defensa. Se conculca, por tanto, dicho derecho cuando los titulares de
derechos e intereses legítimos se ven imposibilitados de ejercer los
medios legales suficientes para su defensa» 7.
7. Asimismo, en anterior pronunciamiento8, este Tribunal precisó que el
derecho al debido procedimiento administrativo comprende, entre otros
aspectos, el derecho a impugnar los actos administrativos, bien mediante
los mecanismos que provea el propio procedimiento administrativo o,
llegado el caso, a través de la vía judicial, bien mediante el proceso
contencioso-administrativo, bien mediante el proceso de amparo. Este
derecho tiene por objeto garantizar que los administrados que participen
en un procedimiento administrativo tengan la oportunidad de que lo
resuelto por la Administración pública sea impugnado y revisado —en el
propio procedimiento— por el mismo órgano que dictó el acto
administrativo (recurso de reconsideración) o por un órgano superior
jerárquico (recurso de apelación).
7 Cfr. sentencia recaída en el Expediente 05514-2005-PA/TC, fundamento 4.
8 Cfr. sentencia emitida en el Expediente 03741-2004-AA/TC.
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Por tanto, se vulnera el derecho a impugnar los actos administrativos
cuando los administrados se ven imposibilitados de ejercer los medios
legales suficientes para impugnar —administrativamente o
judicialmente— los actos administrativos o cuando se establezcan
condiciones irrazonables o desproporcionadas para interponer un recurso
administrativo o una demanda contencioso-administrativa o de amparo.
8. Por ello, garantizar el contenido constitucionalmente protegido del
derecho de defensa no se satisface solo con la posibilidad de que, in
abstracto, las partes puedan formalmente hacer ejercicio de los recursos
previstos en la ley, sino con que estos puedan interponerse de manera
oportuna, sin que exista algún impedimento o traba para hacerlo. Por ello,
el artículo 155 del Código Procesal Civil dispone, en su segundo párrafo,
que «Las resoluciones judiciales sólo producen efectos en virtud de
notificación hecha con arreglo a lo dispuesto en este Código (…)»; de
modo que la falta de notificación es considerada como un vicio que trae
aparejada la nulidad de los efectos que se puedan desprender de los actos
procesales, salvo que haya operado la aceptación o el conocimiento de
ellos. Tales aspectos del derecho de defensa son también aplicables
mutatis mutandis a nivel administrativo.
9. Evidentemente, no cualquier imposibilidad de ejercer esos medios para
la defensa produce un estado de indefensión reprochada por el contenido
constitucionalmente protegido del derecho. Esta será
constitucionalmente relevante cuando aquella indefensión se genera en
una indebida y arbitraria actuación de quien investiga o juzga. Y esto se
produce sólo en aquellos supuestos en que el justiciable se ve impedido,
de modo injustificado, de argumentar a favor de sus derechos e intereses
legítimos, con el consiguiente perjuicio para tales derechos o intereses.
Análisis de la controversia
10. En el caso de autos, el recurrente solicita la nulidad total de un conjunto
de actos administrativos emitidos en el proceso administrativo
sancionador que se ha seguido en su contra, debido a que se vulneró su
derecho de defensa, al no haberle notificado de estos actos
oportunamente, lo que impidió que pudiera ofrecer sus argumentos en
ejercicio de su derecho de defensa, así como impugnar oportunamente
dicha actividad administrativa.
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11. Al respecto, de la Resolución de primera instancia N.º 595-2021, de fecha
16 de noviembre de 20219, mediante la cual se resolvió la petición de
nulidad de los actuados del recurrente, se aprecia que la emplazada, luego
de la revisión de las notificaciones efectuadas de la actividad
administrativa desarrollada, expresó que durante el trámite del
procedimiento administrativo sancionador seguido contra el actor se
emitió el Decreto Supremo N.º 003-2020-TR, publicado en el diario
oficial El Peruano el 14 de enero de 2020, que aprobó el uso obligatorio
de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos
administrativos y actuaciones de la Superintendencia Nacional de
Fiscalización Laboral.
12. Sin embargo, en dicho documento no se menciona en qué momento, en
aplicación del artículo 6 de la citada norma, se asignó una casilla
electrónica en el Sistema Informático de Notificación Electrónica de la
Sunafil y se puso en conocimiento de ello al recurrente, así como su clave
de acceso, para así proceder con la variación en la notificación de los
actos administrativos emitidos por la Sunafil.
13. Al respecto, esta Sala del Tribunal Constitucional considera que, aun
cuando la norma entró en vigencia durante el trámite del procedimiento
administrativo sancionador, era responsabilidad de la emplazada
informar al administrado sobre la casilla electrónica asignada, así como
sobre su clave, para que, desde dicha fecha, se efectuaran válidamente las
notificaciones en dicha casilla, y ya no en el correo electrónico del actor.
14. En tal sentido, dado que la parte de la emplazada no ha argumentado nada
más al respecto ni tampoco ha probado haber comunicado tal variación,
solo se puede concluir que se le impidió al actor conocer oportunamente
la actividad administrativa emitida y notificada en esa nueva casilla
electrónica, lo que generó que no pudiera impugnar ni ofrecer sus
argumentos de defensa, lo cual evidencia la lesión del derecho de defensa
invocado. Por esta razón corresponde estimar la presente demanda.
15. Sin perjuicio de lo antes expuesto, cabe señalar que la entidad emplazada
refirió en el documento antes mencionado que, según el Tribunal de
Fiscalización Laboral, no se requería del consentimiento expreso del
administrado para ser notificado a través de la casilla electrónica.
9
Foja 48.
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16. Sin embargo, se debe recordar que el inciso 20.4 del artículo 20 de la Ley
del Procedimiento Administrativo General, modificado por el artículo 2
del Decreto Legislativo 1452, publicado el 16 de setiembre de 2018,
señala lo siguiente:
20.4 (…) La entidad que cuente con disponibilidad tecnológica puede asignar al
administrado una casilla electrónica gestionada por esta, para la notificación de
actos administrativos, así como actuaciones emitidas en el marco de cualquier
actividad administrativa, siempre que cuente con el consentimiento expreso del
administrado. Mediante decreto supremo del sector, previa opinión favorable de
la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla
electrónica.
En ese caso, la notificación se entiende válidamente efectuada cuando la entidad
la deposite en el buzón electrónico asignado al administrado, surtiendo efectos el
día que conste haber sido recibida, conforme a lo previsto en el numeral 2 del
artículo 25.
(…)
(Énfasis agregado)
Asimismo, el párrafo final del inciso 20.4, incorporado por el artículo 3
del Decreto Legislativo 1497, publicado el 10 de mayo de 2020, dispuso
lo siguiente: «El consentimiento expreso a que se refiere el quinto párrafo
del numeral 20.4 de la presente Ley puede ser otorgado por vía
electrónica».
17. Cabe resaltar entonces que la normativa vigente a la fecha del trámite del
procedimiento sancionador seguido en contra del demandante estableció
que para la validez de la implementación de las notificaciones mediante
las casillas electrónicas era necesario poner en conocimiento del
administrado la casilla asignada, así como recabar su consentimiento para
proceder válidamente con las notificaciones de la actividad
administrativa desarrollada por la Sunafil.
Efectos de la sentencia
18. Conforme se desprende de la Resolución de primera instancia N.º 595-
2021, de fecha 16 de noviembre de 202110, los siguientes actos
administrativos emitidos por la Sunafil fueron notificados en la casilla
electrónica asignada al recurrente:
10 Foja 48.
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- Acta de Infracción N.º 330-2020-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 12
de noviembre de 202011.
- Imputación de Cargos N.º 190-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI de
fecha 22 de abril de 202112.
- Informe Final de Instrucción N.º 260-2021-SUNAFIL/IRE-
CAL/SIAI-IF, del 14 de mayo de 202113.
- Resolución de Subintendencia N.º 595-2021-SUNAFIL/IRE-
CAL/SIRE, de fecha 27 de julio de 202114.
19. Con relación al Acta de Infracción N.º 330-2020-SUNAFIL/IRE-CAL,
del 12 de noviembre de 2020, cabe precisar que dicho acto administrativo
se originó luego de que la emplazada notificara al demandante a sus
correos electrónicos < gnunezp@speedy.com.pe > y
< notaria.gnunez@gmail.com > —este último autorizado para la
realización de dichas notificaciones por el propio demandante— de
diversos requerimientos de información15 para la verificación de la
presuntas infracciones cometidas. Tal actuación también ha sido
reconocida por el recurrente en su demanda16, por lo que no existe
controversia al respecto.
20. En tal sentido, si bien la notificación de dicha acta no garantizó el derecho
de defensa del actor por haberse notificado a través de una casilla
electrónica cuya existencia era desconocida por él, su contenido no puede
ser dejado sin efecto, dado que constituyen valoraciones efectuadas a
partir de la información remitida por el recurrente en un flujo constante
de comunicación directa. Por esta razón solo corresponde declarar la
nulidad de su notificación y disponer la realización de una nueva
notificación de dicho acto administrativo, a efectos de que el recurrente
tenga habilitado su derecho de defensa e impugnación en sede
administrativa contra dicha acta.
21. Asimismo, la posterior actividad administrativa se encuentra viciada de
nulidad, conforme se ha expuesto supra, al no haber sido previamente
informado el actor del cambio de medio de notificación, hecho que le
11 Foja 2.
12 Foja 13.
13 Foja 16.
14 Foja 25.
15 Cfr. foja 4.
16 Cfr. Foja 66.
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impidió ejercer oportunamente su derecho de defensa. Por ende,
corresponde declarar su nulidad, a fin de retrotraer las cosas al estado
anterior a la lesión de dicho derecho.
22. Con relación a la Resolución de primera instancia N.º 595-2021, de fecha
16 de noviembre de 2021, que básicamente da cuenta de los vicios en que
se incurrió en el trámite del procedimiento administrativo sancionador,
cabe precisar que, dado que su contenido se sustenta en la actividad
administrativa declarada inconstitucional mediante la presente sentencia
y que, por lo tanto, este carece de eficacia jurídica, corresponde declarar
su nulidad a fin de restablecer correctamente el trámite del procedimiento
sancionador seguido contra el recurrente.
23. Sin perjuicio de lo antes expuesto, es preciso indicar que el presente
pronunciamiento solo retrotrae las cosas al estado anterior a la violación
de los derechos de defensa y el debido proceso administrativo, y que no
interviene en modo alguno en las facultades legales de la parte
emplazada, por lo que, una vez efectuada la notificación del Acta de
Infracción N.º 330-2020-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 12 de noviembre
de 2020, dicho procedimiento debe continuar su curso conforme a lo
regulado en la norma sobre la materia.
24. Finalmente, esta Sala del Tribunal Constitucional juzga que, al haberse
estimado la presente demanda, también corresponde condenar a la
emplazada a la asunción de los costos del proceso, conforme a lo previsto
en el artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda de amparo, al haberse acreditado la
vulneración de los derechos al debido procedimiento administrativo y de
defensa del demandante.
2. Declarar NULA la notificación del Acta de Infracción N.º 330-2020-
SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 12 de noviembre de 2020. En
consecuencia, ordena a la parte emplazada renovar la notificación de
dicha acta.
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3. Declarar NULAS la Resolución de primera instancia N.º 595-2021, de
fecha 16 de noviembre de 2021; la Resolución de Subintendencia N.º
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Informe Final de Instrucción N.º 260-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-
IF, notificado el 24 de mayo de 2021, y la Imputación de Cargos N.º 190-
2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI, de fecha 22 de abril de 2021.
4. Condenar a la parte emplazada a la asunción de los costos del proceso.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
OCHOA CARDICH
PONENTE OCHOA CARDICH