Sala Primera. Sentencia 280/2022
EXP. N.° 00848-2022-PA/TC
LIMA
MIGUEL ATANACIO FLORES
RAMÍREZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 22 días del mes de julio de 2022, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Monteagudo Valdez,
Pacheco Zerga y Ochoa Cardich, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Miguel Atanacio
Flores Ramírez contra la sentencia de fojas 159, de fecha 14 de diciembre de
2021, expedida por la Segunda Sala Constitucional Permanente de la Corte
Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de amparo
de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de
Normalización Previsional (ONP) mediante la cual solicita la nulidad y la
inaplicación de la Resolución 192-2010-ONP/DSO.SI/DL 19990, de fecha 16
de febrero de 2010 (f. 93), que resolvió suspender el pago de su pensión de
jubilación adelantada otorgada bajo los alcances del Decreto Ley 19990, de la
Resolución 1197-2013-ONP/DPR/DL 19990, de fecha 21 de marzo de 2013
(f. 3), que declaró la nulidad de la Resolución 45057-2003-ONP/DC/DL
19990, de fecha 4 de junio de 2003 (f. 2), mediante la cual se le otorgó pensión
de jubilación adelantada y de la Resolución 31792-2013-ONP/DPR.SC/DL
19990, de fecha 24 de abril de 2013 (f. 5), que le denegó la pensión de
jubilación solicitada; y que, en consecuencia, se ordene a la emplazada la
restitución de la pensión de jubilación adelantada que venía percibiendo.
Asimismo, solicita el pago de las pensiones devengadas y los intereses legales
correspondientes y los costos procesales.
La emplazada contesta la demanda (f. 50) y manifiesta que de
conformidad con el principio de privilegio de controles posteriores está
facultada a verificar la veracidad de la información presentada, y toda vez que,
mediante el respectivo proceso de fiscalización, se comprobó la falsedad de la
documentación presentada por el actor a fin de demostrar mayor número de
años de aportaciones, el acto administrativo de suspensión del pago de la
pensión del actor se encuentra válidamente motivado.
El Cuarto Juzgado Constitucional de Lima, con fecha 24 de setiembre de
2019 (f. 99), declaró infundada la demanda por considerar que las resoluciones
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administrativas cuestionadas no resultan lesivas al derecho fundamental del
accionante, pues no han incurrido en causal que justifique su nulidad; además,
el actor no ha cuestionado en la vía administrativa ni en la judicial, los
informes de verificación y los informes grafotécnicos en virtud de los cuales se
decidió la suspensión del pago de su pensión.
La Sala Superior revoca la apelada y la declara improcedente por
considerar que en la vía del amparo no ha logrado acreditarse los años de
aportes requeridos para acceder a la pensión de jubilación solicitada.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. En el presente caso, la pretensión tiene por objeto la restitución de la
pensión de jubilación del demandante.
2. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la STC 00050-
2004-PI/TC y otros acumulados, el derecho a no ser privado
arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido
esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección en el
amparo de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos en
el fundamento 37 de la STC 01417-2005-PA/TC.
3. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental y por su
naturaleza requiere de regulación legal para establecer las condiciones
necesarias para su goce, se concluye que las limitaciones o restricciones
temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente
sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este
derecho, por lo que debe efectuarse la evaluación en atención a lo antes
citado.
Consideraciones del Tribunal Constitucional
La motivación de los actos administrativos
4. El Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de expresar su posición
respecto a la motivación de los actos administrativos, al considerar que:
[…] [El] derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de
especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía
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de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un
razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con
los razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de
actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto
respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el
ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por
el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión
de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del
principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello,
se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa
y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación
suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la
decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su
insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es
una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento
racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las
garantías del debido procedimiento administrativo.
5. Adicionalmente se ha determinado en la STC 08495-2006-PA/TC que:
[..] un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional
legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación
individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano
administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han
conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo
significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto
administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero
suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión
tomada.
6. Por tanto, la motivación de los actos administrativos constituye una
garantía constitucional del administrado que busca evitar la arbitrariedad
de la Administración al emitir actos administrativos. En ese sentido, el
Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo 004-2019-
JUS, en el artículo IV, numeral 1.2 del Título Preliminar establece que el
debido procedimiento es uno de los principios del procedimiento
administrativo, según el cual se reconoce que
los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido
procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo
enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al
expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar
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alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de
la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en
derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a
impugnar las decisiones que los afecten.
7. A su turno, los artículos 3.4, 6.1, 6.2, y 6.3 del referido cuerpo legal
señalan, respectivamente, que para su validez:
[…] el acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al
contenido y conforme al ordenamiento jurídico; La motivación deberá ser
expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados
relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y
normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado;
Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y
conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el
expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta
situación constituyan parte integrante del respectivo acto; y que No son
admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de
fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad,
vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente
esclarecedoras para la motivación del acto. (destacado agregado)
8. Abundando en la obligación de motivar, incluso cuando se hubiera
efectuado una motivación por remisión, el artículo 24.1.1 exige a la
Administración que la notificación contenga “el texto íntegro del acto
administrativo, incluyendo su motivación”.
9. Por último, se debe recordar que en el artículo 261.1, ubicado en el
Capítulo II del Título V sobre Responsabilidad de las autoridades y
personal al servicio de la administración pública, se señala que serán
pasibles de sanción:
[…] las autoridades y personal al servicio de las entidades, independientemente
de su régimen laboral o contractual, [que] incurren en falta administrativa en el
trámite de los procedimientos administrativos a su cargo y, por ende, son
susceptibles de ser sancionados administrativamente con amonestación,
suspensión, cese o destitución atendiendo a la gravedad de la falta, la
reincidencia, el daño causado y la intencionalidad con que hayan actuado, en
caso de: 4(…) Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia.
Suspensión de las pensiones de jubilación
10. Cuando la causa de la suspensión del pago de la pensión estuviera
referida a documentos que sustentan aportaciones al Sistema Nacional de
Pensiones (SNP), la Administración deberá respetar las normas que
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regulan el procedimiento administrativo general para ejercer la facultad
de fiscalización posterior y, de ser el caso, cuestionar su validez.
11. En este sentido, el artículo 34.3 del TUO de la Ley 27444 expresa que:
“En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información
o en la documentación presentada por el administrado, la entidad
considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos
[...]”, para lo cual se deberá iniciar el trámite correspondiente para la
declaración de su nulidad y la determinación de las responsabilidades
correspondientes.
12. Obviamente, la consecuencia inmediata y lógica, previa a la declaración
de nulidad del acto administrativo, es la suspensión de sus efectos, dado
que lo contrario sería aceptar que pese a comprobar la existencia de
ilícito o fraude en la obtención de un derecho, la Administración se
encuentre obligada a mantenerlo hasta que se declare la nulidad.
13. Así, en materia previsional se deberá proceder a suspender el pago de las
pensiones obtenidas fraudulentamente, pues su continuación supondría
poner en riesgo el equilibrio económico del Sistema Nacional de
Pensiones y el incumplimiento de la obligación de velar por la
intangibilidad de los fondos de la seguridad social. Ello, sin dejar de
recordar que, conforme a las normas que regulan el procedimiento
administrativo general a que se ha hecho referencia, procederá a
condición de que la ONP compruebe la ilegalidad de la documentación
presentada por el pensionista, luego de lo cual asume la carga de realizar
las acciones tendientes a declarar la nulidad de la resolución
administrativa que reconoció un derecho fundado en documentos
fraudulentos.
14. Cabe señalar, que a tenor del artículo 3.14 de la Ley 28532, que establece
la reestructuración integral de la Oficina de Normalización Previsional, la
ONP tiene la obligación de efectuar las acciones de fiscalización
necesarias con relación a los derechos pensionarios en los sistemas a su
cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley. A su vez, el
artículo 34.1 del TUO de la Ley 27444 establece que por la fiscalización
posterior la entidad ante la que se ha realizado un procedimiento de
aprobación automática o evaluación previa queda obligada a verificar
de oficio mediante el sistema de muestreo, la autenticidad de las
declaraciones, los documentos, las informaciones y las traducciones
proporcionadas por el administrado. Por tanto, la ONP está obligada a
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investigar, debidamente, en caso encuentre indicios razonables de acceso
ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si
efectivamente existió fraude para acceder a esta e iniciar las acciones
legales correspondientes.
15. Siendo así, si la ONP decide suspender el pago de la pensión, la
resolución administrativa que al efecto se expida debe establecer
certeramente que uno o más documentos que sustentan el derecho a la
pensión son fraudulentos o contienen datos inexactos que desvirtúan el
cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión de
jubilación; además, y en vista de la gravedad de la medida, toda vez que
deja sin sustento económico al pensionista, debe cumplirse la obligación
de fundamentar debida y suficientemente la decisión, dado que carecerá
de validez en el caso de que la motivación sea insuficiente o esté
sustentada en términos genéricos o vagos. Y ello es así porque la
motivación de los actos administrativos, más aún de aquellos que
extinguen o modifican una relación jurídica (caducidad y suspensión), es
una obligación de la Administración y un derecho del administrado,
incluso considerando la motivación por remisión a informes u otros,
caso en el cual la ONP está en la obligación de presentarlos para
sustentar su actuación y poder efectuar el control constitucional de su
actuación.
Análisis del caso
16. Mediante la Resolución 45057-2003-ONP/DC/DL 19990, de fecha 4 de
junio de 2003 (f. 2), se otorgó al recurrente pensión de jubilación
adelantada al amparo del Decreto Ley 19990, al haber acreditado 30 años
completos de aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones (SNP).
17. Por otra parte, a través de la Resolución 00192-2010-ONP/DSO.SI/DL
19990, de fecha 16 de febrero de 2010 (f. 93), en cumplimiento de la
obligación de fiscalización posterior contemplada en el artículo 32.1 de la
Ley 27444, artículo 3, numeral 14 de la Ley 28532, y de acuerdo a lo
dispuesto en el Decreto Supremo 063-2007-EF, la demandada suspendió
el pago de la pensión de jubilación del demandante, con base en el
Informe de Fiscalización de fecha 27 de setiembre de 2012 (f. 95), el cual
se encuentra sustentado en el Informe Grafotécnico 306-2008-
SAACI/ONP, de fecha 20 de agosto de 2008 (f. 91), que concluyó que la
documentación presentada por el actor para acreditar su vínculo laboral
con el empleador Maderera Grumar SA y que sirvió de sustento para
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otorgar la pensión de jubilación del Decreto Ley 19990, es fraudulenta,
pues, habiéndose efectuado, en el proceso de verificación, el análisis
comparativo de las firmas atribuidas a Marcos Gruner Zevallos en
calidad de director general de la Compañía Maderera Grumar SA,
contenida en el certificado de trabajo y en la liquidación por tiempo de
servicios, ambos de fecha 31 de enero de 1998 (ff. 5 y 25 del expediente
administrativo), por el período comprendido desde el 1 de febrero de
1968 hasta el 31 de enero de 1998, se evidencia que las firmas
cuestionadas difieren diametralmente en su aspecto morfológico y
grafointrínseco respecto de la firma auténtica registrada en el reporte de
consulta del Reniec, permitiendo establecer que dicha firma controvertida
no corresponde a la firma habitual de su titular. En tal sentido, este
Colegiado considera que los precitados documentos son suficientes para
comprobar la adecuada motivación de los resolutivos cuestionados que
sustentan la suspensión en las irregularidades encontradas en los
documentos que sirvieron de base para efectuar el otorgamiento del
derecho pensionario.
18. Por lo expuesto, este Tribunal declara que en el presente caso no se
vulneró el derecho al debido proceso administrativo reconocido en el
artículo 139, inciso 3 de la Constitución.
Sobre la afectación del derecho a la pensión (artículo 11 de la
Constitución)
19. Del Informe Grafotécnico 306-2008-SAACI/ONP, de fecha 20 de agosto
de 2008 (f. 91), se aprecia que la emplazada no ha afectado el derecho
fundamental a la pensión de jubilación, pues en estos instrumentales se
detallan los serios cuestionamientos a los documentos que sirvieran para
que, en su oportunidad, se le otorgara la pensión de jubilación al
recurrente.
20. Por consiguiente, este Tribunal declara que en el presente caso no se
trasgredió el derecho fundamental a la pensión, reconocido en el
artículo 11 de la Constitución.
Imposición de multa por actuación temeraria
21. Frente a los serios cuestionamientos a los documentos presentados por el
recurrente conforme detalla el Informe Grafotécnico 306-2008-
SAACI/ONP, de fecha 20 de agosto de 2008 (f. 91), este Tribunal estima
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que corresponde imponer la multa de veinte unidades de referencia
procesal (20 URP) al abogado Juan Mendoza Lope, con Registro de
Colegiatura CAL 36096.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar INFUNDADA la demanda por no haberse acreditado la
vulneración de los derechos a la debida motivación de las resoluciones
administrativas y de la pensión.
2. IMPONER la multa de 20 unidades referenciales procesales (URP) al
abogado Juan Mendoza Lope, con Registro de Colegiatura CAL 36096.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MONTEAGUDO VALDEZ
PACHECO ZERGA
OCHOA CARDICH