Sala Segunda. Sentencia 457/2022
EXP. N.° 01122-2022-PA/TC
LIMA
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN
ISIDRO
RAZÓN DE RELATORÍA
Con fecha 19 de octubre de 2022, la Sala Segunda del Tribunal
Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse, Ferrero Costa
y Domínguez Haro, ha dictado la sentencia en el Expediente 01122-2022-
PA/TC, por la que resuelve:
Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
Se deja constancia de que el magistrado Domínguez Haro ha emitido
fundamento de voto, el cual se agrega y se da fe del sentido de la votación del
magistrado Augusto Ferrero Costa, quien ha conocido la causa y está a favor
de la sentencia mencionada.
Asimismo, se deja constancia de que se publica la sentencia, y se notificará a
las partes para los fines legales pertinentes, sin la firma del magistrado
Augusto Ferrero Costa, en cumplimiento del acuerdo adoptado por la Sala
Segunda del Tribunal Constitucional con fecha 23 de noviembre de 2022,
en concordancia con lo establecido en el artículo 48 del Reglamento
Normativo del Tribunal Constitucional.
La secretaria de la Sala Segunda hace constar fehacientemente que la presente
razón encabeza la sentencia y el fundamento de voto antes referido, y que los
magistrados firman digitalmente al pie de ella en señal de conformidad.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
FERRERO COSTA
DOMÍNGUEZ HARO
Rubí Alcántara Torres
Secretaria de la Sala Segunda
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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 19 días del mes de octubre de 2022, la Sala Segunda
del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Ferrero Costa y Domínguez Haro, pronuncia la siguiente sentencia. Y con el
fundamento de voto del magistrado Domínguez Haro, que se agrega.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por la Municipalidad
Distrital de San Isidro contra la Resolución 13 de fojas 1542, de fecha 15 de
abril de 2021, expedida por la Primera Sala Constitucional de la Corte
Superior de Justicia de Lima, que revocando la apelada, declaró improcedente
la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Demanda
Con fecha 8 de enero de 2018 (f. 417), la Municipalidad Distrital de
San Isidro interpuso demanda de amparo contra la Empresa Municipal
Administradora de Peaje de Lima (EMAPE) y la Municipalidad
Metropolitana de Lima, con la finalidad de que (i) se deje sin efecto o, de ser
el caso, se suspenda la ejecución de la obra ETAPA I Ampliación de la Av.
Aramburú; Tramo: Av. Paseo de la República - Av. Parque Sur, Distrito de
San Isidro, con Código SNIP 281509, y (ii) se declare la nulidad de la
Licitación Pública 04-2017-EMAPE/SC, primera convocatoria, convocada
por la Empresa Municipal Administradora de Peaje de Lima (EMAPE) S.A.,
por encargo de la Municipalidad Metropolitana de Lima, así como todos los
actos que se hayan ejecutado durante el proceso de selección de la referida
licitación, incluyendo el otorgamiento de la buena pro y, si fuera el caso, el
contrato que se suscribiera con el beneficiario de la buena pro el Consorcio
Vial Magdalena. Accesoriamente, solicitó que la parte demandada se
abstenga de continuar con algún proceso de selección, de ejecutar parcial y/o
totalmente dicho proyecto en el área de la Av. Aramburú, Tramo: Av. Paseo
de la República - Av. Parque Sur, Distrito de San Isidro, así como toda obra
civil; y que, en igual sentido, se abstenga de continuar el proceso de selección
denominado Supervisión de Obra Ampliación de la Av. Aramburú; Tramo
Av. Paseo de la República - Av. Parque Sur, Distrito de San Isidro SNIP N.°
281509, que ha sido convocado por la demandada el 7 de diciembre de 2017
como una Adjudicación Simplificada N.° 060-2017-EMAPE-CS.
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Alega la violación de sus derechos constitucionales al debido
procedimiento administrativo, a la eficacia de las normas legales, del
principio de seguridad jurídica y del derecho a la tranquilidad y al goce de un
ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida. Sostiene que
la ejecución de la obra no supera el test de proporcionalidad, tras considerar
que ella no implica un mejoramiento vial en dicho tramo y menos aún un
adecuado tratamiento de las áreas verdes, sino que, por el contrario, 1)
afectaría más de dos mil metros cuadrados de áreas verdes —subprincipio de
idoneidad—; 2) existen otras propuestas técnicas que permitirían mejorar la
transitabilidad de la zona, así como aliviar notoriamente la congestión
vehicular, sin generar una mayor infraestructura ni eliminar áreas verdes —
subprincipio de necesidad—; y 3) al existir otra medida alternativa que
cumple el mismo fin, no solo de manera menos gravosa, sino más eficiente y
efectiva sin irrogar costos mayores que los previstos, tampoco supera el
subprincipio de ponderación.
Finalmente, argumenta que no es posible iniciar la ejecución de un
proyecto ni actividades de servicio o comercio por autoridad alguna nacional,
sectorial, regional o local, si no se cuenta con la respectiva certificación
ambiental.
Auto de admisión a trámite de la demanda
Mediante Resolución 1 (f. 513), de fecha 15 de enero de 2018, el
Cuarto Juzgado Constitucional de Lima admitió a trámite la demanda y se
incorporó al Consorcio Vial Magdalena como litisconsorte necesario pasivo.
Contestaciones de la demanda
Con fecha 1 de febrero de 2018 (f. 662) el procurador público de la
Municipalidad Metropolitana de Lima, por un lado, dedujo (i) excepción
de falta de legitimidad activa, pues, a su consideración, la municipalidad
demandante no es el afectado de los derechos fundamentales presuntamente
vulnerados; (ii) excepción de incompetencia, tras estimar que la demanda
debió ser tramitada a través de un proceso civil y/o contencioso
administrativo; y, por último, (iii) excepción de falta de agotamiento de vía
previa, ya que no se habría agotado la vía administrativa. Asimismo, contestó
la demanda argumentando que, a la fecha de la presentación de la demanda,
la obra aún no tenía fecha de inicio respecto de la etapa de ejecución, por lo
que la presentación del Certificado de Estudio del Impacto Ambiental no era
exigible hasta antes del inicio de la ejecución de la obra, conforme a lo
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previsto en el Art. 15 del Decreto Supremo 004-2017-MT "Reglamento del
Protección Ambiental para el Sector Transportes".
Posteriormente, con fecha 21 de febrero de 2018 (f. 584), solicitó la
conclusión del proceso por sustracción de la materia, ya que a su
consideración la presunta amenaza o vulneración a los derechos invocados
cesó al haberse emitido la Certificación Ambiental, contenida en la
Resolución Directoral 103-2018-MTC/16 (f. 646), mediante la cual se aprobó
la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) del tramo: Paseo de la República
– Av. Guardia Civil, correspondiente al Proyecto de Inversión Pública (PIP):
“Mejoramiento y Rehabilitación del Eje Vial Av. Santa Cruz – Av. Aramburú
–Av. Parque Sur, tramo Óvalo Gutiérrez- Av. Guardia Civil, Distritos de
Miraflores, San Isidro y Surquillo”, con arreglo a lo establecido en los
artículos 21 y 41 del Reglamento de Protección Ambiental para el Sector
Transporte.
Con fecha 20 de febrero de 2018 (f. 866), la Empresa Municipal
Administradora de Peaje de Lima S.A. ( EMAPE) contestó la demanda
solicitando que sea declarada improcedente. De igual manera, con fecha 22
de febrero de 2018 (f. 651), solicitó la conclusión del proceso por sustracción
de la materia, con argumentos similares a los de su codemandada.
Con fecha 7 de febrero de 2018 (f. 576), el Consorcio Vial
Magdalena solicitó ser excluido del proceso como litisconsorte pasivo, tras
entender que el único responsable de no contar con un estudio de Impacto
Ambiental es la Municipalidad de Lima, a quien le compete el cumplimiento
de dicho requisito. Sin embargo, mediante Resolución 3 (f. 843), de fecha 13
de marzo de 2018, el Cuarto Juzgado Constitucional de la Corte Superior de
Lima declaró improcedente su solicitud de exclusión.
Mediante escrito de fecha 9 de febrero de 2018 (f. 639), la procuradora
pública de la Municipalidad Distrital de Surquillo solicitó ser incorporada al
proceso como litisconsorte facultativo, ya que consideró tener interés
legítimo, en virtud del Memorando 140-2018-GM-MDS, de fecha 8 de
febrero de 2018 (f. 632), donde se menciona que dicha obra beneficia y
redunda en el bienestar de la comunidad de Surquillo.
El Cuarto Juzgado Constitucional de Lima, mediante Resolución 3, de
fecha 13 de marzo de 2018 (f. 843), entre otras cosas, incorporó a la
Municipalidad Distrital de Surquillo como litisconsorte facultativo.
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Resolución de primera instancia o grado
Mediante Resolución 11 (f. 1158), de fecha 26 de diciembre de 2018,
el Cuarto Juzgado Constitucional de Lima declaró (i) infundadas las
excepciones planteadas por la Municipalidad Metropolitana de Lima; (ii)
improcedente el pedido de sustracción de la materia, y (iii) fundada la
demanda, pues a su consideración se acreditó que la ejecución de la obra
constituye una amenaza al derecho constitucional al medio ambiente, toda vez
que no se contó con la debida certificación ambiental durante el proceso de
selección, ni luego de haberse otorgado la buena pro. Agrega que el objeto de
la obra incluye la afectación de los árboles ubicados en la avenida Aramburú,
que tienen carácter intangible, en virtud de la Ley 26664 y la Ordenanza
Municipal 1852; por último, consideró que con la sola existencia de la
certificación ambiental emitida mediante Resolución Directoral 103-2018-
MTC/16 no se demuestra que el proyecto de obra garantice que la calidad de
vida de la población directa e indirectamente afectada no será vulnerada.
Resolución de segunda instancia o grado
Mediante Resolución 13 (f. 1542), de fecha 15 de abril de 2021, la
Sala superior competente (i) confirmó la Resolución 11, en el extremo que
declaró infundadas las excepciones y (ii) revocó la Resolución 11, en el
extremo que declaró fundada la demanda, y, reformándola, la declaró
improcedente, al considerar que la demanda carece de relevancia
constitucional conforme al artículo 5, numeral 1, del Código Procesal
Constitucional. Señala que el juez a quo desmerita erróneamente la
certificación ambiental, la cual se basa en presunciones sobre las amenazas
alegadas, sin contar siquiera con un informe o estudio técnico previo que la
respalde. Finalmente, refiere, con relación al principio precautorio, que la
aplicación de dicho principio no pasa siempre por la prohibición absoluta de
una actividad determinada, menos aún si no se somete a una evaluación, como
no ha sucedido en la sentencia recurrida.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. La recurrente solicita lo siguiente: (i) que se deje sin efecto o, de ser el
caso, se suspenda la ejecución de la obra ETAPA I "Ampliación de la
Av. Aramburú; Tramo: Av. Paseo de la República - Av. Parque Sur,
Distrito de San Isidro", con Código SNIP 281509, y (ii) que se declare la
nulidad de la Licitación Pública 04-2017-EMAPE/SC, primera
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convocatoria, convocada por la Empresa Municipal Administradora de
Peaje de Lima (EMAPE) S.A., por encargo de la Municipalidad
Metropolitana de Lima, así como todos los actos que se hayan ejecutado
durante el proceso de selección de la referida licitación, incluyendo el
otorgamiento de la buena pro y, si fuera el caso, el contrato que se
suscribiera con el beneficiario de la buena pro el Consorcio Vial
Magdalena. Alega la vulneración de sus derechos constitucionales al
debido procedimiento administrativo, a la eficacia de las normas legales,
así como del principio de seguridad jurídica y de los derechos a la
tranquilidad y al goce de un ambiente equilibrado y adecuado para el
desarrollo de la vida.
Análisis de procedencia
2. Como se puede verificar, en el expediente obra la Resolución Directoral
103-2018-MTC/16, de fecha 16 de febrero de 2018 (f. 579), la cual
resuelve:
Aprobar la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) del tramo: Paseo de la
República – Av. Guardia Civil, correspondiente al Proyecto de Inversión Público
(PIP): “Mejoramiento y Rehabilitación del Eje Vial Av. Santa Cruz – Av.
Aramburú – Av. Parque Sur, Tramo Óvalo Gutiérrez – Av. Guardia Civil, Distritos
de Miraflores, San Isidro y Surquillo, Provincia de Lima - Lima”, con Código
SNIP Nº 281509 y Código de Inversión del Invierte.pe Nº 2324130, y otórguese
la Certificación Ambiental con arreglo a lo establecido en los artículos 21° y 41°
del Reglamento de Protección Ambiental para el Sector Transportes.
3. Conforme a lo indicado se ha producido el cese de la afectación a los
derechos fundamentales invocados, en tanto se ha producido la
sustracción de la materia controvertida por haberse otorgado la
certificación ambiental de las obras cuestionadas con posterioridad a la
presentación de la demanda en los términos del artículo 1 del Nuevo
Código Procesal Constitucional.
4. Sin perjuicio de lo anteriormente anotado, esta Sala advierte que a fojas
1448 obra copia de la demanda contencioso-administrativa, de fecha 20
de junio de 2018, mediante la cual, entre otras pretensiones, se ha
solicitado la nulidad de la Resolución Directoral 103-2018-MTC/16, de
fecha 16 de febrero de 2018, precisamente la que otorga la certificación
ambiental de la obra que aquí se cuestiona, proceso judicial que cuenta
con una etapa probatoria en la que podrá aportar todos y cada uno de los
medios de prueba que demuestren su punto de vista respecto del
desarrollo de la obra vial cuestionada.
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Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
FERRERO COSTA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE FERRERO COSTA
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FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO DOMÍNGUEZ
HARO
Si bien suscribo la sentencia, no obstante, considero pertinente agregar lo
siguiente en relación a un extremo de los alegatos de la demanda.
La entidad demandante sostiene que la ejecución de la obra no supera el test
de proporcionalidad, tras considerar que ella no implica un mejoramiento vial
en dicho tramo y menos aún un adecuado tratamiento de las áreas verdes, sino
que, por el contrario, afectaría más de dos mil metros cuadrados de áreas
verdes; que existen otras propuestas técnicas que permitirían mejorar la
transitabilidad de la zona, así como aliviar notoriamente la congestión
vehicular, sin generar una mayor infraestructura ni eliminar áreas verdes;
existiendo así otra medida alternativa más eficiente y efectiva sin irrogar
costos mayores que los previstos.
Sobre el particular, estimo que este extremo también debe rechazarse, en la
medida que el cuestionamiento a la utilidad urbana de la obra pública
“Ampliación de la Av. Aramburú; Tramo: Av. Paseo de la República-Av.
Parque Sur”, si bien es un asunto muy importante, no obstante, corresponde
que sea ventilado en la vía ordinaria, toda vez que el amparo no tiene etapa
probatoria, de conformidad con el artículo 9 del anterior Código Procesal
Constitucional, ahora, artículo 13 del nuevo código, según el cual, en
principio, solo se admiten medios probatorios que no requieren actuación;
siendo que lo planteado en esta parte de la demanda necesariamente requiere
una etapa probatoria amplia, donde pueda actuarse medios de prueba idónea
para determinar efectivamente si la obra pública tendría o no beneficios a los
vecinos y a la sociedad en general.
Dicho esto, suscribo la sentencia.
S.
DOMÍNGUEZ HARO