RAZÓN DE RELATORÍA
Se deja constancia de que se publica la sentencia de fecha 19 de octubre de
2022, emitida en el Expediente n.° 01162-2022-PA/TC, y que se notificará a
las partes para los fines legales pertinentes, sin la firma del magistrado
Augusto Ferrero Costa, en cumplimiento del acuerdo adoptado por la Sala
Segunda del Tribunal Constitucional con fecha 23 de noviembre de 2022,
en concordancia con lo establecido en el artículo 48 del Reglamento
Normativo del Tribunal Constitucional.
Por lo que, se da fe del sentido de la votación del magistrado Augusto
Ferrero Costa, quien ha conocido la causa y está a favor de la sentencia
mencionada.
Lima, 30 de noviembre de 2022
Rubí Alcántara Torres
Secretaria de la Sala Segunda
Sala Segunda. Sentencia 405/2022
EXP. N.° 01162-2022-PA/TC
PIURA
FEDERICO ZENÓN HINOSTROZA
MINAYA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 19 días del mes de octubre de 2022, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Ferrero Costa y Domínguez Haro, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Federico Zenón
Hinostroza Minaya contra la resolución de fojas 111, de fecha 5 de enero de
2022, expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de
Piura, que declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 15 de octubre de 2018, el recurrente interpone demanda de
amparo [cfr. fojas 19] contra la Municipalidad Provincial de Piura. El
demandante solicita que la referida municipalidad cumpla con atender la
denuncia que formuló mediante Escrito n.° 1, recibido el 3 de abril de 2018,
bajo el Registro 00014388-2018, reiterado mediante Escrito n.° 2, de fecha
20 de abril de 2018, signado bajo el Registro 00017813-2018, también jamás
atendido hasta la fecha y reiterado mediante Escrito n.o 3, de fecha 18 de julio
de 2018, signado bajo el Registro 00032220-2018; y que, por consiguiente,
cumpla con dar trámite, atender y resolver conforme a derecho la denuncia
formulada por contaminación ambiental contra la panadería Cotos,
disponiendo su cierre o clausura definitiva, así como hacer el seguimiento y
la fiscalización permanente posterior al cierre o clausura definitiva.
Sostiene que hasta la fecha siguen encarpetados sus tres escritos (de
denuncia y sus dos reiteraciones), por lo que, después de 106 días hábiles de
haber formulado su denuncia, con fecha 7 de septiembre de 2018, mediante
Escrito n.° 4 ha deducido silencio administrativo negativo, dando por
denegado el pedido contenido en su escrito de denuncia y, consecuentemente,
tratándose de una entidad que no está subordinada jerárquicamente a otra
entidad superior ha dado por agotada la vía administrativa, por haberse
producido el acto administrativo denegatorio ficto, toda vez que, a dicha
fecha, habían sobrepasado 106 días hábiles, a razón de 30 que exige la norma
legal de la materia, quedando expedito su derecho para presentar la presente
demanda de amparo. Alega la afectación de sus derechos a la igualdad ante la
ley, de petición, a la tutela procedimental efectiva y al debido procedimiento,
entre otros.
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PIURA
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MINAYA
Con fecha 16 de noviembre de 2018, el procurador público de la
Municipalidad Provincial de Piura contestó la demanda [cfr. fojas 40]
expresando que, tal como lo acepta el actor en el punto 2.7 de su denuncia,
signada con el Expediente 14388 [cfr. fojas 6], ya había denunciado
previamente (14 de junio de 2016), ante la entidad municipal, los hechos de
contaminación de la panadería Cotos, los que fueron derivados a la Oficina
de Fiscalización y Control, en la cual se le impuso una multa y como medida
complementaria la clausura temporal del establecimiento, es decir, que ya se
habían realizado las acciones de fiscalización respectivas, imponiéndose las
sanciones y medidas complementarias correspondientes, por lo que la
denuncia del administrado fue debidamente atendida.
El Segundo Juzgado Civil de la Corte Superior de Justicia de Piura,
mediante Resolución 5, de fecha 16 de abril de 2021 [cfr. fojas 81], declaró
fundada la demanda, por considerar que el demandante acude a la
Municipalidad de Piura para denunciar que la Panadería Cotos estaba
contaminando el medio ambiente y atentando contra la salud y la vida de las
personas. Por dicho motivo se genera el Expediente 14388, con fecha 3 de
abril de 2018, y, según Informe 47-2018-DS-PPSEH/MPP, de fecha 20 de
agosto de 2018 se intervino el referido local. Asimismo, con fecha 5 de
setiembre de 2018, nuevamente se le interviene y con fecha 21 de noviembre
de 2018, por tercera vez, la Municipalidad acude al local referido y se levanta
el Acta de Constatación 003968, el Acta de Clausura de Establecimiento
000990 y la Papeleta de Infracción Administrativa Serie 014794 Código 06-
901-UIT “[p]or negarse al control municipal y/o obstruir la inspección a
realizar, por lo que, se procedió a la clausura definitiva”. En consecuencia, de
ello se aprecia que el pedido del demandante, en cuanto a que la
municipalidad demandada realice sus funciones de fiscalización velando
porque los establecimientos comerciales cumplan con las normas de
seguridad y salubridad sí fue atendido, desde el 20 de agosto de 2018 (antes
de la demanda) hasta el 21 de noviembre de 2018 (después de la demanda);
no obstante, esto no fue comunicado al demandante ni antes ni después de la
demanda; es decir, que no se le dio respuesta a su petición.
La Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Piura,
mediante Resolución 10, de fecha 5 de enero de 2022 [cfr. fojas 111], revocó
la apelada y, reformándola, declaró infundada la demanda, por considerar que
de la lectura de la solicitud presentada por el demandante ante la
Municipalidad Provincial de Piura [cfr. fojas 4 a 8] se observa de modo claro
que lo que el demandante ha formulado ante la municipalidad demandada no
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es una petición propiamente dicha, sino que formuló una denuncia contra la
Panadería Cotos, imputándole vulneraciones al medio ambiente, contra la
vida y la salud del vecindario y contra la tranquilidad, lo que dio lugar a la
apertura de un proceso administrativo sancionador. De allí que no se puede
confundir el derecho a formular una denuncia con el derecho de petición, ya
que “la denuncia es solo el acto por el cual se pone en conocimiento de una
autoridad alguna situación administrativa no ajustada a derecho, con el objeto
de comunicar un conocimiento personal, a diferencia de la petición, que es la
expresión de la pretensión con interés personal, legítimo directo e inmediato
en obtener un comportamiento y resultado concreto de la autoridad,
condiciones que no son exigibles a los denunciantes o instigadores”. En este
sentido, en la formulación de una denuncia solo se va a generar un
procedimiento administrativo sancionador en el que solamente pueden
establecerse desventajas o sanciones para el denunciado, lo que supone que
el denunciante se limitará a poner en conocimiento de los hechos a la
autoridad competente, sin que por ese hecho se le otorgue la condición de
parte interesada en el procedimiento sancionador al que deba dar lugar.
Finalmente, se observa que la municipalidad demandada ha cumplido con
acreditar que, frente a la denuncia formulada por el demandante, procedió
conforme a sus atribuciones.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio y de la materia constitucional relevante
1. El objeto de la presente demanda es que la Municipalidad Provincial de
Piura cumpla con atender la denuncia formulada por el actor mediante
Escrito n.° 1, recibido con fecha 3 de abril de 2018, bajo el Registro
00014388 - 2018, reiterado mediante Escrito n.° 2, de fecha 20 de abril de
2018, signado bajo el Registro 00017813-2018, jamás atendido hasta la
fecha y vuelto a reiterar mediante Escrito n.o 3, de fecha 18 de julio de
2018, signado bajo el Registro 00032220 - 2018; y que, por consiguiente,
cumpla con dar trámite, atender y resolver conforme a derecho la
denuncia formulada contra la panadería Cotos por contaminación
ambiental. En tal sentido, si bien se ha alegado la vulneración de diversos
derechos, este Tribunal considera que la pretensión planteada solo está
relacionada con el derecho de petición, por lo que centrará su análisis en
este específico derecho.
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El derecho de petición
2. El artículo 2, inciso 20, de la Constitución Política reconoce el derecho de
toda persona de “formular peticiones, individual o colectivamente, por
escrito ante la autoridad competente, la que está obligada a dar al
interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo
responsabilidad”. El Tribunal Constitucional ha expresado que el derecho
de petición establece los siguientes deberes de la administración: a)
facilitar los medios para que el ciudadano pueda ejercitar el derecho de
petición sin trabas absurdas o innecesarias; b) abstenerse de cualquier
forma o modo de sancionamiento al peticionante, por el solo hecho de
haber ejercido dicho derecho; c) admitir y tramitar el petitorio; d) resolver
en el plazo señalado por la ley de la materia la petición planteada,
ofreciendo la correspondiente fundamentación de la determinación; e)
comunicar al peticionante la decisión adoptada (Cfr. Sentencia recaída en
el Expediente 1042-2002-AA/TC, FJ 2.2.4, último párrafo).
3. El Tribunal Constitucional, sobre el contenido esencial del derecho de
petición, expresa que está conformado por dos aspectos: el primero es el
relacionado estrictamente con la libertad reconocida a cualquier persona
para formular pedidos escritos a la autoridad competente; y el segundo,
unido irremediablemente al anterior, está referido a la obligación de la
referida autoridad de otorgar una respuesta al peticionante (Cfr. Sentencia
emitida en el Expediente 05265-2009-PA/TC, FJ 4), y que tal respuesta
oficial “(…), deberá necesariamente hacerse por escrito y en el plazo que
la ley establezca. Asimismo, la autoridad tiene la obligación de realizar
todos aquellos actos que sean necesarios para evaluar materialmente el
contenido de la petición y expresar el pronunciamiento correspondiente,
el mismo que contendrá los motivos por los que se acuerda acceder o no
a lo peticionado, debiendo comunicar lo resuelto al interesado o
interesados” (Cfr. Sentencia recaída en el Expediente 05265-2009-
PA/TC, FJ 5).
Análisis de la controversia
4. El artículo 116 del TUO de la Ley 27444, aprobado por Decreto Supremo
004-2019-JUS, establece que “[t]odo administrado está facultado para
comunicar a la autoridad competente aquellos hechos que conociera
contrarios al ordenamiento, sin necesidad de sustentar la afectación
inmediata de algún derecho o interés legítimo, ni que por esta actuación
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sea considerado sujeto del procedimiento”. En este sentido, se reconoce
el derecho de todo administrado a formular denuncias, sin que ello lo
convierta en sujeto del procedimiento. Seguidamente expresa que “[s]u
presentación obliga a practicar las diligencias preliminares necesarias y,
una vez comprobada su verosimilitud, a iniciar de oficio la respectiva
fiscalización. El rechazo de una denuncia debe ser motivado y
comunicado al denunciante, si estuviese individualizado”.
5. En el caso de autos, donde se requiere que la Municipalidad Provincial de
Piura cumpla con atender la denuncia formulada por el actor contra la
panadería Coto y que, por ende, cumpla con dar trámite, atender y resolver
la referida denuncia conforme a derecho, este Tribunal advierte que en el
Informe 47-2018-DS-OPSEH/MPF, de fecha 21 de noviembre de 2018,
emitido por la División de Salubridad, se expresó lo siguiente:
[S]e intervino el local comercial "Panadería Cotos" (…), en fecha 20 de agosto
2018, negándose la administrada a que se le realice una inspección sanitaria, nos
constituimos al domicilio del Sr. Federico Zenón Hinostroza Minaya, ubicado
en calle Urubamba N° 259-Pachitea-Piura, entrevistándonos con su señora
esposa quien nos brindó las facilidades y desde el segundo piso de su vivienda
pudimos constatar que las chimeneas estaban en mal estado de conservación y
de las tres chimeneas una se encontraba por debajo de los nueve metros, lo que
causaba malestar por el humo de las mismas al denunciante, quedando en
intervenirlos con personal de la Oficina de Fiscalización y control Municipal; en
otra oportunidad de fecha 05 de setiembre 2018, nos constituimos al local
comercial "Panadería Cotos" y lejos de atendernos nos cerraron las puertas
negándose nuevamente a la inspección Municipal; en fecha 21 de noviembre
2018 nuevamente nos constituimos la División de Salubridad y personal de la
Oficina de Fiscalización y control Municipal y nuevamente se negaron a la
Inspección Municipal, levantando el Acta de Constatación N° 003968, Acta de
Clausura de Establecimiento N° 000990, Papeleta de Infracción Administrativa
Serie N°014794 código 06-901-01 UIT vigente, por negarse al control municipal
y/o obstruir la inspección a realizar, por lo que, se procedió a la CLAUSURA
DIFINITIVA, conforme lo contempla la Ordenanza Municipal 125-2013-
C/MPP, adjunto copia de papeleta de infracción administrativa N° 014794, Acta
de Clausura de Establecimiento Serie N°000990, Acta de Constatación N°
0003968, evidencia de personal de salubridad y fiscalización, evidencia de
clausura, copia foto de domicilio del denunciante y foto evidencia de clausura
definitiva de Panadería Cotos Pachitea Piura.
6. De lo expuesto se advierte que la denuncia del actor fue atendida por la
municipalidad emplazada, lo que ha generado la clausura definitiva de la
panadería Cotos. Así, el 20 de agosto de 2018 (antes de la interposición
de la presente demanda) se intervino el local comercial de la referida
panadería, negándose el ingreso a dicho local para realizar una inspección
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sanitaria, constituyéndose al domicilio del Sr. Federico Zenón Hinostroza
Minaya, entrevistándose con su esposa, quien brindó las facilidades y
desde el segundo piso de su vivienda se pudo constatar que las chimeneas
estaban en mal estado de conservación y que de las tres chimeneas una se
encontraba por debajo de los nueve metros, lo que causaba malestar al
denunciante por el humo que emanaban. De la misma manera, por última
vez, el 21 de noviembre de 2018 (después de la interposición de la
presente demanda) se realizó otra inspección municipal, a la cual,
nuevamente, la panadería Cotos se negó, lo que generó su clausura
definitiva. Por consiguiente, la Municipalidad Provincial de Piura
cumplió con tramitar, atender y resolver la denuncia del recurrente,
realizando, incluso, la primera inspección municipal antes de la
interposición de la demanda de autos y después de varios intentos
frustrados de inspeccionar la panadería Cotos, decidió su clausura
definitiva (después de presentada la demanda), todo lo cual ha sido puesto
en conocimiento de este proceso y, por ende, de las partes, a través del
escrito de fecha 27 de noviembre de 2018 [cfr. fojas 65].
7. Por consiguiente y habiéndose cumplido para todos sus efectos los
objetivos de la petición formulada, corresponde desestimar la presente
demanda.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
FERRERO COSTA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE