Sala Primera. Sentencia 314/2022
EXP. N.° 01977-2021-PA/TC
LA LIBERTAD
ABSALÓN CUBAS FUENTES
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 2 días del mes de setiembre de 2022, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Monteagudo Valdez,
Pacheco Zerga y Ochoa Cardich, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Absalón Cubas
Fuentes contra la resolución, de fecha 16 de setiembre de 20201, expedida por
la Sala Mixta Permanente – Sede Trujillo de la Corte Superior de Justicia de La
Libertad, que declaró infundada la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente interpone demanda de amparo2 contra la Oficina de
Normalización Previsional (ONP) con la finalidad de que se deje sin efecto la
Resolución 317-2016-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 18 de marzo de 2016,
que suspendió su pensión de jubilación del Decreto Ley 19990; y que, en
consecuencia, se ordene a la emplazada la restitución de dicha pensión.
Asimismo, solicita el pago de las pensiones devengadas y los intereses legales
correspondientes.
La emplazada contesta la demanda3 y manifiesta que, de conformidad
con el principio de privilegio de controles posteriores, está facultada a verificar
la veracidad de la información presentada; así, mediante el respectivo proceso
de fiscalización, emitió la Resolución 317-2016-ONP/DPR.IF/DL 19990, a
través de la cual decidió suspender el pago de la pensión del actor, toda vez que
se comprobó la falsedad del vínculo laboral con los exempleadores Celso
Nazario Vértiz Arroyo y María Eugenia Linares Vda. de Ulffe, y que, por
tanto, el acto administrativo de suspensión del pago de la pensión del actor se
encuentra válidamente motivado.
El Juzgado Civil Transitorio de San Pedro de Lloc, con fecha 31 de julio
de 20194, declaró infundada la demanda, por considerar que la resolución
administrativa cuestionada no resulta lesiva al derecho fundamental del
accionante, pues no ha incurrido en causal que justifique su nulidad; además, el
1 Fojas 289
2 Fojas 63
3 Fojas 170
4 Fojas 200
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actor no ha cuestionado, en la vía administrativa ni en la judicial, los informes
de verificación y los informes grafotécnicos en virtud de los cuales se decidió
la suspensión del pago de su pensión.
La Sala Superior confirma la apelada por similares consideraciones.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. En el presente caso, la pretensión tiene por objeto la restitución de la
pensión de jubilación del demandante, la cual fue suspendida mediante
Resolución 317-2016-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 18 de marzo de
2016.
2. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental, por su
naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones
necesarias para su goce, debe concluirse que aquellas limitaciones o
restricciones temporales o permanentes a su ejercicio han de estar
debidamente sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la
intervención de este derecho.
Análisis de la controversia
Sobre la motivación de los actos administrativos
3. El Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de expresar su posición
respecto a la motivación de los actos administrativos, al considerar que:
[…] el derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de
especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la
garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir,
que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que
se aplican. […]
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación
con los razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo
tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla
tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el
ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral
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por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente
supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del
principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A
ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad
administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia
de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no
arbitrariedad de la decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su
insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es
una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento
racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a
las garantías del debido procedimiento administrativo [Cfr. Expediente 0091-
2005-PA/TC].
4. Adicionalmente, se ha determinado en la sentencia emitida en el
Expediente 08495-2006-PA/TC que:
[..] un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional
legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación
individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano
administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo
han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, […] motivar una
decisión no sólo significa expresar únicamente al amparo de qué norma legal
se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma
sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que
justifican la decisión tomada.
5. Por tanto, la motivación de los actos administrativos constituye una
garantía constitucional del administrado que busca evitar la arbitrariedad
de la Administración al emitir actos administrativos. En ese sentido, el
Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo 004-2019-
JUS, en el artículo IV, numeral 1.2 del Título Preliminar establece que el
debido procedimiento es uno de los principios del procedimiento
administrativo, según el cual se reconoce que:
Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido
procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de
modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder
al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a
presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a
solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión
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motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un
plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
6. A su turno, el artículo 3.4 establece que es uno de los requisitos de
validez de los actos administrativos la motivación, en tal sentido “el acto
administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al
contenido y conforme al ordenamiento jurídico”. Por su parte, el artículo
6 refiere lo siguiente sobre el deber de motivación:
6.1 La motivación debe ser expresa, mediante una relación concreta y directa
de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las
razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores
justifican el acto adoptado.
6.2 Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los
fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes
obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo
certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo
acto. Los informes, dictámenes o similares que sirvan de fundamento a la
decisión, deben ser notificados al administrado conjuntamente con el acto
administrativo.
6.3 No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales
o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por
su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten
específicamente esclarecedoras para la motivación del acto.
7. Por último, se debe recordar que en el artículo 261.1, ubicado en el
Capítulo II del Título V sobre Responsabilidad de las autoridades y
personal al servicio de la administración pública, se señala sobre las
faltas administrativas que:
Las autoridades y personal al servicio de las entidades, independientemente
de su régimen laboral o contractual, incurren en falta administrativa en el
trámite de los procedimientos administrativos a su cargo y, por ende, son
susceptibles de ser sancionados administrativamente con amonestación,
suspensión, cese o destitución atendiendo a la gravedad de la falta, la
reincidencia, el daño causado y la intencionalidad con que hayan actuado, en
caso de:
4. Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia.
Sobre la suspensión de pensiones
8. Ahora bien, cuando la causa de suspensión del pago de la pensión
estuviera referida a documentos que sustentan aportaciones al Sistema
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Nacional de Pensiones (SNP), la Administración deberá respetar las
normas que regulan el procedimiento administrativo general para ejercer
la facultad de fiscalización posterior y, de ser el caso, cuestionar su
validez.
9. En este sentido, el artículo 34.3 del TUO de la Ley 27444 expresa que:
“En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información
o en la documentación presentada por el administrado, la entidad
considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos
[...]”, para lo cual se deberá iniciar el trámite correspondiente para la
declaración de su nulidad y la determinación de las responsabilidades
correspondientes.
10. De forma previa a la declaración de nulidad del acto administrativo,
corresponde suspender sus efectos, pues lo contrario sería aceptar que
pese a comprobar la existencia de algún ilícito o fraude en la obtención
de un derecho, la Administración se encuentre obligada a mantenerlo
hasta que se declare su nulidad.
11. Así, en materia previsional, se deberá suspender el pago de las pensiones
obtenidas fraudulentamente, pues su continuación supondría poner en
riesgo el equilibrio económico del SNP y el incumplimiento de la
obligación de velar por la intangibilidad de los fondos de la seguridad
social. Ello, sin dejar de recordar que, conforme a las normas que regulan
el procedimiento administrativo general a que se ha hecho referencia,
procederá a condición de que la ONP compruebe la ilegalidad de la
documentación presentada por el pensionista, luego de lo cual asume la
carga de realizar las acciones tendientes a declarar la nulidad de la
resolución administrativa que reconoció un derecho fundado en
documentos fraudulentos.
12. Cabe señalar que, a tenor del artículo 3.14 de la Ley 28532, que establece
la reestructuración integral de la Oficina de Normalización Previsional, la
ONP tiene la obligación de efectuar las acciones de fiscalización
necesarias con relación a los derechos pensionarios en los sistemas a su
cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley. A su vez, el
artículo 34.1 del TUO de la Ley 27444 establece que “por la fiscalización
posterior la entidad ante la que es realizado un procedimiento de
aprobación automática, evaluación previa (…); queda obligada a verificar
de oficio mediante el sistema del muestreo, la autenticidad de las
declaraciones, de los documentos, de las informaciones y de las
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traducciones proporcionadas por el administrado”. Por tanto, la ONP está
obligada a investigar debidamente, en caso encuentre indicios razonables
de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o
comprobar si efectivamente existió fraude para acceder a esta e iniciar las
acciones legales correspondientes.
13. Siendo así, si la ONP decide suspender el pago de la pensión, la
resolución administrativa que al efecto se expida debe establecer
certeramente que uno o más documentos que sustentan el derecho a la
pensión son fraudulentos o contienen datos inexactos que desvirtúan el
cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión de
jubilación; además, y en vista de la gravedad de la medida, toda vez que
deja sin sustento económico al pensionista, debe cumplirse la obligación
de fundamentar debida y suficientemente la decisión, dado que carecerá
de validez en el caso de que la motivación sea insuficiente o esté
sustentada en términos genéricos o vagos. Y ello es así porque la
motivación de los actos administrativos, más aún de aquellos que
extinguen o modifican una relación jurídica (caducidad y suspensión), es
una obligación de la Administración y un derecho del administrado,
incluso considerando la motivación por remisión a informes u otros, caso
en el cual la ONP está en la obligación de presentarlos para sustentar su
actuación y poder efectuar el control constitucional de su actuación.
Sobre el caso concreto
14. Mediante la Resolución 77102-2006-ONP/DC/DL 19990, de fecha 7 de
agosto de 20065, la ONP otorgó al recurrente pensión de jubilación al
amparo del Decreto Ley 19990, al haber acreditado 25 años y 9 meses de
aportaciones.
15. Por otra parte, a través de la Resolución 317-2016-ONP/DPR.IF/DL
19990, de fecha 18 de marzo de 20166, en cumplimiento del deber de
fiscalización posterior, la demandada suspendió el pago de la pensión de
jubilación del demandante a partir de mayo de 2015, motivando
expresamente la resolución sobre la base de los siguientes informes
grafotécnicos:
5 Fojas 6
6 Fojas 2
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i. En el Informe Grafotécnico P9001237779/SI.LP 0614, de fecha 9 de
junio de 20147, se concluyó que la documentación presentada por el
actor para acreditar su vínculo laboral con el empleador Carlos
Nazario Vertiz Arroyo y que sirvió de sustento para otorgar la
pensión del Decreto Ley 19990, es fraudulenta, pues en el proceso
de verificación llevado a cabo en la referida empresa se comprobó
que el libro de planillas de salarios es un documento adulterado, toda
vez que los registros de los trabajadores, entre los que figura el actor,
que obran desde el 8 de enero de 1968 al 31 de diciembre de 1975,
han sido adicionados fraudulentamente al haberse utilizado espacios
en blanco y llenados con textos manuscritos y en forma inmediata, y
ejecutados por un solo puño gráfico.
ii. En el Informe Grafotécnico P9001226783/DI-LP 0214, del 5 de
febrero de 20148, se concluyó que la documentación presentada por
el actor para acreditar su vínculo laboral con la empleadora María
Eugenia Linares viuda de Ulffe es fraudulenta, ya que de la
comparación de la firma a nombre de Juan Guillermo Zarzosa
Ángeles trazada en la apertura del libro de planillas de salarios con
las obrantes en los archivos del Reniec y la ONPE se comprueba que
difieren denotando características propias de las imitaciones de tipo
servil; asimismo, del análisis documentoscópico se puede determinar
que el estado físico que presenta el libro analizado no es compatible
con un documento con la antigüedad de 40 años aproximadamente;
además, se advierte incompatibilidad en la fecha de apertura,
evidenciando fraude temporal. De igual manera, se visualiza en la
parte inferior izquierda un estampado de sello, en el cual se lee
"IPSS" (Instituto Peruano de Seguridad Social) con fecha de
revisado 5 de septiembre de 1975, siendo que el IPSS fue creado el
16 de julio de 1980, lo cual constituye anacronismo normativo.
16. En tal sentido, este Colegiado considera que los precitados documentos
(informes grafotécnicos que manifiestan la utilización de documentos
adulterados) son suficientes para comprobar la adecuada motivación de la
resolución cuestionada, que sustenta la suspensión en las irregularidades
encontradas en los documentos que sirvieron de base para efectuar el
otorgamiento del derecho pensionario.
7 Fojas 214 a 220 del expediente administrativo
8 Fojas 236 a 246 del expediente administrativo
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17. Asimismo, obra en autos la Resolución 2130-2016-ONP/DPR/DL 19990,
de fecha 28 de abril de 20169, que indica que el actor el 6 de abril de
2016 presentó un escrito considerado como recurso de apelación contra
la resolución que suspendió el pago de su pensión, declarando infundado
dicho recurso.
18. Por lo expuesto, este Tribunal declara que en el presente caso no se
vulneró el derecho al debido proceso administrativo reconocido en el
artículo 139, inciso 3 de la Constitución. En consecuencia, al encontrarse
la resolución administrativa de suspensión de pensión bien motivada, no
se trasgredió el derecho fundamental a la pensión, reconocido en el
artículo 11 de la Constitución.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MONTEAGUDO VALDEZ
PACHECO ZERGA
OCHOA CARDICH
9 Fojas 194