Sala Segunda. Sentencia 369/2022
EXP. N.° 03517-2021-PHD/TC
LIMA
JORGE AQUINO GARCÍA
RAZÓN DE RELATORÍA
Con fecha 13 de julio de 2022, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional,
integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse, Morales Saravia y Domínguez
Haro, ha dictado la sentencia en el Expediente 03517-2021-PHD/TC, por la
que resuelve:
1. Declarar INFUNDADA la demanda.
2. MULTAR con 10 URP a don Jorge Aquino García.
Se deja constancia de que el magistrado Domínguez Haro ha emitido
fundamento de voto, el cual se agrega.
La secretaria de la Sala Segunda hace constar fehacientemente que la presente
razón encabeza la sentencia y el fundamento de voto antes referido, y que los
magistrados intervinientes firman digitalmente al pie de ella en señal de
conformidad.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
Rubí Alcántara Torres
Secretaria de la Sala Segunda
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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 13 días del mes de julio de 2022, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Morales Saravia y Domínguez Haro, pronuncia la siguiente sentencia. Y con
el fundamento de voto del magistrado Domínguez Haro, que se agrega.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Jorge Aquino
García contra la resolución de fojas 103, de fecha 22 de diciembre de 2020,
expedida por la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia
de Lima, que declaró infundada la demanda.
ANTECEDENTES
Demanda
Con fecha 17 de mayo de 2019, don Jorge Aquino García interpone demanda
de habeas data contra la Superintendencia Nacional de Aduanas y de
Administración Tributaria (Sunat), a fin de que, en virtud de su derecho de
acceso a la información pública, se le proporcionen copias certificadas de
todas las cartas de preaviso de despido e imputación de cargos cursadas a los
servidores civiles de la Sunat, desde el 1 de enero hasta el 31 de junio de 2018.
Asimismo, solicita el pago de costos procesales. Sostiene que mediante
documento de fecha 23 de abril de 2019 solicitó la referida información a la
entidad emplazada y que ella mediante la Carta 229-2019-SUNAT/8A0000,
notificada el 8 de mayo de 2019, le respondió que la documentación solicitada
será proporcionada en copias simples y no en copias certificadas o fedateadas.
Contestación de la demanda
Con fecha 19 de junio de 2019, el procurador público adjunto encargado de
los asuntos judiciales de la Sunat contestó la demanda y solicitó que sea
declarada improcedente, pues mediante Carta 229-2019-SUNAT/8A0000 la
Sunat solicitó al recurrente que pague la tasa correspondiente para acceder a
las copias simples; por ende, no estamos frente a una renuencia de la entidad
para no entregarle al demandante la información que solicita. Además expresa
que la reproducción prevista por la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública no considera alguna característica como la certificación
o autentificación, las cuales son reguladas por distintos procedimientos en el
TUPA de cada entidad. Por tanto, el procedimiento de solicitud de
reproducción al amparo de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información
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Pública es distinto al procedimiento de autentificación o de certificación de
copias, y el TUPA de las entidades regula cada uno de los procedimientos.
Sentencia de primera instancia o grado
El Primer Juzgado Constitucional Transitorio de la Corte Superior de
Justicia de Lima, mediante sentencia de fecha 15 de julio de 2019, declaró
infundada la demanda, por considerar que las cartas de preaviso de despido e
imputación de cargos solicitadas no constituyen información pública, ya que,
al ser información referida a un aspecto laboral interno, no forman base de
ninguna decisión administrativa, dado que se trata de información producida
en el desempeño normal de una relación laboral.
Sentencia de segunda instancia o grado
La Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de
Lima confirmó la apelada, por considerar que solicitar la entrega de todas las
cartas de preaviso e imputación de cargos de todos los servidores de la Sunat
desde el 1 de enero hasta el 31 de junio de 2018 sin precisar nombres, ni
fechas, ni circunstancias, implica una solicitud con un alto grado de
indeterminación que no puede ser razonablemente atendida, máxime cuando
la «imputación de cargos» que se pretende conocer podría vulnerar la reserva
de una investigación administrativa que debe proteger el ámbito de la
intimidad de las personas, salvo que la índole de lo investigado permita que
sea de conocimiento público, situación que no se puede determinar ante un
pedido tan genérico.
FUNDAMENTOS
Cuestión procesal previa
1. Conforme se advierte del documento de fojas 2, el recurrente cumplió
el requisito especial de procedencia de la demanda contenido en el
artículo 60 del Nuevo Código Procesal Constitucional, pues la Sunat
recibió la solicitud del recurrente el 23 de abril de 2019.
Delimitación del asunto litigioso
2. El demandante solicita que, en virtud de su derecho de acceso a la
información pública, la Sunat le proporcione copias certificadas o
fedateadas de todas las cartas de preaviso de despido e imputación de
cargos cursadas a los servidores civiles de la Sunat, desde el 1 de enero
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hasta el 31 de junio de 2018. Asimismo, solicita el pago de costos
procesales.
3. La Sunat, mediante Carta 229-2019-SUNAT/8A0000, responde al
recurrente que entregará la información solicitada en copias simples,
mas no en copia certificada o fedateada, conforme a lo solicitado.
4. En este sentido, al requerirse información propia de una entidad estatal,
referente al procedimiento de despido de sus servidores, no existe
controversia entre las partes sobre la publicidad de la información
solicitada. Sin embargo, la controversia radica en determinar si existe
vulneración del derecho de acceso a la información pública del
recurrente, al haber recibido respuesta, por parte de la Sunat, de que
solo es factible la entrega de copias simples de dicha información, en
vez de copias certificadas o fedateadas, tal como solicitó.
Análisis del caso concreto
5. El habeas data es un proceso constitucional que tiene por objeto la
protección de los derechos reconocidos en los incisos 5 y 6 del artículo
2 de la Constitución, los cuales establecen lo siguiente:
Toda persona tiene derecho:
[…]
5. A solicitar sin expresión de causa la información que requiera
y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con
el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones
que afectan la intimidad personal y las que expresamente se
excluyan por ley o por razones de seguridad nacional.
[…]
6. A que los servicios informáticos, computarizados o no,
públicos o privados, no suministren informaciones que afecten
la intimidad personal y familiar.
6. Conforme ha sido establecido por este Tribunal en la sentencia emitida
en el Expediente 01797-2002-HD/TC, el contenido
constitucionalmente garantizado por el derecho de acceso a la
información pública no solo comprende la mera posibilidad de acceder
a la información solicitada y, correlativamente, la obligación de
dispensarla de parte de las entidades públicas. A criterio del Tribunal,
no solo se afecta el derecho de acceso a la información cuando se niega
su suministro sin que existan razones constitucionalmente válidas para
ello, sino también cuando la información que se proporciona es
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fragmentaria, desactualizada, incompleta, imprecisa, falsa, no oportuna
o errada.
7. En ese sentido, el derecho de acceso a la información pública tiene una
faz positiva, según la cual este derecho impone a los órganos de la
Administración pública el deber de informar; y una faz negativa, la cual
exige que la información que se proporcione no sea falsa, incompleta,
fragmentaria, indiciaria o confusa. Asimismo, este derecho ha sido
desarrollado por el legislador por medio de la Ley 27806, Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, en cuyo artículo 3 se
señala que toda información que posea el Estado se considera pública,
a excepción de los casos expresamente previstos en dicha ley.
8. Respecto de la entidad demandada, cabe precisar que la Sunat es una
entidad pública. Por tanto, se encuentra bajo los alcances de la Ley
27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
9. Ahora bien, con relación a la solicitud de que la emplazada le
proporcione al recurrente copias fedateadas de la información
requerida, la emplazada aduce que la entrega de copias certificadas o
fedateadas no está considerada en la Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública.
10. Al respecto, la entidad emplazada no se ha negado a entregar la
información requerida, pues incluso a folios 3 de autos corre la Carta
229-2019-SUNAT/8A0000, de 8 de mayo de 2019, remitida por el
Intendente Nacional de Recursos Humanos de la entidad emplazada,
informando al demandante que la documentación requerida, en 346
folios, estaba disponible, así como el costo de reproducción.
11. El Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, aprobado por Decreto Supremo Nº 021-2019-JUS
- TUO de la LTAIP, no hace referencia alguna a la entrega de
información certificada o fedateada como pretende el recurrente.
12. Además, el objeto de la citada norma, es el de promover la transparencia
de los actos del Estado (artículo 1), por lo que las disposiciones de la
misma disposición legal, debe ser interpretada conforme al principio de
publicidad regulado en su artículo 3, que refiere que:
Todas las actividades y disposiciones de las entidades comprendidas
en la presente Ley están sometidas al principio de publicidad.
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Los funcionarios responsables de brindar la información
correspondiente al área de su competencia deberán prever una
adecuada infraestructura, así como la organización, sistematización y
publicación de la información a la que se refiere esta Ley (…).
13. En ese sentido, la forma en que la información requerida ha sido puesta
a disposición del recurrente, resulta idónea con la finalidad que persigue
el Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública.
14. A ello cabe añadir que la información que se debe entregar, debe estar
en el mismo soporte o formato en que se encuentra. Puede ser entregada
en otro formato, siempre que ello no implique mayor actividad por parte
de los funcionarios responsables para cumplir el mandato legal, pues no
es necesario que se cree o produzca información para entregar lo
solicitado (artículo 13 del TUO de la LTAIP).
15. En este caso, la exigencia para la entrega de copias fedateadas, excede
la obligación impuesta por la ley, tanto más cuando se pretende que se
certifiquen 346 folios, lo que excede la simple actividad de buscar y
reproducir la información requerida.
Sobre las multas a imponer en autos
16. Además, cabe tener presente que el recurrente tuvo conocimiento de
que la información estuvo a su disposición en fecha anterior a la
interposición de la demanda, lo que debe ser también apreciado por este
Colegiado.
17. Este Tribunal ha definido el abuso del derecho como una conducta
tendiente a “desnaturalizar las finalidades u objetivos que sustentan la
existencia de cada atributo, facultad o libertad reconocida sobre las
personas”; e indica que “los derechos no pueden usarse de forma
ilegítima (...), sino de manera compatible con los valores del propio
ordenamiento” (sentencia emitida en el Expediente 05296-2007-
PA/TC, FJ 12).
18. La actuación del recurrente evidencia un exceso en el uso del habeas
data, lo que genera sobrecarga procesal, y por consiguiente constituye
un obstáculo en la tutela de los derechos fundamentales de muchas
personas que ven postergadas las respuestas a sus casos debido a que la
justicia constitucional debe resolver todas las demandas planteadas por
el actor en el ejercicio abusivo de su derecho, y también genera un
perjuicio en los gastos públicos del Estado. El recurrente cuenta con un
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derecho de acceso a la información que le permite solicitar información
pública; sin embargo, este ha sido utilizado en forma irregular en este
caso. Con ello lo desnaturaliza y desvirtúa sus fines, generando un
perjuicio en términos de sobrecarga procesal y de pérdida de recursos
públicos.
19. Tampoco puede pasarse por alto que el demandante ha iniciado a la
fecha numerosos procesos de habeas data contra de diversas entidades
públicas del interior del país, en los que se solicita diversa información,
y como una constante reiterada, los costos del proceso. Al respecto, este
Colegiado considera que interponer tal cantidad de demandas en serie
denota un claro abuso y despropósito en principio de la tutela
jurisdiccional efectiva y subsecuentemente del derecho fundamental de
acceso a la información pública, que no exige justificar para qué se
requiere la información exigida. Y, es que so pretexto de invocar ante
la judicatura el derecho de acceso a la información pública, lo que se
busca es obtener costos procesales, desvirtuando la finalidad del
proceso de habeas data, sin tomar en cuenta que con ese actuar abusivo
se viene generando una incontrovertible externalidad negativa a la
judicatura constitucional en sus distintos niveles así como la
ralentización de la impartición de justicia constitucional, pues tales
actuaciones perjudican objetivamente al resto de litigantes, dado que las
causas de estos últimos bien podrían ser resueltas —
independientemente del sentido de las mismas— con mayor premura,
en caso no se hubieran presentado todas esas demandas de habeas data
abiertamente maliciosas, lo que ha generado que, en algunos escenarios,
se declare la sustracción de la materia.
20. No puede soslayarse que, desde un punto de vista estrictamente
económico, tales actuaciones abusivas consumen el recurso más
preciado del resto de litigantes: el tiempo, que por sus propias
características es finito y limitado —tanto en la abundancia como en la
escasez—.
21. Por tanto, este Colegiado estima que su rol de director esencial del
proceso le obliga a no permanecer indiferente ante inconductas que
generan una serie de externalidades gravosas. En atención a ello,
corresponde multar al recurrente con 10 unidades de referencia procesal
[URP], en virtud de lo previsto en el artículo 49 del Reglamento
Normativo del Tribunal Constitucional.
22. La gravedad de la inconducta graficada se condice con la multa
impuesta, puesto que, de alguna u otra manera, el multado debe
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interiorizar parte del daño que ha generado —que en muchos casos es
inconmensurable—, a fin de desincentivar este tipo de actuaciones tanto
en ellos mismos —prevención especial— como en terceros que
pretendan imitar tales inconductas —prevención general—, por cuanto
la sanción tiene una finalidad estrictamente instrumental —y no
meramente recaudatoria—. Pero, además, tampoco se puede soslayar
que aquel actuar abusivo termina afectando objetivamente a la
comunidad en su conjunto, porque los costos del proceso que buscan
obtener son sufragados por el escaso presupuesto estatal de las
entidades demandadas —que es financiado directa o indirectamente por
la ciudadanía en general—.
23. Por último, debe tenerse en cuenta que la imposición de la presente
multa no condiciona en lo absoluto a este Colegiado a que, ante
supuestos sustancialmente similares que puedan presentarse en el
futuro, se vuelva a ejercer su facultad sancionadora inherente a su papel
de director esencial del proceso.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar INFUNDADA la demanda.
2. MULTAR con 10 URP a don Jorge Aquino García.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE MORALES SARAVIA
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FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO DOMÍNGUEZ
HARO
Con el debido respeto a la fundamentación esbozada por mis colegas
magistrados, emito el presente fundamento de voto, porque si bien coincido
con la parte resolutiva de la sentencia, me aparto de los fundamentos 9 a 16,
por las siguientes razones:
1. Desde el punto de vista del derecho de acceso a la información pública,
la agencia estatal tiene el deber de validar que la información brindada
sea idéntica al documento original que se encuentra en su poder. Una
especial diligencia de parte de quien solicita la información, derivada
precisamente de la obligación de que no se le proporcione información
falsa, no puede considerarse ajena a su contenido constitucionalmente
protegido, pues, como en diversos casos hemos afirmado, se afecta este
derecho no solo cuando se niega su suministro, sin que existan razones
constitucionalmente válidas para ello, sino también cuando la
información que se proporciona es fragmentaria, desactualizada,
incompleta, imprecisa, falsa, no oportuna o errada.
2. Desde un punto de vista más general, pero no por ello menos importante,
de las relaciones entre legislador y derechos fundamentales, que, entre
líneas, se deja entrever en la ponencia, al afirmarse que el derecho no
contempla la obligación de suministrarse información pública
debidamente fedateada porque la ley no la contempla. Una afirmación de
esta naturaleza, me temo, deja a merced del legislador el contenido
constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales y, entre
ellos, del derecho de acceso a la información pública. En mi opinión, la
relación entre derechos fundamentales y legislador es exactamente al
revés. No es que el programa normativo de un derecho se desprenda de
lo que la ley pueda establecer, sino que la validez de esta última ha de
estar subordinada a su previa conformidad con el contenido
constitucionalmente protegido de aquel. Una afirmación, por lo demás,
que tampoco se deriva del silencio u omisión de la ley, ya que el artículo
13 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
establece que “[n]o se podrá negar información cuando se solicite que
esta sea entregada en una determinada forma o medio, siempre que el
solicitante asuma el costo que suponga el pedido” (negritas nuestras). En
tanto que el artículo 138 del TUO de la Ley 27444, aprobado Decreto
Supremo 004-2019-JUS, especifica que es obligación de “[c]ada entidad
designa[r] fedatarios institucionales adscritos a sus unidades de
recepción documental, (…), quienes, (…), brindan gratuitamente sus
servicios a los administrados”.
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3. Así, pues, en mi opinión, la Sunat tiene la obligación de suministrar la
información pública, de manera certificada, autenticada o fedateada,
cuando le sea requerida de esta forma. Conviene aquí precisar que el
TUO de la Ley 27444, utiliza los términos autenticación, certificación y
fedateo de forma indistinta; por lo que, debe entenderse que estamos
frente a la misma situación. Así, el artículo 52.3 expresa que “[l]a copia
del documento privado cuya autenticidad ha sido certificada por el
fedatario, tiene validez y eficacia plena (…)”; el artículo 138 expresa
que “[c]uando se establezcan requisitos de autenticación de documentos
el administrado podrá acudir al régimen de fedatarios que se describe a
continuación: (…) 2. El fedatario tiene como labor personalísima,
comprobar y autenticar (…) 3. [e]n caso de complejidad derivada del
cúmulo o de la naturaleza de los documentos a autenticar, la oficina de
trámite documentario consulta al administrado la posibilidad de retener
los originales, (…), para certificar las correspondientes reproducciones.
(…). 4. La entidad puede requerir (…) la exhibición del original
presentado para la autenticación por el fedatario”; el artículo 139
prescribe que “[l]a facultad para realizar autenticaciones atribuidas a los
fedatarios no afecta la potestad administrativa de las autoridades para
dar fe de la autenticidad de los documentos que ellos mismos hayan
emitido” (negritas nuestra).
4. La desestimación y multa dispuestas en la ponencia, a mi juicio, deben
fundamentarse en el abuso del derecho de acceso a la información
pública cometido por el recurrente, pues, “por más que la información
pública solicitada pueda (…) [ser entregada por la demandada] y no se
encuentre en ninguna de las causales de excepción para su entrega
contempladas en la normatividad infralegal de la materia; lo cierto es que
el goce y disfrute de los derechos fundamentales en el moderno Estado
Constitucional tiene como parámetro implícito la razonabilidad de su
utilización, con miras a descartar su ejercicio abusivo y así respetar la
finalidad esencialmente garantista de un proceso constitucional como el
habeas data, que ha sido consagrado para concretizar el derecho de
acceso a la información pública, el cual -si bien puede ser ejercido “sin
expresión de causa”- no por ello puede ser utilizado de forma ilegítima e
incompatible con los valores del propio ordenamiento, y mucho menos
contrariando o afectando otros bienes constitucionalmente protegidos,
como la tutela jurisdiccional efectiva que, en este tipo de casos, termina
siendo instrumentalizada para lograr una finalidad crematística y
pecuniaria” [Cfr. Sentencia emitida en el Expediente 03106-2021-
HD/TC, FJ 23].
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5. En tal sentido, soy de la opinión que “no puede ampararse una demanda
en la vía constitucional que sea la concreción manifiesta y evidente del
ejercicio abusivo de un derecho, cuyo único propósito o motivación es la
obtención de un beneficio económico, y cuyas consecuencias deriven en
la desnaturalización de la finalidad garantista de los procesos
constitucionales” [Cfr. Sentencia emitida en el Expediente 03106-2021-
HD/TC, FJ 24].
6. Por todo ello, y al igual que mis colegas magistrados, mi VOTO es por
declarar INFUNDADA la demanda y MULTAR con 10 URP a don
Jorge Aquino García.
S.
DOMÍNGUEZ HARO