Sala Segunda. Sentencia 12/2023
EXP. N.° 01671-2022-PC/TC
SANTA
RUBÉN GUSTAVO GARCILAZO
ZEGARRA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 16 días del mes de enero de 2023, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Morales Saravia y Domínguez Haro, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Rubén Gustavo
Garcilazo Zegarra contra la resolución de fojas 67, de fecha 17 de febrero de
2022, expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de
Santa, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 9 de diciembre de 2021, don Rubén Gustavo Garcilazo
Zegarra interpone demanda de cumplimiento contra la Municipalidad
Distrital de Buena Vista Alta, con el objeto de que cumpla con lo ordenado
en la Resolución de Alcaldía 199-2009, de fecha 13 de octubre de 2009, que
aprueba el incremento de sus remuneraciones en la suma de S/. 100.00
como una retribución justa y equitativa por los 33 años y más de servicios
prestados en dicha entidad municipal a partir del mes de octubre de 2009.
Solicita, además, el pago de los devengados, los intereses legales y los
costos del proceso (f. 17)
El Juzgado Civil Permanente de Casma de la Corte Superior de
Justicia del Santa, mediante Resolución 1, de fecha 19 de enero de 2021,
admite a trámite la demanda (f. 24).
La entidad emplazada contesta la demanda y solicita que sea declarada
infundada; aduce que, de acuerdo a ley, se encuentra prohibido el
incremento de remuneraciones (f.30).
El Juzgado Civil Permanente de Casma, mediante Resolución 3, de 31
de agosto de 2021, declaró fundada la demanda, por considerar que la
pretensión contenida en la demanda reúne los requisitos previstos por el
Tribunal Constitucional para la procedencia de su exigencia a través de una
acción de cumplimiento, por lo que corresponde exigir a la demandada que
ejecute el acto administrativo en cuestión (f. 35).
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La Sala Superior revisora, mediante Resolución 7, de fecha 17 de
febrero de 2022, revocó la sentencia del a quo y declaró improcedente la
demanda, por estimar que la resolución administrativa cuyo cumplimiento
se exige carece de la virtualidad suficiente para convertirse en un mandamus
(f. 67).
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. La demanda tiene por objeto que se cumpla con lo dispuesto en la
Resolución de Alcaldía 199-2009, de fecha 13 de octubre de 2009 (f. 2),
expedida por la Municipalidad Distrital de Buena Vista Alta, y que se
ordene el incremento de la remuneración del recurrente en la suma de
S/. 100.00, a partir del mes de octubre de 2009. Asimismo, solicita el
pago de los devengados, los intereses legales y los costos del proceso.
Requisito especial de procedencia
2. Con la carta de fecha 20 de noviembre de 2020 (f. 4) se acredita que el
actor cumplió el requisito especial de procedencia previsto en el artículo
69 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
Análisis del caso
3. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política establece que la
acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o
funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo.
Por su parte, el artículo 65, inciso 1, de la Ley 31307, Nuevo Código
Procesal Constitucional, publicado el 23 de julio de 2021, señala que el
proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o
autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto
administrativo firme.
4. Asimismo, el artículo 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional
establece las reglas que deberá seguir el juez en los casos en que el
mandato contenido en una norma legal o en un acto administrativo: (i)
sea genérico o poco claro; (ii) esté sujeto a controversia compleja; (iii)
cuando sea necesario determinar la obligatoriedad o incuestionabilidad
del mismo; y, (iv) cuando no obstante ser imperativo sea contrario a la
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ley o a la Constitución.
5. El Tribunal Constitucional, en el segundo párrafo del fundamento 6 de
la sentencia recaída en el Expediente 00102-2007-PC/TC, manifestó lo
siguiente:
Este Tribunal considera que el cuestionamiento al derecho reconocido en el
acto administrativo puede efectuarse con posterioridad a la verificación de los
requisitos mínimos comunes, siempre que no se haya comprobado la existencia
de una controversia compleja derivada de la superposición de actos
administrativos, o que el derecho reclamado esté sujeto a interpretaciones
dispares. Así, cuando deba efectuarse un pronunciamiento sobre el fondo de la
controversia se deberá revisar si existe algún cuestionamiento al derecho
reconocido al reclamante, pues de haberlo —a pesar de la naturaleza del
proceso de cumplimiento— corresponderá su esclarecimiento. De verificarse
que el derecho no admite cuestionamiento corresponderá amparar la demanda;
por el contrario, cuando el derecho sea debatido por algún motivo, como por
ejemplo por estar contenido en un acto administrativo inválido o dictado por
órgano incompetente, la demanda deberá desestimarse, en tanto el acto
administrativo carece de la virtualidad suficiente para configurarse en un
mandato por no tener validez legal. En este supuesto, el acto administrativo se
ve afectado en su validez, al sustentarse en normas que no se ciñen al marco
legal previsto para el otorgamiento del beneficio, lo que significa que no
contienen un derecho incuestionable.
6. Resulta pertinente mencionar que el criterio empleado para verificar la
virtualidad de un mandato se ha utilizado de manera uniforme y
reiterada según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En
efecto, en las sentencias recaídas en los Expedientes 01676-2004-
AC/TC, 03751-2004-AC/TC, 02214-2006-PC/TC, 05000-2007-PC/TC,
05198-2006-PC/TC, 04710-2009-PC/TC y 02807-2010-PC/TC, al
resolver controversias relacionadas con el bono por función
jurisdiccional y el bono por función fiscal, se desestimaron las
demandas, al concluirse que el acto administrativo invocado en cada
uno de estos casos carecía de virtualidad y legalidad suficiente para
constituirse en mandamus, por lo que no resultaba exigible a través del
proceso de cumplimiento.
7. Ahora bien, el artículo 44 del Decreto Legislativo 276 prescribe lo
siguiente:
Las Entidades Públicas están prohibidas de negociar con sus
servidores, directamente o a través de sus organizaciones
sindicales, condiciones de trabajo o beneficios que impliquen
incrementos remunerativos o que modifiquen el Sistema Único
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de Remuneraciones que se establece por la presente Ley, en
armonía con lo que dispone el Artículo 60 de la Constitución
Política del Perú.
Es nula toda estipulación en contrario.
8. Asimismo, la Ley de Presupuesto del año 2009, Ley 29289, de fecha 11
de diciembre de 2008 (vigente a la fecha de emisión de la Resolución
de Alcaldía 199-2009), establecía en su artículo 5, incisos 1 y 2,
respectivamente, lo siguiente:
En las entidades públicas, incluyendo el Seguro Social de
Salud (EsSalud), organismos reguladores y la Empresa
Petróleos del Perú (PETROPERU S.A.), queda prohibido el
reajuste o incremento de remuneraciones, bonificaciones,
dietas, asignaciones, retribuciones, incentivos y beneficios de
toda índole, cualquiera sea su forma, modalidad, mecanismo y
fuente de financiamiento. Asimismo, queda prohibida la
aprobación de nuevas bonificaciones, asignaciones,
retribuciones, dietas y beneficios de toda índole.
Dicha prohibición incluye el incremento de remuneraciones
que pudieran efectuarse dentro del rango o tope fijado para
cada cargo en las escalas remunerativas respectivas, y aquellos
incrementos que se autoricen dentro de dicho rango […].
9. Cabe mencionar que las leyes de presupuesto del sector público, desde
el año 2006, han establecido una limitación aplicable a los tres niveles
de gobierno, en virtud de la cual se elimina la posibilidad del
incremento remunerativo, así como la aprobación de nuevas
bonificaciones u otros beneficios; por lo que su reajuste o incremento
deberá estar autorizado por ley expresa. Tal prohibición la encontramos
en las Leyes de presupuesto 28652, 28927, Leyes 29142, 29289, 29564,
29626, 29812, 29951, 30114, 30281, 30372, 30518, 30693, 30879,
entre otras.
10. Además, es de señalar que mediante Informe Técnico 001697-2021-
SERVIR-GPGSC, la Autoridad Nacional de Servicio Civil (Servir) ha
establecido que todas las entidades de la Administración pública deben
observar, respecto de sus acciones sobre gasto en ingresos de personal,
la normativa presupuestaria en virtud de la cual se elimina la
posibilidad del incremento remunerativo, así como la aprobación de
nuevas bonificaciones u otros beneficios, por lo que su reajuste o
incremento deberá estar autorizado por una norma legal expresa.
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11. En el caso de autos, la Resolución de Alcaldía 199-2009, de fecha 13 de
octubre de 2009 (f. 2), cuyo cumplimiento se pretende, aprobó la
nivelación de haberes del servidor municipal Rubén Gustavo Garcilazo
Zegarra en la suma de S/. 100.00, como una retribución por los 33 años
de servicios prestados en el municipio, tal como se puede apreciar del
Informe Legal 037-2009-MDBA (f. 102), que sirvió de sustento a la
citada Resolución de Alcaldía.
12. En consecuencia, conforme a lo señalado supra, el mandato contenido
en la Resolución de Alcaldía 199-2009, de fecha 13 de octubre de 2009
(f. 2), carece de virtualidad suficiente para constituirse en un
mandamus. En ese escenario, la demanda debe ser desestimada de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 66 del nuevo
Código Procesal Constitucional.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú, y con la participación del
magistrado Morales Saravia, en reemplazo del magistrado Ferrero Costa,
conforme al acuerdo de Pleno de fecha 20 de diciembre de 2022.
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de cumplimiento.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE DOMÍNGUEZ HARO