Pleno. Sentencia 361/2022
EXP. N.° 03321-2021-PA/TC
ICA
OFICINA DE
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RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión del Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 15 de
setiembre de 2022, los magistrados Morales Saravia, Pacheco Zerga,
Ferrero Costa, Gutiérrez Ticse (con fundamento de voto), Domínguez
Haro, Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich han emitido la sentencia que
resuelve:
Declarar INFUNDADA la demanda de amparo
La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza
la sentencia y el voto antes referido, y que los magistrados intervinientes
en el Pleno firman digitalmente al pie de esta razón en señal de
conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
FERRERO COSTA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 15 días del mes de septiembre de 2022, el Pleno del Tribunal
Constitucional, integrado por los magistrados Morales Saravia, Pacheco Zerga, Ferrero
Costa, Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro, Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich,
pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento de voto del magistrado Gutiérrez
Ticse que se agrega.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por la Oficina de Normalización
Previsional (ONP) contra la resolución de fojas 123, de fecha 10 de setiembre de 2021,
expedida por la Sala Civil Permanente de la Corte Superior de Justicia de Ica, que
declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 9 de abril de 2021 (f. 65), la ONP interpone demanda de amparo
contra: (1) el Tercer Juzgado de Trabajo de Ica, con la finalidad de que se declare nula
la Resolución 3 (f. 43), de fecha 8 de noviembre de 2019, que declaró fundada la
demanda contencioso-administrativa interpuesta por don Porfirio Augusto Espino
Gonzales (Expediente 1164-2019); y contra (2) la Sala Laboral Permanente de la Corte
Superior de Justicia de Ica, a efectos de que se declare nula la Resolución 9 (f. 58), de
fecha 3 de noviembre de 2020, que confirmó la Resolución 3, que ordenó que se
incorpore la bonificación que otorga el Fondo Nacional de Ahorro Público (Fonahpu)
en la pensión percibida por don Porfirio Augusto Espino Gonzales, y que se pague el
reintegro de los devengados y los intereses legales correspondientes.
La ONP alega que las resoluciones cuestionadas han vulnerado su derecho a la
debida motivación de las resoluciones judiciales. Aduce, básicamente, que las
resoluciones cuestionadas no contienen una suficiente motivación, debido a que
contravienen o no toman en cuenta la jurisprudencia sobre el plazo para solicitar la
bonificación que la entidad recurrente considera aplicable al caso, y porque no se
justifica suficientemente por qué la bonificación del Fonahpu tiene carácter de
“pensionable”, al margen de lo dispuesto en el Decreto Supremo 028-2002-EF.
El Tercer Juzgado Civil – Sede Central de la Corte Superior de Justicia de Ica
mediante Resolución 1 (f. 85), de fecha 23 de abril de 2021, declaró improcedente la
demanda, por considerar que la recurrente se limita a exponer argumentos y hechos del
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proceso laboral ordinario, pero que los procesos constitucionales no tienen por finalidad
revisar las resoluciones de procesos ordinarios, ni analizar los criterios o la
jurisprudencia allí discutida o aplicada. Asimismo, argumenta que se limita a mencionar
derechos supuestamente implicados, pero no fundamenta la vulneración.
La Sala superior competente, mediante Resolución 6 (f. 123), de fecha 10 de
setiembre de 2021, confirmó la Resolución 1. Considera que los jueces demandados
motivaron adecuadamente su decisión, y que es evidente que la entidad demandante
pretende que se revise el criterio desarrollado por los jueces ordinarios, lo que de
ninguna manera puede ser efectuado por el juez constitucional, pues dicha atribución es
competencia de la justicia ordinaria.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. El objeto de la demanda es que se declare nula la Resolución 3 (f. 43), de fecha 8 de
noviembre de 2019, del Tercer Juzgado de Trabajo de Ica, que declaró fundada la
demanda contencioso-administrativa interpuesta por don Porfirio Augusto Espino
Gonzales en el Expediente 1164-2019, y ordenó que se incorpore la bonificación
que otorga el Fondo Nacional de Ahorro Público (Fonahpu) en la pensión percibida
por don Porfirio Augusto Espino Gonzales, y que se pague el reintegro de los
devengados y los intereses legales correspondientes; y nula la Resolución 9 (f. 58),
de fecha 3 de noviembre de 2020, emitida por la Sala Laboral Permanente de la
Corte Superior de Justicia de Ica, que confirmó la precitada Resolución 3.
2. De manera preliminar a la dilucidación de la presente controversia, este Tribunal
Constitucional estima necesario pronunciarse sobre una cuestión procesal previa,
referida al doble rechazo liminar que ha sido decretado por los jueces
constitucionales de las instancias precedentes.
3. Este Tribunal, en su jurisprudencia, ha dejado establecido que el rechazo liminar de
la demanda de amparo es una alternativa a la que solo cabe acudir cuando no exista
margen de duda respecto de su improcedencia; es decir, cuando de una manera
manifiesta una demanda se encuentra condenada al fracaso, y que a su vez restringe
la atención oportuna de otras demandas constitucionales que merecen un
pronunciamiento urgente sobre el fondo. De este modo, si existen elementos de
juicio que admitan un razonable margen de debate o discusión, la aplicación de la
figura del rechazo liminar resultará impertinente.
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4. En efecto, tal como se advierte de autos, la demanda pone en evidencia que la
pretensión está relacionada con el contenido constitucionalmente protegido de los
derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela jurisdiccional efectiva, entre
otros.
5. Siendo ello así, el Tribunal Constitucional, en atención a los principios de celeridad
y economía procesal recogidos en el artículo III del título preliminar del nuevo
Código Procesal Constitucional, todo ello aunado a la avanzada edad del
demandante vencedor (Porfirio Augusto Espino Gonzales) en el proceso subyacente
(Expediente 1164-2019); considera pertinente emitir pronunciamiento de fondo.
Máxime si no se genera indefensión para los jueces emplazados, toda vez que la
Procuraduría Pública del Poder Judicial, se apersonó al proceso (cfr. fojas 104),
pidió el uso de la palabra en segunda instancia (f. 117), y fue notificada con la
sentencia de vista (f. 134, vuelta), lo que implica que su derecho de defensa no se
ha visto afectado, en tanto ha tenido conocimiento oportuno de la existencia del
presente proceso.
Análisis del caso
6. Este Tribunal Constitucional recuerda que, en la sentencia emitida en el Expediente
04853-2004-AA/TC y en el marco de lo establecido por la normativa procesal
constitucional, así como de su posterior desarrollo jurisprudencial, ha dejado
sentado que el proceso de amparo contra amparo, así como sus demás variantes
(amparo contra habeas corpus, amparo contra cumplimiento, amparo contra acción
popular, etc.), es un régimen procesal de naturaleza atípica o excepcional cuya
procedencia se encuentra sujeta a determinados supuestos o criterios, entre los
cuales cabe mencionar que «solo procede cuando la vulneración constitucional
resulte evidente o manifiesta» y que «su habilitación se condiciona a la vulneración
de uno o más derechos constitucionales, independientemente de la naturaleza de los
mismos».
7. Igualmente, cabe mencionar que el derecho fundamental a la debida motivación de
las resoluciones se encuentra reconocido en el artículo 139, inciso 5, de la
Constitución Política. Se trata de una manifestación del derecho fundamental al
debido proceso (artículo 139, inciso 3, de la Norma Fundamental), el cual se
encuentra comprendido en lo que el Nuevo Código Procesal Constitucional
denomina tutela procesal efectiva, una de cuyas manifestaciones es, en efecto, el
derecho a la obtención de una resolución fundada en Derecho (artículo 9).
8. Tal como ha expuesto este Tribunal en reiterada jurisprudencia, el derecho
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fundamental al debido proceso y, concretamente, el derecho a la debida motivación
de las resoluciones, no es un derecho que reduzca su ámbito de protección al
espacio de las decisiones jurisdiccionales, sino que se extiende a toda situación en
la que un acto de poder tenga competencia para adoptar decisiones sobre la esfera
subjetiva de la persona humana, específicamente, sobre sus derechos (cfr. Sentencia
02050-2002-PA/TC, fundamento 12, siguiendo diversas sentencias de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos Caso del Tribunal Constitucional v. Perú,
sentencia de 31 de enero de 2001, párr. 69; Caso Baena Ricardo y otros v. Panamá,
sentencia de 2 de febrero de 2001, párr. 124-127; Caso Ivcher Bronstein v. Perú,
sentencia de 6 de febrero de 2001, párr. 105). De ahí que el deber de motivar
debidamente las resoluciones, además de otros ámbitos, rija también en el marco de
los procedimientos administrativos (cfr. Sentencias 00091-2005-PA/TC,
fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8; 05514-2005-PA/TC, fundamento 5; 00744-2011-
PA/TC, fundamento 4; entre otras).
9. En el presente caso, la recurrente alega que las resoluciones que cuestiona no han
expresado suficientemente las razones por las cuales se considera que el requisito
de inscripción en los plazos previstos para gozar de la bonificación Fonahpu no
sería exigible. Sobre el particular y a consideración de este Tribunal, la resolución
cuestionada sí se encuentra debidamente motivada, y ha respetado las exigencias
propias de una motivación suficiente, en observancia de los principios de
coherencia y no contradicción; es decir, cumple con justificar debidamente su
decisión.
10. En efecto, en la sentencia de vista que se impugna se da cuenta que al haber
adquirido la bonificación de Fonahpu el carácter de pensionable en el Sistema
Nacional de Pensiones mediante la Ley 27617, se constituyó en intangible y de
obligatorio cumplimiento. En tal sentido, lo alegado por la demandante carece de
sustento, dado que, por mandato legal, actualmente el Fonahpu ostenta la calidad de
concepto pensionable, razón por la cual no corresponde exigir a los pensionistas del
Decreto Ley 19990 y Decreto Ley 20530 mayores requisitos a los establecidos en la
mencionada ley, pues, de hacerlo, tal actuación estatal administrativa o judicial
contravendría el principio de jerarquía normativa.
11. Consecuentemente, este Tribunal considera que las decisiones judiciales que se
cuestionan han sido adoptadas sin lesionar ninguno de los derechos fundamentales
que invoca la entidad demandante, razón por la cual corresponde desestimar la
demanda.
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Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de amparo.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
FERRERO COSTA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
PONENTE DOMÍNGUEZ HARO
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FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO GUTIÉRREZ TICSE
Sin perjuicio de suscribir la ponencia, considero necesario expresar los fundamentos
adicionales que paso a detallar:
1. Considero cuestionable que un ente estatal utilice la vía del amparo para
cuestionar resoluciones judiciales favorables a pensionistas que hayan sido
emitidas por el Poder Judicial. Ello, no solo porque atenta contra el fin supremo
del Estado, como es la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad,
sino también porque supone un uso inadecuado de los recursos humanos y
económicos de los entes estatales, pues estos se dedican a continuar o cuestionar
procesos ya decididos por las instancias correspondientes en favor de los
pensionistas.
2. Sobre el particular, el artículo 47 de la Constitución señala que “[l]a defensa de
los intereses del Estado estará a cargo de los Procuradores Públicos, conforme a
ley”; dispositivo constitucional que ha sido desarrollado por el Decreto
Legislativo 1326, Decreto Legislativo que reestructura el Sistema Administrativo
de Defensa Jurídica del Estado y crea la Procuraduría General del Estado, cuyo
artículo 24 señala en forma expresa que “[l]as entidades públicas tienen, como
órgano de defensa jurídica, una Procuraduría Pública, conforme a su ley de
creación”.
3. En el proceso de autos -al igual que muchos otros procesos- se aprecia que la
ONP contrata abogados privados con el significativo gasto económico que ello
demanda, debido a que -de conformidad con la Resolución Jefatural 025-2021-
ONP/JF del 17 de marzo de 2021, que aprueba la Directiva 002-2021-ONP/JF
“Sobre fiscalización posterior de expedientes administrativos del Sistema
Nacional de Pensiones”- dicha entidad no cuenta con un Procurador Público, por
lo que -en tanto se implemente la Procuraduría Pública de la ONP- cualquier
mención a ella se remite a la Oficina de Asesoría Jurídica.
4. Complementariamente a ello, según el artículo 5, inciso 12, de la Ley 28532, que
establece la reestructuración integral de la Oficina de Normalización Previsional,
son funciones y facultades del Jefe de la ONP “otorgar los poderes que sean
necesarios para representar o defender los intereses de la ONP y de los sistemas
previsionales a cargo”, siendo esta la razón por la que, en la práctica, la ONP
otorga poder por escritura pública para ejercer la representación en sus procesos
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judiciales (1).
5. Esta situación ha sido advertida desde hace años, al extremo que en el año 2018 se
presentó un Proyecto de Ley (3388/2018-CR) que propuso la creación de la
Procuraduría Pública Especializada en Asuntos Previsionales como parte de la
Procuraduría General del Estado, ante los gastos en contratación de estudios de
abogados que ascendió a cerca de 17 millones de soles en el año 2017. El
proyecto fue archivado en el 2021.
6. Así las cosas, considero que debe EXHORTARSE a la ONP para que realice las
gestiones necesarias a efectos de crear su Procuraduría Pública, con miras a evitar
que los recursos del Estado sean utilizados para debatir indefinidamente sobre
derechos previsionales reconocidos por el Poder Judicial mediante sentencias
firmes, siendo también una modalidad indebida de afectación al patrimonio del
estado.
S.
GUTIÉRREZ TICSE
1 La excepción a lo señalado lo constituyen los procesos que se encuentren contemplados bajo la
Nueva Ley Procesal del Trabajo, en los cuales la representación de la ONP es ejercida por el
Procurador Público Especializado en Materia Hacendaria del Ministerio de Economía y Finanzas, de
conformidad con la Resolución del Procurador General del Estao 042-2020-PGE/PG del 06.09.2020.