Pleno. Sentencia 315/2023
Caso de la suspensión perfecta de labores 1
Expediente 00011-2021-PI/TC
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión de Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 30 de mayo
de 2023, los magistrados Morales Saravia, Pacheco Zerga, Domínguez
Haro (con fundamento de voto) y Ochoa Cardich han emitido la
sentencia que resuelve:
Declarar INFUNDADA la demanda en todos sus extremos.
El magistrado Gutiérrez Ticse emitió un voto singular en el que declara
fundada la demanda y, en consecuencia, inconstitucionales los artículos
3.2, 3.3 y 3.5 del Decreto de Urgencia 038-2020.
A su vez, el magistrado Monteagudo Valdez emitió un voto singular en
el que declara fundada en parte la demanda y, en consecuencia, la
inconstitucionalidad del artículo 10 del Decreto de Urgencia 038-2020.
Asimismo, suscribe la sentencia en mayoría en cuanto desestima los
demás extremos.
Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de
conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
Caso de la suspensión perfecta de labores 2
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 00011-2021-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
30 de mayo de 2023
Caso de la suspensión perfecta de labores
COLEGIO DE ABOGADOS DE CAJAMARCA C. PODER EJECUTIVO
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3.2, 3.3, 3.5, 7.1 y 10 del
Decreto de Urgencia 038-2020, “Decreto de Urgencia que establece medidas
complementarias para mitigar los efectos económicos causados a los
trabajadores y empleadores ante el Covid-19 y otras medidas”
Magistrados firmantes:
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
Caso de la suspensión perfecta de labores 3
TABLA DE CONTENIDOS
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
II. FUNDAMENTOS
§1. CUESTIONES PROCESALES PREVIAS
§2. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
§3. PARÁMETRO DE CONSTITUCIONALIDAD APLICABLE AL PRESENTE CASO
§3. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PARTICIPACIÓN QUE
SE EXPRESA A TRAVÉS DEL “DIÁLOGO SOCIAL”
§4. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS A LA LIBERTAD
SINDICAL, NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y DE DEFENSA
§5. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL TRABAJO Y A LA
REMUNERACIÓN
§6. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA LIBERTAD DE
CONTRATACIÓN
§7. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA PENSIÓN
III. FALLO
Caso de la suspensión perfecta de labores 4
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 30 días del mes de mayo de 2023, reunido el Tribunal Constitucional en
sesión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Morales
Saravia (presidente), Pacheco Zerga (vicepresidente), Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro,
Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich, pronuncia la siguiente sentencia, con el
fundamento de voto del magistrado Domínguez Haro y los votos singulares de los
magistrados Gutiérrez Ticse y Monteagudo Valdez, que se agregan.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 22 de abril de 2021, el Colegio de Abogados de Cajamarca, representado por su
decano, interpone demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3.2, 3.3, 3.5, 7.1 y
10 del Decreto de Urgencia 038-2020, “Decreto de Urgencia que establece medidas
complementarias para mitigar los efectos económicos causados a los trabajadores y
empleadores ante el Covid-19 y otras medidas”, norma emitida por el Poder Ejecutivo y
publicada en el diario oficial El Peruano con fecha 14 de abril de 2020.
Alega que los artículos cuestionados de la referida norma contienen un vicio de
inconstitucionalidad por el fondo, toda vez que trasgreden los principios de libertad sindical
y negociación colectiva, así como los derechos de participación política, de defensa, el
derecho a la pensión, al trabajo y a la libertad de contratación. En esta línea, manifiesta que
contravienen los artículos 2, inciso 17; 11; 22; 23; 28, incisos 1 y 2; 62; y 139, inciso 4, de
la Constitución. Asimismo, afirma que vulneran los Convenios Internacionales de Trabajo
87, 98, 102 y 144, que forman parte del bloque de constitucionalidad.
Por su parte, con fecha 24 de agosto de 2021, el procurador público especializado en materia
constitucional del Poder Ejecutivo contesta la demanda, negándola y contradiciéndola en
todos sus extremos.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
Las partes presentan una serie de argumentos en el presente proceso de
inconstitucionalidad que, a manera de resumen, se presentan a continuación:
B-1. DEMANDA
Los argumentos expuestos en la demanda de inconstitucionalidad presentada por el
Colegio de Abogados de Cajamarca son los siguientes:
- Alega que el Decreto de Urgencia 038-2020 (D.U. 038-2020), que dispone, entre otras
medidas, la suspensión perfecta de labores a solo criterio del empleador, fue
promulgado durante la pandemia por Covid-19, a pesar de que diversos organismos
Caso de la suspensión perfecta de labores 5
internacionales, tales como la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), recomendaron que los
Estados parte otorguen adecuada protección a los trabajadores durante la misma,
mantengan los salarios, y protejan los derechos a la libertad sindical y negociación
colectiva, a la pensión y demás derechos sociales relacionados con el ámbito laboral y
sindical.
- Señala que al inicio de la pandemia se promulgó el D.U. 026-2020, de fecha 15 de
marzo de 2020, que facultó a los empleadores del sector público y privado a modificar
el lugar de la prestación de servicios e implementar el trabajo remoto. Sin embargo,
esta norma establecía que, en caso la naturaleza de las labores no fuera compatible con
esta última modalidad, el empleador debía “otorgar una licencia con goce de haber
sujeta a compensación posterior”.
- Más tarde, el D.U. 029-2020, de fecha 20 de marzo de 2020, ratificó la obligación de
los empleadores de otorgar “una licencia con goce de haber” sujeta a “lo que acuerden
las partes”, y que, a falta de acuerdo, “corresponde la compensación de horas posterior
a la vigencia del Estado de Emergencia Nacional”.
- Argumenta que con tales disposiciones no se implementaba una contraprestación
gratuita a favor del trabajador (es decir, sin la realización de trabajo efectivo), pues
dicha licencia estaba sujeta a compensación posterior de horas a favor del empleador.
- Asevera que la posibilidad de aplicar la suspensión perfecta de labores por parte del
empleador ya se encuentra regulada en el artículo 15 del Texto Único Ordenado del
Decreto Legislativo 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado
por Decreto Supremo 003-97-TR (TUO de la LPCL). Asegura que, conforme al
artículo 22 de su reglamento, aprobado por Decreto Supremo 001-96-TR, la aplicación
de la referida suspensión se encuentra sujeta a los principios de proporcionalidad y
razonabilidad.
- Por tal razón, advierte que la promulgación del D.U. 038-2020 no era necesaria, pues
el marco legal vigente ya ofrecía diferentes alternativas a la suspensión perfecta de
labores para enfrentar una crisis, tales como otorgar vacaciones vencidas o anticipadas,
reducir la jornada laboral, reducir la remuneración, entre otras. La suspensión sería el
último recurso a disposición del empleador, que debía tomar medidas que
razonablemente evitaran agravar la situación de los trabajadores. Además, incide en
que tales medidas debían ser acordadas entre las partes de la relación laboral.
- Manifiesta que, de esta manera, la carga para el empleador durante la crisis era la de
financiar la licencia a favor de sus trabajadores, pero no se trataba de un costo hundido,
sin posibilidad de recuperación. A pesar de ello, se emitió el D.U. 038-2020, que
implicó un importante cambio en la política gubernamental en el ámbito laboral de los
trabajadores formales.
Caso de la suspensión perfecta de labores 6
- Manifiesta que, si bien el artículo 3.1 del D.U. 038-2020 establece que los empleadores
deben “adoptar las medidas que resulten necesarias a fin de mantener la vigencia del
vínculo laboral y la percepción de remuneraciones, privilegiando el acuerdo con los
trabajadores”, se trata sólo de una apariencia, pues en caso de no llegarse a un acuerdo
con los trabajadores, es el empleador el que impone la suspensión del pago de
remuneraciones.
- El colegio demandante afirma que las normas impugnadas abren la posibilidad de que
las empresas se acojan a la suspensión perfecta de labores sin distinción de tamaño o
patrimonio, y sin considerar su historial económico, ni su capacidad financiera para
afrontar la crisis. Así, alega que uno de los defectos de la norma es que se permite a
empresas absolutamente solventes y con capacidad de adoptar medidas alternativas, a
recurrir a este mecanismo.
- Sostiene que mediante el D.U. 033-2020, de fecha 27 de marzo de 2020, el gobierno
dispuso un subsidio para el pago de la planilla de hasta 35 % de la suma de
remuneraciones brutas mensuales de los trabajadores que percibían un máximo de S/
1500.00. Afirma que, si el porcentaje hubiera sido del 50 %, y si la medida se hubiera
dirigido a apoyar solo a las micro y pequeñas empresas (MYPES), que concentran el
60 % del empleo nacional, se habría podido garantizar el mantenimiento de ingresos
de los trabajadores durante la pandemia.
- Aduce que no existen suficientes inspectores de trabajo para realizar la verificación
que la norma cuestionada dispone respecto de las solicitudes de suspensión
presentadas por los empleadores. Afirma que había 650 inspectores, pero que la OIT
ha recomendado que deberían ser aproximadamente 2000, por lo que la Autoridad
Administrativa de Trabajo (AAT) quedaría desbordada. Al respecto, refiere que, a
fines del mes de julio de 2020, la AAT habría verificado tan solo el 23 % de los cerca
de 30 000 expedientes en trámite.
- Agrega que lo más grave de esto sería que, ante la inacción de las autoridades, las
solicitudes de suspensión queden aprobadas por silencio administrativo positivo.
Advierte que, de no expedirse la resolución de verificación posterior por la AAT dentro
de los siete días hábiles siguientes de efectuada la verificación posterior de la
comunicación del empleador sobre la suspensión perfecta de labores, se aplica el
silencio administrativo positivo a dicha decisión.
- En tal sentido, manifiesta que la sola inacción de la AAT tiene como consecuencia la
aceptación de una decisión que trasciende al interés del administrado empleador, y se
vulnera la obligación constitucional del Estado de otorgar atención prioritaria a la
protección del trabajo, establecida en el artículo 23 de la Constitución.
- Refiere que las normas cuestionadas vulneran los derechos al trabajo y a la
remuneración, los cuales se encuentran protegidos por la Constitución, de manera que
no pueden ser dejados sin efecto por una norma infraconstitucional. En cuanto al
derecho al trabajo, alega que se ha vulnerado la norma contenida en el artículo 23 de
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la Constitución, que establece que el trabajo “es objeto de atención prioritaria del
Estado”. Respecto del derecho a la remuneración, puntualiza que se vulnera dicho
derecho pues el trabajador se encuentra impedido de recibir su remuneración de
manera indefinida.
- Por otro lado, manifiesta que los artículos 3.2, 3.3 y 3.5 vulneran los derechos a la
libertad sindical, negociación colectiva y de defensa. Expone que los derechos de
libertad sindical y de negociación colectiva son los instrumentos específicos en materia
laboral para ejercer el diálogo social entre las organizaciones de trabajadores y las
organizaciones de empleadores.
- Manifiesta que la adopción de estas medidas no ha sido consultada con los trabajadores
perjudicados, ni se les ha otorgado la posibilidad de contradecirlas o defenderse de sus
efectos. Esto es así porque la suspensión se encuentra regulada como una medida
unilateral del empleador, pues no se requiere de un acuerdo con los trabajadores, ni se
dispone un procedimiento de negociación colectiva previo al inicio del trámite de
suspensión, sino que se otorga un poder desproporcionado al empleador para modificar
los contratos de trabajo a su sola decisión.
- Argumenta que la vulneración consiste además en que no se acata la obligación
constitucional contemplada en el artículo 28 de la Constitución -de fomentar la
negociación colectiva-, al haberse dictado normas que no prevén las garantías y plazos
que un procedimiento de esta naturaleza debe tener, ni aseguran el derecho de
información de los trabajadores sobre tales medidas. Si bien se dispone que estas no
pueden afectar la libertad sindical, no se establece ninguna protección en concreto para
los representantes de los trabajadores, lo que se concreta en abusos contra estos, pues
se deja a dirigentes sindicales que resultan incómodos para la empresa en suspensión
de labores, y se prefiere a trabajadores no sindicalizados.
- Respecto al derecho de defensa, sostiene que este ha sido vulnerado, dado que ni
siquiera se establece la obligación de que los trabajadores sean notificados con los
actos que ocurran dentro del procedimiento de suspensión de labores. De esta manera,
los trabajadores quedan en estado de indefensión, sin posibilidad de contradecir los
actos administrativos que pueden repercutir negativamente en su situación laboral, ni
de argumentar a favor de sus derechos e intereses legítimos, y en la imposibilidad de
presentar los hechos o pruebas para desmentir los fundamentos presentados por el
empleador en su solicitud. Esto significa que no todos los intereses en juego se
encuentran representados.
- En cuanto al derecho a la pensión, señala que se vulnera el primer párrafo del artículo
11 de la Constitución y el artículo 25 del Convenio 102 de la OIT, Convenio sobre la
seguridad social, el cual establece la obligación estatal “de garantizar a las personas
protegidas la concesión de prestaciones de vejez”. Cuestiona también el artículo 10 del
D.U. 038-2020, referido al retiro extraordinario de hasta S/. 2,000 de la Cuenta
Individual de Capitalización (CIC) de los afiliados al Sistema Privado de
Administración de Fondos de Pensiones (SPP), siempre que al momento de la
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evaluación de la solicitud el trabajador se encuentre comprendido en una medida
aprobada de suspensión perfecta de labores prevista en el marco legal vigente.
- Asimismo, equipara la disposición de los fondos de los depósitos por Compensación
por Tiempo de Servicios (CTS), contemplada en el D.U. 038-2020, con la disposición
de los fondos de pensiones, pues alega que la CTS tiene un fin previsional contra el
despido.
- Menciona que la adopción de la alternativa referida supra respecto al subsidio estatal
para el pago de la planilla solo en favor de las MYPES hubiera permitido a los
trabajadores afrontar la cuarentena sin necesidad de sacrificar su CTS, la cual tiene
fines previsionales para cuando se pierde el empleo, o los fondos pensionarios del
Sistema Privado de Pensiones (SPP), previstos para la invalidez, vejez o muerte del
trabajador. Con esto se incumple el artículo 11 de la Constitución, que establece la
obligación del Estado de garantizar el libre acceso a prestaciones de pensiones, al
obligar al trabajador a disponer de su fondo de pensiones para atender su manutención
durante la cuarentena.
- Por otro lado, aduce que el D.U. 038-2020 ha sido dictado sin haber sido fruto del
diálogo social, pues fue emitido en atención a una solicitud dirigida por la
Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (Confiep), y sin tener
en consideración los planteamientos de las organizaciones de trabajadores. En
consecuencia, afirma que todas las normas impugnadas vulneran el artículo 2, inciso
17, de la Constitución.
- En opinión del colegio demandante, esto también vulnera los convenios 87, 98 y 144
de la OIT, así como su Recomendación 152, la cual establece que se deben celebrar
consultas “sobre la elaboración y puesta en práctica de medidas legislativas o de otra
índole para dar efecto a los convenios y recomendaciones internacionales del trabajo”.
Entre estos últimos convenios se encontrarían el Convenio 87, Convenio sobre la
libertad sindical y protección del derecho de sindicación, y el Convenio 98, Convenio
sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva.
- Refiere que estos convenios mencionados consolidan el diálogo social entre el
gobierno, las organizaciones de trabajadores y las organizaciones de empleadores, y
contribuyen de esta forma al afianzamiento de la democracia y de un sistema de
relaciones de trabajo basado en la cooperación y en la solución pacífica de los
conflictos laborales.
- Señala que el D.U. 038-2020 permite limitar los derechos de los trabajadores a la sola
petición del empleador y sin diálogo social alguno, puesto que basta presentar una
comunicación por vía remota a la AAT para optar por la suspensión perfecta de labores
(sin el consiguiente pago de remuneraciones a los trabajadores). Considera el colegio
demandante que no se trata de una solicitud, sino de una comunicación unilateral, que
opera de forma inmediata.
Caso de la suspensión perfecta de labores 9
- Asimismo, agrega que debe fomentarse un sistema integrador de toma de decisiones
que tenga en cuenta los puntos de vista de los interlocutores sociales en la formulación
de las políticas nacionales. El gobierno debe estar abierto al desafío de compartir parte
de su poder normativo y decisorio con los actores sociales, así como velar para que los
resultados del diálogo se traduzcan en la aplicación de políticas concretas.
- Asevera que las consultas a que se refiere el Convenio 144 no imponen la búsqueda
de un acuerdo, sino que tienen la finalidad de ayudar a la autoridad competente para
que pueda tomar una decisión equilibrada y balanceada. Pero -enfatiza- para que las
consultas tengan sentido no deben ser simplemente un gesto simbólico donde el
gobierno sólo busque revestir de legitimidad sus propios planteamientos con el fin de
aparentar un diálogo que en realidad no existe.
- Afirma que el gobierno debe otorgar la debida atención a los planteamientos de los
trabajadores para que sea posible adoptar decisiones equilibradas. Agrega que esto
resulta de particular relevancia, teniendo en cuenta el desbalanceado y antidemocrático
sistema de relaciones laborales vigente en nuestro país desde hace 25 años.
- Precisa que el diálogo social no sustituye, sino que complementa la clásica democracia
parlamentaria. Acota que la democracia no puede limitarse a votar en elecciones
periódicas, sino que ésta debe consistir también en la participación cada vez mayor de
los sectores sociales en la formulación de las políticas y decisiones vinculadas a los
procesos económicos y sociales.
- Así, enfatiza que el diálogo social no es un fin en sí mismo, sino una útil herramienta
de cambio para gestionar una diversidad de problemas económicos y sociales, en tanto
se aseguren procedimientos de consulta efectivos sobre elaboración y puesta en
práctica de medidas legislativas que tengan relación en el trabajo y el empleo.
- Por tanto, puntualiza que el gobierno incumplió con el artículo 2, inciso 17, de la
Constitución, que establece el derecho de todos los ciudadanos de participar, en forma
individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la nación, a
través del diálogo social.
- Manifiesta también que las normas cuestionadas son contrarias al artículo 62 de la
Constitución, que garantiza que los términos contractuales no pueden ser modificados
por leyes u otras disposiciones. Afirma que las normas sobre suspensión perfecta de
labores fueron cambiadas de forma intempestiva, sin consulta ni negociación con las
partes involucradas, para imponerse vertical y antidemocráticamente.
- Finalmente, solicita que, en caso de declararse fundada la demanda, se declare la
inconstitucionalidad “por extensión” de los artículos 3, 4, 5, 6, y 8 del Decreto
Supremo 011-2020-TR, reglamento del D.U. 038-2020. Alega que esta norma, a pesar
de establecer algunas restricciones, parámetros más precisos y mayores exigencias,
mantiene la política de dejar sin ingresos a los trabajadores formales en plena
cuarentena.
Caso de la suspensión perfecta de labores 10
- Precisa que esta disposición reglamentaria regula los casos en que se entiende que
existe la afectación económica necesaria para poder acogerse a la suspensión perfecta
de labores, y distingue entre las empresas que realizan actividades permitidas durante
la cuarentena y las que realizan actividades no permitidas. Sin embargo, cuestiona los
criterios adoptados en la norma para ello; así: (i) el que establece que debe existir una
relación entre el nivel de ventas y la planilla de remuneraciones, con un ratio de
variación que va del 6 % al 26 % (según el demandante esta no es una variación
realmente significativa para dejar a los trabajadores sin ingresos); y, (ii) el que
establece que en caso que las ventas del mes previo a la adopción de la medida sean
iguales a cero se podrá aplicar la misma (alega que todas las empresas estarán en este
supuesto, y que no basta tener un mes sin ventas para suspender las remuneraciones,
pues la norma no se refiere a resultados económicos o utilidades, sino solo a ventas).
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
Los argumentos expuestos en la contestación de la demanda por el procurador público
especializado en materia constitucional del Poder Ejecutivo son los siguientes:
- Afirma que la suspensión perfecta de labores ya se encuentra regulada en el artículo
15 del TUO de la LPCL. En ese sentido, manifiesta que los numerales 2, 3 y 5 del
artículo 3 del D.U. 38-2020, se encuentran relacionados con aspectos de la suspensión
perfecta de labores previamente incorporados al ordenamiento jurídico por normas que
no son objeto del presente proceso, que ya se encuentran vigentes en el ordenamiento,
y respecto de las cuales ha vencido el plazo para impugnarlas mediante el proceso de
inconstitucionalidad. Por tanto, señala que no corresponde al Tribunal pronunciarse
sobre los extremos referidos a la suspensión perfecta de labores.
- Respecto al artículo 10, advierte que, conforme a lo dispuesto en la Circular AFP 173-
2020, emitida por la SBS, publicada el 18 de abril de 2020, el retiro de fondos a que
se refiere dicha norma ya concluyó, por lo que se han agotado sus efectos, de manera
que corresponde declarar la sustracción de la materia en este extremo.
- Sobre las cuestiones de fondo, refiere que el Covid-19 constituye un problema
sanitario internacional que ha afectado a la economía global y que, conforme a la OIT
y a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo
(UNCTAD), también afecta los empleos e ingresos de los trabajadores, conforme se
explica en la exposición de motivos de la norma impugnada.
- Así, afirma que el D.U. 038-2020 se implementó para que los trabajadores puedan
conservar sus empleos, para garantizar la sostenibilidad de las empresas (empleadores)
y para proveer de alivio financiero en el contexto del Covid-19.
- Sostiene que mediante D.U. 026-2020 se emitieron normas sobre trabajo remoto. Sin
embargo, estas medidas no eran suficientes para ciertos empleadores, debido a la
naturaleza de sus actividades o el nivel de afectación económica. Para continuar con
Caso de la suspensión perfecta de labores 11
sus actividades (que es la fuente del empleo de los trabajadores), el empleador podía
verse obligado a recurrir a otras alternativas previstas en el ordenamiento jurídico, tales
como la suspensión perfecta de labores (suspensión temporal de la relación laboral) o
los ceses colectivos (extinción de la relación laboral).
- Así, el ya citado TUO de la LPCL regula la suspensión del contrato de trabajo (artículo
11 y sucesivos) y la terminación colectiva de los contratos de trabajo por causas
objetivas (artículo 46 y sucesivos), por lo que se trata de mecanismos previstos en el
ordenamiento jurídico con anterioridad a la aparición del Covid-19 y a la emisión del
D.U. 38-2020. No obstante, acota que aun cuando existen distintas medidas válidas a
las que puede recurrir el empleador, éstas implican diferentes grados de afectación al
empleo.
- En ese orden de ideas, clasifica los niveles válidos de afectación del empleo, del menos
al más gravoso, en el orden siguiente: (1) trabajo remoto (escenario óptimo, menor
afectación); (2) licencia con goce de haber; (3) otras medidas que mantienen vínculo
laboral y remuneración; (4) suspensión perfecta de labores; (5) extinción de la relación
laboral (escenario de mayor afectación).
- Puntualiza que el caso fortuito y la fuerza mayor (artículo 12 del TUO de la LPCL),
son causas para la extinción de la relación laboral mediante ceses colectivos y, pese a
que esto implicaría una mayor afectación al empleo, refiere que el Tribunal
Constitucional (TC) ha establecido en la Sentencia 01124-2001-AA/TC, que dicha
medida (prevista en el artículo 46 del TUO de la LPCL) no es inconstitucional. En tal
sentido, subraya que la suspensión perfecta de labores, comparada con la extinción de
la relación laboral, deriva en una menor afectación al empleo.
- Dado que resultaba necesario adoptar medidas para evitar que el empleador se vea
forzado a recurrir a la opción que genera la mayor afectación al empleo (la extinción
de la relación laboral), indica que se optó por alternativas menos gravosas, entre las
que se encuentra la suspensión perfecta de labores, la cual tiene un carácter residual,
vale decir, que se implementa cuando no existen otras opciones.
- Hace hincapié en que la regulación de la suspensión perfecta de labores contemplada
en el TUO de la LPCL permite al empleador actuar sin autorización previa para darle
inicio, aunque debe dar aviso a la AAT. Si esta verifica que no se presentan las causas
alegadas, puede revocar dicha decisión (artículo 15).
- Agrega que el artículo 21 del Reglamento de la Ley de Fomento al Empleo, aprobado
por Decreto Supremo 001-96-TR, preceptúa que el caso fortuito o la fuerza mayor se
refieren a una circunstancia “inevitable, imprevisible e irresistible y que haga
imposible la prosecución de las labores por un determinado tiempo”. Adicionalmente,
menciona que la Directiva Nacional 006-94-TR, sobre suspensión temporal de labores,
aprobada por la Resolución Ministerial 87-94-TR, precisa que una epidemia y las
restricciones al comercio establecidas normativamente debido a una epidemia son,
respectivamente, ejemplos de caso fortuito y de fuerza mayor.
Caso de la suspensión perfecta de labores 12
- Manifiesta que, de las principales características de la suspensión perfecta de labores,
establecidas en el TUO de la LPCL y demás normas conexas, se mantienen: (i) sus
causas, (ii) su carácter residual, (iii) su carácter de facultad del empleador sujeta a
verificación por la AAT, que, de ser el caso, puede dejarla sin efecto y disponer
reanudar las labores. En tal sentido, pone de relieve que el procedimiento para la
suspensión perfecta de labores se fundamenta en los supuestos de caso fortuito y fuerza
mayor (las circunstancias generadas por el Covid-19), vinculados con el TUO de la
LPCL.
- En consecuencia, aduce que las disposiciones impugnadas contienen medidas
necesarias, excepcionales, transitorias y coherentes con la Constitución. Asimismo,
mantiene que el Decreto Supremo 11-2020-TR, el cual establece normas
complementarias para la aplicación del D.U. 038-2020, prevé medidas para la
adecuada aplicación de la suspensión perfecta de labores; entre estas:
(i) Se señala el procedimiento y la información que será objeto de la verificación que
realiza la AAT respecto a la suspensión perfecta de labores (artículo 7).
(ii) Se dispone que se podrá verificar si el empleador procuró la adopción de medidas
alternativas a la suspensión laboral que mantuvieran la vigencia de la relación y
el pago de remuneraciones, “privilegiando el acuerdo con sus trabajadores”, y, de
ser el caso, los motivos que lo impidieron (artículo 7.2.g).
(iii) Se establece que se podrá solicitar la manifestación de la organización sindical,
los trabajadores o sus representantes (artículo 7.2.h).
(iv) Se dispone que la información falsa o el fraude a la ley implicará la
correspondiente sanción penal o administrativa para el empleador. Si existen
indicios de hechos delictivos, se informa al Ministerio Público (artículos 9 y 11).
- Respecto a los derechos a la negociación colectiva y libertad sindical, alega que
introducir una medida que demore o dilate la implementación de la suspensión perfecta
de labores sería incompatible con el criterio de necesidad de los decretos de urgencia
(artículo 135 de la Constitución), y con la necesidad de proteger el principio de
continuidad laboral y el derecho al trabajo en el contexto del Covid-19.
- Señala también que el TC, en la Sentencia 03561-2009-PA/TC, ha reconocido que la
negociación colectiva tiene un contenido amplio, que incluye “cualquier forma de
discusión o diálogo, tanto formal como informal, destinada a lograr un acuerdo”, por
lo que la norma impugnada no impide que el empleador y los trabajadores entablen un
diálogo sobre las alternativas a la suspensión perfecta de labores. Efectivamente, el
artículo 3.1 del D.U. 038-2020 (no impugnado) dispone expresamente que antes de
implementar la suspensión perfecta de labores, el empleador dialoga con el trabajador
para analizar la viabilidad de otras alternativas que permitan mantener la relación
laboral y el pago de remuneraciones.
Caso de la suspensión perfecta de labores 13
- En cuanto a la alegada vulneración al derecho al trabajo, manifiesta que no existe
vulneración porque se ha buscado tutelar el principio de continuidad laboral, y proteger
a los trabajadores ante el despido o cese colectivo. Respecto al derecho a la
remuneración, anota que el artículo 23 de la Constitución únicamente prevé el acceso
a la remuneración y la correspondencia entre trabajo y remuneración, por lo que la
suspensión perfecta de labores no es inconstitucional, pues se suspende la obligación
del trabajador de realizar su labor y la obligación del empleador de otorgarle la
correspondiente remuneración. Asimismo, resalta que la suspensión perfecta de
labores no es una privación arbitraria o “sin causa justificada” de la remuneración,
pues se fundamenta en causas legalmente previstas para tal finalidad (ya explicadas
supra).
- Sobre la alegada vulneración del derecho de defensa, contemplado en el artículo 139,
inciso 14, de la Constitución, precisa que este protege a la persona de quedar en
indefensión en cualquier proceso o procedimiento. Dado que las disposiciones
impugnadas no regulan aspectos relativos al trámite de una controversia jurídica que
se investiga o juzga en el marco de un procedimiento administrativo, proceso judicial
u otro proceso en que se ejerce la función jurisdiccional, concluye que las mismas no
tienen relación con el contenido del derecho a la defensa o el debido proceso.
- Respecto a la alegada vulneración del derecho a la participación en los asuntos
públicos, alega que el mismo no es ilimitado, pues debe ser sometido a ponderación
para garantizar la vigencia de otros derechos fundamentales y bienes jurídicos
constitucionales (como ocurre en este caso con el derecho al trabajo y el principio de
continuidad laboral), y que su ejercicio no justifica la intervención de la ciudadanía en
cualquier aspecto de los asuntos públicos.
- Asimismo, puntualiza que no se ha vulnerado el supuesto derecho al “diálogo social”,
según el cual las normas legales en materia laboral deberían ser materia de consulta a
los trabajadores, razón por la que (se alega) las disposiciones impugnadas en este
proceso serían inconstitucionales.
- Sobre el particular, señala que se debe distinguir entre la naturaleza de los convenios
y las recomendaciones de la OIT, pues estas últimas no son tratados, sino resoluciones
no vinculantes.
- Así, el Convenio 144 tiene como finalidad promover la consulta de los representantes
de los trabajadores, empleadores y el gobierno respecto a la sumisión de los convenios
y recomendaciones de la OIT, el examen de los convenios no ratificados, entre otros,
pero no menciona la consulta sobre la emisión de normas legales. Precisa que esto más
bien está contemplado en la Recomendación 152, que no es vinculante.
- Expone que para el colegio demandante la materia regulada en las disposiciones
impugnadas permitiría dar efecto a lo dispuesto por los Convenios 87 y 98 de la OIT,
Caso de la suspensión perfecta de labores 14
por lo que debería haberse realizado una consulta a los trabajadores sobre su
implementación.
- Sin embargo, precisa que no se ha sustentado: (i) si lo expresado en la Recomendación
152 –pero no en el Convenio 144- sería vinculante; (ii) cómo es que las disposiciones
sobre la suspensión perfecta de labores y disposición de fondos de la CTS y del SPP,
establecidas en las disposiciones impugnadas, se vinculan con los Convenios de la OIT
citados; y, (iii) no se explica cómo lo anterior implicaría un vicio de
inconstitucionalidad. En consecuencia, el demandado afirma que esto bastaría para
desestimar este extremo de la demanda.
- En cuanto al retiro de la CTS contemplado en el artículo 7.1 de la norma impugnada,
considera que los argumentos del colegio demandante apuntan a que la norma es
inconveniente porque obliga al trabajador a sacrificar su CTS, pero precisa que en un
control abstracto de constitucionalidad no corresponde analizar la conveniencia de una
norma impugnada, ni evaluar alegatos sobre situaciones particulares o especulativas.
- Finalmente, respecto de la alegada vulneración de la libertad de contratar, aduce que
la suspensión perfecta de labores ya se encuentra prevista en el ordenamiento jurídico
con anterioridad a la emisión del D.U. 038-2020, por lo que no se trata de normas que
modifiquen arbitrariamente el contenido de la relación contractual, sino que son parte
del marco legal sobre el cual se suscribió el respectivo contrato de trabajo.
II. FUNDAMENTOS
§1. CUESTIONES PROCESALES PREVIAS
1. En el presente caso, el Colegio de Abogados de Cajamarca cuestiona la
constitucionalidad de los artículos 3.2, 3.3, 3.5, 7.1 y 10 del D.U. 038-2020, pues
considera que contravienen los artículos 2, inciso 17; 11; 22; 23; 28, incisos 1 y
2; 62; y 139, inciso 4, de la Constitución. Asimismo, afirma que vulneran los
Convenios 87, 98, 102 y 144 de la OIT, que forman parte del bloque de
constitucionalidad.
2. Cabe destacar que la demanda fue interpuesta con fecha 22 de abril de 2021, y fue
admitida a trámite el 9 de julio del mismo año. Al respecto, este Tribunal advierte
que uno de los artículos cuestionados fue modificado con posterioridad a la
admisión. Efectivamente, el artículo 3.5 fue modificado por el artículo 2 del D.U.
087-2021, publicado el 16 septiembre de 2021.
3. En consecuencia, corresponde analizar la referida modificación a la luz de lo
dispuesto en el artículo 106 del Nuevo Código Procesal Constitucional (NCPCo),
referido al control constitucional de normas derogadas. Dicho artículo expresa lo
siguiente:
Caso de la suspensión perfecta de labores 15
Si, durante la tramitación del proceso de inconstitucionalidad, las normas impugnadas
fueran derogadas, el Tribunal Constitucional continuará con la tramitación del proceso en
la medida en que estas continúen siendo aplicables a los hechos, situaciones o relaciones
producidas durante su vigencia.
El pronunciamiento que emita el Tribunal no puede extenderse a las normas que
sustituyeron a las cuestionadas en la demanda salvo que sean sustancialmente idénticas a
aquellas.
4. El segundo párrafo de este artículo se encuentra en consonancia con lo establecido
por este Tribunal en su jurisprudencia: si luego de la modificación normativa de
la disposición cuestionada se mantiene el contenido presuntamente
inconstitucional, cabe emitir un pronunciamiento de fondo sobre el particular (cfr.
Sentencia 0003-2012-PI/TC, fundamento 6; Sentencia 0005-2013-PI/TC,
fundamento 5). Si la nueva disposición reproduce el presunto vicio de
inconstitucionalidad alegado por la parte demandante, resulta válido concluir que
se trata de normas sustancialmente idénticas.
5. El texto original del artículo 3.5 regulaba el plazo de aplicación de las medidas
contenidas en el artículo 3, en los siguientes términos:
Las medidas adoptadas al amparo del presente artículo rigen hasta treinta (30) días
calendario luego de terminada la vigencia de la Emergencia Sanitaria. Mediante decreto
supremo refrendado por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo y el Ministerio
de Economía y Finanzas se puede prorrogar este plazo.
6. El vicio de inconstitucionalidad alegado respecto de esta disposición se refería a
que el plazo de vigencia regulado permitía, en la práctica, suspender
indefinidamente los contratos de trabajo, pues solo bastaba una prórroga de la
emergencia sanitaria para que la suspensión perfecta de labores fuera extendida
consecutivamente. El colegio demandante considera que esto resultaba
manifiestamente inconstitucional, y vulneraba los derechos al trabajo y a la
remuneración.
7. Es decir, el vicio que afectaba al artículo 3.5 consiste en permitir o habilitar en el
tiempo los efectos presuntamente inconstitucionales de los artículos 3.2 y 3.3. El
vicio de inconstitucionalidad, concretamente expuesto, radica en mantener a los
trabajadores sin remuneración durante un periodo de tiempo prolongado.
8. El texto modificado es el siguiente:
Las medidas adoptadas al amparo del presente artículo rigen hasta el 2 de octubre de
2021.
9. Como puede apreciarse, la norma modifica el plazo y le da una fecha límite de
manera explícita, pues las medidas contenidas en el artículo 3 solo se mantuvieron
vigentes hasta el 2 de octubre de 2021. Es evidente, entonces, que la disposición
contiene el presunto vicio de inconstitucionalidad, ya que permitió mantener a los
trabajadores sin remuneración durante un periodo de tiempo prolongado, de
Caso de la suspensión perfecta de labores 16
aproximadamente un año y seis meses, pues el D.U. 038-2020 fue publicado el 14
de abril de 2020.
10. De esta manera, al repetir el presunto vicio de inconstitucionalidad primigenio, el
modificado artículo 3.5 resulta sustancialmente idéntico a la norma que
reemplazó, de manera que su contenido puede ser controlado por este Tribunal.
11. Ahora bien, del texto modificado del artículo 3.5 se advierte una segunda cuestión
que debe ser resuelta por este Tribunal, para determinar si es posible controlar las
disposiciones impugnadas, y es lo referente a su periodo de vigencia. Esta cuestión
también debe ser analizada respecto de todos los artículos impugnados del D.U.
038-2020.
12. Como ya ha precisado este Tribunal, una de las características de los decretos de
urgencia es su transitoriedad, la cual deriva de la interpretación sistemática del
inciso 19 del artículo 118 de la Constitución y el inciso c) del artículo 91 del
Reglamento del Congreso: las medidas extraordinarias aplicadas no deben
mantener vigencia por un tiempo mayor al estrictamente necesario para revertir la
coyuntura adversa que motiva su promulgación (cfr. Sentencia 00008-2003-
AI/TC, fundamento 60; Sentencia 00047-2004-AI/TC, fundamento 27).
13. Así, corresponde determinar si en el presente caso existe sustracción de la materia
como consecuencia de la pérdida de vigencia de las normas cuestionadas por el
vencimiento del plazo, o si las mismas tienen efectos ultractivos que puedan ser
controlados por este Tribunal (cfr. Sentencia 00004-2004-AI/TC, fundamento 2;
Sentencia 00045-2004-AI/TC, fundamento 5).
14. Los artículos cuestionados se encuentran sujetos a diferentes plazos de vigencia.
Como fue indicado supra, las disposiciones del artículo 3 se encuentran sujetas al
plazo establecido en su numeral 5, de manera que las medidas cuestionadas
contenidas en dicho artículo se encontraron vigentes hasta el 2 de octubre de 2021.
15. En el caso del artículo 7.1, este fue modificado de manera previa a la interposición
de la demanda mediante la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria
del Decreto de Urgencia 056-2020, publicado el 15 de mayo de 2020.
16. Mediante este último decreto se dictan medidas para el pago de fondos otorgados
o liberados por el gobierno a través de cuentas en empresas del sistema financiero
y empresas emisoras de dinero electrónico ante la emergencia producida por el
Covid-19, entre otras disposiciones.
17. Su artículo 8 establece que su periodo de vigencia vencía el 31 de diciembre de
2020 (salvo lo establecido en su artículo 5), de manera que este plazo también
resulta aplicable a su Segunda Disposición Complementaria Modificatoria y, en
consecuencia, al artículo 7.1 del Decreto de Urgencia 038-2020. Por tanto, esta
norma ya no se encuentra vigente desde la fecha antes indicada.
Caso de la suspensión perfecta de labores 17
18. Por último, el referido artículo 10 se encuentra sometido al plazo de vigencia
general establecido en el artículo 12 del D.U. 038-2020. Dicho artículo establece
lo siguiente:
El presente Decreto de Urgencia tiene vigencia en tanto dure la Emergencia Sanitaria a
nivel nacional declarada mediante Decreto Supremo Nº 008-2020-SA, así como el Estado
de Emergencia Nacional establecido mediante Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM, y
sus prórrogas; salvo lo establecido en el numeral 3.5 del artículo 3, el cual se encuentra
sujeto al plazo previsto en dicho numeral.
19. En consecuencia, para poder determinar la vigencia del artículo 10 del D.U. 038-
2020, es necesario considerar la vigencia de las emergencias declaradas en el
contexto de la pandemia por Covid-19. Al respecto, cabe destacar que fueron
implementados dos tipos de emergencias durante la misma:
(i) La emergencia sanitaria decretada a nivel nacional como consecuencia del
Covid-19, establecida mediante Decreto Supremo 008-2020-SA, publicado
el 11 de marzo de 2020; fue prorrogada sucesivamente hasta que,
finalmente, concluyó el 25 de mayo de 2023, por mandato del Decreto
Supremo 003-2023-SA, publicado el 24 de febrero de 2023.
(ii) El estado de emergencia nacional por las graves circunstancias que afectan
la vida de la Nación a consecuencia del Covid-19, establecido mediante
Decreto Supremo 044-2020-PCM, publicado el 15 de marzo de 2020; fue
prorrogado sucesivamente y sustituido por otras normas similares; hasta
que, finalmente, se dejó sin efecto, mediante Decreto Supremo 130-2022-
PCM, publicado el 27 de octubre de 2022.
20. En consecuencia, los dos estados de emergencia a los que se refería el artículo 10
del D.U. 038-2020, ya no se encuentran vigentes a la fecha de la presente
sentencia.
21. Ahora bien, el Tribunal ha dejado en claro que, si bien “el objeto del proceso de
inconstitucionalidad es el examen de normas vigentes, las normas que carecen de
vigencia o que ya no forman parte del ordenamiento jurídico pueden también
serlo” (Sentencia 00045-2004-AI/TC, fundamento 10), de manera que “no toda
norma derogada se encuentra impedida de ser sometida a un juicio de validez”
(Sentencia 00004-2004-AI/TC, fundamento 2).
22. Efectivamente, la jurisprudencia de este Tribunal ha reconocido al menos dos
supuestos en los que procedería una demanda de inconstitucionalidad contra
normas derogadas (Sentencia 00004-2004-AI/TC, fundamento 2, y 00005-2013-
AI/TC, fundamento 8):
(i) cuando la norma continúe desplegando sus efectos;
Caso de la suspensión perfecta de labores 18
(ii) cuando existan normas que sustituyeron a las normas cuestionadas que
resulten sustancialmente idénticas a las primeras; y
(iii) cuando, a pesar de no continuar surtiendo efectos, la sentencia de
inconstitucionalidad puede alcanzar a los efectos que la norma cumplió en
el pasado, esto es, si hubiese versado sobre materia penal o tributaria.
23. En el presente caso, este Tribunal advierte que las normas de los artículos 3.2, 3.3,
3.5, 7.1 y 10 se encontrarían en el primer supuesto, pues si bien estas disposiciones
ya no se encuentran vigentes, continúan desplegando sus efectos respecto de
hechos acaecidos durante su periodo de vigencia.
24. En consecuencia, este Tribunal mantiene su competencia para controlar la
constitucionalidad de las normas cuestionadas, y emitir un pronunciamiento de
fondo respecto a la controversia de autos.
§2. PARÁMETRO DE CONSTITUCIONALIDAD APLICABLE AL PRESENTE CASO
25. El proceso de inconstitucionalidad supone un control abstracto de las normas con
rango de ley tomando a la Constitución, en su carácter de norma suprema del
ordenamiento, como parámetro.
26. Sin embargo, en determinadas ocasiones, el parámetro de constitucionalidad
puede comprender a otras fuentes distintas de la Constitución (cfr. Sentencia
00007-2002-AI/TC, fundamento 5). Al respecto, el Tribunal ha señalado que “se
puede entender como bloque de constitucionalidad todo el conjunto de
disposiciones que deben ser tenidas en cuenta para apreciar los vicios de
constitucionalidad de una ley sujeta a su control” (Sentencia 0002-2005-PI/TC,
fundamento 10).
27. En virtud del artículo 55 de la Constitución, los tratados celebrados por el Estado
y en vigor forman parte del derecho nacional. Por su parte la Cuarta Disposición
Final y Transitoria de la misma norma fundamental establece una regla especial
para los tratados de derechos humanos en el sistema de fuentes:
Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se
interpretan de conformidad con la Declaración Universal de los Derechos Humanos y con
los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú.
28. Como puede apreciarse, nuestro sistema de fuentes normativas reconoce que los
tratados de derechos humanos sirven para interpretar los derechos y libertades
reconocidos por la Constitución. Por tanto, tales tratados constituyen parámetro
de constitucionalidad en materia de derechos y libertades. Estos tratados no solo
son incorporados a nuestro derecho nacional –conforme al artículo 55 de la
Constitución ya citado– sino que, además, por mandato de ella misma, son
Caso de la suspensión perfecta de labores 19
incorporados a través de la integración o recepción interpretativa (Sentencia
00047-2004-AI/TC, fundamento 22).
29. En el presente caso, el colegio de abogados demandante alega la presunta
vulneración de diferentes normas constitucionales, así como de los Convenios 87,
98, 102 y 144 de la OIT. Estos convenios versan sobre las siguientes materias:
(i) Convenio 87, Convenio sobre la libertad sindical y la protección del
derecho de sindicación.
(ii) Convenio 98, Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación
colectiva.
(iii) Convenio 102, Convenio sobre la seguridad social.
(iv) Convenio 144, Convenio sobre la consulta tripartita (es decir, entre
representantes del gobierno, de los trabajadores sindicalizados, y de los
empleadores).
30. El Perú ha ratificado todos los convenios mencionados1, de manera que su
contenido resulta vinculante conforme a lo dispuesto en las disposiciones glosadas
supra de nuestra Constitución, con la siguiente salvedad: El Convenio 102 no ha
sido ratificado en su totalidad, de manera que resulta vinculante solo en las partes
que han sido efectivamente ratificadas.
31. Por otro lado, se aduce también la vulneración de la Recomendación 152 de la
OIT, derivada del Convenio 144. Por tanto, corresponde determinar el estatus de
las recomendaciones de la OIT en nuestro ordenamiento jurídico, lo que implica
esclarecer si califican como instrumentos internacionales vinculantes o no.
32. Al respecto, la misma OIT ha declarado lo siguiente:
Las recomendaciones son también instrumentos internacionales adoptados por la
Conferencia Internacional del Trabajo pero no son vinculantes en el plano jurídico y
sirven más bien como directivas tendientes a ayudar a los Estados Miembros a formular
sus políticas nacionales. En general, completan un convenio pero pueden también ser
adoptadas de forma autónoma2.
33. De lo expuesto por la propia OIT se deriva claramente que las recomendaciones
no son jurídicamente vinculantes. En consecuencia, la Recomendación 152 no
puede formar parte del parámetro de constitucionalidad del presente caso, pues no
se trata de un instrumento de cumplimiento obligatorio, sino que es, como su
nombre justamente indica, una recomendación.
1 Ver: www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:11200:0::no:11200:p11200_country_id:102805
2 Ver: www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:71:0::::#q7
Caso de la suspensión perfecta de labores 20
34. Pero esto no quiere que decir que las recomendaciones de la OIT no tengan ningún
valor en nuestro ordenamiento jurídico, constituyen un criterio orientador para la
actividad estatal a la hora de elaborar políticas públicas en las materias que
desarrollan. Por tanto, deberían ser tomadas en cuenta por los poderes del Estado
en la mayor medida posible.
§3. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PARTICIPACIÓN QUE SE
EXPRESA A TRAVÉS DEL “DIÁLOGO SOCIAL”
35. El colegio demandante expone que las normas impugnadas vulneran el derecho
de los trabajadores a participar en la vida política, económica, social y cultural de
la Nación. Precisa que el Convenio 144 de la OIT da contenido a este derecho, el
cual se expresa a través del “diálogo social”.
36. Alega que este diálogo es una herramienta de cambio social, en tanto se aseguren
procedimientos de consulta efectivos sobre la elaboración y puesta en práctica de
medidas legislativas que tengan relación con el trabajo y el empleo. Afirma que
el Convenio 144 y la Recomendación 152 de la OIT son los instrumentos
internacionales que consolidan el diálogo social tripartito, y contribuyen de esta
forma al afianzamiento de la democracia y de un sistema de relaciones de trabajo
basado en la cooperación y en la solución pacífica de los conflictos laborales.
37. En ese orden de ideas, expresa que de ambos instrumentos se deriva la obligación
de celebrar consultas efectivas tripartitas sobre la elaboración y puesta en práctica
de medidas legislativas relacionadas con lo dispuesto en los convenios de la OIT.
38. El artículo 2, inciso 17, de la Constitución preceptúa que toda persona tiene
derecho:
A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y
cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección,
de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum.
39. Este Tribunal aprecia que, si bien se alega la vulneración de la referida disposición
en su totalidad, el extremo realmente relevante para el presente caso es el referido
a la participación política. Efectivamente, el demandante manifiesta que el D.U.
038-2020 fue emitido incumpliendo una supuesta obligación de consulta a los
trabajadores respecto de la elaboración e implementación de dicha medida
legislativa.
40. Este Tribunal considera que el proceso de elaboración de una norma jurídica se
encuentra relacionado con el derecho a la participación política, pues en última
instancia la decisión de su elaboración recae siempre en representantes políticos
elegidos a través del proceso democrático, y esa decisión siempre tiene una
naturaleza política, por más que se exprese en un lenguaje jurídico.
Caso de la suspensión perfecta de labores 21
41. Así, la vulneración cuestionada en el presente extremo consistiría en la falta de
diálogo político para la elaboración de las medidas cuestionadas con los actores
sociales afectados por las mismas. En consecuencia, corresponde determinar si el
derecho presuntamente vulnerado incluye como contenido constitucionalmente
protegido la obligación de consulta a los trabajadores de manera previa a la
elaboración de medidas legislativas que puedan afectar sus derechos.
42. El derecho de participación en la vida política de la Nación contempla entre sus
manifestaciones el derecho a postular, ser elegido y ejercer un cargo de
representación popular (Sentencia 00006-2017-PI/TC, fundamento 123), pero
también incluye la posibilidad de formular propuestas, controlar el desarrollo del
proceso legislativo y expresar posiciones en torno a la regulación legal de una
materia.
43. Pero, en ese contexto, el derecho innegable de los sindicatos y de los trabajadores
de proponer iniciativas por los cauces constitucionalmente previstos, o de
oponerse a las evaluadas por el parlamento, no supone que tal posición deba ser
necesariamente recogida en la ley.
44. Por otro lado, y tal como fue anotado supra, el Convenio 144 tiene como objeto
poner en práctica procedimientos que aseguren consultas efectivas tripartitas
sobre los asuntos relacionados con las actividades de la OIT a que se refiere el
artículo 5, párrafo 1, del mismo.
45. Dicho numeral señala lo siguiente:
El objeto de los procedimientos previstos en el presente Convenio será el de celebrar
consultas sobre:
(a) las respuestas de los gobiernos a los cuestionarios relativos a los puntos incluidos en
el orden del día de la Conferencia Internacional del Trabajo y los comentarios de los
gobiernos sobre los proyectos de texto que deba discutir la Conferencia;
(b) las propuestas que hayan de presentarse a la autoridad o autoridades competentes en
relación con la sumisión de los convenios y recomendaciones, de conformidad con
el artículo 19 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo;
(c) el reexamen a intervalos apropiados de convenios no ratificados y de
recomendaciones a las que no se haya dado aún efecto para estudiar qué medidas
podrían tomarse para promover su puesta en práctica y su ratificación eventual;
(d) las cuestiones que puedan plantear las memorias que hayan de comunicarse a la
Oficina Internacional del Trabajo en virtud del artículo 22 de la Constitución de la
Organización Internacional del Trabajo;
(e) las propuestas de denuncia de convenios ratificados.
Caso de la suspensión perfecta de labores 22
46. Como puede apreciarse de la lectura del contenido del derecho a la participación
política reconocido por la Constitución, y de las normas pertinentes del Convenio
144, no se deriva una obligación de consultar la elaboración de medidas
legislativas con los actores sociales.
47. No surge de ningún convenio de la OIT una obligación general de consultar con
los sectores interesados ni, de manera específica, de consultar con los trabajadores
en materia laboral. Únicamente la Recomendación 152 contiene una referencia
expresa a esta cuestión, pero se limita a los asuntos relacionados con las
actividades de la OIT.
48. Efectivamente, el párrafo 2(1) de la también llamada Recomendación sobre la
consulta tripartita, declara que los Estados parte “deberían poner en práctica
procedimientos que aseguren consultas efectivas entre representantes del
gobierno, de los empleadores y de los trabajadores, sobre los asuntos
relacionados con las actividades de la Organización Internacional del Trabajo,
de acuerdo con lo dispuesto en los párrafos 5 a 7” (énfasis añadido).
49. Este Tribunal reitera que la recomendación 152 no tiene carácter vinculante como
se desarrollara supra, y, además, advierte que la consulta a la que se refiere el
texto antes citado se encuentra relacionada exclusivamente con las actividades de
la OIT. Pero este no es el supuesto de la norma sometida a control, pues el D.U.
038-2020 no se refiere a las materias a las que hacen referencia los aludidos
párrafos 5 a 7.
50. Con esa importante consideración es que debe interpretarse la parte pertinente de
la citada Recomendación 152, referida a las medidas legislativas. Esta se
encuentra regulada en el literal c) del párrafo 5, que establece lo siguiente:
5. El objeto de los procedimientos previstos en la presente Recomendación debería ser el
de celebrar consultas:
(c) habida cuenta de la práctica nacional, sobre la elaboración y puesta en práctica de
medidas legislativas o de otra índole para dar efecto a los convenios y
recomendaciones internacionales del trabajo, y en particular a los convenios
ratificados (incluida la puesta en práctica de las disposiciones relativas a la consulta
o la colaboración de los representantes de los empleadores y de los trabajadores) (…).
51. Al respecto, se aprecia que el demandante ha construido el argumento de una
supuesta obligatoriedad de la consulta de medidas legislativas a los trabajadores
a partir del texto de un instrumento que, desde la perspectiva material, se debe
referir a los asuntos relacionados con las actividades de la OIT y que, además, no
es vinculante.
52. En tal sentido, se busca determinar los alcances de un derecho constitucional a
partir de una noción que no es parte de su contenido constitucionalmente
protegido, lo que resulta a todas luces inviable. Por tanto, este extremo de la
Caso de la suspensión perfecta de labores 23
demanda debe ser desestimado, pues la norma controlada no se refiere a la materia
prevista en la recomendación y, además, no existe en nuestro ordenamiento una
obligación de consultar con los actores sociales la elaboración de medidas
legislativas.
53. Sin perjuicio de ello, este Tribunal considera que, aun cuando la Recomendación
152 no es un instrumento obligatorio para el Estado, es importante que su
contenido también sea tomado en cuenta por los entes estatales, en la medida de
lo posible, al momento de establecer políticas públicas y medidas legislativas que
involucren derechos de los trabajadores.
54. Se debe notar que esta recomendación se refiere a la implementación de
mecanismos que permitan que cuando las leyes se refieran a asuntos relacionados
con las actividades de la OIT los trabajadores sean oídos, con el fin de que exista
un verdadero diálogo social entre los actores sociales involucrados, aunque de ello
no se deriva que su interpretación sobre el alcance de los derechos necesariamente
acabe prevaleciendo.
55. La decisión de la elaboración de una medida legislativa (su contenido, pertinencia
y oportunidad) recae en los órganos y representantes que la Constitución
establece, y conforme a los procedimientos que ella habilita. Si bien se pueden
implementar mecanismos de consulta previa con diferentes actores sociales, estos
no constituyen requisitos para la validez formal de las normas jurídicas, cuyo
incumplimiento acarre como consecuencia su inconstitucionalidad, pues tal
exigencia no tiene sustento en la Constitución.
56. El debate parlamentario, como elemento esencial del proceso de elaboración de
las leyes, es el principal reflejo del carácter democrático de las mismas, y donde
se ven representados todos los intereses de la sociedad.
57. Por otro lado, no puede dejarse de lado que la pretensión de un debate previo a la
emisión de medidas legislativas con diferentes actores sociales es aún menos
pertinente en el caso de los decretos de urgencia. Es decir, este es el tipo de norma
jurídica menos apropiado para tal exigencia, pues otro de sus elementos es su
excepcionalidad (Sentencia 00047-2004-AI/TC, fundamento 27).
58. Conforme a esta característica, los decretos de urgencia están orientados a revertir
situaciones extraordinarias e imprevisibles, y cuya existencia no dependen de la
voluntad de la norma, sino de la existencia de situaciones fácticas previas a ella.
Por tal razón, tal norma tiene encomendada su elaboración al presidente de la
República, dada la naturaleza jerárquica y no deliberativa del Poder Ejecutivo,
que hace que pueda reaccionar con mayor celeridad ante una crisis.
59. En tal sentido, esta norma se encuentra excluida del debate parlamentario previo
de manera absoluta, cosa que no ocurre, por ejemplo, con los decretos legislativos,
pues, si bien estos también son emitidos por el Poder Ejecutivo, esto ocurre por
Caso de la suspensión perfecta de labores 24
delegación de facultades conforme lo establece el artículo 104 de la Constitución.
Esto implica la existencia de un debate previo por parte del Congreso respecto de
la materia específica y el plazo determinado para legislar que serán delegados, lo
que quedará plasmado con la emisión de una ley autoritativa, requisito esencial de
validez para que el Poder Ejecutivo pueda emitir un Decreto Legislativo.
60. Así, los decretos de urgencia no se encuentran sujetos a mecanismos de
deliberación o control previo de ningún tipo, pero sí se encuentran sujetos a
diferentes mecanismos de control posterior. Conforme al artículo 118, inciso 19,
de la Constitución, el Congreso puede modificar o derogar los decretos de
urgencia, y de acuerdo con el artículo 91 del Reglamento del Congreso, este ejerce
control sobre ellos. También se encuentran sujetos al control posterior de este
Tribunal mediante el proceso de inconstitucionalidad, conforme lo dispone el
artículo 200, inciso 4, de la Constitución.
61. Finalmente, respecto al control por parte del Congreso, se advierte que dicho
Poder del Estado emitió el respectivo dictamen recaído en el D.U. 038-2020, el
cual fue aprobado por unanimidad en la Segunda Sesión Extraordinaria de la
Comisión de Constitución y Reglamento, de fecha 6 de octubre de 2021. En el
mismo se concluye que dicha norma cumple con lo dispuesto en los artículos 123,
inciso 3, 118, inciso 19; y 74 de la Constitución3.
§4. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS A LA LIBERTAD SINDICAL,
NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y DE DEFENSA
62. Se aduce en la demanda que los artículos 3.2, 3.3 y 3.5 vulneran los derechos a la
libertad sindical, a la negociación colectiva, y de defensa.
63. En lo que respecta a la negociación colectiva, se afirma que este derecho es
esencial para articular el diálogo entre las organizaciones de trabajadores y las de
empleadores. Este argumento es diferente al analizado en el acápite previo, pues
no se refiere al diálogo tripartito (que incluye al gobierno) respecto a la
elaboración de medidas legislativas en materia laboral, sino a las relaciones
sindicales ordinarias entre empleador y trabajador.
64. Manifiesta la parte demandante que la adopción de estas medidas por parte de los
empleadores no ha sido consultada con los trabajadores perjudicados, ni se les ha
otorgado la posibilidad de contradecirlas o defenderse de sus efectos. Esto sería
así porque la suspensión perfecta de labores se encuentra regulada como una
medida unilateral del empleador, que no requiere acuerdo con los trabajadores, ni
dispone un procedimiento de negociación colectiva previo al inicio del trámite de
suspensión.
3 Comisión de Constitución y Reglamento, Período Anual de Sesiones 2021-2022, Dictamen recaído en el
Decreto de Urgencia 038-2020, que establece medidas complementarias para mitigar los efectos
económicos causados a los trabajadores y empleadores ante el Covid-19 y otras medidas.
Caso de la suspensión perfecta de labores 25
65. El Colegio de Abogados de Cajamarca sostiene que la norma impugnada no
fomenta la negociación colectiva como dispone el artículo 28 de la Constitución,
toda vez que no se incluyeron las garantías y plazos que un procedimiento de esta
naturaleza debe tener, ni se asegura el derecho de información de los trabajadores
sobre tales medidas.
66. Por otro lado, se manifiesta también que las normas cuestionadas vulneran la
libertad sindical porque no establecen ninguna protección en concreto para los
representantes de los trabajadores, lo que se concreta en abusos contra ellos. La
medida permite que los dirigentes sindicales que resultan incómodos para la
empresa sean mantenidos en suspensión de labores, y que se prefiere continuar el
desarrollo de las activades de la empresa con trabajadores no sindicalizados.
67. Respecto al derecho de defensa, se alega la vulneración del artículo 139, inciso 14
de la Constitución. Se sostiene que este ha sido vulnerado porque no se ha
establecido la obligación de que los trabajadores sean notificados con los actos
que ocurran dentro del procedimiento de suspensión de labores.
68. De esta manera, los trabajadores quedarían en estado de indefensión, sin
posibilidad de contradecir los actos administrativos que pueden repercutir
negativamente en su situación laboral, ni de argumentar en favor de sus derechos
e intereses legítimos, mediante la presentación de los hechos o pruebas para
desmentir los fundamentos presentados por el empleador en su solicitud.
69. El artículo 28 de la Constitución establece que el Estado reconoce los derechos de
sindicalización y de negociación colectiva. En el numeral 1 de dicho artículo se
incorpora la garantía de la libertad sindical, y en su numeral 2 se añade que el
Estado fomenta la negociación colectiva y promueve formas de solución pacífica
de los conflictos laborales.
70. Este Tribunal, en reiterada jurisprudencia, ha dejado sentado que la negociación
colectiva es un derecho fundamental que reconoce a los trabajadores un conjunto
de facultades, a través de las que pueden regular conjuntamente sus intereses en
el marco de una relación laboral; así pues, el empleador y las organizaciones o los
representantes de los trabajadores cuando aquellas no existan, están facultados
para realizar un proceso de diálogo encaminado a lograr un acuerdo, contrato o
convenio colectivo, con el objeto de mejorar, reglamentar o fijar las condiciones
de trabajo y de empleo (cfr. Sentencia 00025-2013-PI/TC, fundamento 147).
71. De igual modo, en la Sentencia 00003-2013-PI/TC se puso énfasis en que:
La negociación colectiva es el principal instrumento para la armonización de los intereses
contradictorios de las partes en el contexto de una relación laboral. En ese sentido, dentro
del respeto del orden público constitucional, la Constitución impone al Estado el deber
de fomentar la negociación colectiva y promover formas de solución pacífica de los
Caso de la suspensión perfecta de labores 26
conflictos laborales. Al lado de estas tareas de fomento y estímulo, al Estado también le
corresponde la obligación constitucional de asegurar y garantizar que los convenios
aprobados tengan “fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado (…)” (fundamento
54).
72. Adicionalmente, este órgano de control de la Constitución tuvo oportunidad de
precisar los alcances de la libertad sindical en armonía con los tratados
internacionales sobre la materia. Sostuvo que este derecho fundamental supone la
posibilidad de participar en la constitución y desarrollo de la actividad sindical, e
incluye la potestad de constituir organizaciones sindicales, afiliarse a los
sindicatos ya constituidos o desafiliarse de ellos, pero también garantiza la
autonomía sindical, así como la protección del fuero sindical, entre otros.
73. En el ámbito internacional y en el terreno laboral, el Convenio 151 de la OIT,
sobre las relaciones de trabajo en la administración pública; y el Convenio 98,
sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, han incorporado
disposiciones orientadas, precisamente, a brindar protección a los trabajadores en
el ejercicio de su derecho a la libertad sindical, protegiéndolos ante posibles actos
de discriminación o actos que los perjudiquen por causa precisamente de tener
afiliación al sindicato (cfr. Sentencia 08330- 2006-PA/TC, fundamento 4).
74. Existe una relación directa entre el derecho a la negociación colectiva y el derecho
a la sindicalización, pues el contenido constitucionalmente protegido de este
último derecho supone la incorporación de garantías que permitan un ejercicio
real de aquellas actividades y que hagan factible la defensa y protección de los
intereses de los miembros (cfr. Sentencia 00025-2013-PI/TC, fundamentos 144 y
146).
75. Ahora bien, este Tribunal advierte que el artículo 3.1 del D.U. 038-2020 (que no
ha sido impugnado en el presente caso), establece que los empleadores que no
puedan implementar la modalidad de trabajo remoto o aplicar la licencia con goce
de haber, por la naturaleza de sus actividades o por el nivel de afectación
económica, pueden adoptar las medidas que resulten necesarias a fin de mantener
la vigencia del vínculo laboral y la percepción de remuneraciones. Pero se precisa
que deben hacer esto privilegiando el acuerdo con los trabajadores. El artículo 3.2
establece a continuación la suspensión perfecta de labores como mecanismo
excepcional para los empleadores que se encuentren en la situación antes descrita.
76. Por otro lado, el artículo 3.4 (que tampoco ha sido impugnado) señala que, en caso
de que se compruebe la falta de correspondencia entre la declaración jurada
presentada por el empleador y la verificación realizada por la Autoridad
Inspectiva de Trabajo, o la afectación a la libertad sindical, la autoridad
competente dejará sin efecto la suspensión de labores.
77. Se establece como consecuencia de esto último el abono de las remuneraciones
por el tiempo de suspensión transcurrido y, cuando corresponda, la reanudación
Caso de la suspensión perfecta de labores 27
inmediata de las labores. El periodo dejado de laborar será considerado como de
trabajo efectivo para todo efecto legal.
78. Ahora bien, la medida legislativa cuestionada fue adoptada en el marco de un
estado de emergencia nacional declarado conforme a lo dispuesto en el numeral 1
del artículo 137 de la Constitución, el cual prevé que este procede “en caso de
perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias
que afecten a la vida de la Nación”.
79. La situación de excepcionalidad y la necesidad de adoptar medidas económicas
de carácter extraordinario para enfrentar los efectos económicos de la referida
pandemia fueron abordados por este Tribunal en la Sentencia 00020-2021-PI/TC,
fundamentos 28-57.
80. En dicha sentencia, el Tribunal sostuvo que dadas las necesarias restricciones al
libre desplazamiento y reunión de personas y, en concreto, a las medidas de
confinamiento dispuestas desde el inicio de la declaratoria del estado de
emergencia para detener el aumento de contagios por Covid-19, la ciudadanía
estuvo prácticamente impedida, salvo excepciones, de continuar con el normal
desarrollo de sus actividades laborales y profesionales (cfr. fundamento 38).
81. Asimismo, indicó que esa situación de excepcionalidad justifica que las
autoridades tomen medidas céleres, oportunas e idóneas para aliviar la situación
económica de los hogares y las empresas, en defensa de sus derechos y libertades
económicas y, en general, en resguardo de la economía del país, dentro del marco
de posibilidades que establecen la Constitución y las leyes (cfr. fundamento 40).
82. Del artículo 3 de la norma cuestionada se aprecia que la suspensión perfecta de
labores se estableció como un mecanismo excepcional que debía respetar los
derechos de los trabajadores y privilegiar el acuerdo con ellos. Es decir, se trata
de un último recurso, solo habilitado para los empleadores que no pueden valerse
del trabajo remoto y que se encuentran imposibilitados de aplicar otras medidas
alternativas.
83. Esto resulta razonable, en la medida que no todas las actividades laborales pueden
realizarse manera remota, sino que algunas requieren necesariamente de acciones
presenciales. Asimismo, debido a la crisis económica ocasionada por la pandemia,
no todos los empleadores se encontraban en posición de solventar remuneraciones
durante un periodo prolongado de paralización económica en el cual no percibían
ingresos. La quiebra masiva de los empleadores perjudica también los derechos
de los trabajadores, pues no solo los deja en el desempleo (como consecuencia de
los inevitables ceses colectivos), sino también sin posibilidades de acceder a un
puesto de trabajo, como consecuencia de la escasez de oferta laboral.
84. Por otro lado, resulta indispensable anotar que las normas laborales sobre libertad
sindical y la negociación colectiva no han sido derogadas ni han sido dejadas sin
Caso de la suspensión perfecta de labores 28
efecto, ni tales derechos han sido suspendidos en los estados de emergencia
declarados como consecuencia de la pandemia o como producto de la emisión del
D.U. 038-2020.
85. Cabe destacar que el derecho a la negociación colectiva es un derecho de
contenido amplio que puede adoptar cualquier modalidad formal o informal para
llegar a un acuerdo (cfr. Sentencia 03561-2009-PA/TC, fundamento 9). De esta
manera, no era necesario o indispensable que se hubiera establecido un
mecanismo adicional expreso o específico para implementarla. Esto también
podría deberse a un criterio de pertinencia, pues en el contexto de la pandemia era
necesario actuar de manera célere ante la crisis.
86. Por tanto, los empleadores se encontraban plenamente vinculados por la
normativa vigente sobre la materia, y debían respetar ambos derechos, por lo que
estaban habilitadas todas las vías disponibles para denunciar y/o buscar reparar,
corregir o sancionar todas las trasgresiones que los empleadores hubieran
cometido, tanto en la vía administrativa como en la judicial (ordinaria y
constitucional).
87. Asimismo, los trabajadores gozaban del pleno ejercicio de sus derechos de
libertad sindical y negociación colectiva, y no necesitaban autorización
gubernamental para establecer canales de comunicación formales e informales
con su empleador respecto de las medidas que este adoptaría en el marco de la
pandemia, incluyendo la posibilidad de acogerse a la suspensión perfecta de
labores contemplada en el D.U. 038-2020.
88. La única limitación práctica estaba determinada por las circunstancias mismas de
la pandemia, pues el ejercicio de estos derechos debía ocurrir respetando las
medidas de aislamiento social obligatorio decretadas en el marco de las
emergencias nacional y sanitaria.
89. Cabe destacar, además, que la regulación de la suspensión perfecta de labores en
el artículo 15 del TUO de la LPCL, tampoco contempla un mecanismo de
negociación previa a la adopción de la medida, sino que la misma se encuentra
sujeta a fiscalización posterior. Su texto prescribe lo siguiente:
El caso fortuito y la fuerza mayor facultan al empleador, sin necesidad de autorización
previa, a la suspensión temporal perfecta de las labores hasta por un máximo de noventa
días, con comunicación inmediata a la Autoridad Administrativa de Trabajo. Deberá, sin
embargo, de ser posible, otorgar vacaciones vencidas o anticipadas y, en general, adoptar
medidas que razonablemente eviten agravar la situación de los trabajadores.
La Autoridad Administrativa de Trabajo bajo responsabilidad verificará dentro del sexto
día la existencia y procedencia de la causa invocada. De no proceder la suspensión
ordenará la inmediata reanudación de las labores y el pago de las remuneraciones por el
tiempo de suspensión transcurrido.
Caso de la suspensión perfecta de labores 29
90. Así las cosas, el mecanismo implementado por el D.U. 038-2020 no aparece como
irrazonable, arbitrario o unilateral, sobre todo si se consideran las circunstancias
en que fue emitido, y las situaciones para las cuales fue previsto. La suspensión
perfecta de labores, a fin de cuentas, sí se encontraba sujeta a control
administrativo y, si bien existía el silencio administrativo positivo como
consecuencia de la inacción de la administración pública, esto no implica que las
decisiones de los empleadores carezcan de todo tipo de control posterior, como
fue mencionado supra.
91. Por otro lado, este Tribunal considera que las normas cuestionadas no contienen
medidas discriminatorias que limiten los derechos de los trabajadores
sindicalizados, o que supongan una preferencia de los no sindicalizados.
Nuevamente, conviene reiterar que cualquier tipo de abuso en los hechos es
pasible de ser denunciado en las vías correspondientes.
92. Finalmente, en cuanto a la supuesta vulneración del derecho de defensa, cabe
destacar que el procedimiento de suspensión perfecta de labores no es un proceso
judicial, ni un procedimiento administrativo en el que empleadores y trabajadores
se confronten y presenten argumentos ante un tribunal administrativo.
93. La regulación de este mecanismo, similar a la ya contemplada en el artículo 15
del TUO de la LPCL, se encuentra justificada por las circunstancias en las cuales
se aplica: caso fortuito y fuerza mayor. Este tipo de situaciones requieren de
celeridad para ser enfrentadas eficientemente, de ahí que resulta razonable que el
control de la aplicación de la suspensión perfecta de labores sea posterior, y no
previo.
94. El control posterior de un acto no es inconstitucional, ni implica ausencia de este.
La decisión de que exista un control de tipo previo o posterior respecto de un
determinado acto se encuentra vinculada con la pertinencia de la oportunidad del
mismo, pero tal elección (que puede estar plasmada en la Constitución o en la ley)
de ningún modo implica el ejercicio de una potestad arbitraria.
95. Por estas consideraciones, corresponde declarar infundada la demanda en los
extremos referidos a la supuesta vulneración de los derechos a la libertad sindical,
a la negociación colectiva, y de defensa.
§5. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL TRABAJO Y A LA
REMUNERACIÓN
96. El colegio demandante alega también que los artículos 3.2, 3.3 y 3.5, que regulan
la suspensión perfecta de labores, vulneran los derechos al trabajo y a la
remuneración. Respecto del primero asevera que se ha vulnerado la norma
contenida en el artículo 23 de la Constitución, que establece que el trabajo “es
objeto de atención prioritaria del Estado”, mientras que respecto del segundo
Caso de la suspensión perfecta de labores 30
afirma que se vulnera dicho derecho pues el trabajador se encuentra impedido de
percibir su remuneración.
97. El artículo 22 de la Constitución establece que: “El trabajo es un deber y un
derecho. Es base del bienestar social y medio de realización de la persona”. El
artículo 23, por su parte, prescribe que “El trabajo, en sus diversas modalidades,
es objeto de atención prioritaria del Estado”.
98. El Tribunal ha precisado que el contenido constitucionalmente protegido del
derecho al trabajo implica dos aspectos. El de acceder a un puesto de trabajo, por
una parte y, por otra, el derecho a no ser despedido sino por causa justa. En el
primer caso, el derecho al trabajo supone la adopción por parte del Estado de una
política orientada a que la población se encuentre en condiciones de acceder a
puestos de trabajo, fomentando el desarrollo del mercado laboral. El segundo
aspecto se refiere a la proscripción del despido arbitrario, lo que implica que uno
solo pueda ser despedido por causa justa.
99. Al respecto, este Tribunal considera que la suspensión perfecta de labores no
vulnera el contenido constitucionalmente protegido del derecho al trabajo, pues
no afecta el acceso a un puesto de trabajo, ni tampoco habilita los despidos sin
causa justa. Al contrario, se trata de una institución que más bien sirve para evitar
que los empleadores recurran a los ceses colectivos, incluso si se encuentran
justificados, cuando se enfrentan a situaciones de caso fortuito y fuerza mayor.
100. En tal sentido, el fin de esta institución es la de preservar la continuidad del
vínculo laboral de los trabajadores en situaciones extremas, como último recurso.
Sin la existencia de esta figura, en tales circunstancias, el empleador solo podría
optar por los ceses colectivos.
101. La situación de los trabajadores como consecuencia de una suspensión perfecta
de labores es negativa, pero ello se debe a circunstancias fuera del control del
empleador, que igualmente se ve afectado por la crisis. Además, debe tomarse en
cuenta que dichas circunstancias excepcionales serán verificadas por la autoridad
competente, que también tiene competencia para aplicar los correctivos que
pudieran corresponder.
102. En tal situación, la preservación de los puestos de trabajo resulta vital, pues de esa
manera, cuando la situación de crisis termina y la economía se reactiva, los
trabajadores pueden reinsertarse directa o paulatinamente a sus trabajos, en lugar
de encontrarse en el desempleo.
103. Por ese mismo motivo no es posible considerar que la medida vulnera la cláusula
constitucional referida a que el trabajo es objeto de atención prioritaria del Estado,
pues su pronta implementación como medida de urgencia en el contexto de la
pandemia por el Covid-19, teniendo en cuenta su utilidad para preservar los
Caso de la suspensión perfecta de labores 31
vínculos labores, es una clara manifestación de esa atención prioritaria. Por tales
razones, este extremo de la demanda resulta manifiestamente infundado.
104. Respecto al derecho a la remuneración, el artículo 23 de la Constitución dispone
que “Nadie está obligado a prestar trabajo sin retribución o sin su libre
consentimiento”, mientras que su artículo 24 prescribe que “El trabajador tiene
derecho a una remuneración equitativa y suficiente, que procure, para él y su
familia, el bienestar material y espiritual”.
105. En el fundamento 16 de la Sentencia 00020-2012-PI/TC, este Tribunal precisó
que el contenido constitucionalmente protegido del derecho a la remuneración, tal
y como está reconocido en nuestro marco constitucional, abarca los siguientes
elementos:
(i) Acceso, en tanto nadie está obligado a prestar trabajo sin retribución
(artículo 23 de la Constitución).
(ii) No privación arbitraria, como reflejo del acceso, en tanto ningún empleador
puede dejar de otorgar la remuneración sin causa justificada.
(iii) Prioritario, en tanto su pago es preferente frente a las demás obligaciones
del empleador, de cara a su naturaleza alimentaria y su relación con el
derecho a la vida y el principio-derecho a la igualdad y la dignidad (segundo
párrafo del artículo 24 de la Constitución).
(iv) Equidad, al no ser posible la discriminación en el pago de la remuneración
(primer párrafo del artículo 24 de la Constitución).
(v) Suficiencia, por constituir el quantum mínimo que garantiza al trabajador y
a su familia su bienestar (primer párrafo del artículo 24 de la Constitución).
106. En lo que se refiere al primer elemento, resulta evidente que no se ha trasgredido
su contenido, pues se han suspendido las prestaciones a cargo de ambas partes; la
de realizar la jornada laboral por parte del trabajador, y la de realizar el abono de
la correspondiente remuneración por parte del empleador.
107. De esta manera, se mantiene vigente la premisa de que nadie puede ser obligado
a prestar trabajo sin retribución, pues la suspensión perfecta de labores implica la
suspensión de ambas prestaciones recíprocas.
108. En cuanto a la no privación arbitraria, se advierte que en el presente caso existe
una causa plenamente justificada, pues, como ya fue analizado supra y en la
Sentencia 00020-2021-PI/TC, la emergencia ocasionada por la pandemia justifica
la adopción de medidas céleres para mitigar sus afectos adversos en la sociedad y
la economía.
Caso de la suspensión perfecta de labores 32
109. De otro lado, se aprecia que la suspensión perfecta es una medida de última ratio,
pues el artículo 3.1 del D.U. 038-2020 (que no ha sido impugnado en el presente
caso), establece lo siguiente:
Los empleadores que no puedan implementar la modalidad de trabajo remoto o aplicar la
licencia con goce de haber, por la naturaleza de sus actividades o por el nivel de afectación
económica que tienen a la fecha de entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia,
pueden adoptar las medidas que resulten necesarias a fin de mantener la vigencia del
vínculo laboral y la percepción de remuneraciones, privilegiando el acuerdo con los
trabajadores.
110. Como puede apreciarse, esta norma prioriza la aplicación de mecanismos
alternativos a la suspensión perfecta de labores, la cual está prevista como medida
excepcional en el artículo 3.2. De esta manera, la regulación de esta figura se
encuentra plenamente justificada por las circunstancias, y por su carácter de
medida excepcional, aplicable solo cuando no es posible recurrir a otras medidas
para mantener los vínculos labores y las remuneraciones.
111. En relación con el carácter prioritario de la remuneración, cabe destacar que este
aspecto hace referencia a su lugar en el orden de prelación de las deudas del
empleador. Pero este orden no ha sido modificado ni dejado sin efecto por el D.U.
038-2020, de manera que el mismo se encuentra plenamente vigente. En cuanto
al criterio de equidad en el pago de la remuneración, se advierte que las normas
impugnadas no han establecido ningún tipo de diferenciación en el pago de esta.
En consecuencia, ninguno de estos extremos ha sido vulnerado.
112. Finalmente, respecto del aspecto de suficiencia, se tiene que se permite la
suspensión temporal del pago de remuneración. Sin embargo, ya se indicó supra
que esto ocurre en circunstancias excepcionales y justificadas, mantiene el vínculo
laboral del trabajador y no lo obliga a trabajar sin remuneración, sino que ambas
contraprestaciones se suspenden simultáneamente.
113. Por las razones expuestas, este Tribunal concluye que la norma impugnada no
vulnera ningún elemento del contenido constitucionalmente protegido del derecho
a la remuneración.
§6. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA LIBERTAD DE
CONTRATACIÓN
114. Se alega que los artículos 3.2, 3.3 y 3.5 de la norma impugnada vulneran el
derecho a la libertad de contratación, pues la suspensión perfecta de labores fue
modificada de forma imprevista y constituye una alteración de los términos
contractuales existentes entre empleadores y trabajadores.
115. El artículo 2, inciso 14, de la Constitución reconoce el derecho a la libertad de
contratación en los términos siguientes: “Artículo 2. Toda persona tiene derecho:
Caso de la suspensión perfecta de labores 33
(…) 14. A contratar con fines lícitos, siempre que no se contravengan leyes de
orden público”.
116. Del mismo modo, el primer párrafo del artículo 62 del texto constitucional precisa
que:
La libertad de contratar garantiza que las partes puedan pactar válidamente según las
normas vigentes al tiempo del contrato. Los términos contractuales no pueden ser
modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase. Los conflictos derivados
de la relación contractual sólo se solucionan en la vía arbitral o en la judicial, según los
mecanismos de protección previstos en el contrato o contemplados en la ley.
117. Como puede apreciarse, la Constitución garantiza que los términos contractuales
no pueden ser modificado por leyes u otras disposiciones de cualquier clase (cfr.
Sentencia 00005-2003-AI/TC).
118. En el presente caso, este Tribunal considera que las normas cuestionadas no han
modificado los términos de los contratos laborales, pues estos siguen vigentes en
los mismos términos en que fueron suscritos. Las normas impugnadas lo que
hacen es ampliar la regulación de un mecanismo (i.e. la suspensión perfecta de
labores) ya existente en el ordenamiento jurídico, y que en sí mismo no forma
parte de manera directa de los contratos labores, sino que resulta aplicable a los
mismos por remisión a las leyes de la materia.
119. Efectivamente, la figura de la suspensión perfecta de labores ya se encontraba
prevista en el ordenamiento jurídico para el sector privado, pues, como ha sido
expuesto supra, se encuentra regulada en el artículo 15 del TUO de la LPCL.
120. Por otro lado, los contratos de trabajo remiten al marco jurídico aplicable en todo
lo no previsto en ellos, pero este tipo de cláusulas son generales. La modificación
de dicho marco jurídico no es una modificación del contrato en sí mismo, sino que
se encuentra regido por la ley de la materia. Al respecto, cabe recordar lo dispuesto
en el artículo 103 de la Constitución respecto de la aplicación de las leyes, según
el cual, desde su entrada en vigencia, estas se aplican a las consecuencias de las
relaciones y situaciones jurídicas existentes.
121. Naturalmente, esto no implica que mediante modificaciones legislativas se puedan
suprimir derechos laborales de los trabajadores con la excusa de que el marco
jurídico no es en sí mismo una parte del contrato y, por tanto, no se vulnera la
inviolabilidad de los contratos. La razón de ello es que la supresión de derechos
constitucionales no se encuentra permitida por nuestra Constitución, por lo que
resulta completamente ilegítima.
122. Por estas razones, corresponde declarar infundada la demanda en este extremo.
Caso de la suspensión perfecta de labores 34
§7. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA PENSIÓN
123. El colegio demandante alega que los artículos 7.1 y 10 vulneran el derecho a la
pensión, reconocido en el primer párrafo del artículo 11 de la Constitución y en el
artículo 25 del Convenio 102 de la OIT.
124. El primero de los artículos cuestionados permite la libre disposición de la CTS
hasta por una remuneración bruta mensual por cada mes calendario vencido de
duración de la suspensión perfecta de labores, para los trabajadores que se
encuentren sujetos a la medida.
125. El segundo establece el retiro extraordinario de hasta S/ 2000 de la Cuenta
Individual de Capitalización (CIC) de los afiliados al Sistema Privado de
Pensiones (SPP). Esta medida solo alcanza a las personas que se encuentran en
suspensión perfecta de labores aprobada por la AAT.
126. Este Tribunal aprecia que el colegio demandante equipara la disposición de los
fondos de los depósitos por CTS, contemplada en el D.U. 038-2020, con la
disposición de los fondos de pensiones, pues alega que la CTS tiene un fin
previsional contra el despido.
127. El artículo 11 de la Constitución establece que: “El Estado garantiza el libre
acceso a prestaciones de salud y a pensiones, a través de entidades públicas,
privadas o mixtas. Supervisa asimismo su eficaz funcionamiento”. De otro lado,
el artículo 25 del Convenio 102, preceptúa la obligación estatal “de garantizar a
las personas protegidas la concesión de prestaciones de vejez”.
128. Respecto del artículo 7.1, resulta evidente que el mismo no vulnera ninguna de las
disposiciones mencionadas, pues el objeto de la CTS es la protección contra el
despido, no contra la vejez. Efectivamente, la CTS es un beneficio social de
previsión de las contingencias que origina el cese en el trabajo.
129. Como ha sido mencionado supra, este Tribunal analizó el contexto en que ocurrió
la adopción de medidas económicas extraordinarias para hacer frente a la
pandemia del Covid-19 en la Sentencia 00020-2021-PI/TC.
130. Dicho contexto obligó a la sociedad en su conjunto a adoptar medidas
extraordinarias para enfrentar la crisis, pues la economía se encontraba
virtualmente paralizada. En un contexto de crisis que justificaba la
implementación de la suspensión perfecta de labores para evitar el cese masivo de
los trabajadores, resultaba razonable permitir que estos pudieran acceder a los
fondos de la CTS, por su carácter de fondos de emergencia.
131. Si bien el supuesto no es idéntico, pues la suspensión perfecta no implica un
despido, lo cierto es que en ambas situaciones el trabajador ha dejado de percibir
su remuneración, de manera que la necesidad que puede tener de disponer de la
Caso de la suspensión perfecta de labores 35
CTS es similar en ambas situaciones. Esto, sumado a la situación de
excepcionalidad como consecuencia de la pandemia, justificaría, a criterio de este
Tribunal, la adopción de la medida contenida en el artículo 7.1 del D.U. 038-2020.
132. Por otro lado, respecto a la presunta inconstitucionalidad del artículo 10 del
referido decreto de urgencia, este Tribunal considera que las medidas dispuestas
en dicho artículo son esencialmente idénticas a las contempladas en el artículo 1
de la Ley 31192, Ley que faculta a los afiliados al Sistema Privado de
Administración de Fondo de Pensiones el retiro de sus fondos.
133. Esta norma autorizaba de manera extraordinaria a todos los afiliados al SPP a
retirar de manera facultativa hasta cuatro (4) unidades impositivas tributarias
(UIT), del total de sus fondos acumulados en su CIC, a fin de aliviar la economía
familiar afectada por las consecuencias de la pandemia por Covid-19.
134. Como puede apreciarse, se trata de una norma de mayor alcance que la contenida
en el artículo 10 del D.U. 038-2020, que solo permite un retiro de S/ 2000 a
quienes se encuentran en suspensión perfecta de labores, por oposición a todas las
personas sujetas al régimen del SPP por un monto mucho mayor.
135. Pero las normas son similares en lo esencial, en tanto ambas permiten el retiro de
fondos con fin previsional por un monto limitado (es decir, no habilitan al retiro
total de los fondos), como consecuencia de la pandemia.
136. En la Sentencia 00020-2021-PI/TC, este Tribunal concluyó por mayoría que la
medida contenida en el artículo 1 de la Ley 31192 superaba el test de
proporcionalidad, por lo que declaró infundada la demanda.
137. De esta manera, en tanto que este Tribunal ya ha determinado que una disposición
similar y más severa que la contenida en el artículo 10 del D.U. 038-2020 resulta
conforme con la Constitución, se debe concluir que esta disposición también es
constitucional.
138. En consecuencia, corresponde declarar infundada la demanda, en el extremo
referido a la presunta vulneración del derecho a la pensión.
139. Sin embargo, no puede dejar de advertirse que normas como la cuestionada ponen
en riesgo la intangibilidad de los fondos previsionales, contemplada en el artículo
12 de la Constitución. Y esto ocurre porque tales disposiciones permiten que estos
fondos sean destinados a un fin distinto al pago de pensiones, siendo la
justificación para ello el aliviar la economía familiar perjudicada por la pandemia.
El Estado debe encontrar mecanismos alternativos que eviten que esta situación
vuelva a ocurrir en el futuro.
Caso de la suspensión perfecta de labores 36
III. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda en todos sus extremos.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
PONENTE PACHECO ZERGA
Caso de la suspensión perfecta de labores 37
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO DOMÍNGUEZ HARO
Con el debido respeto por la opinión de mis honorables colegas magistrados, emito el
presente fundamento de voto con el objeto de puntualizar lo siguiente:
1. A diferencia de lo señalado por ellos, opino que el artículo 3.2. del Decreto de
Urgencia 038-2020 constituye una intervención en el ámbito de protección del
derecho fundamental a la libertad contractual que objetivamente conlleva una
modificación transitoria —y por eso mismo razonable y proporcional— en los
términos contractuales, porque conllevó que, muy excepcionalmente, los
empleadores se encuentren en la necesidad de utilizar —incluso contra su
voluntad— la figura de la suspensión perfecta —para preservar, a largo plazo, la
continuidad de las relaciones laborales—, en aquellos escenarios en los que era
fácticamente inviable implementar el trabajo remoto, puesto que, la
inmovilización social obligatoria trajo consigo, entre otras medidas, que la gran
mayoría permanezca en sus domicilios para aminorar, en la medida de lo posible,
la propagación de casos de Covid-19, salvo en casos excepcionales en los que se
autorizó la continuidad de la realización de actividades económicas por constituir
servicios esenciales. De modo que, incluso contra la voluntad de los empleadores
empresarios —quienes tenían la intención de proseguir con sus actividades—,
algunos tuvieron que suspender sus negocios.
2. Ciertamente, la inmovilización social obligatoria era una medida extrema, pero
enteramente justificada en la incertidumbre y la falta de preparación estatal para
afrontar el previsible desborde de pacientes que requerirían atención médica para
salvaguardar su salud y vida. Muy probablemente, de no haberse adoptado aquella
medida, las consecuencias de la pandemia hubieran sido aún más catastróficas, al
menos cuando no se tenía suficiente información sobre cómo contener los
contagios de Covid-19 ni cómo tratar esa enfermedad ni existían vacunas para
evitar el contagio o síntomas graves.
3. Pues bien, a mi modo de ver las cosas, la inmovilización social obligatoria no
solamente afectó a los trabajadores a los que se les aplicó la suspensión perfecta;
también afectó a muchos emprendimientos que, de alguna u otra manera, tuvieron
que suspender la realización de sus actividades económicas, lo que, desde luego,
supuso que dejen de tener ingresos para afrontar sus obligaciones pecuniarias. Es
más, algunos incluso no pudieron resistir la falta de ingresos, pues la
inmovilización social obligatoria acarreó una crisis económica que, entre otras
cosas, disminuyó el consumo, perjudicándolos.
4. No puede perderse de vista, entonces, que, de alguna u otra manera, la pandemia
perjudicó a todos. Lastimosamente, algunos perecieron o perdieron familiares y
amigos —lo que inobjetablemente ya es una tragedia—; otros, en cambio,
perdieron la totalidad o gran parte de lo que invirtieron; o, la totalidad o gran parte
de sus ahorros; o, sus puestos de trabajos. Algunos mucho más afortunados,
solamente padecieron limitaciones temporales al ejercicio de su derecho
Caso de la suspensión perfecta de labores 38
fundamental al libre tránsito.
5. Sin ese contexto, en mi opinión, no se justifica del todo la constitucionalidad de
esa intensa intervención en el derecho fundamental a la libertad contractual de la
población que soportó una suspensión perfecta de labores, dejándolos
temporalmente sin sus haberes, en tanto se encontraban impedidos de continuar
realizando su trabajo bajo dirección de sus empleadores. De modo que, por
imperio del marco jurídico sometido a escrutinio constitucional, las obligaciones
de carácter laboral que vinculan a empleadores y trabajadores quedaron
temporalmente congeladas. Así, mientras los trabajadores se encontraron
relevados de acudir a trabajar a sus centros de labores, los empleadores se
encontraron eximidos de pagar los salarios de aquellos trabajadores que se
encontraron impedidos de laborar, mientras no se levante la inmovilización social
obligatoria o razonablemente se flexibilice la misma.
6. Aunque ese perjuicio a los trabajadores sometidos a suspensión perfecta fue, de
alguna u otra manera, aminorado por los subsidios estatales y con paliativos que
les permitieron liberar parte de sus fondos de pensiones y de lo ahorrado
forzosamente como Compensación por Tiempo de Servicios (CTS) —esto es, con
su propio peculio—, lo cierto es que esa intensa intervención en la libertad
contractual solamente encuentra justificación en el especial deber de protección
de los derechos fundamentales a la vida y a la salud, que deriva de la dimensión
objetiva de los mismos, pues, bajo ningún concepto, el Estado podía permanecer
indiferente ante las sucesivas e imprevisibles oleadas de contagios. Muy por el
contrario, el Estado se encontró en la obligación de intervenir en el derecho
fundamental a la libertad de contratación de empleadores y trabajadores, al
suspender los contratos laborales.
7. No haberlo hecho hubiera sido una omisión constitucional inaceptable, dado que
la generación de riqueza no puede impedir que el Estado cumpla con el especial
deber de protección de los derechos fundamentales a la vida y a la salud, ni que
limite, de modo razonable y proporcional, todas aquellas conductas que, aunque
son absolutamente lícitas en la normalidad, en una situación de grave conmoción
social dejan de serlo.
S.
DOMÍNGUEZ HARO
Caso de la suspensión perfecta de labores 39
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO GUTIÉRREZ TICSE
Con el debido respeto a lo expresado en el voto en mayoría, el suscrito considera que la
demanda de inconstitucionalidad debió ser declarada FUNDADA respecto de los
artículos 3.2, 3.3 y 3.5 del Decreto de Urgencia 038-2020 “Decreto de Urgencia que
establece medidas complementarias para mitigar los efectos económicos causados a los
trabajadores y empleadores ante el Covid-19 y otras medidas”, conforme a los
fundamentos que paso a exponer:
La excepcionalidad de la mal denominada “suspensión perfecta de labores”
1. En términos generales, el Decreto de Urgencia 038-2020 (D.U. 038-2020) autoriza,
dispone, entre otras medidas, que en base al solo criterio del empleador se defina la
suspensión perfecta de labores durante la pandemia por Covid-19; a pesar de que
diversos organismos internacionales, tales como la Organización Internacional del
Trabajo (OIT), y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH),
recomendaron que los Estados parte otorgasen adecuada protección a los
trabajadores, mantengan los salarios, y protejan los derechos a la libertad sindical y
negociación colectiva, a la pensión y demás derechos sociales relacionados con el
ámbito laboral y sindical.
2. El marco vigente hasta antes de la dación de la aludida norma, ya ofrecía diferentes
alternativas a la suspensión perfecta de labores para enfrentar una crisis, tales como:
otorgar vacaciones vencidas o anticipadas, reducir la jornada laboral, reducir la
remuneración, entre otras; en una lógica donde la suspensión perfecta de labores
sería el último recurso a disposición del empleador que debía tomar medidas que
razonablemente evitaran agravar la situación de los trabajadores, razón por la que
éstas debían ser acordadas en común entre las partes de la relación laboral.
3. Siendo innecesaria la regulación aludida, es claro que las normas impugnadas abren
la posibilidad de que las empresas se acojan a la suspensión perfecta de labores sin
una justificación más allá del contexto de pandemia, sin distinción de tamaño o
patrimonio, y sin considerar su historial económico, ni su capacidad financiera para
afrontar la crisis sanitaria que se vivió; por lo que es perfectamente posible que
empresas absolutamente solventes y con capacidad de adoptar medidas alternativas,
decidan recurrir a este mecanismo de suspensión perfecta de labores para eludir sus
obligaciones económicas y laborales con los trabajadores, lo cual resulta más
probable aún cuando el Estado renuncia a toda acción fiscalizadora sobre el
particular.
La afectación a los derechos colectivos: una herramienta del diálogo social
4. Por otro lado, existe una afectación clara de los derechos a la libertad sindical,
negociación colectiva y de defensa. No es baladí para este Despacho que estos
derechos fundamentales constituyen instrumentos específicos en materia laboral
para ejercer el denominado “diálogo social” entre el Estado, las organizaciones de
Caso de la suspensión perfecta de labores 40
empleadores y las organizaciones de trabajadores, a fin de que a estos últimos se
les otorgue la posibilidad de contradecirlas o defenderse de sus efectos, lo cual
resulta un aspecto sustantivo atendiendo a que la suspensión laboral se encuentra
regulada como una medida unilateral del empleador y que, por ende, no requiere de
un acuerdo con los trabajadores, y menos aún se dispone de un procedimiento de
negociación colectiva previo al inicio del trámite de suspensión.
5. A nuestro modo de ver las cosas, esta opción legislativa no se encuentra acorde con
los Convenios 87 (Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho
de sindicación), 98 (Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación
colectiva), 102 (Convenido sobre la seguridad social) (no ratificado en su totalidad)
y 144 (Convenio sobre la consulta tripartita -entre representantes del gobierno, de
los trabajadores sindicalizados y de los empleadores-) de la OIT, todos ellos
ratificados por el Estado peruano y, por ende, conformantes de nuestro
ordenamiento jurídico.
6. En dichos instrumentos internacionales se establece que el diálogo social es un
mecanismo deliberativo que contribuye al afianzamiento de la democracia y de un
sistema de relaciones de trabajo basado en la cooperación y en la solución pacífica
de los conflictos laborales, dejando claro que no sustituye a la democracia
parlamentaria, sino que la complementa al permitir la participación cada vez mayor
de los sectores sociales en la formulación de todas las políticas y decisiones
vinculadas a los procesos económicos y sociales.
En una economía social de mercado, son los trabajadores la piedra angular de toda
política pública
7. La Constitución Política de 1993 consagra una economía social de mercado como
modelo económico intermedio en el que convergen la acción de la iniciativa privada
y una óptima presencia pública -según el axioma “tanta libertad como sea posible,
y tanto Estado como sea necesario”-; creemos que ello no puede llevar a asumir en
forma automática, como lo hace la sentencia en mayoría, que siempre hay que
preferir priorizar a las empresas por encima de las personas (trabajadores), en una
lógica según la cual “la quiebra masiva de los empleadores perjudica también los
derechos de los trabajadores, pues no solo los deja en el desempleo (como
consecuencia de los inevitables ceses colectivos), sino también sin posibilidades de
acceder a un puesto de trabajo como consecuencia de la escasez de oferta laboral”
(f. 83); esto porque el régimen económico y todas las disposiciones constitucionales
-en virtud del principio hermenéutico de unidad y sistematicidad- deben ser
analizadas en forma concordante con el trascendental Artículo 1 de nuestro Texto
Fundamental de 1993, que consagra la cláusula del personalismo constitucional
conforme al cual “la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son
el fin supremo de la sociedad y del Estado”.
8. En virtud de esta cláusula, nos parece absolutamente suficiente, por razonable, la
regulación establecida por el legislador ordinario en el Artículo 15 del T.U.O. del
Caso de la suspensión perfecta de labores 41
Decreto Legislativo 728 (Ley de Productividad y Competitividad Laboral),
concordante con el Artículo 22 de su Reglamento aprobado por Decreto Supremo
001-96-TR, en el que se señala que la aplicación de la referida suspensión perfecta
de labores se encuentra sujeta a los principios de proporcionalidad y razonabilidad,
de donde se colige que la suspensión sería el último recurso a disposición del
empleador, quien debe tomar las medidas que razonablemente eviten agravar la
situación de los trabajadores.
Por estas razones, considero que debe declararse FUNDADA la demanda, y en
consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de los artículos 3.2, 3.3 y 3.5 del Decreto
de urgencia 038-2020.
S.
GUTIÉRREZ TICSE
Caso de la suspensión perfecta de labores 42
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MONTEAGUDO VALDEZ
Emito el presente voto singular porque no comparto, en parte, lo resuelto por mis
colegas en el presente caso. En tal sentido, expresaré a continuación las razones que
sustentan mi voto respecto al cuestionamiento formulado por el Colegio profesional
demandante en torno al artículo 10 del Decreto de Urgencia 038-2020, el mismo que, a
su juicio, vulnera el derecho a la pensión.
§1. Sobre la alegada vulneración del derecho a la pensión
1. El Colegio de Abogados de Cajamarca alega que el artículo 10 del cuestionado
Decreto de Urgencia 038-2020 vulnera el derecho a la pensión reconocido por el
artículo 11 de nuestra Constitución y el artículo 25 del Convenio 102 de la OIT.
Como se sabe, esta norma autoriza a los afiliados al Sistema Privado de Pensiones
(SPrP), que se encuentran en suspensión perfecta de labores aprobada por la
Autoridad Administrativa de Trabajo (AAT), para que realicen el retiro
extraordinario de hasta S/. 2,000 de la Cuenta Individual de Capitalización (CIC). Al
respecto, el Colegio demandante considera que dicha medida vulnera el derecho a la
pensión dado que impide garantizar el libre acceso a las prestaciones de pensiones,
toda vez que faculta al trabajador a disponer de sus fondos previsionales para atender
su manutención durante la cuarentena y el estado de emergencia sanitaria decretados
a consecuencia de la pandemia ocasionada por el Covid-19.
§2. Sobre la intangibilidad de los fondos previsionales y la sostenibilidad financiera
del sistema de pensiones
2. El artículo 12 de la Constitución Política de 1993 establece que:
“Los fondos y las reservas de la seguridad social son intangibles. Los recursos se aplican
en la forma y bajo la responsabilidad que señala la ley”.
3. Para el Tribunal Constitucional dicha intangibilidad a la que alude la citada
disposición tiene como propósito asegurar que los fondos y las reservas de la
seguridad social no sean destinados a fines distintos del aseguramiento y la garantía
del pago de una pensión (artículo 11 de la Constitución) acorde con el principio-
derecho de dignidad, reconocido por el artículo 1 de la Norma Fundamental (cfr.
sentencia recaída en el Expediente 00014-2007-AI/TC, fundamento 31).
4. En tal sentido, la intangibilidad de los fondos y reservas de la seguridad social opera
como una garantía institucional del derecho fundamental a la pensión, en la medida
que representa para quien los administra la prohibición de redireccionar, afectar o
gastar los aportes y recursos allí depositados. Como garantía institucional reconocida
constitucionalmente, la intangibilidad de los fondos de la seguridad social queda
blindada frente a reformas legislativas –incluso constitucionales– que la anulen o
vacíen de contenido.
Caso de la suspensión perfecta de labores 43
5. Al respecto, cabe precisar que a los fondos previsionales administrados en el SPrP
también les asiste la garantía institucional de la intangibilidad. Así lo ha dejado
expuesto en su oportunidad el Tribunal Constitucional al precisar que:
“[…] la pensión es parte del patrimonio de la persona, pero no es una forma de propiedad
(STC 0050-2004-AI/TC y otros). Ahora bien, se ha establecido normativamente que
existe “(…) la propiedad sobre los fondos acumulados en su Cuenta Individual de
Capitalización (…)” (artículo 45 del Decreto Supremo 054-97-EF). El fondo manejado
por las AFP definitivamente es parte del patrimonio del afiliado, pero no goza de los
atributos de la propiedad como derecho, sino por el contrario es salvaguardado por el
derecho a la pensión (artículo 11 de la Constitución), y por lo tanto, su posible
vulneración debe ser examinada a partir de la garantía institucional de la intangibilidad
de los fondos pensionarios (artículo 12 de la Constitución).” (sentencia recaída en el
Expediente 00013-2012-PI/TC, fundamento 91).
6. Es que en efecto, si bien es cierto la pensión forma parte del patrimonio de la persona
que goza de ese derecho, no se les puede equiparar porque, como ya lo ha sostenido
el Tribunal Constitucional (cfr. sentencia recaída en el Expediente 00050-2004-
AI/TC acumulados, fundamento 97), entre ellas existen notables diferencias que se
manifiestan en su naturaleza jurídica (la pensión no es un derecho real), en los actos
que pueden realizarse (la pensión no puede ser objeto de determinados actos de libre
disposición como la compra-venta, la donación, entre otros), en el modo de
transferencia (la pensión no se transmite por la sola autonomía de la voluntad del
causante) y en su titularidad (no siempre coincide el titular de la pensión con la
persona beneficiaria de esta). En tal sentido, reconocer que los fondos acumulados
en la CIC forman parte del patrimonio de un afiliado a las AFPs, no representa una
habilitación estatal para autorizar su libre disposición, por el contrario, representa
una garantía de exigibilidad frente al Estado para que vele por su adecuada
administración a fin de que el ejercicio futuro del derecho a la pensión esté asegurado.
7. Como se sabe, en los últimos años el Congreso de la República ha venido aprobando
distintas medidas legislativas que autorizan el uso de los fondos de las AFPs para
fines de naturaleza distinta a la pensionaria:
- Ley 30425, publicada el 21 de abril de 2016. Prorroga el régimen especial de
jubilación anticipada para deseempleados en el SPrP4; dispone que el afiliado
a partir de los 65 años de edad pueda elegir entre percibir la pensión que le
corresponda en cualquier modalidad de retiro o solicitar a la AFP la entrega
hasta el 95.5% del total del fondo disponible en su CIC en las armadas que
considere necesarias; establece que los afiliados podrán hacer uso del 25%
del fondo acumulado en su CIC como garantía para la cuota inicial de un
crédito hipotecario para la compra de una primera vivienda; y dispone la
procedencia de la jubilación anticipada también para aquellos casos en que el
4 Mediante Ley 29426, publicada el 27 de octubre de 2009, se creó el Régimen Especial de Jubilación
Anticipada para Desempleados (REJA) en el SPrP cuya vigencia estaba prevista hasta el 31 de diciembre
de 2012.
Caso de la suspensión perfecta de labores 44
afiliado padezca de enfermedad terminal o diagnóstico de cáncer pudiendo
solicitar la devolución del 50% de sus aportes incluyendo su rentabilidad.
Como puede observarse, esta ley amplió los supuestos de procedencia para la
jubilación anticipada ordinaria (JAO) regulada por el artículo 42 del TUO de
la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones
(Decreto Supremo 054-97-EF). Cabe recordar que de acuerdo a este régimen
jubilatorio, un afiliado a la AFP mayor de 50 años puede jubilarse siempre
que obtenga una pensión igual o superior al 40% del promedio de sus
remuneraciones durante los últimos 120 meses. Si bien es cierto el régimen
JAO ha sido objeto de varias modificaciones hasta la actualidad, en su
oportunidad el legislador permitió que cualquier afiliado a la AFP, sin el
requisito de la edad que hoy sí es exigible, pueda acogerse a la JAO e, incluso,
pueda solicitar el 95.5% del total del fondo disponible en su CIC.
- Ley 30478, publicada el 29 de junio de 2016. Ordenó que los afiliados al SPrP
puedan disponer de hasta el 25% del fondo acumulado en su CIC para pagar
la cuota inicial para la compra de un primer inmueble o amortizar un crédito
hipotecario utilizado para la compra de un primer inmueble. Y, de otro lado,
en la misma ley, se dispuso que el afiliado a partir de los 65 años de edad
pueda elegir entre percibir la pensión que le corresponda en cualquier
modalidad de retiro y/o solicitar a la AFP la entrega hasta el 95.5% del total
del fondo disponible en su CIC, perdiendo el derecho frente a cualquier
beneficio de garantía estatal. Asimismo, se precisó que el monto equivalente
al 4.5% restante de la CIC sea retenido y transferido por la AFP directamente
a EsSalud.
- Ley 31017, publicada el 1 de mayo de 2020. Autorizó que los afiliados al
SPrP, de forma voluntaria y extraordinaria, puedan retirar hasta el 25% del
total de sus fondos acumulados en su CIC, estableciéndose como montos
mínimo y máximo de retiro, los equivalentes a 1 U.I.T. y 3 U.I.T,
respectivamente.
- Ley 31068, publicada el 18 de noviembre de 2020. Autorizó al aportante del
SPP a retirar hasta 4 U.I.T. de su CIC, a condición de encontrarse en situación
de desempleo y no registrar aportes previsionales obligatorios en los últimos
doce meses.
8. Y a este listado de medidas normativas se suman las Leyes 31192 y 31478 (sometidas
a control de constitucionalidad en el Exp. 00020-2021-PI/TC) que autorizan a los
afiliados del SPrP para que retiren hasta 4 U.I.T. del total de los fondos acumulados
en su CIC, a fin de aliviar la economía familiar afectada por las consecuencias de la
pandemia del Covid-19.
9. De igual forma, durante el año 2020, como consecuencia de la emergencia sanitaria,
el Poder Ejecutivo también autorizó la libre disposición de los fondos previsionales
administrados en el SPrP. Así, adoptó las siguientes medidas:
Caso de la suspensión perfecta de labores 45
- Decreto de Urgencia 034-2020, publicado el 2 de abril de 2020. Autorizó al
aportante a retirar S/. 2,000.00 del total de fondos acumulados en su CIC, a
condición de no haber registrado aportes previsionales obligatorios en los
últimos seis meses.
- Decreto de Urgencia 038-2020, publicado el 14 de abril de 2020 y objeto de
control constitucional en el presente caso. Autorizó al aportante en situación
de suspensión perfecta de labores al retiro de S/. 2,000.00 de su CIC, en caso
cumpliese con los requisitos del Decreto de Urgencia 034-2020 mencionado.
10. No cabe duda, entonces, que al ordenar la libre disposición de los fondos
previsionales administrados en el SPrP, tanto el legislador como el gobierno han
partido de la premisa errada de haber asimilado, sin más, a la pensión con la
propiedad privada, poniendo en serio riesgo a sus afiliados de empobrecimiento
durante la vejez por tratarse de una población cuya pensión solo depende del ahorro
forzoso. Pero, además, han sentado un precedente negativo en el sentido de que frente
a situaciones de emergencia el Estado podrá autorizar la disposición de los fondos
previsionales, en lugar de aplicar mecanismos de apoyo económico que provengan
del propio gobierno en cumplimiento de su deber constitucional de promover el
bienestar general (artículo 44 de la Constitución).
11. Ahora bien, la garantía de la intangibilidad de los fondos previsionales también
contribuye a la sostenibilidad de la seguridad social. En esa línea, en el penúltimo
párrafo de la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución se ordena
que:
“Las modificaciones que se introduzcan en los regímenes pensionarios actuales, así
como los nuevos regímenes pensionarios que se establezcan en el futuro, deberán regirse
por los criterios de sostenibilidad financiera y no nivelación.”
12. En términos técnicos, la sostenibilidad está referida a la viabilidad financiera en el
largo plazo de medidas económicas, es decir, a la existencia de fuentes de
financiamiento que garanticen el cumplimiento de compromisos de gasto presentes
y futuros (cfr. sentencia recaída en el Expediente 00016-2020-PI/TC, fundamento
12). En materia previsional, la sostenibilidad financiera como criterio
constitucionalmente establecido alude al aseguramiento de los fondos necesarios
para que el sistema de pensiones se encuentre en la capacidad de responder debida y
oportunamente frente a la contingencia de la vejez que afectará a los afiliados.
13. Sin embargo, leyes como la cuestionada en el presente caso, así como las demás
reseñadas, promueven la descapitalización del SPrP e impiden a las AFPs realizar las
inversiones necesarias y estratégicas con los fondos de los afiliados para generar una
buena rentabilidad, poniendo en riesgo la sostenibilidad financiera del sistema
previsional.
Caso de la suspensión perfecta de labores 46
14. Así también lo entiende la SBS cuando advierte que el retiro prematuro de los fondos
de pensiones deteriora la cobertura previsional, en la medida que (i) deja a más
personas sin los recursos suficientes para su vejez (los retiros que se efectúen hoy
reducen la futura pensión a percibirse en el momento de la jubilación); (ii) distorsiona
el objetivo de largo plazo de los fondos de pensiones, ya que obliga a priorizar el
hecho de contar con efectivo el día de hoy para solventar los retiros anticipados en
detrimento de la rentabilidad futura que se puede obtener si se respetara el horizonte
de largo plazo de los fondos previsionales; y (iii) genera pérdidas en los recursos de
los afiliados, especialmente, cuando el tiempo en el que se ha realizado aportes con
fin previsional es muy corto, pues el afiliado no ha generado una rentabilidad
suficiente que permita amortiguar el impacto del retiro anticipado; y cuando el retiro
se efectúa en periodos de crisis financieras, pues el valor cuota de los fondos de
pensiones, a raíz de la caída generalizada de los mercados, disminuye su valor,
situación que incluso podría afectar a los aportes efectuados por los afiliados,
especialmente si estos han permanecido un corto tiempo en el SPrP o hayan efectuado
pocos aportes (baja densidad de cotización).5
§3. Análisis de constitucionalidad de la autorización a los afiliados del SPrP para
retirar parte del fondo acumulado en su CIC
15. Atendiendo a las razones expuestas precedentemente, considero que la decisión
legislativa de autorizar a los afiliados del SPrP a disponer voluntariamente el retiro
de hasta S/. 2,000 de los fondos acumulados en su CIC contraviene la Constitución;
ello, por cuanto, vulnera el contenido esencial del derecho a la pensión, así como la
garantía institucional de la intangibilidad de los fondos de la seguridad social, y,
contribuye al debilitamiento de la sostenibilidad económica en el tiempo del sistema
de capitalización individual.
16. De una interpretación sistemática de los artículos 10 y 11 de la Constitución, en
concordancia con el principio de dignidad humana y con valores superiores como la
igualdad y solidaridad, además de los derechos fundamentales a la vida y al bienestar,
se puede inferir que nuestra ley fundamental reconoce el derecho fundamental a la
pensión. En tanto que forma parte del contenido esencial de este derecho, el acceso
a una pensión, el derecho a no ser privado arbitrariamente de ella y el derecho a una
pensión mínima vital (cfr. sentencia recaída en el Expediente 00050-2004-AI/TC
acumulados, fundamento 107).
17. Uno de los principales objetivos perseguidos por los sistemas previsionales es el de
asegurar que las prestaciones percibidas por los pensionistas sean suficientes para
cubrir sus necesidades básicas. Sin embargo, la libre disposición de los fondos
jubilatorios, como la autoriza el decreto de urgencia bajo análisis en el presente caso,
en la medida que contribuye a reducir el monto de la pensión al momento de la
5 Cfr. Informe Conjunto Nº 00012-2021-SBS. Disponible en el sitio web de la Superintendencia de Banca,
Seguros y AFP. Recuperado de: https://www.sbs.gob.pe/Portals/0/jer/opinion_proy_leg/2021/INFORME-
CONJUNTO-012-2021-SBS.pdf Consulta realizada el 6 de junio de 2023.
Caso de la suspensión perfecta de labores 47
jubilación, impide el acceso a una pensión que garantice la calidad de vida de los
afiliados y contraviene, por tanto, el contenido constitucionalmente protegido por el
derecho a la pensión.
18. En su oportunidad, el Banco Central de Reserva del Perú (BCR) ha señalado que el
retiro temprano de la CIC reduce el número de aportes efectivos a lo largo del ciclo
de vida laboral de los afiliados y, por ende, la pensión esperada. En esa línea ha
advertido que:
“El retiro a edades muy tempranas tiene implicancias más severas de largo plazo para el
bienestar de los afiliados, dada la menor posibilidad de capitalizar su fondo de pensiones.
La SBS estima que, por cada mil soles que un afiliado retire a los 30 años, perdería un
monto equivalente de S/. 4 516 a la edad de 65 años.
El efecto en las pensiones del retiro temprano de los fondos de pensiones es mucho más
elevado para el grupo etario de 30 a 50 años, que debido a los retiros realizados perderán
en valor presente hasta el 60% de sus fondos previsionales. Este efecto es aún más severo
para los 2,1 millones de afiliados que no registran fondo alguno en sus CIC, luego de los
retiros efectuados durante el confinamiento social. Estos afiliados enfrentan un riesgo
elevado de caer en situación de pobreza en la etapa de vejez y perder el acceso a las
coberturas de Essalud.”6
19. Queda expuesto entonces que con la aprobación y aplicación del decreto de urgencia
cuestionado la probabilidad de que se produzca una reducción considerable en el
monto de las prestaciones jubilatorias es cierta, así como lo es el hecho de que los
afiliados al SPrP enfrentarán una situación de pobreza que el Estado no podrá dejar
de atender. Es decir, como afirma la SBS, se terminará trasladando una carga
financiera a la sociedad y tendrá que ser esta la que provea los recursos (vía impuestos
u otros medios de recaudación) para financiar la protección a aquellos afiliados que
decidieron retirar anticipadamente sus fondos y, con ello, quedaron desprotegidos al
momento de su jubilación; afectándose también la capacidad de gasto público en
otros sectores como salud y educación.7
20. Considero también que el Decreto de Urgencia 038-2020 vulnera la garantía
institucional de la intangibilidad de los fondos de la seguridad social. A fin de
enfrentar las consecuencias de la pandemia del Covid-19, en lugar de apelar a
mecanismos económicos para promover el bienestar general, el gobierno, en sentido
contrario a lo dispuesto por el artículo 12 de la Constitución, adoptó medidas que
incidieron en el fondo previsional de los afiliados al SPrP avalando que dichos
recursos sean destinados al consumo inmediato, desnaturalizando así la finalidad
constitucional del ahorro previsional en las CIC que no es otra que el aseguramiento
y garantía del pago debido y oportuno de una pensión.
6 Banco Central de Reserva (2020) Reporte de estabilidad financiera. Noviembre 2020. Lima: Banco
Central de Reserva del Perú, p. 57.
7 Cfr. Informe Conjunto Nº 00012-2021-SBS. Disponible en el sitio web de la Superintendencia de Banca,
Seguros y AFP. Recuperado de: https://www.sbs.gob.pe/Portals/0/jer/opinion_proy_leg/2021/INFORME-
CONJUNTO-012-2021-SBS.pdf Consulta realizada el 6 de junio de 2023.
Caso de la suspensión perfecta de labores 48
21. Finalmente, soy de la opinión que la aprobación del Decreto de Urgencia 038-2020
también contribuye al debilitamiento de la sostenibilidad en el tiempo del sistema de
capitalización individual, contraviniendo, por tanto, la Primera Disposición Final y
Transitoria de la Constitución que ordena que cualquier modificación a los regímenes
pensionarios debe regise por el criterio de sostenibilidad financiera.
22. En materia previsional, dicha sostenibilidad financiera está referida al aseguramiento
de los fondos necesarios para que el sistema de pensiones se encuentre en la
capacidad de responder debida y oportunamente frente a la contingencia de la vejez
que afectará a los afiliados. No obstante, el decreto de urgencia cuestionado, así como
las otras disposiciones legales referidas que autorizan el retiro prematuro de los
fondos previsionales, abonan a la descapitalización del SPrP. Y así lo corrobora el
BCR cuando afirma que los retiros tempranos de los fondos del SPrP han implicado
una reducción de hasta S/. 53 mil millones desde el año 2016.8
23. Tal descapitalización, en consecuencia, le resta capacidad a las AFPs para garantizar
el pago de las pensiones a los afiliados; pero, además, pone en riesgo la eficiencia en
la administración que realizan, así como la permanencia del funcionamiento en el
tiempo del SPrP.
24. Finalmente, y sobre esta materia, no quiero dejar de recordar la necesidad para
nuestro país de que los poderes públicos asuman la responsabilidad de reformar y
fortalecer los sistemas previsionales existentes, a fin de que se asegure una vejez
digna para todos los ciudadanos, conforme lo exige nuestra Constitución así como
también los diversos instrumentos internacionales que regulan la seguridad social y
que son parte de nuestro ordenamiento jurídico.
§4. Parte resolutiva
25. Por las razones expuestas, mi voto es por declarar FUNDADA EN PARTE la
demanda y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad del artículo 10 del
Decreto de Urgencia 038-2020. Asimismo, suscribo la ponencia en mayoría en
cuanto desestima los demás extremos.
S.
MONTEAGUDO VALDEZ
8 Banco Central de Reserva (2020) Reporte de estabilidad financiera. Noviembre 2020. Lima: Banco
Central de Reserva del Perú, p. 60.