Sala Segunda. Sentencia 397/2023
EXP. N.° 01230-2022-PHC/TC
LIMA
LIN MEILAN, representada por
JESÚS GUILLERMO CHANG
MARTÍNEZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 13 días del mes de junio de 2023, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Morales Saravia y Domínguez Haro, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Jesús Guillermo
Chang Martínez y don Josué Haitien Chang Acevedo, abogados de doña Lin
Meilan, contra la resolución de fojas 339, de fecha 12 de enero de 2022,
expedida por la Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia
de Lima, que declaró improcedente la demanda de habeas corpus de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 5 de noviembre de 2021, don Jesús Guillermo Chang
Martínez, en representación de la Asociación Civil de Defensa del
Inmigrante (ACIDEIN), interpone demanda de habeas corpus a favor de
doña Lin Meilan (f. 1) contra el jefe zonal de Lima Migraciones, sede Lima,
don Guillermo José Nieto Vertiz. Alega la vulneración de los derechos a la
libertad personal, a elegir el lugar de residencia, a no ser separado del lugar
de residencia o expulsado del país sino por mandato judicial o por
aplicación de la ley correspondiente, al libre tránsito y a salir e ingresar del
territorio peruano y del principio ne bis in idem.
Solicita que se declare nula la Resolución Jefatural 001372-2021-
JZ16LIM/MIGRACIONES, de fecha 30 de setiembre de 2021 (f. 114), que
resolvió:
(i) Aplicar la sanción de expulsión a la persona de nacionalidad china
Lin Meilan, con impedimento de ingreso en el territorio nacional por
el periodo de quince años contados desde el día en que efectúe su
control migratorio de salida del país.
(ii) La presente sanción de expulsión no tiene efectos sobre requisitorias
que afecten a la referida persona.
(iii) Disponer el registro en los sistemas SIM–DNV y SIM–INM de la
Alerta de Impedimento de Ingreso en el territorio nacional a la
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persona de nacionalidad china Lin Meilan.
(iv) Disponer que la División de Extranjería de la Dirección de
Seguridad del Estado de la Policía Nacional del Perú ejecute las
acciones para el cumplimiento de la presente resolución y que se
archive el expediente en la Superintendencia Nacional de
Migraciones.
(v) Remitir copia de la resolución a la Unidad Funcional de Plataforma
de Atención de la Jefatura Zonal Lima para que conforme a sus
facultades proceda con la Cancelación del Carné de Extranjería
001524731 perteneciente a la persona de nacionalidad china Lin
Meilan.
Refiere que la favorecida es una ciudadana extranjera de nacionalidad
china que ingresó en el territorio peruano de manera regular y legal, registró
su ingreso migratorio ante la autoridad migratoria y para solicitar el cambio
de su calidad migratoria suscribió contrato de trabajo con la persona natural
con negocio Xu Zaihuang, lo que generó el Expediente Administrativo
LM160647953 del año 2016.
Agrega que, transcurridos seis años, desde el otorgamiento de la
calidad migratoria de trabajadora residente, la Superintendencia Nacional de
Migraciones consideró que la presentación del contrato de trabajo para el
trámite del cambio de calidad migratoria era falso, sin presentar los medios
probatorios que acrediten tal aseveración, como lo hubiera sido un informe
del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, en el que se señale su
aprobación y registro administrativo, así como la declaración del empleador
de haber suscrito dicho contrato o no. Alega que la Administración no
cuenta con facultades sancionadoras, pues por el transcurso del tiempo
operó la prescripción administrativa.
Expresa que Migraciones consideró que la favorecida se habría
apropiado de boletas de pago falsas, pero al igual que en el contrato de
trabajo no se acreditó con medios probatorios tal aseveración, pues tan solo
se contó con el dicho de Migraciones. Indica que la Administración
migratoria realizó una interpretación errada de los informes emitidos por las
entidades públicas de EsSalud y la SUNAT, toda vez que en dichos
informes no se señaló que las boletas de pago eran falsas ni tampoco el
Ministerio de Trabajo sostuvo que el contrato de trabajo para extranjeros
fuese falso.
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Manifiesta que la favorecida fue notificada de la Carta 1840-2021-
JZ16LIM-UFFM/MIGRACIONES, de fecha 1 de octubre de 2021 (f. 17),
mediante la cual se le remitió la Resolución Jefatural 001372-2021, que
resolvió expulsarla del territorio peruano, con impedimento de ingreso por
el tiempo de quince años, por haber presentado presuntamente falsa
declaración y falsos documentos en el procedimiento administrativo de
cambio de calidad migratoria y prórroga de la residencia, sin que la
Administración presentara los medios probatorios y motivara la citada
resolución. Agrega que en el informe emitido por la SUNAT y EsSalud no
se señaló que la documentación y los datos presentados por la favorecida
ante Migraciones fueran ilegales o falsos, sino más bien que no hubo
registro de ello.
Indica que, para la observancia de un debido proceso en sede
administrativa, si Migraciones hubiese contado con claros indicios de
haberse incurrido en delito penal, debió oficiar al procurador público del
sector y este, a su vez, debió presentar denuncia ante la Fiscalía para que
formalizara denuncia penal o no ante el órgano jurisdiccional, puesto que
Migraciones no contaba con facultades legales para resolver la comisión de
delitos penales, sino el órgano jurisdiccional.
Añade que, de acuerdo con el principio ne bis in idem, no se podrá
imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa
por el mismo hecho, y que la Administración migratoria sanciona con la
expulsión de la favorecida y, adicionalmente, le impone el impedimento de
ingreso en el país por el periodo de quince años.
El Quinto Juzgado Especializado en lo Constitucional de Lima,
mediante Resolución 1, de fecha 5 de noviembre de 2021 (f. 29), admitió a
trámite la demanda.
El procurador público a cargo del sector Interior, a fojas 92 de autos,
contesta la demanda. Refiere que en el Informe 000046-2021-
JZ16LIM/MIGRACIONES, de fecha 22 de noviembre de 2021 (f. 103), se
señala que, de acuerdo a lo informado por la Subgerencia de Verificación y
Fiscalización mediante el Informe 001031-2019-SM-VF/MIGRACIONES,
la favorecida habría aportado contrato de trabajo y boletas de pago con
datos falsos en los Expedientes Administrativos LM160347953 y
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LM180045949 de cambio de calidad migratoria y prórroga de residencia
respectivamente, y que, al existir una presunción de infracción a la
normativa migratoria, la Subgerencia de Movimiento Migratorio inició
procedimiento administrativo sancionador en su contra, lo cual le fue
notificado mediante Carta 000467-2020-SM-MM/MIGRACIONES, de
fecha 27 de abril de 2020.
Refiere también que, tras la evaluación de la documentación obrante
y la información recabada por la Subgerencia de Verificación y
Fiscalización, la Unidad Funcional de Fiscalización Migratoria de la
Jefatura Zonal de Lima, mediante Resolución Jefatural 001372-2021-
JZ16LIM/MIGRACIONES, de fecha 30 de setiembre de 2021, notificada el
6 de octubre de 2021, resolvió aplicar la sanción de expulsión del territorio
nacional con impedimento de ingreso en el país por el plazo de quince años
e indicó que existe el registro de alerta en los sistemas SIM-DNV y SIM-
INM, por lo que a tal efecto emitió la Orden de Salida 584-2021-JZ16LIM-
MIGRACIONES, del 1 de octubre de 2021, por la comisión de la infracción
contenida en el literal a) numera1 58.l del artículo 58 del Decreto
Legislativo 1350.
Expresa que, si bien en la mencionada resolución jefatural se indicó
que la favorecida no cumplió con presentar sus descargos, de la revisión
efectuada en el Sistema de Gestión Documental (SGD) se advirtió que, con
fecha 26 de abril de 2021, la favorecida sí los presentó y que estos fueron
omitidos al expedir el informe instructivo la Unidad Funcional de
Fiscalización Migratoria. Señala que, ante ello, el Jefe Zonal de Lima,
mediante Informe 00046-2021-JZ16LIM/MIGRACIONES, recomendó a la
Dirección de Registro y Control Migratorio declarar la nulidad de oficio de
la Resolución Jefatural 001372-2021-JZ16LIM/MIGRACIONES, de fecha
30 de septiembre de 2021, que dispuso la sanción de expulsión de la
favorecida con impedimento de ingreso en el territorio nacional por quince
años; y que, en consecuencia, se deje sin efecto la Orden de Salida 584-
2021-JZ16LIM-MIGRACIONES y el registro de la alerta migratoria en los
sistemas SIM-DNV y SIM- INM. Asimismo, ordenó que se retrotraiga el
procedimiento administrativo sancionador hasta la fase instructiva y se
conserve la instauración del acto.
Explica que la aludida recomendación tiene como sustento el respeto
al debido procedimiento, puesto que en el presente caso el pronunciamiento
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final fue emitido sin considerarse los descargos presentados, lo que
contraviene lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 10 del T.U.O. de la Ley
27444; que, por esta razón, la Oficina de Asesoría de la Superintendencia
Nacional de Migraciones ha solicitado a la Dirección de Registro y Control
Migratorio información sobre lo resuelto en relación con lo recomendado
por la Jefatura Zonal Lima, de lo cual aún no hay repuesta. Refiere que
apenas se tenga el resultado se pondrá en conocimiento de su despacho para
mejor resolver.
Añade que en sede administrativa ya se advirtió que la Resolución
Jefatural 001372-2021-JZ16LIM/MIGRACIONES se emitió sin tener en
cuenta los descargos realizados por la beneficiaria y que se encuentra
pendiente la expedición de la resolución respecto a la propuesta realizada
por el jefe zonal de Lima, a fin de que se declare nula de oficio la
mencionada resolución. Precisa que, de ser así, la pretensión invocada no
tendría razón de ser, por lo que solicita que se declare infundada o
improcedente la demanda en todos sus extremos.
El Quinto Juzgado Especializado en lo Constitucional de Lima,
mediante sentencia de fecha 17 de diciembre de 2021 (f. 308), declaró
improcedente la demanda, con el argumento de que se pretende que la
judicatura constitucional intervenga realizando precisiones y valoraciones
en un proceso administrativo que no guarda relación con el derecho a la
libertad personal ni contra sus derechos conexos, por lo que lo solicitado
excede el ámbito de protección del proceso de habeas corpus. Además hace
notar que el habeas corpus que no debe ser utilizado como vía indirecta para
ventilar aspectos que no son propios de la jurisdicción constitucional.
Indica también que mediante el Informe 00046-2021-
JZ16LIM/MIGRACIONES se recomendó a la Dirección de Registro y
Control Migratorio que se declare la nulidad de la Resolución Jefatural
001372-2021-JZ16LIM/MIGRACIONES; que, en consecuencia, se deje sin
efecto la Orden de Salida 584-2021-JZ16LIM-MIGRACIONES; se
retrotraiga el procedimiento administrativo sancionador hasta la fase
instructiva y se conserve la instauración del acto; es decir, que se encuentra
pendiente de resolución en la vía administrativa la pretensión invocada en la
demanda, por lo que la favorecida tiene expedito su derecho para acudir a la
instancia pertinente a efectos de hacer valer su derecho de contradicción y
presentar alegatos.
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La Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de
Lima, mediante sentencia de fecha 12 de enero de 2022, confirmó la apelada
por similares consideraciones.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. El objeto de la demanda es que se declare nula la Resolución Jefatural
001372-2021-JZ12LIM/MIGRACIONES, de fecha 30 de setiembre
de 2021, que resolvió lo siguiente: (i) aplicar la sanción de expulsión a
la persona de nacionalidad china Lin Meilan, con impedimento de
ingreso en el territorio nacional por el periodo de quince años
contados desde el día en que efectúe su control migratorio de salida
del país; (ii) la presente sanción de expulsión no tiene efectos sobre
requisitorias que afecten a la referida persona; (iii) disponer el registro
en los sistemas SIM–DNV y SIM–INM de la Alerta de Impedimento
de Ingreso en el territorio nacional a la persona de nacionalidad china
Lin Meilan; (iv) disponer que la División de Extranjería de la
Dirección de Seguridad del Estado de la Policía Nacional del Perú
ejecute las acciones para el cumplimiento de la presente resolución y
archívese el expediente en la Superintendencia Nacional de
Migraciones; y (v) remitir copia de la presente resolución a la Unidad
Funcional de Plataforma de Atención de la Jefatura Zonal Lima para
que conforme a sus facultades proceda con la cancelación del Carné
de Extranjería 001524731, perteneciente a la persona de nacionalidad
china Lin Meilan.
2. Se alega la vulneración de los derechos a la libertad personal, a elegir
su lugar de residencia, a no ser separado del lugar de residencia o
expulsado del país sino por mandato judicial o por aplicación de la ley
correspondiente, al libre tránsito y a salir e ingresar en el territorio
peruano y al principio ne bis in idem.
Análisis del caso concreto
3. El artículo 139, inciso 5, de la Constitución establece que la
motivación
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escrita de las resoluciones judiciales en todas las instancias es una
garantía y principio de la función jurisdiccional.
4. Este Tribunal ha dejado establecido, a través de su jurisprudencia
(Sentencia 01480-2006-PA/TC), que
El derecho a la debida motivación de las resoluciones importa que los
jueces, al resolver las causas, expresen las razones o justificaciones
objetivas que los llevan a tomar una determinada decisión. Esas razones,
(...) deben provenir no sólo del ordenamiento jurídico vigente y aplicable
al caso, sino de los propios hechos debidamente acreditados en el trámite
del proceso. Sin embargo, la tutela del derecho a la motivación de las
resoluciones judiciales no debe ni puede servir de pretexto para someter a
un nuevo examen las cuestiones de fondo ya decididas por los jueces
ordinarios.
5. En la STC 02095-2020-PA/TC se estableció que el derecho a la
motivación de las resoluciones presupone un conjunto de criterios
objetivos que permitan construir el marco dentro del cual se debe
desarrollar toda motivación. En ese sentido, para dar cumplimiento
debido al derecho a la motivación, se ha de cumplir los criterios de la
motivación. Tales criterios se derivan, entre otros, de los principios
lógicos de identidad, no contradicción, tercero excluido y razón
suficiente. Una resolución dará debido cumplimiento al derecho a la
motivación si y solo si los argumentos que la conforman son
suficientes, coherentes y congruentes.
6. El Tribunal Constitucional, en la sentencia emitida en el Expediente
00023-2005-PI/TC, ha expresado lo siguiente respecto al derecho al
debido proceso:
(…) los derechos fundamentales que componen el debido proceso y la
tutela jurisdiccional efectiva son exigibles a todo órgano que tenga
naturaleza jurisdiccional (jurisdicción ordinaria, constitucional, electoral
y militar) y que pueden ser extendidos, en lo que fuere aplicable, a todo
acto de otros órganos estatales o de particulares (procedimiento
administrativo, procedimiento legislativo, arbitraje y relaciones entre
particulares, entre otros) (cfr. fund. 43).
[...] el contenido constitucional del derecho al debido proceso [...]
presenta dos expresiones: la formal y la sustantiva. En la de carácter
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formal los principios y reglas que lo integran tienen que ver con las
formalidades estatuidas, tales como las que establecen el juez natural, el
procedimiento preestablecido, el derecho de defensa y la motivación; y en
su expresión sustantiva están relacionados con los estándares de
razonabilidad y proporcionalidad que toda decisión judicial debe suponer
(cfr. fund. 48).
Y con anterioridad ya se había pronunciado para precisar que
[E]I derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son
invocables, y, por tanto, están garantizados, no solo en el seno de un
proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento
administrativo. Así, el debido proceso administrativo supone, en toda
circunstancia, el respeto —por parte de la Administración pública o
privada— de todos los principios y derechos normalmente invocables en
el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere
el artículo 139 de la Constitución (juez natural, juez imparcial e
independiente, derecho de defensa, etc.) (cfr. Exp. 04289-2004-PA/TC,
fundamento 2).
7. Asimismo, ha señalado que
Los criterios de la motivación no solo son aplicables a la motivación en
sede judicial, sino que también son extensibles a la motivación en sede
administrativa y en el ámbito privado. En efecto, como este Tribunal lo
tiene expresado en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al
debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de
proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre
particulares [sentencias recaídas en los Expedientes 02050-2002-AA/TC,
FJ 12; 00090-2004-AA/TC, FJ 31, entre otras]. Asimismo, este Tribunal
ha establecido en su jurisprudencia que, en los procesos administrativos
sancionadores, la motivación “no sólo constituye una obligación legal
impuesta a la Administración, sino también un derecho del administrado,
a efectos de que éste pueda hacer valer los recursos de impugnación que
la legislación prevea, cuestionando o respondiendo las imputaciones que
deben aparecer con claridad y precisión en el acto administrativo
sancionador. De otro lado, tratándose de un acto de esta naturaleza, la
motivación permite a quienes deciden poner en evidencia que su
actuación no es arbitraria, sino que está sustentada en la aplicación
racional y razonable del derecho y su sistema de fuentes”. [sentencia
recaída en el Expediente 02192-2004-AA/TC, FJ 11]. Dichos criterios
pueden extenderse también a los actos al interior de la actividad privada.
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8. Este Tribunal, en reiterada jurisprudencia, ha puesto énfasis en que el
derecho a la defensa comporta en estricto el derecho a no quedar en
estado de indefensión en cualquier etapa del proceso penal. Dicho
derecho tiene una doble dimensión: una material, referida al derecho
del imputado o demandado de ejercer su propia defensa desde el
mismo instante en que torna conocimiento de que se le atribuye la
comisión de determinado hecho delictivo, y otra formal, que supone el
derecho a una defensa técnica, esto es, al asesoramiento y patrocinio
de un abogado defensor durante todo el tiempo que dure el proceso.
9. Asimismo, este Tribunal en anterior jurisprudencia ha precisado que el
derecho a no quedar en estado de indefensión se conculca cuando los
titulares de los derechos e intereses legítimos se ven impedidos de
ejercer los medios legales suficientes para su defensa; no obstante, no
cualquier imposibilidad de ejercer esos medios produce un estado de
indefensión que atenta contra el contenido constitucionalmente
protegido de dicho derecho, sino que es constitucionalmente relevante
cuando se genera una indebida y arbitraria actuación del órgano que
investiga o juzga al individuo (Expedientes 00582-2006-PA/TC y
05175-2007-PHC/TC).
10. El artículo 10 de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General señala lo siguiente respecto a las causales de nulidad:
Artículo 10.- Causales de nulidad
Son vicios del acto administrativo que causan nulidad de pleno derecho
los siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas
reglamentarias.
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo
que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a
que se refiere el artículo 14.
11. En el presente caso, este Tribunal Constitucional advierte que en el
Informe 00046-2021-JZ16LIM/MIGRACIONES, de fecha 22 de
noviembre de 2021 (f. 103), el jefe zonal de Lima pone en
conocimiento del director de Registro y Control Migratorio de la
Superintendencia Nacional de Migraciones que se emitió
pronunciamiento final en la Resolución Jefatural 001372-2021-
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JZ12LIM/MIGRACIONES, de fecha 30 de setiembre de 2021 (f.
114), sin haberse considerado los descargos presentados por la
favorecida con fecha 26 de abril de 2021 (según se verificó de la
revisión efectuada en el Sistema de Gestión Documental SGD), por lo
que se recomienda la nulidad de oficio de la citada resolución y que se
deje sin efecto la Orden de Salida 584-2021-JZ16LIM-
MIGRACI0NES, por contravenir lo dispuesto en el numeral 2 del
artículo 10 del T.U.O. de la Ley 27444. Recomendando que se
retrotraiga el procedimiento administrativo sancionador hasta la fase
instructiva y se conserve la instauración del acto administrativo.
12. Al respecto, cabe mencionar que la favorecida presentó un escrito de
fecha 21 de noviembre de 2022 (f. 1 del PDF del cuadernillo del
Tribunal Constitucional), en el que se señala que Migraciones no ha
emitido resolución administrativa que declare la nulidad de oficio de
lo resuelto por la Resolución Jefatural 001372-2021 y que se
encuentra a la espera de la protección de sus derechos fundamentales
conexos con sus libertades individuales, ante la amenaza inminente de
ser expulsada del país, sin que haya cometido infracción a la ley
Administrativa Migratoria, y sin haber cometido delito penal alguno.
Alega también que no se ha notificado a la favorecida de lo resuelto
por Migraciones, ni se ha restituido su estado anterior a la vulneración
de sus derechos.
13. Sin embargo, con fecha 20 de marzo de 2023, la parte demandada
presenta el Escrito N° 001574-2023-ES, adjuntando la hoja de
elevación N° 001730-2022-SCM-MIGRACIONES de fecha 29 de
diciembre del 2022 al subdirector de control migratorio solicitando
información sobre Nulidad de la Resolución Jefatural en cuestión.
14. En respuesta a ello, con fecha 29 de diciembre del 2022 se emite la
Resolución Directoral N° 000083-2022-DRCM-MIGRACIONES
resolviendo:
Artículo 1.- Declarar la NULIDAD DE OFICIO de la Resolución
Jefatural N° 001372-2021-JZ16LIM/MIGRACIONES, de fecha
30SEP2021, que dispuso aplicar la sanción de expulsión a la persona de
nacionalidad china MEILAN LIN, retrotrayéndose el procedimiento a la
fase instructiva, para tal efecto se deben considerar los fundamentos
expuestos en el presente acto resolutivo y siempre que corresponda a
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infracciones sobre las cuales se mantenga vigente la facultad
sancionadora.
Artículo 2.- DEVOLVER el expediente administrativo a la Jefatura Zonal
Lima para que, en el marco de sus competencias, proceda con dar
cumplimiento a lo dispuesto en el presente acto resolutivo.
Artículo 3.- NOTIFICAR la presente Resolución a la ciudadana de
nacionalidad china MEILAN LIN.
15. Adjuntando el cargo de Notificación en formato digital de dicha
Resolución a la ciudadana Meilan Lin con fecha 13 de marzo del
2023.
16. Por lo que se advierte que aun su procedimiento administrativo está en
trámite, ya que como se ha precisado líneas arriba, si se declaró y
notificó mediante la Resolución Directoral N°000083-2022-DRCM-
MIGRACIONES la nulidad de la Resolución Jefatural 001372-2021-
JZ12LIM/MIGRACIONES que la actora solicitaba, retrotrayéndose el
procedimiento a la fase instructiva.
17. Por todo ello, este colegiado concluye que, la demanda debe
declararse improcedente con base en lo dispuesto en el artículo 7,
inciso 4, del nuevo Código Procesal Constitucional.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad
que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE