Pleno. Sentencia 307/2023
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 1
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión de Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 30 de mayo
de 2023, los magistrados Morales Saravia, Pacheco Zerga, Gutiérrez
Ticse (con fundamento de voto), Domínguez Haro (con fundamento de
voto) y Ochoa Cardich han emitido la sentencia que resuelve:
Declarar FUNDADA la demanda competencial planteada por el
Congreso de la República contra el Poder Ejecutivo; en
consecuencia, ANULAR el Acuerdo del Consejo de Ministros de
fecha 24 de noviembre de 2022, en cuanto establece que el rechazo
de plano supone el rehusamiento o denegatoria de la cuestión de
confianza.
El magistrado Monteagudo Valdez emitió un voto singular en el que
declara fundada en parte la demanda y, en consecuencia, anular el
Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 24 de noviembre de 2022
en cuanto establece que el rechazo de plano supone el rehusamiento o
denegatoria de la cuestión de confianza; e infundada en relación con el
extremo en el que se solicita que, de forma exclusiva, sea el Congreso
el que califique el rechazo de la cuestión de confianza. En consecuencia,
corresponde habilitar la competencia del Tribunal Constitucional para
que, en aquellos casos en los que el uso de la figura del rechazo de plano
haya sido arbitrario, el Poder Ejecutivo cuente con un mecanismo de
defensa frente al uso excesivo de las atribuciones del Congreso de la
República, el cual será, en principio, el proceso competencial.
Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de
conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
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EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 00004-2022-CC/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
30 de mayo de 2023
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano
CONGRESO DE LA REPÚBLICA C. PODER EJECUTIVO
Asunto
Demanda de conflicto competencial respecto de la cuestión de confianza y el
efecto de su rechazo de plano
Magistrados firmantes:
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 3
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
TABLA DE CONTENIDOS
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
II. FUNDAMENTOS
§1. CUESTIÓN PROCESAL PREVIA
§2. JERARQUÍA NORMATIVA Y CONTENIDO DEL REGLAMENTO DEL CONGRESO
§3. MATERIAS A LAS QUE PUEDE REFERIRSE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA
§4. BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD APLICABLE AL PRESENTE CASO
§5. INADMISIBILIDAD, IMPROCEDENCIA Y REHUSAMIENTO DE LA CUESTIÓN DE
CONFIANZA
§6. COMPETENCIA PARA VALORAR LA CUESTIÓN DE CONFIANZA
§7. ANÁLISIS DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA PLANTEADA RESPECTO DEL PROYECTO
DE LEY 3570/2022-PE DESDE LA PERSPECTIVA COMPETENCIAL
§8. EFECTO DE LA SENTENCIA
III. FALLO
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EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 30 días del mes de mayo de 2023, el Pleno del Tribunal
Constitucional, integrado por los magistrados Morales Saravia, Pacheco Zerga, Gutiérrez
Ticse, Domínguez Haro, Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich, pronuncia la siguiente
sentencia, con los fundamentos de voto de los magistrados Gutiérrez Ticse y Domínguez
Haro, y el voto singular del magistrado Monteagudo Valdez, que se agregan.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 29 de noviembre de 2022, el Congreso de la República, representado por su
presidente, interpone demanda de conflicto de competencia contra el Poder Ejecutivo,
alegando que la cuestión de confianza planteada por este último para la aprobación del
Proyecto de Ley 3570/2022-PE supuso un ejercicio irregular de sus competencias que
menoscabó las atribuciones constitucionales del Congreso de la República.
Adicionalmente, afirma que el Congreso es la única autoridad que cuenta con la competencia
para determinar el efecto de la decisión de rechazar de plano la cuestión de confianza y que
cuando el Poder Ejecutivo interpretó que se había denegado la confianza, afectó con ello sus
atribuciones.
Por su parte, con fecha 18 de enero de 2023, don Luis Alberto Huerta Guerrero, en su calidad
de procurador público especializado en Materia Constitucional del Poder Ejecutivo, contesta
la demanda, negándola y contradiciéndola en todos sus extremos, solicitando que sea
declarada infundada.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
Las partes presentan una serie de argumentos sobre el conflicto de competencias que, a
manera de resumen, se presentan a continuación:
B-1. DEMANDA
Los argumentos expuestos en la demanda por el Congreso de la República son los
siguientes:
- La parte demandante alega que, en el presente caso, se presenta un conflicto
competencial atípico por menoscabo en sentido estricto, debido a que la atribución
del presidente del Consejo de Ministros de plantear cuestión de confianza, y la
aceptación de su renuncia por parte del presidente de la República, han
menoscabado las atribuciones constitucionales del Congreso.
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EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
- Señala que en la sesión del Pleno del Congreso realizada el 17 de noviembre de
2022, el presidente del Consejo de Ministros, don Aníbal Torres Vásquez, planteó
una cuestión de confianza para la aprobación del Proyecto de Ley 3570/2022-PE,
presentado con carácter de urgente mediante el Oficio 359-2022-PR.
- Afirma que el día 24 de noviembre de 2022, el oficial mayor del Congreso de la
República, a través del Oficio 162-2022-2023-ADP-D/CR, remitió al presidente
del Consejo de Ministros la copia fedateada del Acuerdo 061-2022-2023/MESA-
CR, aprobado en dicha fecha, por el cual se rechaza de plano la cuestión de
confianza que se planteara a nombre del Consejo.
- El procurador de la parte demandante detalla que el presidente de la República,
en su mensaje a la nación del mismo día 24 de noviembre de 2022, manifestó que
el Congreso “ha rechazado expresamente el pedido de cuestión de confianza
solicitado por el Presidente del Consejo de Ministros”, y que, en consecuencia,
aceptaba su renuncia, para proceder, posteriormente, a la renovación del gabinete.
- Finalmente, el procurador del Congreso de la República subraya que el día 25 de
noviembre de 2022, se emitió la Resolución Suprema 284-2022-PCM, por la cual
se formaliza la aceptación de la renuncia del señor Aníbal Torres Vásquez al cargo
de presidente del Consejo de Ministros.
- Sostiene que la atribución del presidente del Consejo de Ministros de plantear
cuestión de confianza, y la posterior aceptación de su renuncia al cargo, por
interpretarse que se había producido el rehusamiento de la confianza solicitada,
afecta las competencias del Congreso de la República, relacionadas con:
(i) la aprobación, interpretación, modificación y derogación de leyes
orgánicas;
(ii) el procedimiento de reforma constitucional; y
(iii) la decisión sobre la cuestión de confianza y la interpretación del sentido
de su decisión.
- Al respecto, el procurador del Congreso de la República asevera que, de acuerdo
con lo establecido en los artículos 102 y 106 de la Constitución, el Congreso de la
República es competente para regular mediante ley orgánica dos temas: a) La
estructura y funcionamiento de las entidades del Estado previstas por la
Constitución; y b) las otras materias cuya regulación por ley orgánica está
establecida en la Constitución, conforme quedó resuelto en la Sentencia 00022-
2004-AI/TC.
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- Acota que, de acuerdo con los artículos 102, inciso 1, 104 y 106 de la
Constitución, el Congreso de la República tiene competencia exclusiva y
excluyente para aprobar, interpretar, modificar y derogar las leyes orgánicas.
- Manifiesta que el presidente del Consejo de Ministros, al plantear una cuestión de
confianza respecto de la aprobación del Proyecto de Ley 3570/2022-PE (que tiene
por objeto derogar la Ley 31399 que había modificado la Ley 26300), pretende
imponer al Congreso de la República la decisión de derogar y modificar leyes
orgánicas cuando esta es una competencia que le corresponde en exclusividad al
Parlamento, sin intervención del Poder Ejecutivo.
- Por otro lado, sostiene que el artículo 206 de la Constitución prevé dos
procedimientos específicos para la reforma constitucional, en los términos
siguientes: i) aprobación por el Congreso de la República por mayoría absoluta
del número legal de sus miembros (66) y ratificada mediante referéndum; y ii)
aprobación por el Congreso de la República en dos legislaturas ordinarias
sucesivas, con una votación favorable en cada caso superior a los dos tercios del
número legal de congresistas (87).
- Subraya que el Congreso de la República, en el marco del procedimiento de
reforma constitucional, tiene competencia para:
i. aprobar la reforma constitucional en primera votación (artículo 206 de la
Constitución); y,
ii. disponer que el presidente de la República convoque a referéndum en caso
de que su realización sea obligatoria luego de aprobada la reforma
constitucional en primera votación (artículo 206 de la Constitución y
artículo 44 de la Ley 26300, modificada por el artículo único de la Ley
31399, ambas leyes orgánicas).
- Por su parte, aduce que el presidente del Consejo de Ministros, al plantear la
cuestión de confianza respecto de la aprobación del Proyecto de Ley 570/2022-
PE, con el objeto de modificar el empleo del referéndum para la reforma
constitucional, atenta contra el artículo 206 de la Constitución, e interfiere
directamente en el ejercicio de las competencias del Congreso de la República.
- De otro lado, enfatiza que, de acuerdo con lo precisado por el Tribunal
Constitucional en la ya citada Sentencia 00022-2004-PI/TC, entre las leyes de
desarrollo constitucional se encuentran precisamente las leyes orgánicas, a las que
ya se hiciera referencia supra.
- El procurador del Congreso de la República subraya que la Primera Disposición
Complementaria Final de la Ley 31355 establece que, “solo el Congreso de la
República puede interpretar el sentido de su decisión” respecto a la cuestión de
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EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
confianza planteada, y añade que la constitucionalidad de dicha disposición fue
confirmada por este Tribunal en la Sentencia 00032-2021-PI/TC.
- En ese sentido, refiere que ni el Consejo de Ministros, ni el presidente de la
República, tienen la atribución para interpretar el rechazo de plano de la cuestión
de confianza, que fuera correctamente dispuesto por la Mesa Directiva del
Congreso.
- Advierte que la actuación del Poder Ejecutivo en el ejercicio de la cuestión de
confianza y en la interpretación de su otorgamiento y/o negación, no ha respetado
el principio de separación de poderes, consagrado en el artículo 43 de la
Constitución, dado que ha desconocido la interpretación del Tribunal
Constitucional e interferido de modo completamente arbitrario en el ejercicio de
atribuciones del Congreso de la República.
- En consecuencia, el procurador del Congreso de la República solicita que:
(i) se declare que el Poder Ejecutivo carece de competencia para interpretar
y concluir, motu proprio, que el Congreso de la República le ha denegado
o no la cuestión de confianza que tuvo a bien plantear en la sesión del
Pleno del Congreso del día 17 de noviembre del 2022,
(ii) se deje sin efecto la referida cuestión de confianza que planteó el
presidente del Consejo de Ministros en la sesión del Pleno del Congreso,
realizada el 17 de noviembre de 2022.
(iii) se declare nulo y se deje sin efecto el acuerdo adoptado en la sesión del
Consejo de Ministros realizada el día 24 de noviembre de 2021, respecto
a la interpretación del sentido del Acuerdo de Mesa Directiva (Acuerdo
061-2022-2023/MESA-CR), que rechazó de plano la cuestión de
confianza, y respecto a la decisión sobre la cuestión de confianza planteada
por el Poder Ejecutivo.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
Los argumentos expuestos en la contestación de la demanda por el procurador público
especializado en Materia Constitucional del Poder Ejecutivo, son los siguientes:
- Alega que la resolución de la presente controversia impone el análisis de la
relación entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, considerando las competencias
que requieren de la interacción entre ambos órganos en la adopción de decisiones
políticas que se orienten a respetar y garantizar los derechos de las personas.
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- Asimismo, sostiene que las características y los límites de la cuestión de confianza
como institución constitucional han sido desarrollados por el Tribunal
Constitucional a través de su jurisprudencia vigente, que debe ser observada para
resolver este caso.
- Afirma que, conforme a lo desarrollado en la Sentencia 00006-2018-PI/TC,
corresponde al Congreso de la República respetar la facultad del Poder Ejecutivo
para presentar cuestiones de confianza, lo que implica evitar interpretaciones que
restrinjan su uso.
- Menciona que esto último es precisamente lo que plantea la parte demandante en
la presente controversia, al invocar competencias exclusivas y excluyentes del
Congreso para negar la posibilidad de que se presenten cuestiones de confianza
respecto a modificaciones legales sobre el derecho a la participación política a
través del referéndum.
- Destaca que la potestad del Poder Ejecutivo de plantear una cuestión de confianza
es discrecional, y que el Tribunal Constitucional ha dejado establecido en la
Sentencia 00006-2019-CC/TC que las materias a las cuales puede referirse una
cuestión de confianza han sido reguladas por la Constitución de una manera
abierta, con el objetivo de garantizar que el Poder Ejecutivo lleve a cabo su
política general de gobierno.
- Precisa que lo expuesto no significa que el Poder Ejecutivo pueda hacer un uso
arbitrario de esta facultad reconocida constitucionalmente; y que, si ello ocurriese,
el límite se concretaría a través del control que realice el propio Tribunal, pero no
mediante una ley que establezca los supuestos en los que corresponde plantear
una cuestión de confianza.
- Al respecto, indica que en el fundamento 185 de la citada Sentencia 00006-2019-
CC/TC, se esbozaron los límites que eventualmente podría tener una cuestión de
confianza facultativa presentada por el Poder Ejecutivo.
- En concreto, subraya que, respecto a los proyectos de ley, el Tribunal ha sido claro
en precisar que las cuestiones de confianza que se planteen respecto a su
aprobación deben estar relacionadas con la política general del gobierno, de
acuerdo con lo establecido en los fundamentos 194 a 196 de la mencionada
Sentencia 00006-2019-CC/TC.
- Por otro lado, respecto a las reformas constitucionales, asevera que el Tribunal
Constitucional no ha considerado incompatible con la Constitución plantear
cuestiones de confianza sobre proyectos de ley orientados a modificarla. Lo que
ha hecho es establecer determinados criterios a considerar cuando ello se presente,
como los previstos en los fundamentos 197 a 200 de la sentencia antes citada:
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i. Debería existir una votación cualificada para los casos en que la confianza
sea planteada para reformar alguna disposición constitucional;
ii. La reforma debe vincularse con alguna función o competencia (sea
exclusiva o compartida) del Poder Ejecutivo;
iii. No puede plantearse que el Poder Ejecutivo se arrogue competencias que,
de manera específica, corresponden a otras entidades, pues ello sería
contrario a la forma de Estado, la forma de gobierno o el sistema político
constitucionalmente establecido.
- Así, pone de relieve que las materias que pueden dar lugar a una cuestión de
confianza deben ser interpretadas de forma amplia, pero evitando que su empleo
sea irrazonable o desproporcionado. Sostiene también que existen mecanismos de
control constitucional cuando estas últimas situaciones se presenten.
- En todo caso, alega que el presente proceso competencial le debe permitir al
Tribunal continuar desarrollando los alcances de la cuestión de confianza como
facultad del Poder Ejecutivo, para concretar sus políticas gubernamentales. Por
ello, enfatiza que el Tribunal Constitucional debe respetar su jurisprudencia previa
sobre la facultad del Poder Ejecutivo para interpretar el artículo 134 de la
Constitución, lo que incluye la posibilidad de considerar denegada una cuestión
de confianza cuando el Congreso adopta conductas contrarias a lo solicitado o
aprobado.
- Sobre la relación entre el contenido de la cuestión de confianza planteada por el
Poder Ejecutivo el 17 de noviembre de 2022 y la política general del gobierno, la
parte demandada alega que el artículo 4.1 de la Ley 29158, Ley Orgánica del
Poder Ejecutivo, establece que dicho poder público tiene la competencia exclusiva
de diseñar y supervisar las políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de
cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles
de gobierno.
- Sobre ello, precisa que, según el artículo 7.1 del Reglamento que regula las
Políticas Nacionales, aprobado por Decreto Supremo 29-2018-PCM, la política
general de gobierno es el conjunto de políticas priorizadas que se desarrollan a
través de políticas nacionales durante un periodo de gobierno.
- El procurador sostiene que, de acuerdo con dicho marco normativo y a fin de
alcanzar el desarrollo integral del país, mediante el Decreto Supremo 164-2021-
PCM se aprobó la política general de gobierno para el período 2021-2026, que
incluye los ejes, lineamientos prioritarios y líneas de intervención.
- Asimismo, expresa que el artículo 3 de este último decreto dispone que la política
general de gobierno se desarrolla sobre diez ejes, que se encuentran
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interrelacionados y que guardan consistencia con el marco de políticas y planes
del país. Añade que estos cuentan con lineamientos y líneas de intervención que
orientan las acciones de las diversas entidades públicas para el alcance de sus
objetivos. Adicionalmente, afirma que el artículo 4 del citado decreto supremo
contiene los lineamientos prioritarios de la política general de gobierno para el
período 2021-2026.
- Específicamente, indica que el Eje 6 se denomina “Fortalecimiento del sistema
democrático, seguridad ciudadana y lucha contra la corrupción, narcotráfico y
terrorismo”, que contiene el Lineamiento 6.1, que lleva por título “Fortalecer el
sistema democrático”, y establece como línea de intervención 6.1.1 “Consolidar
la institucionalidad democrática, la gobernabilidad y la participación política de
los ciudadanos”.
- Así, el procurador concluye que la consolidación del derecho a la participación
política reconocido en el inciso 17 del artículo 2, y en los artículos 30 al 35 de la
Constitución como derecho fundamental y como principio del Estado
democrático, constituye una de las líneas de intervención prioritarias del gobierno,
en el marco de la política general del período 2021-2026 establecida en el Decreto
Supremo 164-2021-PCM.
- Sobre la base de lo anterior, dicha parte concluye que la Ley 31399, “Ley que
fortalece el proceso de aprobación de leyes de reforma constitucional regulado en
los artículos 40 y 44 de la Ley 26300, Ley de los Derechos de Participación y
control ciudadanos”, impide el cumplimiento del lineamiento 6.1 de la política
general de gobierno del período 2021-2026, relativo a la consolidación de la
participación política de los ciudadanos. De ahí que el proyecto de ley 3570/2022-
PE, sobre el cual se planteó cuestión de confianza el 17 de noviembre de 2022,
tuviese como finalidad derogar dicha ley.
- Al respecto, menciona que en el Acta de la Sesión del Consejo de Ministros del
14 de noviembre de 2022 “el sustento de la cuestión de confianza no es la
inconstitucionalidad de la Ley, [sino], mas (sic) bien, la afectación directa de la
Política general de Gobierno aprobada mediante Decreto Supremo 164-2021-
PCM, cuando allí se señala que debe promoverse el fortalecimiento del sistema
democrático, y en concreto consolidar la institucionalidad democrática, la
gobernabilidad y la participación política de los ciudadanos”.
- Por otra parte, el procurador de la demandada sostiene que en este caso no se ha
acreditado el menoscabo a las competencias del Congreso en el procedimiento de
aprobación de leyes orgánicas.
- Al respecto, afirma que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional,
el Poder Ejecutivo se encuentra facultado para plantear cuestiones de confianza
relacionadas con su política general de gobierno, y que ello incluye la necesidad
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EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
de contar con un marco legal que permita su implementación. En caso contrario,
esto es, impedir que una cuestión de confianza se centre en la aprobación de una
ley, sea orgánica o no, vaciaría de contenido la cuestión de confianza y
contravendría la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
- Por otra parte, menciona que tampoco se ha acreditado un menoscabo a las
competencias del Congreso en el procedimiento de reforma constitucional, ya que
el proyecto de ley bajo comentario no planteaba ninguna reforma al texto
constitucional, sino que se relacionaba con modificaciones a la legislación sobre
la participación política de la ciudadanía a través del referéndum, regulada
mediante la Ley 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control
Ciudadanos.
- Por último, el procurador destaca que el Tribunal Constitucional ha reconocido la
facultad del Poder Ejecutivo para interpretar el sentido de la decisión en torno a
la cuestión de confianza. Al respecto, indica que la denegatoria de dicha cuestión
no solo se manifiesta cuando formalmente el Congreso vota en contra de lo
propuesto por el Poder Ejecutivo, sino cuando se realizan acciones o se toman
decisiones parlamentarias contrarias a dicho planteamiento.
- A su criterio, la decisión del Congreso sobre una cuestión de confianza no puede
ser analizada desde una perspectiva solo formal, esto es, considerando únicamente
la votación en el Pleno, pues ello podría ser utilizado para justificar actos políticos
del Parlamento contrarios a lo aprobado a través de una cuestión de confianza y,
con ello, se afectarían las acciones del Poder Ejecutivo en materia de lucha contra
la corrupción, reforma judicial y reforma política, como ocurrió en el pasado,
respecto de las cuestiones de confianza sobre reforma constitucional de la
inmunidad parlamentaria y la elección de los magistrados del Tribunal
Constitucional, planteadas respectivamente el 4 de junio y 30 de setiembre de
2019.
- Por ello, subraya que en el Acta de la Sesión del Consejo de Ministros del 24 de
noviembre de 2022 se han expuesto las razones por las cuales, conforme a la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el Poder Ejecutivo consideró como
denegada la cuestión de confianza planteada el 17 de noviembre de 2022.
- Finalmente, concluye que no se ha acreditado el menoscabo a las competencias
del Congreso para decidir sobre la cuestión de confianza e interpretar el sentido
de su decisión. En consecuencia, sostiene que también debe desestimarse este
extremo de la demanda competencial.
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EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
II. FUNDAMENTOS
§1. CUESTIÓN PROCESAL PREVIA
1. El Consejo de Ministros que planteó la cuestión de confianza a la que se refiere la
demanda de autos ha sido reemplazado por uno distinto y, por ende, se debe
determinar si se ha producido la sustracción de la materia.
2. En tal sentido, debe tenerse presente que, de acuerdo con el segundo párrafo del
artículo 111 del Nuevo Código Procesal Constitucional (NCPCo), el procedimiento
en el proceso competencial se sujeta, en lo que resulte pertinente, a las reglas
propias del proceso de inconstitucionalidad.
3. En consecuencia, resulta aplicable el artículo 104 del NCPCo, y, por lo tanto,
corresponde concluir que, una vez admitida la demanda competencial,
independientemente de la actividad o interés de las partes, el Tribunal
Constitucional, atendiendo al interés público de la pretensión discutida, impulsa el
proceso y este solo concluye con la emisión de la sentencia.
4. De otra parte, la resolución de un conflicto competencial no depende de que el
procedimiento en el que se enmarca el acto presuntamente viciado haya concluido,
por cuanto, como establece el artículo 112 del Código Procesal Constitucional, la
sentencia estimatoria “anula las disposiciones, resoluciones o actos viciados de
incompetencia”.
5. Es decir que, si el Tribunal Constitucional entiende que un acto se encuentra
viciado, dicha resolución supondría también la nulidad de todos los actos acaecidos
con posterioridad que sean resultado o consecuencia de aquel primero.
6. A ello debe añadirse que, si este Tribunal se encontrase impedido de abordar la
cuestión controvertida porque las alegadas actuaciones viciadas de competencia han
concluido con anterioridad a la emisión de la sentencia, ello conllevaría sostener
que bastará que un procedimiento viciado se lleve a cabo con suficiente celeridad
como para frustrar la intervención de este órgano de control de la Constitución.
7. En tal supuesto, sería suficiente con que la actuación que manifiesta el presunto
menoscabo a las competencias de un Poder del Estado u órgano constitucional cese
antes de la expedición de la sentencia para que carezca de objeto el pronunciamiento
de este Tribunal.
8. Un razonamiento en ese sentido resulta contrario a los fines que cumple este
Tribunal, como son lo de integrar, ordenar y pacificar las relaciones entre los
poderes públicos entre sí, como lo exige la naturaleza del caso de autos.
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EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
9. Por lo expuesto, este Tribunal descarta que en la presente causa se haya producido
la sustracción de la materia y ratifica la competencia jurisdiccional que le asiste
para pronunciarse sobre el fondo del asunto.
10. Hecha la precisión anterior, corresponde destacar que la presente controversia gira
en torno al alegato de que el Poder Ejecutivo, al plantear una cuestión de confianza
respecto del Proyecto de Ley 3570/2022-PE y al valorar el “rechazo de plano”,
previsto en el Acuerdo 061-2022-2023/MESA-CR, como denegatoria de la
confianza, afectó las competencias que la Constitución le confiere al Parlamento
para:
i. la aprobación, interpretación, modificación y derogación de leyes
orgánicas;
ii. el procedimiento de reforma constitucional; y
iii. la decisión sobre la cuestión de confianza y la interpretación del
sentido de su decisión.
11. En ese sentido, los problemas centrales que deben resolverse en el presente caso
son:
i. Qué autoridad es la competente para determinar: a) cuándo se ha
producido un rechazo, rehusamiento o negación de la confianza a la
que se refieren los artículos 132, 133 y 134 de la Constitución; y, b) el
alcance de dicho rechazo, rehusamiento o negación;
ii. Qué autoridad es la competente para: a) decidir sobre el rechazo de
plano de la cuestión de confianza; y, b) la valoración que corresponde
dar a la decisión de “rechazar de plano” la cuestión de confianza que
adoptara la Mesa Directiva del Congreso de la República; y,
iii. Si la cuestión de confianza planteada por el Poder Ejecutivo para la
aprobación del Proyecto de Ley 3570/2022-PE se hizo en el ejercicio
regular de sus competencias o si, por el contrario, menoscabó las
atribuciones del Congreso de la República.
12. A fin de analizar la controversia específica que propone el Congreso de la República
cuando cuestiona la actuación del Poder Ejecutivo, este Tribunal estima necesario
referirse previamente a la naturaleza y jerarquía del Reglamento parlamentario.
§2. JERARQUÍA NORMATIVA Y CONTENIDO DEL REGLAMENTO DEL CONGRESO
13. El estatus jurídico del reglamento parlamentario tiene un tratamiento propio en
nuestra Constitución. Efectivamente, el artículo 94 de la Constitución dispone que:
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El Congreso elabora y aprueba su Reglamento, que tiene fuerza de ley (…) (énfasis
añadido).
14. Si bien se le denomina “Reglamento”, no existe duda respecto del lugar que ocupa
en el sistema de fuentes del derecho, ya que la propia Constitución, en la disposición
recién citada, ha establecido que posee rango de ley.
15. De esta regulación normativa el Tribunal Constitucional, en diversos casos, derivó
como consecuencia que:
Se trata, pues, de una fuente primaria del derecho y, como tal, sólo se somete a la
Constitución (Sentencia 00047-2004-AI/TC, fundamento 23; y Sentencia 00006-2003-
AI/TC, fundamento 1).
16. Además, este Tribunal ha precisado que el referido Reglamento no solo tiene fuerza
de ley, sino también naturaleza de ley orgánica. Al respecto sostuvo que:
(…) la estructura y funcionamiento de los Poderes del Estado gozan de reserva de ley
orgánica de acuerdo a los siguientes criterios. En el caso del Congreso de la República,
prima facie, debe considerarse que, conforme al artículo 94 de la Constitución, el
Congreso de la República se regula por su reglamento, que tiene fuerza ley, constituyendo
este hecho una excepción a la regla de que, en principio, los poderes del Estado se regulan
por ley orgánica. Sin embargo, es pacífico asumir que dicho reglamento goza de
naturaleza equivalente a la ley orgánica (00022-2004-AI/TC, fundamento 23).
17. Siguiendo esa misma línea, el artículo 1 del Reglamento del Congreso (RCR) se
ajusta a lo regulado en el artículo 94 de la Constitución, en tanto expresa
textualmente lo siguiente:
El presente Reglamento tiene fuerza de ley. Precisa las funciones del Congreso y de la
Comisión Permanente, define su organización y funcionamiento, establece los derechos
y deberes de los Congresistas y regula los procedimientos parlamentarios (énfasis
agregado).
18. Queda claro entonces que el Reglamento tiene como objetivo precisar las
competencias de los congresistas y de los órganos que conforman el Congreso de
la República.
19. Ahora bien, este Tribunal resalta que mediante el artículo 64 del RCR, se regulan
los diversos procedimientos parlamentarios. Entre ellos se encuentra el
procedimiento legislativo (reglas sobre el debate y aprobación de los diversos tipos
de leyes, del Reglamento del Congreso y de las resoluciones legislativas), los
procedimientos de control político y los procedimientos especiales (sobre la
designación de los titulares de los órganos constitucionales autónomos).
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20. En lo que aquí interesa, conforme al literal b) del artículo 64 antes citado, los
procedimientos de control político comprenden, entre otros, la investidura del
Consejo de Ministros, la censura y el otorgamiento de la confianza a los Ministros.
21. Sobre ello, este Tribunal entiende que el control político que ejerce el Congreso de
la República es una de sus principales funciones, junto con las de legislar y
representar a los ciudadanos.
22. Entre los procesos de control político se encuentra el trámite y resolución de la
cuestión de confianza, instrumento que tiene por finalidad debatir la política general
del gobierno y las principales medidas que requiere la gestión del presidente del
Consejo de Ministros, junto al gabinete.
23. Por último, debe tenerse en cuenta que en el artículo 86 del RCR se ha regulado el
procedimiento a seguir para que el Congreso haga efectiva la responsabilidad
política del Consejo de Ministros o de los ministros por separado, mediante la
moción de censura o el rechazo de la cuestión de confianza.
§3. MATERIAS A LAS QUE PUEDE REFERIRSE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA
24. La cuestión de confianza, como institución cuyo ejercicio queda en manos del
Ejecutivo, fue introducida en el constitucionalismo peruano como un contrapeso al
mecanismo de la censura ministerial asignado al Poder Legislativo, por lo que debe
ser entendida a partir del principio de balance entre poderes (cfr. Sentencia 00006-
2018-PI/TC, fundamento 61).
25. En ese sentido, a luz de la Constitución Política vigente, este Tribunal ha precisado
que existen dos situaciones diferentes relacionadas con el concepto de la cuestión
de confianza, las cuales no deben confundirse, en tanto se producen por razones
diferentes y en contextos totalmente distintos.
26. El primer supuesto es el contenido en el artículo 130 de la Constitución, que se
refiere a la denominada “cuestión de confianza obligatoria”. Dicha disposición
establece que:
Dentro de los treinta días de haber asumido sus funciones, el Presidente del Consejo
concurre al Congreso, en compañía de los demás ministros, para exponer y debatir la
política general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestión. Plantea al
efecto cuestión de confianza.
Si el Congreso no está reunido, el Presidente de la República convoca a legislatura
extraordinaria.
27. A criterio de este Tribunal, esta primera cuestión de confianza debe ser entendida
como aquella solicitud, dirigida al Congreso de la República, de un voto de
confianza para que este legitime la conformación del Consejo de Ministros. Es
“obligatoria”, porque debe producirse en todos los casos en los que se forme un
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 16
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nuevo gabinete para debatir la política general del gobierno y las medidas que
requiere su gestión (cfr. Sentencia 00006-2018-PI/TC, fundamento 66).
28. En otras palabras, el artículo 130 de la Constitución regula el acto de investidura
del gabinete ministerial, en virtud del cual el Consejo de Ministros presenta la
política general de gobierno, en términos considerablemente amplios, así como las
principales medidas y el rumbo a seguir para implementar o llevar a cabo dicha
política gubernamental. Asimismo, cabe mencionar que la forma en la que es
posible advertir la aprobación o la denegación de confianza, es a través del acto de
votación en el Pleno del Congreso.
29. En caso de que la confianza sea denegada a través de un acto expreso del
Parlamento, el presidente de la República deberá optar por una fórmula más amplia
de consenso con la línea política trazada por la mayoría del Congreso de la
República.
30. El segundo tipo es la cuestión de confianza facultativa, que puede ser ejercida tanto
por un ministro de manera individual (artículo 132 de la Constitución), como por el
presidente del Consejo de Ministros a nombre de todo el gabinete ministerial
(artículo 133 de la Constitución).
31. Al respecto, si un ministro hace cuestión de confianza y esta es denegada, entonces
deberá renunciar al cargo. A su vez, cuando el presidente del Consejo de Ministros
pide un voto de confianza y esta es rehusada, la consecuencia es la “crisis total del
gabinete”, que supone la renuncia de todos los ministros que lo conforman.
32. Cabe agregar que en su momento la cuestión de confianza facultativa fue objeto de
debate en la Sentencia 00006-2018-PI/TC, de fecha 6 de noviembre de 2018; en
ellas se indicó que el artículo 133 de la Constitución:
(…) que hace referencia a la cuestión de confianza facultativa, no establece supuestos
para la cuestión de confianza, a diferencia de la obligatoria regulada en el artículo 130
(la política general de gobierno y las medidas que requiere la gestión del Presidente del
Consejo de Ministros) (fundamento 72, con énfasis agregado).
33. Pero en el fundamento 75 de dicha sentencia también se estableció que “la cuestión
de confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución
de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio
campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso, para
llevar a cabo las políticas que su gestión requiera” (énfasis agregado).
34. Por otro lado, es pertinente precisar que los fundamentos 197 a 200 de la Sentencia
00006-2019-CC/TC, que se relacionan con la presentación de cuestiones de
confianza referidas a reformas constitucionales, no fueron suscritos por la mayoría
de los magistrados del Tribunal Constitucional, pues dicho extremo contó con el
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 17
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
voto favorable de solo 3 de los 7 magistrados. En consecuencia, lo expresado en
tales fundamentos no representa un límite a la potestad del Congreso de la
República para legislar sobre la materia.
35. En concordancia con lo expuesto, este Tribunal concluye que el Congreso de la
República es competente para delimitar, dentro del marco vinculante establecido
por la Constitución, los límites a los que se encuentra sujeta la institución de la
cuestión de confianza.
36. Queda claro, a la luz de lo expuesto, que, en el presente caso, la controversia se
relaciona con la cuestión de confianza facultativa y deberá determinarse cuál es el
bloque de constitucionalidad aplicable a la presente causa.
§4. BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD APLICABLE AL PRESENTE CASO
37. En primer lugar, el bloque de constitucionalidad está compuesto por los artículos
132 y 133 de la Constitución, aludidos previamente, y que se refieren a la cuestión
de confianza facultativa.
38. Dichos artículos establecen lo siguiente:
Artículo 132.- El Congreso hace efectiva la responsabilidad política del Consejo de
Ministros, o de los ministros por separado, mediante el voto de censura o el rechazo de la
cuestión de confianza. Esta última sólo se plantea por iniciativa ministerial.
[…]
La desaprobación de una iniciativa ministerial no obliga al ministro a dimitir, salvo que
haya hecho cuestión de confianza de la aprobación.
Artículo 133.- El Presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante el Congreso
una cuestión de confianza a nombre del Consejo. Si la confianza le es rehusada, o si es
censurado, o si renuncia o es removido por el Presidente de la República, se produce la
crisis total del gabinete.
39. A dichas disposiciones se refiere la Ley 31355, “Ley que desarrolla el ejercicio de
la cuestión de confianza regulada en el último párrafo del artículo 132 y en el
artículo 133 de la Constitución Política del Perú”.
40. Esta norma fue impugnada ante este Tribunal en el Expediente 00032-2021-PI/TC;
no obstante, al ser controlada, no se alcanzaron los 5 votos conformes para
declararla inconstitucional y, por dicha razón, se desestimó la demanda, en
aplicación del artículo 107 del Nuevo Código Procesal Constitucional y del artículo
5 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
41. En consecuencia, la Ley 31355 ha sido confirmada en su constitucionalidad, y a la
decisión adoptada en el Expediente 00032-2021-PI/TC le alcanzan los efectos
establecidos en el artículo 81 del NCPCo, según el cual “Las sentencias del Tribunal
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 18
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad (…) que queden firmes
tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos
y producen efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación”.
42. El artículo único de la ley citada establece que:
La facultad que tiene un ministro y la del presidente del Consejo de Ministros a nombre
del Consejo, de plantear una cuestión de confianza (…), está referida a materias de
competencia del Poder Ejecutivo relacionadas directamente a la concreción de su política
general de gobierno, no encontrándose, entre ellas, las relativas a la aprobación o no de
reformas constitucionales ni las que afecten los procedimientos y las competencias
exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros organismos
constitucionalmente autónomos.
43. La política general del gobierno a que se refiere la citada ley se encuentra definida
en el artículo 4.1 de la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE). Este
expone, entre otras previsiones, lo siguiente:
Las políticas nacionales definen los objetivos prioritarios, los lineamientos, los
contenidos principales de las políticas públicas, los estándares nacionales de
cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para
asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas. Las políticas
nacionales conforman la política general de gobierno.
44. Así, la política general del gobierno se encuentra definida como el conjunto de
políticas nacionales, las cuales incluyen todos los elementos necesarios para
asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas. Pero se
encuentran relacionadas con las materias que son competencia del Poder Ejecutivo
conforme a la LOPE, y en ningún sentido implican la regulación de actos que sean
competencia de otras entidades estatales.
45. En concordancia con ello, el artículo único de la Ley 31355 delimita las materias a
la que puede referirse la cuestión de confianza facultativa y, a la vez, añade que ésta
no puede ser planteada respecto de:
i) la aprobación o no de reformas constitucionales;
ii) las que afecten los procedimientos y las competencias exclusivas y
excluyentes del Congreso de la República;
iii) las que afecten los procedimientos y las competencias exclusivas y
excluyentes de otros organismos constitucionalmente autónomos.
46. Asimismo, la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 31355 se refiere
a la decisión del Congreso respecto de la cuestión de confianza planteada, y lo hace
en los siguientes términos:
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 19
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
La cuestión de confianza es aprobada o rehusada luego de concluido el debate y luego de
realizada la votación conforme al Reglamento del Congreso. El resultado de la votación
es comunicado expresamente al Poder Ejecutivo, mediante oficio, para que surta efecto.
Solo el Congreso de la República puede interpretar el sentido de su decisión.
47. El marco normativo del presente caso debe complementarse con lo establecido por
los literales c) y d) del artículo 86 del Reglamento del Congreso, en cuanto disponen
que:
c) La cuestión de confianza sólo se plantea por iniciativa ministerial y en sesión del Pleno
del Congreso. Puede presentarla el Presidente del Consejo de Ministros a nombre del
Consejo en su conjunto o cualquiera de los ministros. Será debatida en la misma sesión
que se plantea o en la siguiente.
La cuestión de confianza es aprobada o rechazada mediante votación producida luego de
concluido el debate correspondiente.
El resultado de la votación es comunicado de inmediato al Presidente de la República,
mediante oficio firmado por el Presidente del Congreso y uno de los Vicepresidentes.
d) La Mesa Directiva rechazará de plano cualquier proposición de confianza presentada
por Congresistas o por cualquier funcionario que no sea ministro de Estado.
Igualmente, de manera enunciativa, rechazará de plano la proposición que tenga por
finalidad la supresión de la esencia de alguna cláusula de intangibilidad de la
Constitución, la aprobación o no de iniciativas de reforma constitucional, de iniciativas
que interfieran en las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la
República o de los organismos constitucionalmente autónomos; o que condicione el
sentido de alguna decisión del Congreso bajo término o plazo para el pronunciamiento.
El Pleno del Congreso, mediante resolución legislativa, y previa opinión de la Comisión
de Constitución y Reglamento, puede declarar improcedente una cuestión de confianza
que vulnere lo dispuesto en el presente artículo. La declaración de improcedencia
aprobada por el Congreso no equivale ni califica como denegatoria, rehusamiento ni
rechazo de la cuestión de confianza.
48. A continuación, este Tribunal desarrollará los supuestos en los que no se otorga la
confianza solicitada al Congreso de la República.
§5. RECHAZO DE PLANO, IMPROCEDENCIA Y REHUSAMIENTO DE LA CUESTIÓN DE
CONFIANZA
49. Para el supuesto de que no se otorgue la confianza, este Tribunal advierte que la
Constitución utiliza tres términos distintos ubicados en los artículos 132, 133 y 134
de la Constitución, conforme se aprecia en el siguiente cuadro:
Términos Disposición constitucional
Artículo 132. El Congreso hace efectiva la
responsabilidad política del Consejo de Ministros, o
Rechazar
de los ministros por separado, mediante el voto de
censura o el rechazo de la cuestión de confianza. (…).
Artículo 133. (…). Si la confianza le es rehusada (al
Rehusar
Presidente del Consejo de Ministros), o si es
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 20
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censurado, o si renuncia o es removido por el
Presidente de la República, se produce la crisis total
del gabinete.
Artículo 134. El Presidente de la República está
facultado para disolver el Congreso si éste ha
Negar
censurado o negado su confianza a dos Consejos de
Ministros. (…)
50. A juicio de este Tribunal, tales vocablos contemplados en los artículos indicados
supra deben ser interpretados como “sinónimos”, dado que todos ellos implican que
se efectúe un análisis sustantivo, y este debe llevarse a cabo tomando en cuenta los
procedimientos previstos en la ley y en el reglamento parlamentario, a fin de adoptar
una decisión final en torno a la cuestión de confianza solicitada por el Poder
Ejecutivo.
51. Efectivamente, de acuerdo con la citada Primera Disposición Complementaria Final
de la Ley 31355 y con lo previsto en el literal c) del artículo 86 del Reglamento del
Congreso, se advierte que la negación de la cuestión de confianza presupone:
i. Un análisis sobre el fondo del asunto debatido en la misma sesión que se
plantea o en la siguiente.
ii. Una decisión del Pleno, si es aprobada o rechazada mediante votación
producida luego de concluido el debate correspondiente.
iii. La comunicación del sentido de la decisión al presidente de la República,
a través del oficio firmado por el presidente del Congreso y uno de los
vicepresidentes, para que surta efectos.
iv. Que solo el Congreso de la República puede interpretar el sentido de su
decisión.
52. En segundo lugar, el Reglamento del Congreso introduce una segunda figura que
es el “rechazo de plano”, que no debe entenderse como una calificación de rechazo,
rehusamiento, o negación de una cuestión de confianza.
53. El rechazo de plano presupone un análisis de:
i. la legitimación activa para plantear la cuestión; y
ii. las materias a las que la cuestión no puede referirse.
54. Efectivamente, los párrafos primero y segundo del literal d) del artículo 86 del
Reglamento del Congreso establecen quiénes se encuentran impedidos de presentar
una cuestión de confianza. Asimismo, explicitan que no es posible someter a
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 21
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
cuestión de confianza determinadas materias. Ello significa que se excluye del
debate parlamentario los supuestos allí recogidos a través de la figura del rechazo
de plano. Así, preceptúa en el literal d) que:
Igualmente, de manera enunciativa, rechazará de plano la proposición que tenga por
finalidad la supresión de la esencia de alguna cláusula de intangibilidad de la
Constitución, la aprobación o no de iniciativas de reforma constitucional, de iniciativas
que interfieran en las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la
República o de los organismos constitucionalmente autónomos; o que condicione el
sentido de alguna decisión del Congreso bajo término o plazo para el pronunciamiento.
55. El órgano competente para decidir esta segunda figura, es decir el rechazo de plano,
es la mesa directiva del Congreso de la República.
56. En tercer lugar, el Reglamento del Congreso, en el último párrafo del citado literal
d) del artículo 86, ha establecido una tercera figura, que es la de la improcedencia
de la cuestión de confianza.
57. En el derecho comparado, cabe anotar que el artículo 174, párrafo 2 del Reglamento
del Congreso de Diputados de España, establece sobre la cuestión de confianza la
calificación previa de su admisión:
Admitido el escrito a trámite por la Mesa, la Presidencia dará cuenta del mismo a la Junta
de Portavoces y convocará al Pleno.
58. Asimismo, el párrafo 4 del artículo 116 del Reglamento de la Cámara de Diputados
de Italia, estable los siguientes límites a la cuestión de confianza:
La cuestión de confianza no podrá plantearse sobre las propuestas de investigación
parlamentaria, las modificaciones al Reglamento y las interpretaciones o referencias al
mismo, las autorizaciones para proceder y la verificación de las elecciones, los
nombramientos, las cuestiones personales, las sanciones disciplinarias y en general sobre
todas las cuestiones relativas al funcionamiento interno de la Cámara y sobre todos
aquellos asuntos para los que el Reglamento prescriba una votación a mano alzada o
secreta.
59. La improcedencia se configura cuando se vulnera lo previsto en el mencionado
artículo 86 y es declarada por el Pleno, a través de una resolución legislativa, para
lo cual requiere de la opinión previa de la Comisión de Constitución y Reglamento.
60. En conclusión, el artículo 86 del Reglamento del Congreso de la República regula
los procedimientos parlamentarios seguidos para resolver tres tipos de cuestiones:
i. el rechazo de plano;
ii. la improcedencia;
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 22
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
iii. el rechazo, rehusamiento o negación.
61. Queda claro que el rechazo de plano y la improcedencia no califican como
rehusamiento, denegatoria o rechazo de la cuestión de confianza a la que se hace
referencia en los artículos 132 y 133 de la Constitución.
§6. COMPETENCIA PARA VALORAR LA CUESTIÓN DE CONFIANZA
62. La Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 31355 establece lo
siguiente:
La cuestión de confianza es aprobada o rehusada luego de concluido el debate y luego de
realizada la votación conforme al Reglamento del Congreso. El resultado de la votación
es comunicado expresamente al Poder Ejecutivo, mediante oficio, para que surta efecto.
Solo el Congreso de la República puede interpretar el sentido de su decisión.
63. Como puede apreciarse, esta norma precisa que es competencia del Congreso
valorar el sentido de la cuestión de confianza, lo que se produce luego del
correspondiente debate y votación, siguiendo lo establecido en el Reglamento del
Congreso
64. De acuerdo con el marco legal vigente, la cuestión de confianza es aprobada o
rehusada a través de la votación que lleve a cabo el Congreso, cumpliendo con lo
indicado previamente.
65. Luego, el resultado de la votación se comunica expresamente al Poder Ejecutivo, a
través de un oficio, para que surta efectos. A ello se ha añadido en la disposición
glosada que solo el Congreso puede interpretar el sentido de su decisión.
66. Ahora bien, los poderes estatales se encuentran obligados a coordinar entre sí por
el principio de colaboración entre poderes, de manera que la interacción entre ellos
debe evitar la ambigüedad y buscar más bien la máxima claridad posible, para que
cada entidad haga conocer su voluntad o intención de manera indubitable. Todo
esto a fin de evitar o minimizar la posibilidad de desencuentros o conflictos que
perjudiquen o dificulten el normal funcionamiento del Estado.
67. Al respecto, este Tribunal puso de relieve en la Sentencia 00023-2021-PI/TC que
es necesario “fomentar un modelo orgánico institucional, en el que cada rol,
trascendental y compatible con la división o separación de poderes, sea al mismo
tiempo instrumento de necesaria colaboración” (fundamento 132).
68. Pero estas relaciones de coordinación entre entidades estatales se desarrollan en un
marco de competencias definido y según pautas o reglas vinculantes establecidas
por la Constitución y por las leyes. En este marco, se determina cuál es la entidad
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 23
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
autorizada para interpretar, también de forma vinculante, el contenido de tales
normas, según sea el caso.
69. Así, la Constitución ha establecido en su artículo 201 que este Tribunal sea el
órgano de control de la Norma Suprema, lo que significa ser su máximo intérprete.
En virtud de ello, resuelve los procesos de inconstitucionalidad y los conflictos
competenciales entre entidades estatales. El Poder Judicial interpreta las leyes
cuando administra justicia (artículos 138 y 139).
70. De otro lado, la Constitución dispone en su artículo 102.1 que una de las
atribuciones del Congreso es dar leyes y resoluciones legislativas, y
específicamente subraya que es el órgano constitucional competente para
interpretar, modificar o derogar las existentes. Es decir que el Congreso es la
entidad competente para interpretar el sentido de sus propias leyes y resoluciones
al expedirlas, sin perjuicio de lo expresado supra respecto del Poder Judicial o del
Tribunal Constitucional.
71. El Poder Ejecutivo, por su parte, debe cumplir y hacer cumplir la Constitución y los
tratados, las leyes y demás disposiciones legales (artículo 118.1 de la Norma
Suprema), y también las sentencias y resoluciones de los órganos jurisdiccionales
(118.9). Su margen de interpretación, en consecuencia, se encuentra supeditado a
la que hayan desarrollado el Tribunal Constitucional, el Congreso de la República
o el Poder Judicial.
72. En el presente caso, este Tribunal advierte que es el Congreso de la República quien
tiene el pleno y cabal conocimiento de la decisión que desea transmitir, pues esta
deriva de su propia voluntad colegiada. De ahí que sea esta entidad quien deba tener
la potestad de interpretar y dar contenido a la decisión que ella misma ha adoptado,
y no el Poder Ejecutivo.
73. Cabe destacar que la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 31355
establece que en nuestro ordenamiento jurídico es el Congreso de la República
quien debe interpretar el sentido de su decisión, y este Tribunal, como máximo
intérprete de la Constitución, ha validado dicha postura en la Sentencia 00032-
2021-PI/TC que expidiera la anterior conformación de este colegiado.
74. El Congreso tiene competencia para emitir leyes que desarrollen la Constitución,
así como para interpretar el contenido de sus propios actos, sean estos leyes o
resoluciones legislativas, aunque ello no implica que esas normas no puedan ser
sometidas a control constitucional.
75. En segundo lugar, la cuestión de confianza presupone la interacción entre los
poderes, y como tal se encuentra sujeta a las reglas de competencia atribuidas por
la Constitución y el bloque de constitucionalidad, constituido por las leyes
orgánicas (entre las que se encuentra el RCR), así como por otras leyes que
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 24
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
desarrollen tales competencias. Este punto se vincula con el anterior, pues es el
Congreso quien tiene competencia para emitir tales normas, siempre respetando el
marco constitucional.
76. Como detalla Blancas, sobre la cuestión de confianza, ésta solo puede ser una
manifestación de voluntad expresa, mediante una votación parlamentaria:
Puede decirse, a manera de conclusión, que en nuestro ordenamiento constitucional no
existe la “denegación fáctica” de la cuestión de confianza. En realidad, esta no puede
existir porque si así fuera cabría preguntar cuál es la autoridad que puede decidir si una
actitud del Congreso se puede calificar como “denegatoria fáctica”. Obviamente, en
ningún caso podría ser el mismo gobierno que la propone pues, en tal caso, este tendría
la facultad de decidir, según su conveniencia o interés político, cuando se le ha denegado
en los hechos la confianza solicitada. De esta manera ya no interesaría la decisión que
adopte el Congreso sino la interpretación de los actos de este que adopte el Presidente de
la República, todo lo cual, como es evidente, atenta contra el principio de la separación
de poderes en beneficio de un super poder presidencial, que tiene muy poco de
democrático1.
77. Queda claro, entonces, que el Congreso de la República tiene la competencia para
interpretar cuándo se ha rechazado, rehusado o negado la confianza a un Consejo
de Ministros y, como consecuencia de ello, cuándo se ha producido el supuesto
denegatorio contemplado en el primer párrafo del artículo 134 de la Constitución.
78. Ello implica que el Congreso también tiene la potestad de interpretar el significado
del rechazo de plano o de la improcedencia contemplados en el artículo 86 del RCR,
en el sentido de que no constituyen un rechazo, rehusamiento o negación de la
confianza, sino el rechazo de una solicitud realizada sobre materias que escapan a
la institución de la cuestión de confianza.
79. Por lo tanto, este Tribunal concluye que el Congreso de la República es la entidad
competente para determinar: a) cuándo se ha producido un rechazo, rehusamiento
o negación de la confianza a las que se refieren los artículos 132, 133 y 134 de la
Constitución; y, b) el alcance de dicho rechazo, rehusamiento o negación.
80. Asimismo, también es la autoridad competente para: a) decidir sobre el rechazo de
plano de la cuestión de confianza; y, b) determinar la valoración que corresponde
dar a la decisión de “rechazar de plano” la cuestión de confianza que adopte la Mesa
Directiva del Congreso de la República.
81. En consecuencia, el Poder Ejecutivo no puede interpretar la decisión del Congreso
y asignar un significado diferente a la decisión que este ha adoptado. El Parlamento,
1 Blancas Bustamante, Carlos, “La disolución inconstitucional del Congreso. Acerca del “decreto de
interpretación auténtica”. En: Revista Peruana de Derecho Público, núm. 39, Lima, julio-diciembre de
2019, pp. 36-37.
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conforme al ordenamiento jurídico vigente, debe rechazar la cuestión de confianza
de forma expresa para que se verifique la existencia de una denegatoria de la misma.
82. En la Sentencia 00006-2019-CC/TC, se dijo que era posible que el Poder Ejecutivo
interprete que se ha producido una denegatoria fáctica de la cuestión de confianza,
pese a existir una votación formalmente favorable por parte del Congreso de la
República.
83. La referida sentencia explicó adecuadamente la importancia del principio de
separación de poderes, y que no puede existir un Estado constitucional sin un
mecanismo de limitación del poder. Asimismo, reconoció correctamente que la
facultad del presidente de la República para disolver el Congreso es una herramienta
de ultima ratio y de uso excepcional.
84. Sin embargo, este Colegiado no comparte los criterios que fundamentaron la
decisión contenida en dicha sentencia, pues la decisión adoptada terminó
desequilibrando este principio constitucional primordial a favor del Poder
Ejecutivo, y puso en sus manos un poder que la Constitución no le asigna, al
convalidar un ejercicio arbitrario e indiscriminado de la cuestión de confianza.
85. Efectivamente, en dicha sentencia se determinó que el Poder Ejecutivo “contaba
con competencia para plantear una cuestión de confianza tanto para proponer una
reforma a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional como para solicitar la
postergación de la elección de los magistrados” (fundamento 239). En opinión de
este Colegiado, ello contraviene el marco constitucional y el principio de separación
de poderes, pues permite un uso abusivo de esta facultad. Cabe citar en la doctrina
nacional a Castillo Córdova, quien concluye sobre el caso que fue materia de
pronunciamiento en la Sentencia 00006-2019-CC/TC, que:
De esta manera, queda confirmado que no se había cumplido el supuesto de hecho que
habilitaba al Presidente de la República a disolver el Pleno del Congreso de la República,
de modo que la disolución decidida aparece como el ejercicio extralimitado e
inconstitucional de la atribución reconocida2.
86. Tanto la emisión de leyes orgánicas, como la elección de magistrados del Tribunal
Constitucional, constituyen competencias exclusivas y excluyentes del Congreso
de la República, y ello viene determinado por la misma Constitución. Asumir que
el Poder Ejecutivo puede plantear una cuestión de confianza respecto de tales
materias implicaría aceptar que este puede forzar al Parlamento a aceptar cualquier
intromisión en sus competencias, so pena de disolución.
2 Castillo Córdova, Luis, “La inconstitucional disolución del Congreso de la República”. En: Revista
Peruana de Derecho Público, núm. 39, Lima, julio-diciembre de 2019, p. 63.
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 26
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
87. El mecanismo de la cuestión de confianza, así entendido, se encuentra en
contradicción con la Constitución y el principio de la separación de poderes, pues
convertiría al Congreso en un rehén del Poder Ejecutivo, que se vería incentivado
a recurrir a la cuestión de confianza cada vez que quisiera dirigir o modificar el
rumbo de las competencias ajenas.
88. Por otro lado, en la citada sentencia se estableció que “existen supuestos
extraordinarios en los que es evidente que, por su accionar, el órgano legislativo ha
decidido rechazar la confianza planteada” (fundamento 211), y que “la regla general
para determinar el otorgamiento de confianza en estos casos es el acto de votación,
ello no impide que, en algunos supuestos particulares, sea posible que se presente
algún supuesto que justifique el apartamiento de ella” (fundamento 212).
89. En la práctica, el anterior pronunciamiento del Tribunal Constitucional eximió al
Poder Ejecutivo de todo mecanismo de control o límite respecto del ejercicio de la
cuestión de confianza, y permitió el uso arbitrario de dicha institución. Esto tuvo
como efecto que el Poder Ejecutivo pudiera disolver irregularmente al Congreso de
la República, que desestabilice el principio de poderes, y que elimine
temporalmente al órgano que servía como su contrapeso político.
90. Como ha sido explicado supra, el Congreso de la República es la entidad
competente en nuestro sistema constitucional para decidir si ha concedido o
denegado la confianza que le haya sido planteada, así como para decidir su
improcedencia o rechazo de plano.
91. En conclusión, este Tribunal considera pertinente recalcar que el Poder Ejecutivo
solo tiene competencia para plantear la cuestión de confianza respecto de sus
propias competencias exclusivas, sin que estas puedan interpretarse de manera
extensiva, como se hizo en la Sentencia 00006-2019-CC/TC, para que impliquen el
menoscabo de las competencias exclusivas de otras entidades estatales, bajo el
pretexto de que se trata de asuntos de interés público. En ese sentido, aun cuando la
iniciativa de reforma constitucional pueda ejercerla el presidente de la República,
con aprobación del Consejo de Ministros, no es jurídicamente viable la formulación
sobre esta materia de una cuestión de confianza, en la medida en que el
procedimiento de reforma está contemplado en el artículo 206 de la Constitución
como atribución del Congreso. Admitir lo contrario supondría afectar el equilibrio
de poderes.
92. Así, este Colegiado considera que no es contrario a la Constitución que se formule
una cuestión de confianza sobre un proyecto de ley presentado por el Poder
Ejecutivo, siempre y cuando está directamente relacionado con la política general
del gobierno que expone el presidente del Consejo de Ministros, conforme al
artículo 130 de la Constitución (cfr. Sentencia 00006-2018-PI/TC, fundamento 75).
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 27
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
93. Asimismo, este Tribunal señala expresamente que en ningún supuesto se encuentra
habilitado el Poder Ejecutivo para realizar una interpretación contraria a la que haya
realizado el Congreso de la República, ni tampoco se encuentra habilitado para
asumir que ha existido una denegatoria fáctica de la cuestión de confianza, la cual
es contraria a la Constitución. La denegatoria de la misma es siempre expresa y la
decide el Parlamento.
§7. ANÁLISIS DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA PLANTEADA RESPECTO DEL PROYECTO
DE LEY 3570/2022-PE DESDE LA PERSPECTIVA COMPETENCIAL
94. En el presente caso, es necesario advertir que el Pleno del Congreso de la República,
en su sesión del jueves 17 de noviembre de 2022, decidió ampliar su agenda y
recibir al entonces presidente del Consejo de Ministros, señor Aníbal Torres
Vásquez, quien estaba acompañado de su gabinete ministerial, de conformidad con
lo establecido en el artículo 133 de la Constitución Política, y el primer párrafo del
literal c) del artículo 86 del Reglamento del Congreso.
95. En tal ocasión, el presidente del Consejo de Ministros planteó una cuestión de
confianza para la aprobación del Proyecto de Ley 3570/2022-PE, que proponía
derogar la Ley 31399, Ley que fortalece el proceso de aprobación de leyes de
reforma constitucional regulado en los artículos 40 y 44 de la Ley 26300, Ley de
los derechos de participación y control ciudadanos.
96. Por su parte, con fecha 24 de noviembre de 2022, el oficial mayor del Congreso de
la República, a través del Oficio 1162-2022-2023-ADP-D/CR, envió al presidente
del Consejo de Ministros la copia fedateada del Acuerdo 061-2022-2023/MESA-
CR, por el cual se rechazó de plano la cuestión de confianza planteada.
97. Al respecto, este Tribunal advierte que el ex presidente del Consejo de Ministros
presentó ante el Pleno del Congreso de la República una cuestión de confianza
facultativa, de acuerdo con lo previsto en el artículo 133 de la Constitución Política.
98. Como ya se ha expuesto supra, corresponde resolver si la cuestión de confianza
planteada por el Poder Ejecutivo para la aprobación del Proyecto de Ley
3570/2022-PE supuso un ejercicio regular de sus competencias o si, por el
contrario, menoscabó las atribuciones del Congreso de la República.
99. La materia a la que se refiere el proyecto de ley del Poder Ejecutivo se relaciona,
según sus propias palabras, con el “derecho al referéndum” que debería ser objeto
de “ejercicio libre y absoluto” (foja 4 del proyecto de ley3).
3 Proyecto de Ley 3570/2022-PE. Disponible en el sitio web del Congreso de la República:
https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/NTg5NTg=/pdf/PL0357020221117,
consulta realizada el 15 de febrero de 2023.
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 28
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
100. Más allá de la dudosa adscripción de la materia contenida en la cuestión de
confianza planteada con el fortalecimiento del sistema democrático a la que se alude
en las fojas 11 y 12 del escrito de contestación de la demanda, lo cierto es que se
refiere de modo directo al procedimiento para la reforma de la Constitución.
101. Corresponde recordar que, de conformidad con el bloque de constitucionalidad
reseñado, no se encuentran entre las materias respecto de las que el Poder Ejecutivo
tiene competencia aquellas que se relacionan con “la aprobación o no de reformas
constitucionales”.
102. Por otro lado, debe tomarse en cuenta que la figura del rechazo de plano se enmarca
en el ámbito de las competencias del Congreso de la República respecto a la
cuestión de confianza, conforme al literal d) (párrafos primero y segundo) del
artículo 86 del Reglamento del Congreso.
103. En el presente caso, en el aludido Acuerdo 061-2022-2023/MESA-CR, la Mesa
Directiva del Congreso de la República dispuso:
i. Rechazar de plano la cuestión de confianza planteada por el Presidente del Consejo
de Ministros, a nombre del Consejo, por tratarse de materias prohibidas para el
planteamiento de una cuestión de confianza, tal como lo estableció el Tribunal
Constitucional en el fundamento 185 de la sentencia recaída en el expediente 006-
2019-CC y la Ley 31355 (…); y,
ii. Exhortar al Consejo de Ministros a respetar escrupulosamente los parámetros para
las presentaciones de cuestión de confianza (…).
104. Queda claro entonces que lo que se produjo en este caso fue un rechazo de plano
llevado a cabo por la Mesa Directiva del Congreso de la República, de acuerdo con
las normas que integran el bloque de constitucionalidad.
105. En cuanto a la valoración de dicha actuación parlamentaria, es también el propio
Congreso de la República quien puede interpretar el sentido de su decisión,
conforme lo establece la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley
31355, antes citada.
106. En el Acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 24 de noviembre de 2022,
cuestionado en la demanda, se menciona que:
(…) el rechazo, rehusamiento, o negación de la cuestión de confianza, se configura con
cualquiera de estos mecanismos: la inadmisibilidad, el rechazo de plano, la improcedencia
o negación de la cuestión de confianza, para evitar el abuso del derecho o el fraude a la
Constitución.
107. Poder Ejecutivo menoscabó las competencias del Congreso de la República al
interpretar que la cuestión de confianza había sido denegada.
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 29
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
§8. EFECTO DE LA SENTENCIA
108. Conforme al artículo 112 del Nuevo Código Procesal Constitucional
La sentencia del Tribunal vincula a los poderes públicos y tiene plenos efectos frente a
todos. Determina los poderes o entes estatales a que corresponden las competencias o
atribuciones controvertidas y anula las disposiciones, resoluciones o actos viciados de
incompetencia. Asimismo, resuelve, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones
jurídicas producidas sobre la base de tales actos administrativos.
109. Siendo ello así, corresponde anular el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha
24 de noviembre de 2022, en cuanto establece que el rechazo de plano supone el
rehusamiento o denegatoria de la cuestión de confianza y que condujo a la crisis
total del gabinete.
III. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda competencial planteada por el Congreso de la
República contra el Poder Ejecutivo; en consecuencia, ANULAR el Acuerdo del Consejo
de Ministros de fecha 24 de noviembre de 2022, en cuanto establece que el rechazo de
plano supone el rehusamiento o denegatoria de la cuestión de confianza.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
PONENTE MORALES SARAVIA
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EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO GUTIÉRREZ TICSE
Sin perjuicio de suscribir la ponencia, considero necesario expresar mayores fundamentos
sobre el objeto de la presente demanda competencial, los mismos que paso a detallar:
I. EL TEMA EN CUESTIÓN
1. El Tribunal Constitucional ha abordado tres problemas centrales sobre la figura de
la cuestión de confianza a partir de la presente demanda, interpuesta por el Congreso
de la República en contra el Poder Ejecutivo, y ellos son los siguientes:
a) La autoridad competente para determinar el momento en que se produce un
rechazo, rehusamiento o negación de confianza a la que se refieren los
artículos 132, 133 y 134 de la Constitución Política de 1993, así como el
alcance del mismo.
b) La autoridad competente para decidir sobre el rechazo de plano de la cuestión
de confianza, y la valoración que corresponde dar a la decisión de “rechazo
de plano” que adopta la Mesa Directiva del Congreso de la República.
c) La cuestión de confianza planteada por el Poder Ejecutivo para la aprobación
del Proyecto de Ley 3570/2022-PE no fue un ejercicio regular de sus
competencias y, por ende, implicó un menoscabo de las atribuciones del
Congreso de la República.
2. Dejando claro que este último extremo supone una aplicación de la línea
jurisprudencial establecida por este Colegiado sobre la racionalización de la figura
de la cuestión de confianza; no es objeto de discusión que el Congreso de la
República es competente para establecer en su Reglamento, y dentro del marco de
la Constitución Política de 1993, los límites de la institución de la cuestión de
confianza.
II. EL REGIMEN DE GOBIERNO EN EL PERÚ: EL PRESIDENCIALISMO
FRENADO
3. Para comprender el régimen de gobierno peruano, resulta indispensable hacer
rápida referencia al denominado “neo-presidencialismo” latinoamericano, que -en
opinión de Carpizo (4) - es una degeneración del sistema presidencial, en la que se
avasalla a los otros poderes y se tiende al caudillismo y a la arbitrariedad, que,
además lesiona el régimen democrático, al reducir los actores políticos reales,
concentrando las principales funciones en el Poder Ejecutivo, permite al Presidente
4 Carpizo, J. (2000). México: ¿sistema presidencial o parlamentario? En: Valadés, Diego y Serna, José María (Coordinadores). El
gobierno en América Latina ¿Presidencialismo o parlamentarismo? México: Universidad Nacional Autónoma de México. pp. 11-
45. (p.42).
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 31
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
ejercer funciones que le corresponden al Legislativo, y hace peligrar las libertades
de las personas porque en la realidad es difícil detener la arbitrariedad de los
administradores. En palabras de Orozco Henríquez (5):
“A diferencia del modelo estadounidense, cuyo sistema presidencial evolucionó hacia un
equilibrio relativo de los tres poderes del gobierno, el régimen presidencial en América
Latina, como consecuencia de causas históricas, sociológicas y económicas, así como de
la influencia del caudillismo y el cacicazgo, se caracterizó desde sus orígenes por una
preponderancia total del Poder Ejecutivo frene a los otros dos poderes del gobierno,
basado no sólo en el cúmulo de atribuciones constitucionales sino metaconstitucionales,
con una fuerte tendencia a personalizar el poder y a ejercerlo de forma paternalista” (p.
822).
4. En un enfoque general que diferencia entre el régimen “presidencial”
norteamericano y régimen “presidencialista” latinoamericano, Naranjo Mesa6
señala que el modelo generalizado en América Latina es una deformación del
modelo original puro estadounidense, que ostenta una concentración de poderes
muy acentuada en manos del Jefe del Ejecutivo en desmedro de los poderes del
Congreso.
5. Así las cosas, una de las primeras clasificaciones de los diversos sistemas
presidenciales en América Latina fue la propuesta por Loewenstein (7) a mediados
del siglo XX, que diferenció entre i.) presidencialismo puro -el clásico régimen
estadounidense, donde el poder lo ejercer el Presidente, que es elegido en forma
directa por el pueblo, con miembros del gabinete que son ayudantes y consejeros
cuyo nombramiento depende de la voluntad presidencial-; ii.) presidencialismo
atenuado -donde el Poder Ejecutivo lo ejercen de manera conjunta el Presidente y
sus ministros -organizados éstos como “Gabinete”-, encontrándose el primero
limitado en sus decisiones por la participación efectiva de los segundos (refrendo),
existiendo comisiones investigadoras y la obligación de informar por pare de los
ministros al Congreso, sin voto de censura-; y iii.) presidencialismo híbrido o
parlamentarismo aproximado (al presidencialismo) -que, mediante la
introducción de diversos mecanismos parlamentarios europeos en el sistema
presidencial (sobre todo la responsabilidad ministerial individual y colectiva ante
el Congreso), trata de disminuir la influencia del Ejecutivo-.
6. En opinión ensayada en similar postura, Carpizo (8), desde la perspectiva de la
norma constitucional (9), distingue los siguientes tipos de presidencialismo: i.) el
5 Orozco Henríquez, J. (2008). Tendencias recientes en los sistemas presidenciales latinoamericanos. En: Boletín Mexicano de
Derecho Comparado (Número Conmemorativo, Sexagésimo aniversario). pp. 793-858. (p.822).
6 Naranjo Mesa, V. (1990). Teoría Constitucional e instituciones política. Bogotá: Temis. (p.309)
7 Loewenstein, K. (1949). La “presidencia” fuera de los Estados Unidos (estudio comparativo de instituciones políticas). En: Boletín
del Instituto de Derecho Comparado de México, II (5). pp. 15-64. (pp-21-28)
8 Carpizo, J. (2014) Propuesta de una tipología del presidencialismo latinoamericano. En: Vásquez Ramos, Homero (Coordinador).
Cátedra Nacional de Derecho Jorge Carpizo. Reflexiones constitucionales. México: UNAM. pp. 3-58. (pp.29-44)
9 Carpizo incorpora también como criterio clasificatorio la realidad constitucional, desde la que distingue: i.) el presidencialismo
hegemónico -con un partido predominante y mayoría en el Congreso-; ii.) el presidencialismo equilibrado -donde los controles
constitucionales operan adecuadamente para establecer pesos y contrapesos entre los poderes políticos-; y iii.) el presidencialismo
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presidencialismo puro, que -precisamente por haber mantenido sin alteraciones sus
características originales (“pureza”)- no posee matices parlamentarios ni contiene
elementos que alteren el sistema de controles presidencial, existiendo un Poder
Ejecutivo unitario cuyo titular (el Presidente) es designado por el pueblo (directa o
indirecta), para un período determinado, y cuenta con ayudantes llamados
“Secretarios” que solo son responsables ante él, no siendo responsable ni los
ministros ni el propio presidente ante el Congreso (aunque pueden ser sujeto de un
juicio político) (ej.: gran número de países latinoamericanos lo adoptaron en el siglo
XIX, y actualmente tenemos a Brasil, Chile, México, Argentina, Ecuador y
Honduras; ii.) el presidencialismo predominante, que hace del Presidente el eje y
la columna vertebral del sistema político, al tener asignado –por mandato
constitucional- un cúmulo de importantes facultades (sobre todo legislativas) que,
obviamente, producen una alteración del equilibrio del régimen a favor del órgano
ejecutivo, afectando así el régimen de controles respecto de éste, debido a que los
órganos de control carecen de autonomía o porque ésta es escasa o nula (ej.:
Constitución de República Dominicana de 1966); iii.) el presidencialismo
atemperado, donde el Congreso es el pivote o eje del sistema político-
constitucional, careciendo el presidente de la facultad de veto y siendo sus
competencias legislativas muy reducidas (ej.: Constitución mexicana de 1857 -
hasta la reforma de 1874-, Constitución chilena de 1925); iv.) el presidencialismo
con matices parlamentarios, en el que los mecanismos de control del poder son
propios del sistema presidencial puro, pero se admiten algunos aspectos inspirados
en el parlamentarismo (ej.: nombramiento y separación discrecional de los
ministros por el Presidente, procedencia de censura ministerial pero por mayorías
calificadas, o dimisión facultativa y discrecional del presidente del ministro
censurado) (ej.: Constitución peruana de 1860, Constitución argentina de 1853 con
las reformas de 199410, y las actuales Constituciones de Bolivia -con la reforma de
1994-, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua -según reforma de 1995-, Panamá y
Paraguay); y v.) el presidencialismo parlamentarizado, en donde -a pesar que el
Presidente sigue siendo el eje del sistema político, al mantener las Jefaturas de
Estado y de Gobierno- se introducen controles propios del sistema parlamentario
que pueden llegar a alterar el modelo de base presidencial (como el que tanto el
gabinete como los ministros sean responsables ante el Presidente y el Congreso,
que puede censurarlos; el Presidente puede disolver anticipadamente el Congreso y
convocar a elecciones, respetándose el período fijo de aquél) (ej.: las Constituciones
de Argentina -después de la reforma de 1994-, Colombia, Guatemala, Perú,
Uruguay y Venezuela).
débil -en el que el Presidente no cuenta con mayoría en el Congreso y el gobierno opera dividido, dificultándose lo acuerdos para
obtener la aprobación de sus iniciativas- (Carpizo, 2014: 44-53).
10 Carpizo considera al Jefe de Gabinete argentino de 1994 como parte de un presidencialismo con matices parlamentarios, debido
a que es responsable ante el Presidente y el Congreso; pues si solo lo fuera ante este último órgano “no dudaría en considerar
a ese jefe de gabinete como parte del presidencialismo parlamentarizado, ya que sería algo parecido a un jefe de gobierno”
(Carpizo, 2014: 40).
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7. Dentro de esta mirada constitucional ofrecida por los citados autores -y a las que
nos suscribimos- el modelo de gobierno peruano bien puede enmarcarse en el
denominado neo-presidencialismo latinoamericano, a partir de la revisión de los
principales aspectos consagrados en nuestros textos constitucionales y sus
respectivas normas legales de desarrollo, pudiéndose sostener que el Perú adoptó -
después de las experiencias inestables de 1823 y 1826- el régimen de gobierno
presidencial en la Constitución de 1828, conservándolo con diversas
modificaciones y adaptaciones hasta nuestros días, y al que, a partir de mediados
del siglo XIX, se le introdujeron ciertos elementos parlamentarios que, para
Villarán y Godoy (11), buscaron superar los excesos presidenciales con un método
de limitación orientada hacia: i.) la supresión de ciertas atribuciones que se
consideraban especialmente predestinadas al abuso, y su despojo y consiguiente
traslado al Congreso; y ii.) permitir que el Jefe de Estado mantenga sus atribuciones,
pero obligándolo a ejercerlas con intervención de Ministros de corte parlamentario,
tendencia ésta que surgió a partir de que la experiencia europea demostrara que el
régimen parlamentario era adaptable no sólo a las monarquías, sino también a las
repúblicas.
8. De esta manera, de un inicial régimen presidencial de corte estadounidense se ha
virado hacia un neo-presidencialismo típicamente latinoamericano, que introdujo
instituciones de corte parlamentario y, por ende, varió en forma sustantiva el
modelo primigenio.
9. Una característica implícita del modelo de gobierno peruano, derivada de la
condición de eje central del sistema político que detenta el Presidente de la
República, es la progresiva consolidación de atribuciones presidenciales en forma
simultánea a la “parlamentarización” del modelo, lo cual es fácil de advertir al
analizar la evolución histórica del constitucionalismo peruano, de donde se colige
que, en forma paralela a la aludida parlamentarización del modelo gubernativo con
la introducción de diversos mecanismos de control parlamentario, se consagró un
progresivo fortalecimiento de las atribuciones e inmunidades presidenciales que le
han permitido adquirir mayor brío y empoderamiento, cuando no hegemonía, al
encumbrarlo no sólo como el máximo decisor político del sistema, sino hacerlo
absolutamente irresponsable e incapaz de rendir cuenta alguna por los actos que
realice en el ejercicio de su poder (Hernández Chávez, 2018: 172-174).
10. Es por esta razón que un sector importante de constitucionalistas sostienen que el
modelo de gobierno peruano es un presidencialismo “atenuado” o “frenado” –
tomando la expresión de Loewenstein- en el que el Presidente de la República si
bien es el eje principal del sistema político, se encuentra limitado y controlado por
un conjunto de medidas e instrumentos de corte parlamentario, utilizándose para
referirse a él los calificativos modelo de gobierno presidencial “disminuido,
11 Villarán y Godoy, M. (1962) Necesidad de fomentar los estudios de Derecho Constitucional Comparado. Ponencia presentada a
la “V Conferencia Internacional de Abogados”. En: Páginas Escogidas. Lima, Perú. (p.251).
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atenuado o frenado” (García Belaúnde, 1991: 628), presidencialismo
“moderado” (Chirinos Soto, Congreso Constituyente Democrático, 2001, T. III:
1386), presidencialismo parlamentario (Delgado Güembes, 2020: 12), entre
otros.
III. LOS PROBLEMAS DEL PRESIDENCIALISMO FRENADO
11. Sin duda alguna el presidencialismo latinoamericano pasa por una severa crisis en
nuestros tiempos. Vacancias, vetos, disoluciones forzadas, se han convertido en una
constante que no ha cesado desde el éxito del impeachment contra el ex presidente
del Brasil, Fernando Collor de Melo, en el año de 1992.
12. En ese orden de ideas, hemos podido advertir de acuerdo a los movimientos
electorales algunas variantes en los hechos, desde un mayor poder en el Gobierno,
como otros momentos en el parlamento cuando este ha contado con bloques
mayoritarios de legisladores en oposición.
13. El aumento del poder presidencial se ha manifestado en los primeros gobiernos de
la década del 2000, y los otros en donde el poder del parlamento se ha sobregirado
ha podido verse en los periodos de Pedro Pablo Kczynski y en el de Pedro Castillo.
14. Se trata de movimientos que en cualquier caso se reconducen a su propio estadio
sin quebrar el cuadro de poderes. De ocurrir lo contrario, se configura una conducta
antidemocrática e inconstitucional, sobre todo cuando el actor que se irroga el
exceso de poder es el presidente.
15. No estamos señalando por cierto que el poder legislativo tenga carta libre. De hecho
no somos partidarios de ningún exceso de poder, tampoco del judicial ni del resto
de poderes públicos. Lo que afirmamos es que en un modelo presidencialista, los
excesos de poder del parlamento se controlan por el veto, el proceso competencial,
y finalmente el cierre constitucional conforme al mecanismo de la disolución.
16. En cambio, los excesos del gobierno tienen una connotación distinta por la
magnitud de decisión que poseen en los regímenes presidencialistas, pudiendo
llegar al quiebre del orden democrático.
17. Dicho quiebre, de acuerdo a la experiencia comparada en los últimos tiempos,
pueden ser de dos formas: i.) rupturas del orden democrático típicas (concentración
de poder, respaldo militar, etc) y ii.) rupturas del orden democrático atípicas. En
estas últimas, el régimen preserva las formas democráticas, pero actúa de forma tal
que anula cualquier posibilidad del control político del parlamento, en una dinámica
donde el régimen cumple “formalmente” con las reglas constitucionales, pero en el
fondo las manipula concentrando el poder. Entonces el parlamentarismo frenado,
termina distorsionando el modelo al más radical de los presidencialismos
latinoamericanos, poniendo en tela de juicios los cimientos democráticos.
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IV. LA CUESTION DE CONFIANZA COMO INSTITUCIÓN: SU
NATURALEZA Y CONFIGURACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN DE 1993
18. Desde su consagración expresa en el Art. 174 de la Constitución peruana de 1933,
la cuestión de confianza hasta su regulación en la Constitución de 1993, se puede
señalar que estamos ante un recurso conferido al Poder Ejecutivo para que ejerza
presión política sobre el Poder Legislativo con el fin de forzar la solución a una
crisis política profunda, señalando de manera específica Rubio Correa (12):
“El Poder Legislativo sabe que si rechaza la confianza habrá crisis ministerial. Tiene
entonces que medir su decisión: o abdica de sus posiciones irreconciliables con el
Ministro y aprueba lo que él le ha planteado bajo confianza, o se sumerge en el camino
de la crisis y sustitución del Ministerio o del Consejo de Ministros involucrado. Planteada
la cuestión de confianza, éste es exactamente el dilema del Congreso” (p. 446).
19. Como puede colegirse, dentro de la lógica de empoderamiento mutuo de los poderes
que supuso la denominada “parlamentarización” del modelo presidencial peruano
antes aludida; la cuestión de confianza fue introducida en nuestro modelo
gubernativo como un “contrapeso” al mecanismo de censura ministerial asignado
el Poder Legislativo, tal y como lo entendió el Tribunal Constitucional peruano en
la STC N° 00006-2018-PI/TC (f. 61), al extremo de considerarla un elemento
integrante del balance entre poderes.
20. Así las cosas, según Delgado Güembes (13) son cuatro las funciones típicas que
tiene la institución de la cuestión de confianza en nuestro país: i.) lograr el
alineamiento, dirección y disciplina que el gobierno necesita para su respaldo en el
Parlamento; ii.) ser un medio de presión dirigido a las mayorías parlamentarias; iii.)
ser el “arma” de un gobierno en minoría parlamentaria, contra situaciones de
obstruccionismo de las mayorías; y iv.) un mecanismo de viabilidad para mantener
políticas y programas de gobierno con normalidad y sin altibajos ni sobresaltos
institucionales.
21. En cuanto al diseño institucional-normativo del régimen político peruano, lo más
trascendente de la cuestión de confianza es que se configura como la causal
habilitante para efectivar otra institución de importancia sustantiva en el equilibrio
de poderes y la dinámica política: la disolución del Congreso por parte del
Presidente de la República, según se desprende del primer párrafo del Art. 134,
cuando señala:
12 Rubio Correa, M. (1999) Estudio de la Constitución política de 1993. Lima, Perú: Fondo Editorial de la Pontificia
Universidad Católica del Perú (p. 446).
13 Delgado Güembes, C. (2020). Condiciones de validez de la cuestión de confianza en el Perú. apuntes para la
comprensión de su perfil constitucional desde la teoría del acto parlamentario. Lima: Ediciones del Congreso del Perú.
(p.147).
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EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
“Art. 134.- El Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si éste
ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros”.
(El subrayado es nuestro).
22. La institución de la disolución es propia del régimen parlamentario de gobierno
donde es un mecanismo clásico de superación del entrampamiento de poder de tipo
político que tiene por finalidad trasladar la solución de controversias o
enfrentamiento entre poderes Ejecutivo (Gabinete) y Legislativo (Parlamento) a la
ciudadanía (el pueblo), que actúa así, como “árbitro” en dicho conflicto.
23. Debe advertirse que este mecanismo deja a salvo la figura del Jefe de Estado
(monarca o presidente electo), quien se encuentra, por definición, fuera o por
encima de la dinámica político-gubernativa cotidiana, limitándose a desempeñar
determinadas funciones, sobretodo de carácter protocolar y representativo, más no
de naturaleza política.
24. En el régimen de gobierno presidencial puro y su característica separación rígida de
poderes, en cambio, ni el Congreso puede destituir al Presidente o al gobierno, ni
éstos pueden disolver a aquél, debido a que –en la lógica interna del
presidencialismo- ambos órganos (Ejecutivo y Legislativo) se encuentran
igualmente legitimados por el pueblo al ser electos por sufragio universal ciudadano
y para un período fijo; razón por la cual en los modelos neo-presidencialistas
latinoamericanos que recogen la disolución parlamentaria, se suele señalar como
argumento para su implementación el propósito de procurar una suerte de
“protección” al Presidente de la República frente a la posibilidad –también forzada
y poco respetuosa de la lógica interna del modelo, por cierto- de que el Congreso
censure o niegue confianza a los ministros integrantes del Ejecutivo, afectando así
el adecuado manejo de la política general del gobierno.
25. Sin embargo, esta afirmación olvida que, tanto en los regímenes presidenciales
como en los neo-presidencialistas latinoamericanos, la labor de control político del
Congreso nunca tiene como destinatario (o sujeto “controlado”) al Presidente de
la República sino que dicho control político recae sobre los Ministros, por lo que
aquél nunca corre el peligro de ser separado o sacado del cargo, donde permanece
hasta la culminación de su período fijo de gobierno. En tal sentido, Paniagua
Corazao (14) afirmaba que, en un presidencialismo, el voto de confianza tiene un
“efecto indirecto” puesto que está dirigido a desaprobar la política del Presidente
de la República, pero sin nunca afectarlo directamente a él, y menos retirarlo del
cargo, incidiendo tan solo en sus Ministros.
26. Dicha lógica ha sido destacada por Nogueira Alcalá (15) cuando advierte:
14 Paniagua Corazao, V. (1995). La Constitución peruana de 1993. Direito, IV (2). (p.28).
15 Nogueira Alcalá, H. (2008) Consideraciones sobres los tipos de gobierno presidencialista y semipresidencial en la
reforma constitucional. En: Boletín Mexicano de Derecho Comparado (Número conmemorativo, Sexagésimo
aniversario). pp. 711-791. (p.735)
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 37
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“(…) la introducción de la disolución parlamentaria, en caso de censura al Gabinete, opera
solamente en un sentido unívoco ya que establece el riesgo para los parlamentarios de no
salir bien parados de la elección, mientras que el presidente que la provoca se mantiene
en el cargo como jefe de Estado y de Gobierno, aun cuando la elección implique un
respaldo al Parlamento saliente. En la práctica, dicho mecanismo ha tendido a reforzar el
poder presidencial, el cual tiene un nuevo instrumento para amenazar a un Parlamento
mayoritariamente opositor, debilitando aún más al Congreso Nacional y acentuando el
autoritarismo presidencial” (p. 735).
27. En similar sentido, sostiene Valadés (16):
“En el sistema presidencial, el jefe de gobierno nunca está expuesto a ser removido por
el Congreso, por lo que la facultad de disolverlo es una forma de exacerbar las facultades
presidenciales hasta un límite que ni siquiera las dictaduras militares han alcanzado, con
fundamento jurídico. Con esta medida se pone de manifiesto que la incorporación de
algunos mecanismos de control procedentes del sistema parlamentario, lejos de
compensar las asimetrías existentes entre los congresos y los gobiernos presidenciales,
puede acentuar la naturaleza cesarista del poder de los presidentes. En un caso como éste,
la interacción institucional es negativa” (p. 136).
28. Por tal razón, siguiendo a Hernández Chávez (17), en los contextos presidenciales y
neo-presidencialistas, la disolución parlamentaria responde a objetivos distintos de
los previstos en los regímenes parlamentarios donde surgió y en los que cobra pleno
sentido su presencia, ya que mientras en éstos busca ser una solución a un problema
de conflicto entre los poderes Ejecutivo (Gabinete) y Legislativo (Parlamento),
como se ha señalado; en el Perú y los países con base presidencial, se constituye en
un grave límite del ejercicio de la moción de censura o el rechazo de la cuestión de
confianza a cargo del Parlamento, por lo que -antes de ser un mecanismo de
resolución de conflictos- constituye una suerte de advertencia al Congreso para
que no se exceda en su función controladora o fiscalizadora del Ejecutivo, a la que
Fernández Segado (18) alude como “la dimensión “coercitiva o sancionadora” de la
disolución.
29. Precisamente, esta dimensión coercitiva de la disolución fue la que explicó su
consagración por primera vez en el Perú en la Constitución de 1979, cuando se
consideró necesaria para evitar la inestabilidad sufrida por los gabinetes y ministros
del primer gobierno del presidente Fernando Belaúnde Terry (1963-1968).
30. Teniendo claro la trascendental vinculación entre la cuestión de confianza y la
disolución parlamentaria, es de suma trascendencia advertir que la regulación de la
16 Valadés Ríos, D. (2009). La parlamentarización de los sistemas presidenciales. Lima, Perú: Editorial Adrus. (p.136).
17 Hernández Chávez, P. (2018). “La cuestión de confianza colectiva voluntaria como supuesto habilitante de la disolución
presidencial del Congreso y el excesivo empoderamiento al Presidente de la República en nuestro disfuncional modelo de
gobierno. A propósito de la Sentencia N° 00006-2018-PI/TC del Tribunal Constitucional”. Investigación realizada para el
Centro de Estudios en Derecho Constitucional (CEDC) de la Facultad de Derecho de la Universidad de San Martín de
Porres. Lima, Perú. En: https://hdl.handle.net/20.500.12727/4589 (p. 87).
18 Fernández Segado, F. (1990). Las relaciones entre los órganos de gobierno en la Constitución del Perú: un modelo
híbrido entre el presidencialismo y el parlamentarismo. Derecho PUCP, (43-44). 161-190. (p.167)
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 38
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
cuestión de confianza en los artículos 130, 132, 133 y 134 de la Constitución
Política de 1993 no fue desarrollada por el legislador dentro de su margen de
configuración, y -por ende- se deja muchos aspectos sustantivos de la institución
sin regulación alguna, siendo tal vez la más delicada e importante la falta de
definición del “objeto” o “contenido material” respecto del cual se plantea la
cuestión de confianza colectiva voluntaria, lo cual se puede prestar a un muy amplio
margen de interpretación y ejecución, que va desde el ejercicio responsable y
autolimitado hasta su uso estratégico y con claro cálculo político por parte del
Poder Ejecutivo (19), que bien podría utilizar este mecanismo -como de suyo lo ha
hecho- en forma arbitraria y por demás distorsionante, como un “instrumento de
limitación de la labor congresal” y el consiguiente incremento de su poder, en tanto
su denegatoria en dos (02) oportunidades es el supuesto habilitante de la disolución
parlamentaria en nuestro modelo de gobierno.
31. Esta ausencia de regulación de la cuestión de confianza se intentó superar en
tiempos recientes por parte del propio Congreso de la República, mediante la
Resolución Legislativa Nº 007-2017-2018 del 09 de marzo de 2018, que realizó la
modificación del literal “e” Art. 86 del Reglamento del Congreso sobre la
efectivización de la responsabilidad política del Consejo de Ministros o de los
Ministros por separado mediante la moción de censura o el rechazo de la cuestión
de confianza, introduciendo un conjunto de consideraciones orientadas a precisar el
ejercicio de dicho instrumento constitucional; norma modificatoria que fue objeto
de un proceso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional resuelto
mediante STC 00006-2018-PI/TC del 19 de noviembre de 2018, que declaró
fundada la demanda y, por ende, inconstitucional la aludida Resolución Legislativa.
32. Como es de dominio público, la citada resolución legislativa regulaba la cuestión
de confianza en el extremo cuestionado, por tres reglas:
a) Si el Congreso rechaza la cuestión de confianza formulada por el presidente
del Consejo de Ministros, el nuevo gabinete deberá estar integrado por nuevos
ministros, no pudiendo ser incluido en este ningún ministro del gabinete
anterior.
b) Si el Gobierno no observa esta regla, dicho rechazo de la cuestión de
confianza no cuenta a efectos de la figura del cierre constitucional del
Congreso prevista en el artículo 134 de la Constitución.
c) El presidente del Consejo de Ministros no puede hacer cuestión de confianza
respecto de la aprobación de una ley ni de un procedimiento de control
parlamentario, como una interpelación o censura de un ministro.
19 Hernández Chávez, P. (2018). “La cuestión de confianza colectiva voluntaria como supuesto habilitante de la disolución
presidencial del Congreso y el excesivo empoderamiento al Presidente de la República en nuestro disfuncional modelo
de gobierno. A propósito de la Sentencia N° 00006-2018-PI/TC del Tribunal Constitucional”. Investigación realizada para el
Centro de Estudios en Derecho Constitucional (CEDC) de la Facultad de Derecho de la Universidad de San Martín de
Porres. En: https://hdl.handle.net/20.500.12727/4589 (p. 136).
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 39
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
33. Ciertamente, en una lectura discutible del presidencialismo peruano, el Tribunal
Constitucional entiende que la regulación del congreso excedió el contenido de la
disolución como herramienta de cierre del presidente de la República. Sin embargo,
tiempo después, vendría una lectura más radical a raíz de la disolución del Congreso
por el entonces presidente Martín Vizcarra, con la autodenominada “denegación
fáctica”, la que veremos enseguida.
V. EL MENOSCABO CONSTITUCIONALIZADO DE LA CUESTIÓN DE
CONFIANZA REALIZADO EN EL RÉGIMEN AUTORITARIO DE
MARTIN VIZCARRA CORNEJO
34. El 30 de setiembre de 2019, Martín Vizcarra Cornejo, presidente en funciones,
disolvió el Congreso de la República mediante Decreto Supremo N° 0165-2019-
PCM, argumentando que el Parlamento -a pesar de votar a favor de la cuestión de
confianza planteada en aquella oportunidad- le había denegado la misma por su
comportamiento material, señalando expresamente en el tercer considerando de
dicho dispositivo, lo siguiente:
“Que, el 27 de septiembre de 2019, el Presidente del Consejo de Ministros, Salvador del
Solar Labarthe, solicitó plantear cuestión de confianza, en nombre del Consejo de
Ministros, “en la primera oportunidad que de reúna al Pleno del Congreso”.
Posteriormente, el 30 de septiembre de 2019, el Congreso se negó a recibir al Presidente
del Consejo de Ministros, pese a la potestad del artículo 129 de la Constitución de
concurrir a las sesiones del Congreso de la República y participar en sus debates con las
mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas.
Luego de ello, tras la cesión de la palabra por un congresista y no porque esta le haya
sido concedida directamente por la Mesa Directiva, pudo presentar cuestión de confianza
solicitando se modifique y adecúe el procedimiento de selección de magistrados del
Tribunal Constitucional antes de proseguir con la votación de los candidatos declarados
aptos por la Comisión Especial del Congreso de la República. Sin embargo, esta no se
sometió a debate ni a votación, sino que se continuó con la elección, pese a la falta de
transparencia y de mecanismos para la plena participación de la ciudadanía, advertidas
por el Poder Ejecutivo. Por esta negativa de suspender el procedimiento de selección de
magistrados y de brindar las garantías suficientes para que esta selección garantice la
mayor legitimidad posible al Tribunal Constitucional, el Congreso negó la confianza
presentada por el Presidente del Consejo de Ministros en la fecha;
(…)”.
(Los subrayados son nuestros).
35. Este acto presidencial es, para el que esto escribe, una ruptura del orden
democrático atípica, en la que el presidente de entonces se irrogó el poder bajo
apariencia de constitucionalidad, desconfigurando absolutamente el uso de su poder
de cierre. En efecto, se cerró el congreso, se dispuso un cerco policial y se empezó
a gobernar por decretos.
36. Dicha decisión fue cuestionada por el presidente del Congreso, Pedro Olaechea, a
través de un proceso competencial resuelto -por la anterior conformación de este
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 40
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
Tribunal Constitucional- mediante la STC 00006-2019-PCC/TC del 14 de enero
de 2020.
37. El colegiado, en una decisión aprobada por mayoría de cuatro contra tres votos,
convalidó la arbitraria disolución del Congreso de la República, alegando haber
operado una suerte de “denegatoria fáctica”, tal y como se sostiene en los
siguientes fundamentos del acotado fallo en mayoría:
“210. Sin embargo, para este Tribunal no pasa inadvertido el hecho que, en los términos
en los que la confianza fue planteada, era evidente que las circunstancias ameritaban que
dicho asunto fuera resuelto primero. De este modo, al continuar con el procedimiento de
elección de magistrados, el Congreso de la República demostró que no tenía intención de
cumplir con lo solicitado por el Presidente del Consejo de Ministros. Esto se corrobora si
se considera que, pese a que la congresista Indira Huilca Flores presentó una cuestión
previa para postergar el proceso de elección y debatir sobre la cuestión de confianza, el
Pleno del Congreso decidió continuar con la votación, y rechazar, de esta manera, lo
solicitado.
(…)
212. De este modo, aunque ya hemos precisado que la regla general para determinar el
otorgamiento de confianza en estos casos es el acto de votación, ello no impide que, en
algunos supuestos particulares, sea posible que se presente algún supuesto que justifique
el apartamiento de ella. En lo que respecta a la presente controversia, ya se ha advertido
que, en su presentación, el Presidente del Consejo de Ministros planteó la cuestión de
confianza no solo en relación con la deliberación de un proyecto de reforma a la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional, sino también con el propósito de postergar el
proceso de elección de los magistrados que se desarrollaba en ese momento. Así, la
votación efectuada por el Congreso de la República manifestó la aceptación del primer
punto planteado, más no del segundo, ya que e1 Pleno del Congreso procedió a continuar
con el acto de la elección de los magistrados.
(…)
218. Po expuesto, el Tribunal nota que, pese a la votación formalmente favorable al
pedido de cuestión de confianza planteado, lo cierto es que materialmente no se cumplió
con uno de los extremos solicitados. No se trató, ciertamente, de un accionar expreso
materializado en un acto de votación en la sesión del Pleno del Congreso, pero sí de una
forma manifiesta de no aceptar lo solicitado. De hecho, en la sesión del 30 de septiembre
de 2019, el Presidente del Consejo de Ministros precisó que se entendería denegada la
confianza si es que se continuaba con la selección pese a los reiterados pedidos de
suspender dicho acto. El Congreso de la República, en consecuencia, actuó con claro
conocimiento de los términos de la solicitud planteada. De esta forma, este Tribunal
concluye que el Poder Ejecutivo no ha obrado de una forma contraria a la Constitución
en el presente caso”
(Los subrayados son nuestros).
38. Una posición como la señalada, constituye la lamentable convalidación de la
recurrencia al cuestionable argumento de que la cuestión de confianza permitiría
una suerte de “interpretación” a cargo del solicitante de aquella (el Poder Ejecutivo)
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 41
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
que, según una lógica perniciosa, estaría en capacidad de definir si ésta le ha sido
otorgada, o no, vaciando claramente de contenido dicha institución de control y
equilibrio mutuo de poderes, pero -además- sin advertir los efectos nefastos que ello
tiene para el régimen político en la medida que esta institución -como hemos
señalado en líneas precedentes- se encuentran intrínsecamente vinculada a la
disolución presidencial del Congreso autorizada por el artículo 134 de la
Constitución, y el enorme empoderamiento que tal habilitación supondría para el
Poder Ejecutivo.
39. Sobre el particular, Delgado Güembes (20) señala categóricamente:
“El gobierno no está en la capacidad ni tiene potestad ninguna de introducir formas de
decisión en el proceso deliberativo reñidas con la regularidad que reglamentariamente
observa el Congreso en la práctica uniforme de los trámites según los cuales se toman
decisiones corporativas. Desconocer dicha regularidad configuraría un acto carente de
sustento y de validez en las formas normales de dar una decisión por aprobada luego de
observadas las etapas exigibles para que la determinación quede adoptada según cánones
de seguridad y de confiabilidad. Arrebatarle al Congreso la decisión que arbitrariamente
le parezca suficiente al gobierno, a partir de la impresión que escoge formarse sobre la
base de la manifestación de voluntad que prefiere considerar de manera unilateral como
relevante para agenciarse la decisión que vaya de acuerdo con sus intereses o deseos
políticos no es ni puede considerarse una fuente válida de derecho en los procesos
constitucionales que se desarrollan en el parlamento nacional” (pp. 102-103).
“¿Es razonable pedir la confianza del parlamento, y en un acto de arrebato,
apresuramiento, desesperación, intolerancia e impaciencia, cortar el natural e interno
proceso de deliberación organizacional, sin esperar la respuesta que resultara de la
conclusión el proceso, para darse por políticamente respondido de acuerdo a la percepción
subjetiva que el presidente de la república se forme en su personal imaginación del
devenir y de las incidencias en el debate parlamentario? (…) ¿Tiene competencia, en
suma, el poder ejecutivo, según el marco y los principios que contiene nuestra
Constitución, para negar la competencia deliberativa, procesal y funcional del Congreso?
(…)
(…) ¿Es constitucionalmente admisible darle valor decisorio a la transmisión parcial de
sucesos al interior de la asamblea, sin haber recibido la declaración formal de la asamblea
sobre el pedido de confianza planteado? (…)
(…) ¿O acaso existe alguna razón constitucionalmente superior que sustente o justifique
negar la buena fe del adversario, presumiendo o imputando mala fe en sus actos y
decisiones organizacionales, de modo tal que lo habilite para ignorar el valor del propio
proceso en el que participa para requerir una confianza que, a fin de cuentas, no quiso, ni
creyó necesitar, para realizar su gestión ni, por la misma, razón, para disolver el
Congreso?” (pp. 107-108)
40. Por esta razón, la denominada “denegación fáctica” o “ficta” –que se presume,
deduce o interpreta- por uno de los actores involucrados en el evento que genera el
conflicto (el Poder Ejecutivo), implicó una grave alteración de nuestro diseño
gubernativo, precisamente por la ausencia de configuración de la causal objetiva de
20 Delgado Güembes, C. (2020). Condiciones de validez de la cuestión de confianza en el Perú. apuntes para la
comprensión de su perfil constitucional desde la teoría del acto parlamentario. Lima: Ediciones del Congreso del Perú.
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 42
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
la institución –es decir, ante la imposibilidad de verificar el acaecimiento del
supuesto habilitante en el mundo fáctico-, no siendo una modalidad contemplada
en nuestro marco constitucional. En términos prácticos, esa nefasta creación
admitió la supuesta posibilidad de “interpretar” una línea de acción del Congreso
con prescindencia de lo que decida expresamente dicho órgano, cuando lo cierto e
inobjetable es que la confianza se concede o se rechaza a partir del acto manifiesto
de la votación, único mecanismo válido para adoptar decisiones en órganos
representativos colegiados, en base a la regla de la mayoría; por lo que no se la
puede dar por “sobreentendida” y, menos, como respondida en un sentido contrario
al originalmente expresado en una votación que efectivamente se realizó.
41. Así las cosas, la STC Nº 00006-2019-PCC/TC -lejos de contribuir a la
consolidación del régimen de gobierno peruano- agudizó su desbalance,
empoderando aún más al presidente de la República en detrimento del Congreso de
la República, al haberle sustraído a este último órgano la competencia para calificar
la procedibilidad de la cuestión de confianza, así como para expresar el sentido de
la votación respectiva.
42. En tal sentido, el presente fallo de esta nueva conformación del Tribunal
Constitucional peruano, convalida la Primera Disposición Complementaria Final
de la Ley 31355 y, conexamente, el literal “c” del artículo 86 del Reglamento del
Congreso de la República (modificado por Resolución Legislativa del Congreso
004-2021-2022-CR, publicada el 16 de noviembre de 2021), supera el pernicioso
razonamiento de la STC 00006-2019-PCC/TC, al establecer categóricamente que
el rechazo, rehusamiento o negación -entendidos como sinónimos- de la cuestión
de confianza necesariamente implica una decisión adoptada luego de un análisis de
fondo sobre el asunto debatido, que culmina con una decisión objetiva del Pleno
del Congreso que se manifiesta en la única forma de expresión de los órganos
colegiados que se conoce en el Derecho comparado: la votación, cuyo resultado es
comunicado al Presidente de la República a través de un Oficio firmado por el
Presidente del Congreso y uno de los Vicepresidentes, en una lógica absolutamente
razonable y, por ende, constitucional, de que el Conreso de la República es el único
órgano que puede interpretar el sentido de su decisión.
Por lo señalado, esta sentencia constituye un paso más en la racionalización de las
instituciones que configuran nuestro particular modelo de gobierno y régimen político,
superando así la lamentable actuación de las mayorías de los colegiados anteriores sobre
esta trascendental institución, en que sin duda reposa la piedra angular de nuestro sistema
democrática de tinte presidencialista, pero de freno parlamentarista.
S.
GUTIÉRREZ TICSE
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 43
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO DOMÍNGUEZ HARO
Si bien suscribo la sentencia, no obstante, considero oportuno agregar las siguientes
consideraciones en relación a la atribución del Congreso de la República de decidir sobre
la cuestión de confianza, la cual debe tener también límites como la razonabilidad en el
plazo y la buena fe:
El régimen constitucional peruano tiene como génesis una distribución del poder de
carácter presidencialista al cual, en el proceso histórico de nuestras cartas políticas, se le
ha matizado con instituciones del parlamentarismo europeo o incorporando o insertando
determinados frenos al diseño presidencial, como la cuestión de confianza, la moción de
censura ministerial, el consejo de ministros, etc. De modo que el presidencialismo
peruano en vigor es un modelo no puro, atenuado, acotado, parlamentarizado, disminuido,
controlado o frenado21. Pero, más allá de la descripción teórica de nuestro diseño, que
además ha sido desarrollado por la jurisprudencia de este Tribunal; lo que nos interpela
hoy, antes que todo, es nuestra realidad política actual, que ha puesto de relieve el frágil
funcionamiento de las piezas que articulan nuestro modelo en un escenario de
confrontación política permanente que viene debilitando progresivamente la estabilidad
política e institucional de nuestro país.
El proceso competencial de autos tiene que ver con ese funcionamiento frágil y,
específicamente, con la cuestión de confianza regulada en los artículos 132, 133 y 134 de
la Constitución. Una situación impostergable que merece su debida atención por este
Colegiado, en tiempos de demandas ciudadanas, propio de la “era del malestar” o,
específicamente, “malestar de la democracia” en palabras de Galli. Dicho autor señala
que la insatisfacción y apatía de la ciudadanía hacia la democracia, es por la inadecuación
de sus instituciones para estar a la altura de sus objetivos humanísticos, es decir, el
cuestionamiento no pasa por los valores y presupuestos de la democracia, sino por sus
reglas e instituciones en la realidad social22.
Desde esa perspectiva, si bien es necesario a todas luces una interpretación de la
Constitución, no obstante, esta interpretación no solo debe restringirse a una operación
deductiva de las palabras de la Constitución y del bloque de constitucionalidad, sino que
dicha interpretación además debe atender y preservar al sistema democrático y de
21 Sobre este interesante tópico revisar las publicaciones de Domingo García Belaunde, quien ha dedicado buena parte
de su tiempo a identificar las características de nuestra forma de gobierno en sentido moderno: El
constitucionalismo peruano en perspectiva. Reflexiones en el Bicentenario. Palestra Editores, Lima, 2022, pp. 373-
427; Evolución y características del presidencialismo peruano, en Revista Pensamiento Constitucional, año XIII,
n.°13, 2008, pp.95-110; La Constitución y su dinámica. Palestra Editores, Lima., 2006, pp.295-312; Forma de
gobierno en la Constitución peruana, en Revista Ius et Praxis, n.° 19-20, 1992, pp. 307-324.
22 GALLI, Carlo. El malestar de la democracia. Fondo de Cultura Económica, Bs.As., 2013, pp.9-13. Al respecto,
desde los inicios del presente siglo, la expresión “malestar” es asociada por el economista Joseph E. Stiglitz al
descontento de la gran mayoría de la población porque los procesos económicos de libre mercado y el imperio de
la ley que los regulan, han terminado por beneficiar a unos pocos (gobiernos negociadores, corporaciones y
empresas), incrementándose el desempleo, las desigualdades y la pobreza, reduciéndose las oportunidades en
diferentes campos, requiriéndose un nuevo pacto social. Estas ideas son desarrolladas en sus libros “El malestar en
la globalización” y “Capitalismo progresista. La respuesta a la era del malestar”.
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 44
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
separación de poderes de los excesos e incertidumbres que la práctica política coyuntural
podría recaer en el uso de las instituciones y mecanismos políticos de la Constitución;
esto es, el derecho a defender la democracia supone tomar las previsiones
correspondientes para que la interpretación que se adopte tome en cuenta el texto legal
(Constitución) con el contexto (realidad). El Tribunal no puede estar ajeno a estas
contingencias y debe integrarlo como componente de su interpretación. Más aún cuando
los hechos de este caso están relacionados con ello.
La sentencia establece, entre otros aspectos, que el Congreso de la República es la entidad
competente para decidir sobre el rechazo, rehusamiento o negación de la confianza y que
también es la encargada de determinar el alcance de su voluntad. Ello, en consonancia
además con la Ley 31355, Ley que desarrolla el ejercicio de la cuestión de confianza,
aprobada por el parlamento actual. En consecuencia, el Poder Ejecutivo no puede realizar
una interpretación distinta o contraria a la decisión del Congreso. Es decir, no estaría
autorizado para suponer una “denegatoria fáctica”, en la medida que la decisión del
parlamento es siempre unilateral y expresa. Esto último, en orientación diferente al
criterio establecido en la sentencia del Expediente 00006-2019-CC/TC, donde el Tribunal
(con diferente conformación de magistrados) había aceptado originalmente la posibilidad
de la denegatoria fáctica o de hecho.
Ahora bien, en la medida que la sentencia está cambiando el criterio de la sentencia del
Expediente 00006-2019-CC/TC, eliminando la denegatoria fáctica y, por ende,
reservando en forma absoluta la decisión sobre la cuestión de confianza en el Congreso
de la República; es que, como parte de la función pacificadora de la jurisdiccional
constitucional, en mi opinión, debería dejarse aclarado determinados límites al ejercicio
de esta atribución del Congreso con la finalidad prevenir futuros excesos y contingencias.
Y estos están vinculados, en principio, con el plazo para decidir la cuestión de confianza
y con el comportamiento posterior a dicha decisión.
A mi juicio, no solo basta con mencionar que el Congreso es el único quien decide acerca
de la cuestión de confianza y que su decisión es una decisión expresa, sino que además
debe establecerse que tal decisión debe resolverse en un plazo razonable, plazo razonable
que se determina, por supuesto, según las circunstancias particulares de cada momento o
escenario político. Si bien el plazo razonable se ha venido aplicando a los procesos
jurisdiccionales y los procedimientos administrativos, no obstante, la razonabilidad no
necesariamente está reservado únicamente a dichos contextos, sino que también es
aplicable mutatis mutandis a los procesos políticos regulados en la Constitución. Ello es
así, en vista que la razonabilidad en el plazo es un principio que pretende prohibir la
extensión del tiempo más allá de lo sensato y lo justificable. De hecho, esto no es de por
sí novedoso, ya el Tribunal ha recogido la razonabilidad como principio rector del
ejercicio de todo poder público.
En la sentencia del Expediente 01803-2004-PHC/TC, fundamento 9, se señaló que la
“razonabilidad es un criterio íntimamente vinculado al valor Justicia y está en la esencia
misma del Estado constitucional de derecho. Se expresa como un mecanismo de control
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 45
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
o interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos en el uso de las facultades
discrecionales, y exige que las decisiones que se toman en ese contexto, respondan a
criterios de racionalidad y que no sean arbitrarias”. Y más antes, en la sentencia del
Expediente 0006-2003-AI/TC, fundamento 9, se dijo que la razonabilidad “implica
encontrar justificación lógica en los hechos, conductas y circunstancias que motivan todo
acto discrecional de los poderes públicos”.
En efecto, como indica la jurisprudencia, la razonabilidad está asociado con la justicia, la
racionalidad, la interdicción de la arbitrariedad y con los hechos. En tal sentido, la
exigencia del plazo razonable para el trámite de la cuestión de confianza no resulta una
concesión amable del Congreso, sino, todo lo contrario, es una auténtica exigencia
constitucional derivada del principio de razonabilidad y de interdicción de la arbitrariedad
propias del Estado Constitucional (del Estado democrático de derecho y de la República
democrática y social del país de conformidad con los artículos 3 y 43 del Texto
Fundamental respectivamente) aplicables a los procedimientos políticos; por lo que, la
cuestión de confianza del Consejo de Ministros o de los ministros por separado deben ser
discutidos y votados sin dilaciones indebidas por el Congreso de la República, contrario
sensu, debería entenderse como una obstrucción al ejercicio de las atribuciones del Poder
Ejecutivo y a su dirección en la política general del gobierno.
Por otro lado, también debe considerarse como obstrucción si, luego de la decisión de la
cuestión de la confianza, sobre todo, cuando esta es aprobada, el Congreso no guarda
coherencia con la confianza política otorgada. Esto es, no sería congruente que, después
de que el Pleno del Congreso vote por aprobar la cuestión de la confianza, despliegue
seguidamente un comportamiento político y/o legislativo claramente discordante con el
contenido de la cuestión de confianza. Es decir, el parlamento debe reservar un
comportamiento material que sea leal a su propia decisión como expresión de la buena fe
que debe coexistir entre los poderes del Estado y en el ejercicio del poder público en
general.
El principio de buena fe es un principio de la moralidad política que afirma las buenas
prácticas en la relación entre los poderes del Estado y que el Tribunal lo ha precisado
como parte del principio de cooperación en el modelo de separación de poderes, según el
cual “sobre la base de este principio de cooperación deben evitarse conductas
obstruccionistas, desleales o egoístas por parte de los poderes o s políticos. Si bien la
política tiene una faz confrontacional inevitable, las instituciones y competencias
constitucionales deben ser interpretadas y ejercidas en el sentido de fomentar la
integración social, la unidad política y optimización de los fines y principios
constitucionales, entre otros” (sic).
En consecuencia, más allá de que la decisión de la cuestión de confianza es efectivamente
una atribución constitucional del parlamento, tal cual lo ha determinado la sentencia; no
obstante, el ejercicio de tal atribución debe sujetarse a criterios de razonabilidad, buena
fe y lealtad, tanto en el plazo como en su comportamiento posterior a la aprobación o
denegación de la confianza. Lo contrario, es decir, reducir la labor parlamentaria al solo
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 46
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
hecho de tomar una decisión y que esta sea expresa sin más; convertiría este
procedimiento constitucional en uno excesivamente formal, el cual no considero que sea
el sentido de la Constitución.
Dicho esto, suscribo la sentencia.
S.
DOMÍNGUEZ HARO
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 47
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MONTEAGUDO VALDEZ
Emito el presente voto, con el debido respeto por la opinión de mis colegas, porque
considero relevante referirme a dos asuntos que se han omitido en la sentencia suscrita
por la mayoría: i) el Congreso de la República también es un órgano garante del principio
de equilibrio de poderes; ii) la innecesaria referencia a la sentencia que validó la
disolución del Congreso.
i) El Congreso de la República también es un órgano garante del principio
de equilibrio de poderes
En primer lugar, considero indispensable destacar que el Congreso de la República
también debe encontrarse obligado a garantizar el principio de equilibrio de poderes. La
ponencia destaca, en su fundamento 93, que
en ningún supuesto se encuentra habilitado el Poder Ejecutivo para realizar una
interpretación contraria a la que haya realizado el Congreso de la República, ni
tampoco se encuentra habilitado para asumir que ha existido una denegatoria
fáctica de la cuestión de confianza, la cual es contraria a la Constitución. La
denegatoria de la misma es siempre expresa y la decide el Parlamento.
Ciertamente, el Tribunal destaca una legítima preocupación, la cual se deriva de la
siempre latente posibilidad que, en un modelo de perfil presidencialista como lo es el
peruano, sea el Poder Ejecutivo el que pueda desarrollar conductas que invadan el fuero
parlamentario. En lo particular, también suscribo dicha inquietud. Sin embargo, considero
que la ponencia no se preocupa en destacar otra propensión recurrente en nuestro modelo
constitucional, y que consiste en distorsionar o hacer excesivamente elásticas las
herramientas de control interinstitucional que la Norma Fundamental reconoce a favor
del Congreso de la República.
Ciertamente, se podría argumentar que, en nuestra historia republicana, ha existido por lo
general un Poder Ejecutivo que, por la amplitud de sus atribuciones, ha cometido, en
ciertas oportunidades, excesos que han confrontado tanto a la constitución como a la
democracia. Ahora bien, de dicho enunciado no resulta viable extraer que se trate del
único poder del Estado que se encuentre en la posibilidad de abusar de las atribuciones
que se le han conferido. De hecho, el desarrollo de diversas herramientas de control en
nuestro constitucionalismo ha surgido, precisamente, como mecanismo de defensa frente
a un uso desmesurado del poder que la Ley Fundamental otorgó, en su momento, a los
poderes públicos, y este diseño se fue implementado progresivamente no solo para limitar
el poder del presidente de la República, sino también para limitar al propio Poder
Legislativo. Al respecto, bien recuerda Jose Pareja Paz Soldán, conocido estudioso de la
historia de las constituciones nacionales, que la figura de la disolución constitucional del
Congreso surgió precisamente frente al uso excesivo, por parte de la Cámara de
Diputados, de la facultad de censurar ministros, tal y como ocurrió en los gobiernos de
Bustamante y Rivero (1945-1948) y Fernando Belaúnde (1963-1968) [Pareja Paz Soldán,
Caso de la cuestión de confianza y su rechazo de plano 48
EXP. N.° 00004-2022-PCC/TC
José (1984). Derecho Constitucional Peruano y la Constitución de 1979. Lima: Ediciones
JV, p. 268]. No es, por ello, viable asumir que las grietas en el principio de equilibrio de
poderes surjan, únicamente, por el accionar de un poder del Estado.
En líneas generales, la historia de nuestro constitucionalismo no es sino un intento
constante de equilibrar la dinámica e interacción de los poderes del Estado. Herramientas
como la exigencia que los ministros concurran cuando sean convocados por el Congreso,
la implementación de la figura del Consejo de Ministros, la inserción de la interpelación
y la censura, la cuestión de confianza, así como la propia posibilidad de disolver
constitucionalmente el Congreso, son notorios ejemplos de soluciones que, en su
momento, fueron implementadas con la manifiesta intención de impedir que alguna de
las entidades del Estado acumulara peligrosamente un poder desmesurado. Es curioso
anotar, como lo hizo Manuel Vicente Villarán al analizar la evolución de las relaciones
Ejecutivo-Legislativo entre los años 1823 y 1933, que el principal objeto de la mayor
cantidad de innovaciones que se introdujeron de forma sucesiva en nuestra forma de
gobierno ha sido el de acrecentar el poder del Congreso de la República, trasladando a las
Cámaras y a los ministros subordinados a ellas una parte de la fuerza política del jefe del
Ejecutivo, y modificar, así, el tipo de gobierno presidencial [Villarán, Manuel Vicente
(1994). Posición constitucional de los ministros en el Perú. Lima: Cultural Cuzco S.A,
pp. 74 y 75]. Esto demuestra que el Legislativo, en nuestro modelo, no es simplemente
un órgano de naturaleza pasiva.
Es por ello que, frente a esta preocupación histórica, considero que resultaba imperativo
que la propuesta desarrollada por el Tribunal Constitucional también examinara la
posibilidad que el Congreso de la República rechace de plano una cuestión de confianza
que sí era viable, y ello con el propósito de evitar que dicha denegación sea computada
por parte del Poder Ejecutivo. Comparto, como lo hace la ponencia, que resulta peligroso
que, en nuestro modelo, siempre sea el Ejecutivo el que califique si la confianza fue
rehusada o no, ya que las consecuencias de dicha situación pueden generar un desbalance
que termine perjudicando, en líneas generales, al Poder Legislativo. No obstante, ello de
ninguna manera puede generar que no se diseñen mecanismos que permitan controlar una
eventual decisión del Congreso de la República en la que se haya rechazado de plano una
cuestión de confianza sobre alguna materia que sí se vinculaba con aspectos propios de
la gestión del Poder Ejecutivo. Al respecto, Montesquieu, ya sostenía en su histórica obra
“El espírutu de las Leyes”, que la libertad política
se encuentra solo en los gobiernos moderados; pero no siempre. No existe sino
cuando no se abusa del poder; y una experiencia constante, acredita que el
hombre dotado de él, se halla siempre dispuesto a abusar y que abusa hasta tanto
que encuentra límites. ¡Quién lo diría! Hasta la virtud misma tiene necesidad de
ellos. Para que no pueda abusarse del poder, es absolutamente preciso que por la
disposición de las cosas, el poder contenga al poder [Monstequieu (2018). El
Espíritu de las Leyes. México D.F: PRD, p. 169].
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En este contexto, considero que, en esta clase de casos, debe habilitarse expresamente la
posibilidad que, frente a un rechazo de plano arbitrario, el Poder Ejecutivo pueda plantear
una demanda competencial ante el Tribunal Constitucional, a fin que sea el supremo
intérprete de la Ley Fundamental el que determine, en esta clase de casos, si es que la
cuestión de confianza fue planteada respecto de una materia vinculada con las
atribuciones del Poder Ejecutivo. Al respecto, no considero que ello suponga una posible
interferencia judicial en asuntos políticos. Como bien recuerda Habermas, “la
imparcialidad de los jueces no se gana con su aislamiento absoluto, sino involucrándolos
en una discusión amplia en la que se tomen en cuenta todos los intereses en juego y se
tengan que dar justificaciones ante un foro ampliado de críticos” [cita en: Niembro,
Roberto (2019). La justicia constitucional de la democracia deliberativa. Madrid: Marcial
Pons, p. 117]
Es importante agregar que esta posición no supone otorgar un poder desmesurado al
Ejecutivo, antes bien supone la realización del principio de equilibrio de poderes en
nuestra Constitución. En este mismo sentido, debe recordarse que el modelo peruano se
caracteriza porque nuestra Constitución Histórica ha colocado como primer freno a la
voluntad del presidente no al parlamento, sino a los propios ministros, por lo que
difícilmente el Jefe de Estado peruano se caracteriza por la inexistencia de actos
individuales de su parte, al requerirse la refrendación ministerial [Planas Silva, Pedro
(1992). Rescate de la Constitución. Lima: Talleres de Abril Editores, p. 518]. Esto implica
que los actos del presidente de la República también cuentan con una suerte de control
intra-órgano, por lo que la decisión de acudir al Tribunal Constitucional, para cuestionar
el rechazo de plano del Congreso, deberá ser fruto de un escrupuloso debate al interior
del Poder Ejecutivo.
De hecho, la práctica de los últimos años ha demostrado que los propios poderes del
Estado han considerado que sea este intérprete de la Constitución el que se encargue de
perfilar cómo deben ser entendidas las atribuciones conferidas por la Ley Fundamental.
En efecto, en los últimos años los poderes públicos han acudido al Tribunal
Constitucional para que este sea el que dirima los eventuales conflictos que se puedan
suscitar entre ellos. Piénsese, por ejemplo, en los debates originados respecto de la
delimitación de la figura de la cuestión de confianza, de la vacancia por permanente
incapacidad moral, la disolución del Congreso, o hasta el uso de figuras como la
acusación constitucional o el indulto. Al respecto, no debe olvidarse que lo que distingue
a los sistemas con control judicial de constitucionalidad de aquellos que carecen de él,
radica en la presencia de una instancia dotada de autoridad para resolver controversias
vinculadas con el significado de los preceptos constitucionales, y que, por ello mismo,
sea capaz de extraer, de enunciados de carácter abstracto, reglas de aplicación inmediata
[Cfr. Ahumada, Marian (2005). La jurisdicción constitucional en Europa. Navarra:
Thomson Civitas, p. 61].
El moderno constitucionalismo no pretende -y no podría hacerlo- imponer alguna
posición en dilemas que, en estricto, pertenecen a la política, pero tampoco puede dejar
de ignorar que, en democracias en procesos de consolidación como la peruana, la
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participación judicial permite no la configuración de un modelo de supremacía judicial,
sino la instauración de un sistema de colaboración en la que los tribunales puedan señalar
qué conductas resulta constitucionalmente prohibidas u obligatorias, y que sea en esos
márgenes constitucionales en los que se despliegue el debate democrático. Sobre ello,
estimo importante recordar que la colaboración activa de los jueces, guiados por el texto
constitucional, puede conducir razonablemente bien en el proyecto de generar que la
comunidad política responda en mejores términos a las cuestiones fundamentales de
justicia política [Cfr. Sager, Lawrence (2007). Juez y democracia. Madrid: Marcial Pons,
p. 47].
Ciertamente, aun quedan diversos retos y tareas pendientes en nuestra democracia; sin
embargo, a pesar de la coyuntura política que hemos experimentado en los últimos años,
estimo que es posible considerar que los principales debates sobre el alcance de las
atribuciones de los poderes públicos se han pretendido desarrollar en el marco de la
Constitución. Es evidente que, sobre este punto, existan marcadas discrepancias, pero
estimo que pretender brindar al accionar de las entidades estatales un halo de
constitucionalidad es un signo de fortalecimiento de nuestro sistema democrático.
Considero que el Tribunal Constitucional debe cumplir un importante rol en este
procedimiento de perfilar el adecuado equilibrio en el uso del poder público, ya que, al
interpretar la Ley Fundamental, brinda a los principales actores los márgenes de maniobra
mínimos para el desarrollo de la política.
ii) La innecesaria referencia a la sentencia que validó la disolución del
Congreso
En segundo lugar, considero que la sentencia efectúa una innecesaria referencia al anterior
pronunciamiento del Tribunal Constitucional, en el que se declaró que la disolución del
Congreso de la República se había efectuado de conformidad con la Constitución. Así, en
el fundamento 89 de la ponencia se señala que
En la práctica, el anterior pronunciamiento del Tribunal Constitucional eximió al
Poder Ejecutivo de todo mecanismo de control o límite respecto del ejercicio de
la cuestión de confianza, permitiendo el uso arbitrario de dicha institución. Esto
tuvo como efecto que el Poder Ejecutivo pudiera disolver irregularmente al
Congreso de la República, desestabilizando el principio de poderes, y eliminando
temporalmente al órgano que servía como su contrapeso político.
Estimo que esta referencia resulta innecesaria, y ello no solo en la medida en que, sobre
dicho asunto, se ha configurado la institución de la cosa juzgada, la cual, de hecho, ha
sido reconocida recurrentemente como una garantía estrictamente vinculada con el
derecho al debido proceso. También considero que la ponencia ha formulado un enfoque
anacrónico del debate constitucional respecto de la denegación tácita de la confianza, ya
que pretende imponer criterios jurisprudenciales actuales a un debate pasado.
En relación con el primer punto, el Tribunal ha señalado, de forma enfática, que
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mediante el derecho a que se respete una resolución que ha adquirido la
autoridad de cosa juzgada se garantiza el derecho de todo justiciable, en primer
lugar, a que las resoluciones que hayan puesto fin al proceso judicial no puedan
ser recurridas mediante medios impugnatorios, ya sea porque éstos han sido
agotados o porque ha transcurrido el plazo para impugnarla; y, en segundo
lugar, a que el contenido de las resoluciones que hayan adquirido tal condición,
no pueda ser dejado sin efecto ni modificado, sea por actos de otros poderes
públicos, de terceros o, incluso, de los mismos órganos jurisdiccionales que
resolvieron el caso en el que se dictó” (STC 4587-2004-AA/TC, FJ 38, resaltado
corresponde al original).
De este modo, el derecho a respetar una decisión judicial que ha adquirido la calidad de
cosa juzgada no solo se invoca en relación con conductas asociadas con órganos externos,
sino que también se desarrolla a propósito de eventuales pronunciamientos de los mismos
tribunales que resolvieron el caso principal. Esto se vincula con la necesidad que los
justiciables puedan confiar en la predictibilidad del sistema de administración de justicia.
Cuestionar un pronunciamiento que se efectuó hace cinco años no solo merma esa
posición del justiciable, sino que además expone a las sentencias del Tribunal a un filtro
recurrente, aspecto potencialmente peligroso en una democracia aun en proceso de
consolidación como la nacional. No tengo dudas sobre el derecho constitucional de
criticar los fallos judiciales, pero el alcance de esta libertad no puede conducir a una
revisión perpetua de todos los pronunciamientos.
Esto no significa que mi postura implique una suerte de petrificación de la Constitución.
Estimo que, en cada proceso constitucional, bien puede el supremo intérprete de la Ley
Fundamental brindar nuevos alcances o pronunciarse sobre aspectos de alguna institución
que no se habían advertido en el pasado. Eso puede ocurrir, como de hecho se está
haciendo en esta oportunidad, con la delimitación de la figura de la cuestión de confianza.
Sin embargo, no debe confundirse la posibilidad que el Tribunal, en líneas generales, se
pronuncie sobre los usos y límites de los mecanismos de control inter-orgánicos, con la
revisión de una sentencia que, en un momento histórico específico, se pronunció en
relación con una problemática planteada ante su sede. Por ello, se debe entender que la
disolución del Congreso de la República, ocurrida el 30 de septiembre de 2019, ya ha sido
calificada como compatible con la Constitución. El derecho de criticar los fallos, que es
uno de naturaleza constitucional, no nos puede habilitar a reabrir discusiones ya
efectuadas, y, en todo caso, los nuevos entendimientos de esta herramienta de control van
a operar a futuro, y no pueden servir para dejar sin efecto fallos que han adquirido la
calidad de cosa juzgada.
Por otro lado, también considero que el Tribunal se está pronunciando de forma
anacrónica, ya que pretende emplear parámetros actuales a una discusión constitucional
pasada. En efecto, considero que, concurrente con la cosa juzgada, no resulta viable que
el Tribunal Constitucional emplee parámetros y herramientas actuales a un debate
constitucional que se desarrolló bajo un esquema legal y jurisprudencial diferente. Al
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hacerlo, estimo que el colegiado abre la puerta a la posibilidad de hacer una revisión
frecuente de casos que, en su momento, ya fueron decididos, lo cual debilitaría
considerablemente la predictibilidad en nuestro ordenamiento.
En la ponencia, se destaca en el fundamento 85 que el hecho que la composición anterior
del Tribunal Constitucional considerara que el Ejecutivo contaba con competencia para
plantear una cuestión de confianza tanto para proponer una reforma a la Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional como para solicitar la postergación de la elección de los
magistrados, contraviene el marco constitucional y el principio de separación de poderes.
Ahora bien, es importante mencionar que, en la jurisprudencia desarrollada por la anterior
composición de este Tribunal, se habían efectuado pronunciamientos que, en su
momento, pretendía examinar los contornos de figuras como la cuestión de confianza. En
efecto, en la sentencia recaída en el expediente 00006-2018-PI (fundamento 75), se
sostuvo, en un pronunciamiento que fue suscrito por unanimidad, que “la cuestión de
confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución de
manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de
posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las
políticas que su gestión requiera”.
Es importante precisar que, para dicho momento, no existían antecedentes respecto de
intentos por delimitar a nivel legal o jurisprudencial la institución de la cuestión de
confianza. De hecho, el primer intento se efectuó con la Resolución Legislativa 007-2017-
2018-CR, que modificó el literal e) del artículo 86 del Reglamento del Congreso de la
República, y el cual fue precisamente declarado inconstitucional por unanimidad por
parte del Tribunal Constitucional al entenderse que vulneraba el principio de equilibrio
de poderes.
Con posterioridad, con ocasión de la disolución del Congreso de la República, se
desarrolló el debate respecto de la denominada “denegación de confianza tácita”, ya que
se alegaba que el Poder Ejecutivo no podía interpretar en qué escenarios debería
entenderse que la cuestión de confianza había sido rehusada. Al resolver dicho asunto, el
Tribunal sostuvo, por mayoría, que asumir que el Congreso sea, en todos los casos, el que
interprete la denegación de confianza
podría avalar la manipulación de una regulación, convalidando con ello una
supuesta aprobación formal de la cuestión de confianza, mientras que en los
hechos el Congreso en realidad le está denegando, de manera clara, lo solicitado.
Si hay rasgos claros, inobjetables de no cumplir (o de ni siquiera atender) lo que
era la intención de una cuestión de confianza, cabe entonces dentro de lo
constitucionalmente posible, y buscando evitar un fraude a la Constitución, asumir
que nuevamente se ha denegado una cuestión de confianza y que, con ello, se
configura un supuesto para la disolución del Congreso (sentencia recaída en el
expediente 00006-2019-CC, fundamento 97).
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La posición del Tribunal Constitucional despertó un nutrido debate respecto de los
alcances de la figura de la cuestión de confianza. Como respuesta a la posición que se
desarrolló en la STC 00006-2019-CC, el Congreso de la República expidió la Ley 31355,
Ley que desarrolla el ejercicio de la cuestión de confianza regulada en el último párrafo
del artículo 132 y en el artículo 133 de la Constitución Política del Perú. Las exposiciones
de motivos de los proyectos que dieron origen a la Ley 31355 coinciden en señalar que
resultaba necesario mejorar las interacciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. En
el texto de esta ley, se menciona que la cuestión de confianza “es aprobada o rehusada
luego de concluido el debate y luego de realizada la votación conforme al Reglamento
del Congreso. El resultado de la votación es comunicado expresamente al Poder
Ejecutivo, mediante oficio, para que surta efecto. Solo el Congreso de la República puede
interpretar el sentido de su decisión”.
En su momento, se presentó una demanda de inconstitucionalidad en contra del referido
texto legal, ya que se asumía que menoscababa atribuciones propias del Poder Ejecutivo.
Así, en la sentencia recaída en el expediente 00032-2021-PI, por mayoría decidió el
Tribunal que el referido texto normativo era compatible con la Constitución. Las razones
que sustentaron esa posición resultan, ciertamente, difíciles de identificar, ya que
existieron votos individuales que no se recogieron en una posición institucional.
Se puede evidenciar, de esta manera, que existieron múltiples pronunciamientos
judiciales y propuestas legislativas a mejorar la relación entre los poderes públicos. Ahora
bien, de ello no puede extraerse, sin más, que la posición que el Tribunal asumió en la
sentencia 00006-2019-CC sea censurable o vinculada con lo constitucionalmente
prohibido, ya que, a la fecha de dicho pronunciamiento, se había acudido precisamente
ante el intérprete final de la Ley Fundamental con la finalidad que este precise los alcances
de dicha institución.
En todo caso, es posible concluir que se ha confirmado la validez constitucional de la
fórmula que considera que el Congreso sea el órgano que determine, finalmente, si la
confianza ha sido o no rehusada. Sin embargo, de ello no puede extraerse que se trata de
un pronunciamiento irrevisable judicialmente, ya que, como se ha señalado, existe la
posibilidad que el Poder Legislativo se rehúse a debatir una cuestión de confianza que ha
sido planteada sobre algún asunto que sí resulta competencia del Poder Ejecutivo. Por
ello, para evitar esos escenarios de vacíos de poder, resulta indispensable que se habilite
la competencia del Tribunal Constitucional para que pueda recibir demandas
competenciales en los casos que se considere que el uso del Congreso ha menoscabado el
desarrollo de las atribuciones otorgadas.
Por todo lo expuesto, no puedo suscribir en su totalidad la postura asumida en la ponencia,
ya que, si bien considero que el Ejecutivo ciertamente no contaba con competencia para
plantear una cuestión de confianza asociada al proyecto de ley 3570/2022-PE, no
comparto la propuesta general de que, sin perjuicio de que el Congreso sea el facultado
para determinar el efecto de la decisión de rechazar de plano la cuestión de confianza, el
Ejecutivo se encuentre habilitado para recurrir ante el Tribunal Constitucional, ya que
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resulta indispensable que, ante un rechazo de plano arbitrario por parte del Legislativo, el
Poder Ejecutivo cuente con mecanismos institucionales para reclamar una eventual
invasión de sus atribuciones.
Por lo expuesto, mi voto es por:
1) Declarar FUNDADA en parte la demanda competencial planteada por el
Congreso de la República contra el Poder Ejecutivo y, en consecuencia,
ANULAR el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 24 de noviembre de 2022
en cuanto establece que el rechazo de plano supone el rehusamiento o denegatoria
de la cuestión de confianza.
2) INFUNDADA la demanda en relación con el extremo en el que se solicita que,
de forma exclusiva, sea el Congreso el que califique el rechazo de la cuestión de
confianza. En consecuencia, corresponde habilitar la competencia del Tribunal
Constitucional para que, en aquellos casos en los que el uso de la figura del
rechazo de plano haya sido arbitrario, el Poder Ejecutivo cuente con un
mecanismo de defensa frente al uso excesivo de las atribuciones del Congreso de
la República, el cual será, en principio, el proceso competencial.
S.
MONTEAGUDO VALDEZ