TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
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EXP N ° 01655-2016-PA/TC
PUNO
GREGORIO HUANCA AGUILAR
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Arequipa, a los 5 días del mes de julio de 2019, el Pleno del Tribunal
Constitucional, integrado por los señores magistrados Miranda Canales, Ramos Núñez,
Sardón de Taboada, Espinosa-Saldaña Barrera y Ferrero Costa, pronuncia la siguiente
sentencia, con el abocamiento de los magistrados Blume Fortini y Ledesma Narváez,
conforme al artículo 30-A del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional.
simismo, se agregan los fundamentos de voto de los magistrados Ramos Núñez y
spinosa-Saldaña Barrera, y los votos singulares de los magistrados Blume Fortini,
iranda Canales y Sardón de Taboada.
SUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Gregorio Huanca Aguilar
contra la resolución de fojas 70, de fecha 20 de octubre de 2015, expedida por la Sala
Mixta Descentralizada Permanente de la Provincia de Huancané de la Corte Superior de
Justicia de Puno que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 11 de marzo de 2015, la parte demandante interpone demanda de
amparo contra el Ministerio de Educación y la Dirección de la UGEL Huancané.
Solicita que se declare inaplicables a su caso el tercer párrafo de la Segunda Disposición
Complementaria, Transitoria y Final de la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial, así
como la Sexta Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley de Reforma
Magisterial, normas ejecutadas mediante la Resolución de Secretaría General 2078-
2014-MINEDU. Asimismo, solicita la inaplicación de la Ley 29988 y normas
posteriores conexas. Afirma que este accionar afecta sus derechos constitucionales a la
igualdad ante la ley, a la igualdad de oportunidades sin discriminación, entre otros.
El recurrente argumenta que la Ley de Reforma Magisterial, en los extremos
impugnados, es autoaplicativa, pues en el plazo de dos años serán retirados del servicio
público magisterial los profesores sin título profesional pedagógico. Refiere que
también serán afectados con el retiro del servicio aquellos docentes procesados sin
sentencia o incluso a aquellos sentenciados que hubieran cumplido sus penas. Afirma
que fue nombrado profesor interino, cumpliendo con todos los requisitos establecidos
en la Ley del Profesorado.
El Primer Juzgado Mixto de Huancané, con fecha 18 de marzo de 2015, declara
improcedente la demanda por estimar que, de los fundamentos de hecho, no se puede
desprender la existencia de vulneración alguna a los derechos alegados. Por otro lado,
estima que las normas impugnadas no tienen carácter autoaplicativo, por lo que el
amparo no es procedente.
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La Sala superior revisora confirma la apelada en aplicación del artículo 5, inciso 1,
del Código Procesal Constitucional, pues la demanda y su petitorio no se encuentran
referidos en forma directa al contenido constitucionalmente protegido del derecho
invocado. Por otro lado, estima que el Tribunal Constitucional ha confirmado la
constitucionalidad de la Ley 29944.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
El demandante solicita que se declaren inaplicables a su caso el tercer párrafo de la
Segunda Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley 29944, Ley de
Reforma Magisterial, y la Sexta Disposición Complementaría Final del Reglamento
de la Ley de Reforma Magisterial, normas ejecutadas mediante la Resolución de
Secretaría General 2078-2014-MINEDU. Asimismo, solicita la inaplicación de la
Ley 29988 y normas posteriores conexas. Afirma que este accionar afecta sus
derechos constitucionales a la igualdad ante la ley, a la igualdad de oportunidades
sin discriminación, entre otros.
Señala que, cuando fue nombrado interinamente, no se exigía como requisito el
título pedagógico; sin embargo, actualmente se exige dicho requisito con la
amenaza de que si no lo acredita será cesado en el plazo de dos años.
Procedencia de la demanda
3. De manera preliminar a la dilucidación de la presente controversia, este Tribunal
Constitucional estima necesario pronunciarse sobre una cuestión procesal previa,
referida al rechazo liminar que ha sido decretado por las instancias precedentes.
4. Al respecto, este Tribunal considera que las instancias inferiores han incurrido en
un error al momento de calificar la demanda, pues las normas cuestionadas
mediante el presente proceso constitucional tienen el carácter de autoaplicativas,
conforme se determinará infra, por lo que debería declararse la nulidad de lo
actuado a partir de la expedición del auto de rechazo liminar (fojas 33) y ordenarse
que se admita a trámite la demanda. No obstante ello, y en atención a los principios
de celeridad y economía procesal, este Tribunal considera pertinente no hacer uso
de la mencionada facultad, toda vez que en autos aparecen elementos de prueba
suficientes que posibilitan un pronunciamiento de fondo.
5. Debe tenerse en cuenta, además, que la parte demandada ha sido notificada
oportunamente con el recurso de apelación y su concesorio a fin de asegurar su
derecho de defensa (folios 47 y 48).
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onsideraciones del Tribunal Constitucional
Este Tribunal Constitucional, en reiterada jurisprudencia, como la recaída en el
Expediente 00615-2011-PA/TC, explicó que el inciso 2 del artículo 200 de la
Constitución no contiene una prohibición de cuestionar mediante el amparo normas
‘?11 legales que puedan ser lesivas en sí mismas de derechos fundamentales, sino una
simple limitación que pretende impedir que, a través de un proceso cuyo objeto de
protección son los derechos constitucionales, se pretenda impugnar en abstracto la
validez constitucional de las normas con rango de ley.
Así también, este Tribunal, a lo largo de su jurisprudencia, ha explicitado
abundantemente la procedencia del amparo contra normas autoaplicativas y,
obviamente, también los casos en los cuales nos encontramos ante demandas de
amparo contra normas en los cuales se denuncia la amenaza, cierta e inminente, de
vulneración de derechos fundamentales.
8. En tal sentido, en la sentencia recaída en el Expediente 04677-2004-PA/TC se ha
señalado lo siguiente:
3. [...]
la improcedencia del denominado "amparo contra normas", se
encuentra circunscrita a los supuestos en los que la norma cuya
inconstitucionalidad se acusa sea heteroaplicativa, es decir, aquella
cuya aplicabilidad no es dependiente de su sola vigencia, sino de la
verificación de un posterior evento, sin cuya existencia, la norma
carecerá, indefectiblemente, de eficacia, esto es, de capacidad de
subsumir, por sí misma, algún supuesto fáctico en su supuesto
normativo.
Es evidente que en tales casos no podrá alegarse la existencia de una
amenaza cierta e inminente de afectación a los derechos
fundamentales, tal como lo exige el artículo
2° del Código Procesal
Constitucional (CPConst.), ni menos aún la existencia actual de un
acto lesivo de tales derechos. De ahí que, en dichos supuestos, la
demanda de amparo resulte improcedente.
4. Distinto es el caso de las denominadas normas autoaplicativas, es
decir, aquellas cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en
vigencia, resulta inmediata e incondicionada. En este supuesto, cabe
distinguir entre aquellas normas cuyo supuesto normativo en sí mismo
genera una incidencia directa sobre la esfera subjetiva de los
individuos [...].
En tal sentido, sea por la amenaza cierta e inminente, o por la
vulneración concreta a los derechos fundamentales que la entrada en
Pg
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vigencia que una norma autoaplicativa representa, la demanda de
amparo interpuesta contra ésta deberá ser estimada, previo ejercicio
del control difuso de constitucionalidad contra ella, u determinándose
su consecuente inaplicación.
En consecuencia, procede el amparo contra (i) normas autoaplicativas, esto es,
contra normas que constituyen propiamente un acto (normativo) contrario a los
derechos fundamentales y (ii) contra la amenaza cierta e inminente a los derechos
fundamentales por parte de una norma inconstitucional inmediatamente aplicable
(Sentencias 04677-2004-PA/TC, 04363-2009-PA/TC); esto, además, de
conformidad con el artículo 3 del Código Procesal Constitucional.
En el segundo supuesto, no se pone en duda el carácter autoaplicativo o
autoejecutivo de la norma, sino la forma en la que se produce o producirá la
afectación. En efecto, en este supuesto no se evidencia una afectación concreta,
sino una afectación en ciernes; es decir, una amenaza cierta y de inminente
7.,.....R"'"*".
ocurrencia (próxima, efectiva e ineludible), que el paso del tiempo o actos futuros
concretarían (auto recaído en el Expediente 01547-2014-PA/TC).
11. Así también, es necesario recordar que en realidad no existe una vía igualmente
satisfactoria, y menos aún específica, en la cual pueda analizarse la
constitucionalidad de una norma legal autoejecutiva o autoaplicativa, y, por ello, no
puede declararse la improcedencia de una demanda contra norma autoaplicativa con
el pretexto de que existe una vía igualmente idónea en la que pueda obtenerse tutela
de derecho fundamental. Como tiene decidido el Tribunal Constitucional: "[...] es
evidente que tratándose de la impugnación de una norma autoaplicativa, para este
Tribunal queda claro que no existe otra vía procedimental específica igualmente
satisfactoria" (resolución recaída en el Expediente 08310-2005-PA/TC, numeral 6).
El tercer párrafo de la Segunda Disposición Complementaria, Transitoria y Final
de la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial
12.
El objeto de la demanda es que se declare inaplicable al actor el tercer párrafo de la
Segunda Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley 29944, Ley de
Reforma Magisterial, así como la Sexta Disposición Complementaria Final del
Reglamento de la Ley de Reforma Magisterial, normas ejecutadas mediante la
Resolución de Secretaría General 2078-2014-MINEDU. Asimismo, solicita la
inaplicación de la Ley 29988 y normas posteriores conexas.
13.
Al respecto, el tercer párrafo de la Segunda Disposición Complementaria,
Transitoria y Final de la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial, señala lo
siguiente:
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Los profesores nombrados sin título pedagógico tienen una prórroga
de dos (2) años para obtener y acreditar el título profesional
pedagógico. Cumplida esta exigencia ingresan al primer nivel de la
carrera pública magisterial, previa evaluación. Vencido el plazo
previsto, si no acreditan el título profesional pedagógico, son
retirados del servicio público magisterial.
4. La Sexta Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley de Reforma
Magisterial, aprobado por el Decreto Supremo 004-2013-ED, establece lo siguiente:
Los profesores nombrados sin título pedagógico a los que se refiere la
Segunda Disposición Complementaria Transitoria y Final de la Ley,
tienen el plazo de dos (02) años, contados a partir de la vigencia de la
Ley, para obtener y acreditar el título profesional pedagógico.
Vencido este plazo, los que no acrediten título profesional son
retirados del servicio magisterial público. Los que acrediten el título
pedagógico serán evaluados para su incorporación a la primera Escala
Magisterial, de acuerdo a las normas específicas que apruebe el
MINEDU.
15. En este sentido, la Resolución de Secretaría General 2078-2014-MINEDU, de fecha
19 de noviembre de 2014, estableció las pautas de organización, implementación y
ejecución de la referida evaluación excepcional. Dicho acto administrativo establece
como requisito para presentarse a la evaluación, entre otros, "contar con título de
profesor o de licenciado en educación, obtenido en fecha anterior al 26 de
noviembre de 2014".
16.
En consecuencia, los profesores nombrados sin título pedagógico, como es el caso
del actor, que no obtengan ni acrediten título profesional pedagógico luego del
plazo de prórroga de dos (2) años contados a partir de la entrada en vigor de la Ley
de Reforma Magisterial, serán retirados del servicio público magisterial. Esto es, la
norma objeto de control (tercer párrafo de la Segunda Disposición Complementaria,
Transitoria y Final de la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial) amenazaría cierta
e inminentemente los derechos fundamentales de la parte demandante.
17.
Asimismo, a fin de determinar si la alegada amenaza cierta e inminente se produjo o
no, este Tribunal solicitó información a las entidades correspondientes del
Ministerio de Educación, como a continuación se detalla.
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Solicitudes de información
18. Mediante decreto s/n de fecha 17 de enero de 2017, este Tribunal, en el Expediente
02308-2016-PA/TC, solicitó información al secretario general del Ministerio de
Educación a fin de que informe cuál era la forma en que se ejecutaba la norma cuya
inaplicación solicita la parte demandante.
19. El secretario general del Ministerio de Educación, mediante Oficio 00427-2017-
MINEDU/SG, de fecha 21 de marzo de 2017, informó que el plazo de prórroga de
dos años, contados desde la entrada en vigor de la Ley de Reforma Magisterial para
la obtención y acreditación del título pedagógico, fue establecido en la referida ley y
contiene dos supuestos: (i) los profesores que, vencido el plazo de prórroga, no
acrediten el título profesional pedagógico son retirados del servicio magisterial
público; y (ii) los profesores que acrediten el título pedagógico serán evaluados para
su incorporación a la Primera Escala Magisterial.
En este sentido, el numeral 7.1 de la Resolución de Secretaría General 2078-2014-
MINEDU "Normas para la evaluación excepcional de profesores nombrados sin
título pedagógico, provenientes del régimen de la Ley del Profesorado en el marco
de lo dispuesto por la Segunda Disposición Complementaria Transitoria y Final de
la Ley de Reforma Magisterial" señalaba lo siguiente:
En caso de retiro de los profesores del servicio (cese), este se
efectuará de la siguiente manera:
a) Los profesores con nombramiento interino que no se inscriban para
la evaluación dentro del plazo establecido en el cronograma, serán
retirados del servicio a partir del 31 de enero de 2015.
b) Los profesores con nombramiento interino que, habiéndose
inscrito, no superen la evaluación regulada en la presente norma
técnica y/o no acrediten el cumplimiento de los requisitos
señalados en el numeral 5.5, serán retirados del servicio a partir del
31 de mayo de 2015.
En el referido informe se señala también que el 23 de diciembre de 2014 se publicó
la relación consolidada de profesores con nombramiento interino habilitados para
inscribirse para la evaluación excepcional (14 863 a nivel nacional). Dentro de los
plazos establecidos para la inscripción no se inscribieron 9548 profesores con
nombramiento interino, quienes fueron retirados del servicio público magisterial el
31 de enero de 2015.
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Por otro lado, una vez concluido el plazo de inscripción, se inscribieron 5315
profesores con nombramiento interino. Estos fueron sometidos a una evaluación de
conocimiento, la cual aprobaron 546 profesores, quienes ingresaron a la Primera
Escala de la Carrera Pública Magisterial a partir del 1 de junio de 2015. En cambio,
los profesores que no aprobaron la evaluación o que no acreditaron los requisitos
fueron retirados del servicio magisterial el 31 de mayo de 2015 (4767 profesores).
EVALUACIÓN EXCEPCIONAL DE PROFESORES CON
NOMBRA
N.° No superó
Reg i on Total inscritos Inscritos evaluación Incluidos a
general retirados el retiradosel L.R.M.
31.01.2015 31.05.2015
Amazonas 395 344 51 45 6
Ancash 502 380 122 110 12
Apurímac 190 156 34 31 3
Arequipa 318 186 132 115 17
.--1(Yacucho 428 320 108 105 3
Cajamarca 537 358 179 162 17
Callao 414 281 133 88 45
Cusco 416 317 99 90 9
Huancavelica 269 187 82 79 2
Huánuco 394 284 110 104 6
Ica 106 70 36 31 5
Junín 493 335 158 139 19
La Libertad 317 200 117 104 13
Lambayeque 478 283 195 168 27
Lima 2503 1598 905 714 191
Lima Provin. 752 499 253 214 38
Loreto 2411 963 1448 1420 28
Madre de Dios 65 53 12 11 1
Moquegua 41 30 11 9 2
Paseo 318 226 92 86 6
Piura 1463' 1040 453 402 51
Puno 1008 727 281 262 19
San Martín 422 294 128 119 9
Tacna 63 47 16 12 4
Tumbes 196 117 79 69 10
Ucayali 334 253 81 78 3
Total 14 863 9548 5315 4767 546
uen e: Ministerio de Educación
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20. Finalmente, informa que "el Ministerio de Educación ha cumplido con ejecutar lo
dispuesto en la Segunda Disposición Complementaria Transitoria y Final de la Ley
n.° 29944, Ley de Reforma Magisterial".
21. En el caso de autos, ante el pedido de información hecho mediante decreto s/n de
fecha 25 de enero de 2017, el director regional de Educación de Puno, con Oficio
3183-2017-GRP-GRDS-DREP/OAJ, recepcionado el 15 de junio de 2017, informa
que el demandante fue retirado del servicio público magisterial el 31 de enero de
2015, de acuerdo con la Resolución Directoral 0271-2015, de fecha 10 de febrero
de 2015, y que a la fecha no cuenta con vínculo laboral con su sector y que tampoco
cuenta con título pedagógico (folios 4 a 10 del cuaderno del Tribunal
Constitucional).
Consecuentemente, conforme se ha señalado precedentemente, si bien la parte
demandante denuncia la amenaza cierta e inminente de afectación a sus derechos
constitucionales, el cese como docente en calidad de interino ocurrió el 31 de enero
de 2015; es decir, con anterioridad a la presentación de la demanda se había dejado
sin efecto el nombramiento interino del actor, en aplicación de la Ley de Reforma
Magisterial. Por lo que, en estricto, el presente caso no es uno que trate de una
amenaza de vulneración de derechos.
23. En atención a esta afirmación es que corresponde analizar el presente caso corno
uno en el que una norma, de carácter autoaplicativo, que dispuso el cese de los
profesores nombrados interinamente sin título profesional pedagógico, luego de
vencido el plazo de dos años, habría vulnerado los derechos constitucionales al
trabajo, al debido proceso y otros derechos del demandante, quien tenía la condición
de profesor interino sin título profesional pedagógico.
Algunos antecedentes y alcances de la oferta educativa
24. Antes de ingresar al análisis de la controversia conviene hacer algunas precisiones.
En primer término, conforme al Oficio 2405-2011-ME/SG-OGA-UPER, de fecha
16 de junio de 2011, el jefe de la Unidad de Personal del Ministerio de Educación
informó a este Tribunal que los profesores nombrados interinamente ingresaron en
la década de los ochenta hasta el 2002, debido a la flexibilización de normas y
considerando que no existía suficientes profesionales con título profesional
pedagógico para atender la demanda educativa. Además, se señaló que, de
conformidad con el Decreto Supremo 017-2004-ED, los docentes nombrados
interinamente tuvieron plazo hasta el 6 de julio de 2010 para obtener el título.
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Concluyó informando que el Ministerio de Educación, a partir de julio de 2007,
lleva a cabo procesos de nombramiento del personal docente solo con título
profesional pedagógico y conforme a la normatividad vigente'.
25. Por otro lado, debe tenerse presente que en el Perú la demanda total de profesores
(2014), tomando en consideración el incremento de la matrícula y la tasa de retiro,
se estima que el requerimiento anual de docentes ascendería a 12,425 hasta el 2025;
no obstante, si la estimación de necesidad de nuevos profesores se compara con la
actual capacidad que tienen las instituciones de formación docente, el problema,
desde el punto de vista cuantitativo, estaría resuelto, ya que egresa una cantidad
parecida de nuevos profesores2.
6. En los institutos superiores pedagógicos se están formando 23 321 estudiantes, y en
las facultades de Educación, 40 434. En los primeros, el número de egresados y
titulados bajó drásticamente: respecto de 2008, los 813 egresados de 2013
constituyen el 4 %, y los 1053 titulados, el 13 %. El sistema universitario no cuenta
con estadísticas actualizadas; la más reciente, del 2008, señala que hubo 13 558
egresados en la carrera de docente en Educación Primaria y Secundaria3.
27. Como puede verse, y teniendo presente el número de egresados de los centros de
formación pedagógica y a la oferta educativa para obtener el título profesional
pedagógico, es dificil entender la subsistencia de esta figura.
Análisis del caso concreto
28. En el presente caso, es necesario poner en esquema lo estipulado en el artículo 15
de la Constitución: "El profesorado en la enseñanza oficial es carrera pública. La
ley establece los requisitos para desempeñarse como director o profesor de un
centro educativo, así como sus derechos y obligaciones [...]".
29. En la sentencia recaída en el Expediente 00014-2010-PI/TC se señaló que, de
conformidad con los artículos 57 y 13 de la Ley 28044, Ley General de Educación,
el profesor en las instituciones del Estado se desarrolla profesionalmente en el
marco de una carrera pública docente y que el ingreso a la carrera se realiza
mediante concurso público. El ascenso y permanencia se da mediante un sistema de
evaluación que se rige por los criterios de formación, idoneidad profesional, calidad
de desempeño, reconocimiento de méritos y experiencia. En tal sentido, la carrera
pública del profesorado o carrera magisterial, es un factor que interactúa para lograr
;
Oficio remitido a este Tribunal en el Expediente 00014-2010-PI/TC
2
Díaz, Hugo. "Formación Docente en el Perú. Realidades y Tendencias", Lima, Fundación Santillana
(2015), p. 18.
3 Ibídem, p. 12.
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la calidad de la educación, calidad que está referida al "nivel óptimo de formación
que deben alcanzar las personas para enfrentar los retos del desarrollo humano,
ejercer su ciudadanía y continuar aprendiendo durante toda la vida" (fundamentos 7
y 8).
También se señaló que, con este propósito, "la normatividad infraconstitucional ha
establecido que para ingresar a la carrera pública magisterial es indispensable el
título profesional en educación. Así lo disponen los artículos 57 y 58 de la Ley
28044, Ley General de Educación [...]". En consecuencia, se concluyó que la
carrera pública del profesorado o magisterial, a la que hace referencia el artículo 15
de la Constitución, está integrada por docentes con título profesional en Educación.
(fundamento 9).
0. Así también, en el fundamento 20 de dicha sentencia se señaló que "este Tribunal
no [niega] que el legislador pueda ir hacia un régimen en el que todos los docentes
en la educación pública tengan título profesional de profesor y formen parte de la
carrera pública magisterial, pues tanto éste como el régimen actual [...] responden a
la libertad de configuración que la Constitución, en su artículo 15, otorga al
legislador para establecer los requisitos para desempeñarse como profesor, así como
sus derechos y obligaciones, libertad que, evidentemente, el parlamento debe
ejercer dentro de los límites que le impone el respeto al propio texto constitucional".
31. De lo señalado se puede deducir que solo los profesores que cuentan con título
profesional pedagógico, conforme a la normatividad vigente, se encuentran en la
carrera pública magisterial, y que existe libertad en su configuración por parte del
legislador, dentro de los límites que la propia Constitución establece. Es respecto a
este último punto que el legislador, a fin de tener un servicio público de calidad, y
apuntando a un régimen en el que todos los profesores tengan el título profesional
pedagógico, regló las normas impugnadas.
32. En el caso concreto, el actor tenía la condición de profesor con nombramiento
interino que no ha obtenido ni acreditado el título profesional pedagógico, por lo
que el tercer párrafo de la Ley de Reforma Magisterial incidiría en el contenido
constitucionalmente protegido del derecho al trabajo, puesto que, luego de vencido
el plazo de prórroga para su obtención y acreditación, fue cesado del servicio
público magisterial, conforme se ha detallado precedentemente.
33. En atención a ello, es necesario precisar algunos aspectos referidos a la figura de los
"profesores interinos", pues es necesario entender su naturaleza y las razones por
las cuales se implementaron; ello a la luz de los principios constitucionales que
rigen la función pública y la necesidad de contar con un servicio educativo
meritocrático y de calidad. Y luego desarrollar si la medida implementada por el
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legislador, esto es el retiro del servicio público magisterial luego de vencido el
plazo de dos años, afecta los derechos constitucionales de la parte demandante.
34. En ese propósito, debemos recordar que esta figura estuvo regulada en la derogada
Ley del Profesorado, Ley 24049, que en la Quinta Disposición Transitoria señalaba:
Quinta.- El Ministerio de Educación sólo autoriza el nombramiento
interino de personal docente, sin título profesional en educación en los
casos, que no exista disponibilidad de personal titulado. Para el efecto
se observará la prioridad señalada en el Artículo N° 66. (*)
(*) Disposición modificada por el Artículo 1 de la Ley N° 25212,
publicada el 20-05-90, cuyo texto es el siguiente:
"Quinta.- Los docentes en actual servicio, con nombramiento
interino, que estuvieron comprendidos en el inciso e) del artículo 66
de la Ley N° 24029, se mantendrán en ese grupo hasta acreditar
estudios de educación superior".
35. Así también, en el reglamento de la derogada ley se estableció expresamente lo
siguiente:
Artículo 268.- A falta de profesionales de la educación que soliciten
reasignación, reingreso o nombramiento, en casos estrictamente
necesarios se podrá cubrir las plazas vacantes y de incremento
docentes ubicadas en áreas rurales, mediante reasignación o
nombramiento interino de docente sin título profesional pedagógico,
de acuerdo al orden de prioridades establecido en el artículo 66 de la
Ley del Profesorado, previa evaluación excluyente a cada grupo.
Artículo 269.- La evaluación del personal sin título pedagógico para
nombramiento interino comprende la aplicación de una prueba escrita
de aptitud para el desempeño del cargo al que postula, administrada
por el Comité de Evaluación Magisterial a que se refiere el Artículo
158 del presente Reglamento.
En ningún caso se nombrará interinamente a personal sin título,
transgrediendo el orden de prioridad establecido, bajo responsabilidad
de los funcionarios correspondientes.
Artículo 270.- El personal docente en servicio, con estudios
pedagógicos concluidos, tiene derecho a optar su título profesional
pedagógico en el Instituto Superior Pedagógico más cercano a su
centro de trabajo.
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GREGORIO HUANCA AGUILAR
36. Tal como señaló el Ministerio de Educación, la implementación de esta figura tuvo
como finalidad que los profesores sin título pedagógico cubrieran el déficit de
profesores para brindar enseñanza en la educación básica regular, esto es, respondió
a una necesidad coyuntural. Dicho ello, se entiende que, al implementarse, esta
figura tenía carácter y naturaleza transitoria y provisional, de ahí que se denomine a
dicho supuesto "profesor interino". Además, como se señaló, no pertenecían a la
carrera pública magisterial y a partir del año 2002 ya no se llevan a cabo estos
"nombramientos interinos".
. Esto consta así, en el caso del actor, en el Oficio Múltiple 0264-
88/ME/DDEP/DUSEH-APER, que transcribe la Resolución Directoral 0188 de
fecha 25 de agosto de 1988, donde se resuelve:
[...]
1.- NOMBRAR INTERINAMENTE, mientras las plazas sean
cubiertas de acuerdo a Ley, a los trabajadores que a continuación se
indica:
APELLIDOS Y NOMBRES: HUANCA AGUILAR, Gregorio
[...]
TÍTULO PROF. O ESTUDIOS: 2do Año de profesionalización
docente
[...] (f. 3 revés)
38. Dicho ello, corresponde analizar si la medida implementada por el legislador está de
acuerdo con las normas y principios que establece la Constitución. Al respecto, es
oportuno recordar que "en el marco del Estado social y democrático de derecho, la
educación es un derecho inherente a la persona que consiste en la facultad de
adquirir, recibir o transmitir información, conocimientos y valores a efectos de
guiar u orientar el desarrollo integral de la persona, así como habilitarlas para sus
acciones y relaciones existenciales, vinculada directamente al desarrollo económico,
social y cultural del país. Sobre esta base, la educación posee un carácter binario,
pues no sólo constituye un derecho fundamental, sino que también es un servicio
público esencial" (fundamento 50 de la Sentencia 00020-2012-PI/TC).
39. Así también, en el fundamento 7 de la sentencia recaída en el Expediente 04232-
2004-AA/TC, se señaló: "la educación se configura también como un servicio
público, en la medida que se trata de una prestación pública que explicita una de las
funciones-fines del Estado, de ejecución per se o por terceros bajo fiscalización
estatal. Por ende, el Estado tiene la obligación de garantizar la continuidad de los
servicios educativos, así como, de aumentar progresivamente la cobertura y calidad
de los mismos, debiendo tener siempre como premisa básica [...], que tanto el
derecho a la educación como todos los derechos fundamentales [...] tienen como
fundamento el principio de la dignidad humana".
i die
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40. De ahí que el Estado asume una "función indeclinable con relación a este derecho
fundamental y servicio público esencial, estando obligado a promover y garantizar
la calidad de la educación, así como a invertir, reforzar, supervisar y reorganizar el
servicio y la estructura del sistema educativo en todos sus niveles y modalidades.
Uno de los mecanismos que ha considerado para lograr una mejor educación ha
sido tener una plana docente más preparada, con los incentivos económicos
necesarios" (fundamento 54 de la Sentencia 00020-2012-PI/TC).
1 Además de ello, es necesario tener presente que los principios de acceso a la
función pública en general tienen como sustento el principio de mérito, lo cual
vincula al Estado y a toda entidad pública en general (Sentencia 05057-2013-
PA/TC). En este sentido este Tribunal resalta la importancia de la meritocracia
(mérito personal y capacidad profesional) para el ingreso a la Administración
Pública, estableciendo que esta constituye un criterio objetivo fundamental en el
ingreso y permanencia en la actividad docente a fin de lograr la eficiencia plena
para la prestación de un servicio público esencial y de calidad (Expediente 00020-
2012-PI/TC, fundamento 56).
En consecuencia, el establecimiento de criterios objetivos como los meritocráticos
para el ingreso y la permanencia en la actividad docente coadyuva de manera
directa y decidida a la consecución de la idoneidad del profesorado, así como
contribuye de manera importante en la mejora de la calidad educativa, fines
constitucionalmente legítimos exigidos por el segundo párrafo del artículo 16 de la
Constitución, pues asegura que el servicio público esencial de la educación en todos
sus niveles se encuentre compuesto por docentes que reúnan o tengan el mérito
personal y la capacidad profesional requeridos para el ejercicio de una actividad
docente de calidad, y así garantiza la plena vigencia del derecho a la educación de
los estudiantes (fundamento 57 de la Sentencia 00020-2012-PI/TC).
43. Entonces, no cabe duda de que el principio de mérito para el acceso y permanencia
en el servicio magisterial es consustancial a la obligación que tiene el Estado de
prestar un servicio público educativo de calidad y, a la vez, resguardar y potenciar
el derecho fundamental de los estudiantes que tienen a una educación de calidad.
Más aún, debe tenerse presente que, como se señaló precedentemente, la figura del
profesor en calidad de interino fue implementado en una situación coyuntural y
transitoria.
44. Por tanto, el cumplimiento del requisito del título pedagógico para continuar
prestando el servicio educativo está estrechamente vinculado con el principio de
mérito, tanto para el acceso corno, en el presente caso, para continuar prestando
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II III II 11111111111111W
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dicho servicio en calidad de "nombrado interinamente", y a las obligaciones que
tiene el Estado para prestar un servicio público de calidad.
45 En esta línea de razonamiento, el legislador, en uso de sus facultades
constitucionales, emitió la Ley de Reforma Magisterial, en la que en el tercer
párrafo de la Segunda Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley
29944 ha prorrogado en dos años el plazo para que los profesores nombrados
interinos puedan obtener y acreditar el título profesional pedagógico.
6. Así las cosas, el cese de los profesores interinos, y desde luego del actor, luego de la
prórroga del plazo para obtener y acreditar el título profesional pedagógico, como
consecuencia de la reestructuración sobre la base de criterios objetivos (mérito
personal y capacidad profesional), es una medida razonable que responde a una
causa objetiva (meritocracia en el ingreso y permanencia en la actividad docente así
como la mejora en la calidad de la educación).
pecto a la prórroga del plazo para obtener y acreditar el título profesional
pedagógico
47. Respecto a este plazo de prórroga para la obtención y acreditación del título
profesional pedagógico, es necesario tener presente que "la determinación de un
plazo es un aspecto que no se encuentra constitucionalmente mandado o prohibido;
y, por ende, cae dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin que el
demandante haya acreditado que en este caso se presente una situación de
arbitrariedad o de falta de proporcionalidad" (Sentencias 00014-2014-PI/TC,
00016-2014-P1/TC, 00019-2014-PI/TC y 00007-2015-P1/TC, fundamento 322).
48. Debe tenerse presente que la norma impugnada establece un plazo de prórroga de
dos años para la obtención y acreditación del título profesional pedagógico: "Los
profesores nombrados sin título pedagógico tienen una prórroga de dos (2) años
para obtener y acreditar el título profesional pedagógico [...]". Esto quiere decir que
ya antes de la entrada en vigor de la Ley 29944 se otorgaron plazos para la
obtención y acreditación del título profesional pedagógico, conforme se señala a
continuación, y con la finalidad de prestar un servicio educativo de calidad.
49. En este sentido, y a modo de ejemplo, en la Tercera Disposición Complementaria
del Decreto Supremo 017-2004-ED se señaló:
Los egresados de las instituciones superiores de formación docente,
los profesionales de las distintas carreras profesionales diferentes a lo
de educación y los docentes que no acreditan título pedagógico, que
actualmente se encuentran ejerciendo la docencia en instituciones
educativas públicas o privadas de los diversos niveles y modalidades
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de la Educación Básica, Educación Técnico Productiva y Educación
Superior No Universitaria deberá obtener el título profesional
pedagógico e incorporarse al Colegio en un plazo que vencerá
indefectiblemente el 6 de julio del año 2010.
50. Como puede leerse, ya en el año 2004 se estableció un plazo para la obtención y
acreditación del citado título; no obstante, pese a la oferta educativa para la
educación básica regular (institutos pedagógicos de educación superior, escuelas de
educación superior de formación artística, así como las carreras de Educación de las
universidades)4, varios miles de profesores no obtuvieron ni acreditaron el título
pedagógico, conforme consta en el cuadro adjunto en el fundamento 19 supra.
Por tanto, teniendo presentes los plazos otorgados para la obtención del título
profesional pedagógico, sumados al plazo de prórroga de dos años contados desde
a entrada en vigor de la Ley 29944, ha transcurrido un periodo de tiempo
uficientemente amplio y razonable para la obtención y acreditación del título
edagógico.
52. En consecuencia, la medida legislativa de cesar a los profesores nombrados
interinamente —y, en este caso, al actor— que no obtengan ni acrediten título
pedagógico en el plazo de prórroga de dos años desde la entrada en vigor a de la
citada ley resulta de acuerdo con los principios que rigen el acceso y permanencia
en la función pública, además se sustenta en las obligaciones del Estado de prestar
un servicio público de calidad.
Respecto a la inaplicación de la Ley 29988
53. Finalmente, es pertinente señalar que, si bien el demandante solicita también la
inaplicación de la Ley 29988 (folio 22), no se observa fundamento respecto de los
derechos que menciona le han sido afectados; más aún si en el recurso de agravio
constitucional (folios 88 a 93) solo se solicita la inaplicación de la Ley 29944.
54. Sin perjuicio de lo mencionado en el punto precedente, este Tribunal debe recordar
que en la sentencia emitida en los Expedientes 00021-2012-PI/TC, 00008-2013-
PI/TC, 00009-2013-PI/TC, 00010-2013-PI/TC y 00013-2013-PUTC (acumulados),
publicada en el diario oficial El Peruano el 24 de abril de 2015, ha emitido
pronunciamiento en el extremo referido a la destitución por delitos graves. Así, el
Tribunal ha declarado que dicho dispositivo es constitucional, pues, tras aplicar el
test de proporcionalidad, se concluye que "[...] al apartar a los docentes que han
cumplido su pena por los delitos de apología al terrorismo, terrorismo y otras
forman agravadas antes de ingresar (o ingresar) a la carrera pública magisterial,
4I11,p.11
',Ar
ate
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reduce en casi su totalidad la posibilidad de que el sistema educativo nacional esté
orientado a la consecución de objetivos reñidos con el respeto de los derechos
fundamentales y con los valores y principios del Estado constitucional"
(fundamento 234).
55. Por estas razones, la demanda de amparo debe declararse infundada.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de amparo.
Publíquese y notifíquese.
SS.
RAMOS NÚÑEZ
LEDESMA NARVÁEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
FERRERO COSTA
PONENTE FERRERO COSTA
Lo que certifico:
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
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t,02CA DEL No
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PUNO
GREGORIO HUANCA AGUILAR
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO RAMOS NÚÑEZ
Emito el presente fundamento de voto por cuanto si bien coincido con el sentido de lo
resuelto por la sentencia en mayoría, no comparto los fundamentos jurídicos 3 al 16,
referidos al carácter autoaplicativo de las normas cuestionadas.
Al respecto, considero que si bien el demandante plantea su pretensión bajo los alcances de
un amparo contra norma legal autoaplicativa, de los actuados se advierte que el propio
recurrente refirió en sus recursos de apelación y agravio constitucional, haber sido cesado
de la carrera magisterial el 31 de enero de 2015 (folios 41 y 91), esto es, con anterioridad a
la interposición de la demanda (11 de marzo de 2015), precisamente por habérsele aplicado
el tercer párrafo de la Segunda Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley
29944, así como las normas reglamentarias que la operativizan.
En tal contexto, carece de sentido analizar en este caso si la norma legal invocada como
lesiva cumple con el requisito de la auto aplicabilidad, sino que corresponde, en cambio,
verificar si la aplicación de dicha norma legal al recurrente vulnera o no los derechos
alegados; situación que, conforme se aprecia del resto de fundamentos jurídicos de la
sentencia, no se acredita en el caso de autos.
Lo que certificu:
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
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GREGORIO HUANZA AGUILAR
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
Coincido en con lo resuelto por mis colegas, pero, al respecto, debo señalar lo siguiente:
1. Considero pertinente dejar sentado que los casos en donde se solicita que se
declaren inaplicables determinadas disposiciones de la Ley 29944, Ley de Reforma
Magisterial, así como de su Reglamento, y en los cuales se ha venido declarando
infundadas las demandas, han sido numerosos y continúan llegando ante este
Tribunal.
2. Siendo así, estimo que, a futuro, bien podría considerarse, ante la constatación de
que se presentan casos sustancialmente iguales que han sido desestimados, la
posibilidad de emitir directamente sentencias interlocutorias, en aplicación de la
causal de rechazo prevista en el acápite d) del fundamento 49 de la sentencia
emitida en el Expediente 00987-2014-PA/TC y en el inciso d) del artículo 11 del
Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Lo que certifico:
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
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GREGORIO HUANCA AGUILAR
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO BLUME FORTINI, OPINANDO
PORQUE SE DECLARE IMPROCEDENTE LA DEMANDA DEJÁNDOSE A
SALVO EL DERECHO DE LA PARTE DEMANDANTE PARA ACUDIR A LA
VÍA PROCESAL CORRESPONDIENTE
Discrepo, respetuosamente de la sentencia de mayoría en cuanto declara INFUNDADA
la demanda; por cuanto, a mi juicio, corresponde declararla IMPROCEDENTE.
Fundamento mi posición en las siguientes consideraciones:
Delimitación del petitorio
1. La parte demandante solicita que se declaren inaplicables a su caso: el tercer párrafo
de la Segunda Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley 29944, Ley
de Reforma Magisterial, la Sexta Disposición Complementaria Final del Reglamento
de la Ley de Reforma Magisterial, la Resolución de Secretaría General 2078-2014-
MINEDU, la Ley 29988 y las normas legales posteriores conexas, por considerarlas
autoaplicativas y lesivas de sus derechos constitucionales al trabajo, a la igualdad
ante la ley, a la propiedad, entre otros. Agrega que se pretende retirarlo del servicio
por tener la calidad de profesor interino.
2. A fojas 41 de autos, el actor manifiesta que mediante Oficio Múltiple 007-2015-
2015-MINEDU/VMGP-DIGEDD-DITD, se habría dispuesto su cese para el 31 de
enero de 2015. Mediante Oficio 3183-2017-GRP-GRDS-DREP/OAJ, del 7 de junio
de 2017, el Director Regional de Educación de Puno, remite al Tribunal
Constitucional del expediente administrativo 06214-2017, en cuyo contenido obra la
Resolución Directoral 0271-2015, del 10 de febrero de 2015, mediante la que se retiró
del servicio educativo al recurrente.
3. En tal sentido, resulta claro que en el presente caso las normas cuestionadas han sido
aplicadas al accionante a través del mencionado acto administrativo que ha
materializado su cese, lo cual demuestra que no son normas autoaplicativas como se
alega en la demanda.
4. Por ello, es evidente que lo que realmente pretende es su reposición laboral como
consecuencia de la inaplicación de las normas invocadas.
5. Así las cosas, y teniendo en cuenta que la parte demandante pertenecía al régimen
laboral público de la Ley 24029 —pues tenía la calidad de docente interino—, se aprecia
que la pretensión demandada cuenta con dos objeciones principales de
procedibilidad: las normas invocadas son heteroaplicativas y la pretensión incoada
cuenta con una vía igualmente satisfactoria dado que el accionante pertenecía al
régimen laboral público.
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6. En tal sentido, a continuación, procedo a desarrollar las mencionadas objeciones de
procedibilidad que contiene la demanda.
Jurisprudencia constitucional sobre la naturaleza heteroaplicativa de las normas
contenidas en la Ley de Reforma Magisterial
7. Al respecto, este Tribunal en jurisprudencia reiterada ha manifestado que las normas
materia de impugnación no son autoaplicativas sino heteroaplicativas dado que
requieren de una actividad administrativa posterior (Al respecto, revisar las
resoluciones emitidas en los expedientes 03971-2013-PA/TC, 03977-2013-PA/TC,
03963-2013-PA/TC, 03966-2013 -PA/TC, 04081-2013 -PA/TC , 04080-2013 -PA/TC ,
04093-2010-PA/TC, 04088-2013-PA/TC, 02733-2013-PA/TC, 02584-2013-PA/TC,
04077-2013-PA/TC, 04245-2013-PA/TC, 04096-2013-PA/TC, 4478-2013-PA/TC,
04793-2013-PA/TC, 04477-2013 -PA/TC, 04083-2013 -PA/TC, 04087-2013 -PA/TC,
04090-2013-PA/TC, 04243 -2013-PA/TC , 04235-2013 -PA/TC, 03149-2013-PA/TC,
02735-2013-PA/TC, 03141-2013-PA/TC, 05289-2013-PA/TC, 04851-2013-PA/TC,
03180-2013-PA/TC, 00902-2014-PA/TC, 03946-2013 -PA/TC, 07253 -2013-PA/TC ,
04471-2013-PA/TC, 05438-2013 -PA/TC, 06350-2013-PA/TC, 04785-2013-PA/TC,
07261 -2013-PA/TC, 08316-2013-PA/TC, entre otras).
8. El citado criterio fue complementado, posteriormente, al establecerse que las normas
de la reforma magisterial requieren de un acto concreto de aplicación para su análisis
como es de verse en los autos emitidos en los expedientes 7870-2013-PA/TC, 06022-
2013-PA/TC, 03396-2013-PA/TC, entre otros.
9. Finalmente, el referido criterio ha sido recogido en un número importante de
sentencias interlocutorias suscritas por la mayoría (con mi voto singular en los
procesos que intervine, en cuanto considero que, en dichas causas, se debe convocar
a audiencia pública, oír a las partes en caso soliciten informar, y admitir nuevas
pruebas si estas se presentan, esto con la finalidad de conocer y evaluar las
argumentaciones que esgriman en defensa de sus derechos, en un marco de respeto
irrestricto a su derecho de defensa), como es de verse en las siguientes causas:
Expediente 1523-2016-PA/TC, Expediente 02006-2017-PA/TC, Expediente 04039-
2016-PA/TC, Expediente 04170-2016-PA/TC, Expediente 08414-2013-PA/TC,
Expediente 06566-2015-PA/TC, Expediente 01621-2015-PA/TC, Expediente
02379-2014-PA/TC, Expediente 05583-2014-PA/TC, Expediente 04177-2015-
PA/TC , Expediente 00142-2017-PA/TC, Expediente 05048-2014-PA/TC,
Expediente 05293-2014-PA/TC, Expediente 02304-2014-PA/TC, Expediente
04945-2014-PA/TC, Expediente 02808-2014-PAJTC, Expediente 03395-2013-
PA/TC, Expediente 04003-2013-PA/TC, Expediente 04005-2013-PA/TC,
Expediente 04342-2013 -PA/TC, Expediente 03721-2013-PA/TC, Expediente
06899-2013-PA/TC, Expediente 05064-2014-PA/TC, Expediente 01489-2014-
PA/TC, Expediente 06022-2014-PA/TC, Expediente 06040-2014-PA/TC,
Expediente 03609-2014-PA/TC, Expediente 02127-2014-PA/TC, Expediente
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I I III IIII IIIII II II 1I(cid:9) 11111111
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03725-2014-PA/TC, Expediente 02306-2014-PA/TC, Expediente 03375-2014-
PA/TC, Expediente 02546-2014-PA/TC, Expediente 02076-2014-PA/TC,
Expediente 03570-2014-PA/TC, Expediente 03561 -2014-PA/TC, Expediente
03443-2014-PA/TC, Expediente 05322-2014-PA/TC, Expediente 02836-2014-
PA/TC, Expediente 01549-2015-PA/TC, Expediente 00345-2015-PA/TC,
Expediente 03573-2014-PA/TC, Expediente 04368-2014-PA/TC, Expediente 1574-
2015-PA/TC, Expediente 4134-2015-PA/TC, Expediente 01642-2015-PA/TC,
Expediente 01237-2016-PA/TC, Expediente 01654-2015-PA/TC, Expediente
06045-2014-PA/TC, Expediente 04531-2014-PA/TC, Expediente 04527-2017-
PA/TC, Expediente 02269-2014-PA/TC, entre otras.
10. En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha establecido con claridad que las
normas contenidas en la Ley de Reforma Magisterial son de naturaleza
heteroaplicativa, pues requieren de un acto material de aplicación para evaluar sus
posibles efectos.
11. Pese a la existencia de una línea jurisprudencia) definida sobre esta materia, y a que
la demanda de autos ha sido rechazada liminarmente, la resolución de mayoría
considera que la pretensión demandada resulta procedente y que corresponde emitir
un pronunciamiento sobre el fondo en los siguientes términos:
"De manera preliminar a la dilucidación de la presente controversia, este Tribunal
Constitucional estima necesario pronunciarse sobre una cuestión procesal previa,
referida al rechazo liminar que ha sido decretado por las instancias precedentes.
Al respecto, este Tribunal considera que las instancias inferiores han incurrido en un
error al momento de calificar la demanda, pues las normas cuestionadas mediante el
presente proceso constitucional tienen el carácter de autoaplicativas, conforme se
determinará infra, por lo que debería declararse la nulidad de lo actuado a partir de la
expedición del auto de rechazo liminar (fojas 33) y ordenarse que se admita a trámite la
demanda. No obstante ello, y en atención a los principios de celeridad y economía
procesal, este Tribunal considera pertinente no hacer uso de la mencionada facultad,
toda vez que en autos aparecen elementos de prueba suficientes que posibilitan un
pronunciamiento de fondo.
Debe tenerse en cuenta, además, que la parte demandada ha sido notificada
oportunamente con el recurso de apelación y su concesorio, a fin de asegurar su derecho
de defensa (folio 47 y 48)". (fundamentos 3 a 5, sic)
12. Como es de verse, la resolución de mayoría afirma que las normas materia de
cuestionamiento tiene carácter autoaplicativo, contraviniendo la línea jurisprudencial
antes mencionada, esto pese a que tal jurisprudencia sostiene la emisión de sentencias
interlocutorias que también han sido firmadas por la mayoría.
13. Asimismo, pese a que en los fundamentos 6 a 11 de la resolución de mayoría, se
desarrollan las reglas de la procedencia del amparo contra normas autoaplicativas
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para justificar el análisis sobre el fondo del asunto, dichas reglas en sí mismas no
explican las razones de porqué, en el caso de autos, la mayoría se aparta de la línea
jurisprudencia) establecida por este mismo Tribunal respecto de las normas que
contiene la Ley de Reforma Magisterial, afectando la predictibilidad en la emisión
de resoluciones, generándose así un pronunciamiento contradictorio con la línea
jurisprudencia) sobre la materia.
14. En tal sentido, desde una óptica literal de los términos propuestos en la demanda
(inaplicación de las normas de la Ley de Reforma Magisterial), esta resulta
improcedente por encontrarnos frente a normas heteroaplicativas.
Mi opinión sobre la procedencia de la demanda
15. Por lo demás y conforme lo he precisado en el considerando 4 supra, lo que en el
fondo pretende el recurrente, es la nulidad de su cese laboral y; en consecuencia, su
reposición laboral, pues considera que tal cese resulta inconstitucional por la
aplicación de las normas cuestionadas.
16. Al respecto, es necesario recalcar que el recurrente pertenecía al régimen laboral
público docente regulado por la Ley 24029, conforme se desprende de sus boletas de
pago de fojas 5 y 6 de autos.
17. En la Sentencia recaída en el expediente 206-2005-PA/TC (Precedente Baylón
Flores), el Tribunal Constitucional estableció que los conflictos jurídicos derivados
de la aplicación de la legislación laboral pública corresponden ser evaluados a través
del proceso contencioso administrativo. Y solo en defecto de tal posibilidad o
atendiendo a la urgencia o a la demostración objetiva y fehaciente de que dicha vía
no sea idónea (para casos de despidos por afiliación sindical o cargo sindical, por
discriminación, por su maternidad y por la condición de impedido físico o mental),
corresponderá emitir un pronunciamiento sobre el fondo en el amparo.
18. El referido precedente constitucional en materia laboral, pese a no haber sido dejado
sin efecto, ha mantenido sus efectos en cuanto a las materias que definió tal y como
se aprecia en las sentencias emitidas en los expedientes 2513-2013-PA/TC, 04126-
2013-PA/TC y 2121-2013-PA/TC, entre otros pronunciamientos.
19. El criterio antes mencionado, también ha sido recogido en la sentencia emitida en el
expediente 4533-2013-PA/TC, señalando lo siguiente:
En reiterada jurisprudencia de este Tribunal se han precisado los criterios de
procedencia del amparo laboral; es decir, se han señalado los supuestos en los cuales
el proceso de amparo es la vía adecuada, idónea y satisfactoria para la tutela del
derecho vulnerado o amenazado con ser vulnerado, y los supuestos en los cuales no lo
es.
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III II 11 111111111111111111111
EXP N 01655-2016-PA/TC
PUNO
GREGORIO HUANCA AGUILAR
En este sentido, se ha precisado que las pretensiones relacionadas con el régimen
laboral público tenían que ser dilucidadas en el proceso contencioso-administrativo,
salvo en los casos en que se alegara la violación o amenaza de violación de los
derechos laborales colectivos o haber sido objeto de un cese discriminatorio.
Entre las pretensiones que merecen tutela en el proceso contencioso-administrativo y
que han sido enunciadas en reiterada jurisprudencia, se encuentran, entre otras, las
reincorporaciones (fundamentos 3, 4 y 5).
20. Es en tal sentido, que se viene sosteniendo la línea jurisprudencial de emisión de
sentencias interlocutorias (con mi voto singular en los procesos que intervine, en
cuanto considero que, en dichas causas, se debe convocar a audiencia pública, oír a
las partes en caso soliciten informar, y admitir nuevas pruebas si estas se presentan,
esto con la finalidad de conocer y evaluar las argumentaciones que esgriman en
defensa de sus derechos, en un marco de respeto irrestricto a su derecho de defensa)
como se puede observar en los siguientes casos: Expediente 4375-2016-PA/TC
(fundamento 4), Expediente 03689-2017-PA/TC (fundamento 4), Expediente 00682-
2017-PA/TC (fundamento 4), Expediente 6719-2015-PA/TC (fundamento 3),
Expediente 1484-2017-PA/TC (fundamento 4), Expediente 03965-2017-PA/TC
(fundamento 3), Expediente 00521-2018-PA/TC (fundamento 4), Expediente 01389-
2017-PA/TC (fundamento 4), Expediente 01613-2017-PA/TC (fundamento 4),
Expediente 04340-2017-PA/TC (fundamento 4), Expediente 05653-2016-PA/TC
(fundamento 4), Expediente 03043-2016-PA/TC (fundamento 4), Expediente 04458-
2016-PA/TC (fundamento 3), Expediente 03494-2016-PA/TC (fundamento 3),
Expediente 01949-2016- PA/TC (fundamento 3), Expediente 03280-2018-PA/TC
(fundamento 3), Expediente 00698-2016-PA/TC (fundamento 3), Expediente 01820-
2017-PA/TC (fundamento 3), Expediente 03386-2017-PA/TC (fundamento 3),
Expediente 01024-2016-PA/TC (fundamento 3), Expediente 00923-2017-PA/TC
(fundamento 4), Expediente 00799-2018-PA/TC (fundamento 3), Expediente 02286-
2018-PA/TC (fundamento 3), Expediente 02945-2015-PA/TC (fundamento 3),
Expediente 03449-2017-PA/TC (fundamento 3), Expediente 04545-2016-PA/TC
(fundamento 3), Expediente 06277-2015-PA/TC (fundamento 3), Expediente 03097-
2017-PA/TC (fundamento 3), Expediente 04689-2018-PA/TC (fundamento 3),
Expediente 04363-2016-PA/TC (fundamento 3), Expediente 01685-2016-PA/TC
(fundamento 3), Expediente 00605-2018-PA/TC (fundamento 3), entre otros.
21. También se han dictado algunas sentencias recalcando el mismo criterio y
expresando las razones excepcionales por las cuales el Tribunal Constitucional emite
pronunciamiento sobre el fondo: Expediente 00388-2013-PA/TC (fundamento 2 y 7)
y Expediente 05505-2014-PA/TC (fundamentos 2 y 3).
22. Entonces, si la jurisprudencia es clara y uniforme al señalar que las pretensiones de
los trabajadores sujetos al régimen laboral público cuentan con una vía igualmente
satisfactoria para su evaluación, y en las sentencias emitidas en los expedientes
03489-2016-PA/TC, 04044-2015-PA/TC y 02310-2016-PA/TC, al evaluarse
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GREGORIO HUANCA AGUILAR
demandas de docentes interinos de la Ley 24029, se ha aplicado el mencionado
criterio por pertenecer estos al régimen laboral público ¿por qué en el caso del
demandante que tiene la calidad de profesor interino sujeto al régimen de la Ley
24029, la mayoría cambia su posición e ingresa a evaluar el fondo del asunto sin
motivar las razones de por qué su pretensión supera la residualidad del amparo?
23. Particularmente, no encuentro razón alguna que explique la decisión adoptada por
mis colegas magistrados, a lo que se suma que en ningún fundamento de la sentencia
de mayoría se ha hecho referencia a este tema, por lo que considero que se está
efectuando una distinción entre pares donde no cabe hacerla, sobre todo porque en
las sentencias emitidas en los expedientes 03489-2016-PA/TC, 04044-2015-PA/TC
y 02310-2016-PA/TC, ya se había tomado posición para el caso de profesores
interinos.
24. Si bien es cierto que el Tribunal Constitucional puede apartarse de sus precedentes y
sus líneas jurisprudenciales al efectuar una evaluación de las mismas desde ópticas
no analizadas previamente; también resulta cierto que dicho cambio de posición debe
ser necesariamente explicitado, con la finalidad de motivar las razones de tal cambio
de postura jurídica, a efectos de legitimar tal decisión conforme a los cánones que la
Constitución exige.
25. En tal sentido, dado que el caso concreto no plantea una situación de excepción que
permita superar, objetivamente, la naturaleza residual de los procesos
constitucionales, considero que la demanda debe ser desestimada, pues la
jurisprudencia constitucional sobre el análisis de las normas de la Ley de Reforma
Magisterial y su aplicación indica que, no solo estas son de carácter heteroaplicativa,
sino que las pretensiones en materia individual de los trabajadores bajo el régimen
laboral público, cuentan con una vía igualmente satisfactoria.
26. Por ello, soy de la opinión que la demanda debe ser desestimada en aplicación del
artículo 5.2 del Código Procesal Constitucional, no correspondiendo emitir
pronunciamiento sobre el fondo de la materia y dejándose a salvo el derecho del
demandante de acudir a la vía procesal que corresponda.
27. Asimismo, considero importante mencionar que, pese a haber citado un grupo
importante de sentencias interlocutorias en el presente voto a efectos de evidenciar
la línea jurisprudencial de este Tribunal Constitucional, debo reiterar mi posición
ampliamente desarrollada en innumerables votos singulares que he emitido en la
aplicación de tal figura jurisprudencial, pues, considero que la misma resulta lesiva
de los derechos fundamentales de defensa, al debido proceso y a la tutela procesal
efectiva, entre otros reconocidos en el artículo 139 de la Constitución, en los artículos
1 y 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos y en el artículo 4 del
Código Procesal Constitucional.
(cid:9) (cid:9)
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PUNO
GREGORIO HUANCA AGUILAR
La educación no es servicio público
28. Finalmente, considero importante recalcar que la educación no es un servicio
público, como lo afirma la posición de mayoría, pues el tercer párrafo del artículo 15
de la Constitución Política del Perú, a la letra preceptúa que: "Toda persona, natural
o jurídica, tiene el derecho de promover y conducir instituciones educativas y el de
transferir la propiedad de éstas, conforme a ley", reconociendo que la educación es
un derecho humano inherente de toda persona y no un servicio público delegable en
el particular.
29. Es más, el artículo 58 de la Carta Fundamental, distingue claramente a la educación
de los servicios públicos cuando preceptúa que: "La iniciativa privada es libre. Se
ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el
desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo,
salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura.", Es decir, separa
ambos conceptos. No los mezcla ni inserta uno dentro del otro.
30. Además, ello es armónico con el régimen económico consagrado en la Constitución,
que asienta el orden económico y el desarrollo nacional en la iniciativa y en la
inversión privada, en el marco del pluralismo económico y la libre competencia;
orden en el cual el Estado solo tiene un rol promotor e incentivador de la actividad
privada, reservándose para sí muy limitadas áreas.
Sentido de mi voto
Mi voto es porque se declare IMPROCEDENTE la demanda en aplicación del artículo
5.2 del Código Procesal Constitucional dejándose a salvo el derecho de la parte
demandante para que lo haga valer en la forma legal que corresponda.
S.
BLUME FORTINI
que certifico:
ir
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
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GREGORIO HUANCA AGUILAR
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MIRANDA CANALES
Con el debido respeto a mis ilustres colegas magistrados, discrepo de la sentencia de la
mayoría por las siguientes razones:
Delimitación del Petitorio
1. La parte demandante solicita que se declaren inaplicables los siguientes
documentos normativos:
i.(cid:9) El tercer párrafo de la Segunda Disposición Complementaria, Transitoria y
Final de la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial;
La Sexta Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley de
Re • a Magisterial;
solución de Secretaría General 2078-2014-MINEDU; y
ey 29988, Ley que establece medidas extraordinarias para el personal
tente y administrativo de instituciones públicas y privadas, implicados en
delitos de terrorismo y apología del terrorismo, delitos de violación de la
libertad sexual y delitos de tráfico ilícito de drogas; crea el Registro de
personas condenadas o procesadas por delito de terrorismo, apología del
terrorismo, delitos de violación de la libertad sexual y tráfico ilícito de
drogas y modifica los artículos 36 y 38 del Código Penal.
En consecuencia, solicita que se suspenda la amenaza del cese y se disponga su
permanencia en su cargo de profesor con nombramiento interino, debido a que son
normas autoaplicativas con vulneración directa a sus derechos constitucionales al
trabajo, a la igualdad ante la ley, al debido proceso, entre otros.
3. Señala que cuando fue nombrado como docente interino no se exigía como
requisito el título pedagógico; sin embargo, actualmente se exige dicho requisito
con la amenaza de que, si no lo cumple, será cesado en el plazo de dos años.
El carácter autoaplicativo y heteroaplicativo de las disposiciones normativas
4. El Tribunal Constitucional, en constante jurisprudencia ha señalado que el inciso 2
del artículo 200 de la Constitución no contiene una prohibición de cuestionar
mediante el proceso de amparo, las disposiciones normativas que puedan ser lesivas
en sí mismas de derechos fundamentales, sino una simple limitación que pretende
impedir que, a través de un proceso cuyo objeto de protección son los derechos
constitucionales, se quiera impugnar en abstracto la validez constitucional de las
normas con rango de ley.
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PUNO
GREGORIO HUANCA AGUILAR
5. Así también, este Tribunal a lo largo de su jurisprudencia, ha explicitado
abundantemente la procedencia del amparo contra normas autoaplicativas y,
obviamente, también los casos en los cuales se trata de demandas de amparo contra
normas en la cuales se denuncia la amenaza, cierta e inminente, de vulneración de
derechos fundamentales.
6. En tal sentido, en la sentencia recaída en el expediente 04677-2004-PA/TC se ha
señalado:
3. "[. ..] la improcedencia del denominado "amparo contra normas", se encuentra
circunscrita a los supuestos en los que la norma cuya inconstitucionalidad se acusa sea
heteroaplicativa, es decir, aquella cuya aplicabilidad no es dependiente de su sola
vigencia, sino de la verificación de un posterior evento, sin cuya existencia, la norma
carecerá, indefectiblemente, de eficacia, esto es, de capacidad de subsumir, por sí
misma, algún supuesto fáctico en su supuesto normativo.
ente que en tales casos no podrá alegarse la existencia de una amenaza cierta e
nte de afectación a los derechos fundamentales, tal como lo exige el artículo 2°
ódigo Procesal Constitucional (CPConst.), ni menos aún la existencia actual de un
to lesivo de tales derechos. De ahí que, en dichos supuestos, la demanda de amparo
resulte improcedente."
Distinto es el caso de las denominadas normas autoaplicativas, es decir, aquellas cuya
aplicabilidad, una vez que han entrado en vigencia, resulta inmediata e incondicionada.
En este supuesto, cabe distinguir entre aquellas normas cuyo supuesto normativo en sí
mismo genera una incidencia directa sobre la esfera subjetiva de los individuos" [...].
f• .1
En tal sentido, sea por la amenaza cierta e inminente, o por la vulneración concreta a los
derechos fundamentales que la entrada en vigencia que una norma autoaplicativa
representa, la demanda de amparo interpuesta contra ésta deberá ser estimada, previo
ejercicio del control difuso de constitucionalidad contra ella, u determinándose su
consecuente inaplicación..
7. En consecuencia, procede el amparo (i) contra normas autoaplicativas, esto es,
contra normas que constituyen propiamente un acto (normativo) contrario a los
derechos fundamentales, y (ii) contra la amenaza cierta e inminente a los derechos
fundamentales por parte de una norma inconstitucional inmediatamente aplicable
(Sentencias 04677-2004-PA/TC y 04363-2009-PA/TC); esto, además, de
conformidad con el artículo 3 del Código Procesal Constitucional.
8. En el segundo supuesto, no se pone en duda el carácter autoaplicativo o
autoejecutivo de la norma, sino la forma en la que se produce o producirá la
afectación. En efecto, en este supuesto no se evidencia una afectación concreta,
sino una afectación en ciernes; es decir, una amenaza cierta y de inminente
ocurrencia (próxima, efectiva e ineludible) que el paso del tiempo o actos futuros
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PUNO
GREGORIO HUANCA AGUILAR
concretarían (auto recaído en el expediente 01547-2014-PA/TC). En este sentido,
corresponde pronunciarnos sobre el presunto carácter autoaplicativo de las
disposiciones normativas cuestionadas.
9. Respecto de todos los documentos normativos cuestionados, esto es, el tercer
párrafo de la Segunda Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley
de Reforma Magisterial, Ley N.° 29944 y la Sexta Disposición Complementaria
Final del Reglamento de su Reglamento, contenido en el Decreto Supremo 004-
2013-ED, así como de la Resolución de Secretaría General 2078-2014-MINEDU,
se puede verificar que son disposiciones normativas heteroaplicativas, puesto que
su sola vigencia no afecta algún derecho constitucional. Ello se corrobora,
precisamente con la Sexta Disposición Complementaria Final del Reglamento de la
Ley de(cid:9)
orma Magisterial, aprobado por el Decreto Supremo 004-2013-ED, el
profesores nombrados sin título pedagógico a los que se refiere la Segunda
isposición Complementaria Transitoria y Final de la Ley, tienen el plazo de
(02) años, contados a partir de la vigencia de la Ley, para obtener y acreditar el
título profesional pedagógico. Vencido este plazo, los que no acrediten título
profesional son retirados del servicio magisterial público. Los que acrediten el
título pedagógico serán evaluados para su incorporación a la primera Escala
Magisterial, de acuerdo a las normas específicas que apruebe el MINEDU."
10.
Ahora bien, mediante Resolución de Secretaría General 2078-2014-MINEDU, de
fecha 19 de noviembre de 2014, se establecieron las pautas de organización,
implementación y ejecución de la referida evaluación excepcional. Esto demuestra,
que se requerían de actos posteriores para la implementación de las disposiciones
normativas cuestionadas.
11.
En ese sentido, los presuntos actos que vulneran sus derechos fundamentales no son
las disposiciones normativas cuestionadas, sino que hayan sido cesados del cargo
de profesores interinos, ya sea por no haber superado la evaluación o por no haber
acreditado ostentar título pedagógico. En consecuencia, la pretensión de los
recurrentes es la reposición en el cargo de profesor interino, lo cual constituye una
controversia de derecho laboral público.
Sobre el precedente Elgo Ríos
12.
En la sentencia emitida en el Expediente 02383-2013-PA/TC, publicada en el diario
oficial El Peruano,
el 22 de julio de 2015, este Tribunal estableció los criterios para
la aplicación de lo dispuesto en el artículo 5, inciso 2, del Código Procesal
Constitucional. En ese sentido, señala que deben analizarse dos niveles para
determinar si la materia controvertida puede revisarse o no en sede constitucional:
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PUNO
GREGORIO HUANCA AGUILAR
a) La perspectiva objetiva, corrobora la idoneidad del proceso, bajo la
verificación de otros dos subniveles: (a.1) La estructura del proceso,
correspondiendo verificar si existe un proceso célere y eficaz que pueda
proteger el derecho invocado (estructura idónea) y; (a.2) El tipo de tutela que
brinda el proceso, si es que dicho proceso puede satisfacer las pretensiones
del demandante de la misma manera que el proceso de amparo (tutela
idónea).
b)
La perspectiva subjetiva, centra el análisis en la satisfacción que brinda el
proceso, verificando otros dos subniveles: (b.1) La urgencia por la
irreparabilidad del derecho afectado, corresponde analizar si la urgencia del
caso pone en peligro la reparabilidad del derecho y; (b.2) La urgencia por la
magnitud del bien involucrado, si la magnitud del derecho invocado no
requiere de una tutela urgente.
Análisis del caso concreto
so, desde una perspectiva objetiva, tenemos que el proceso contencioso
rativo, cuenta con una estructura idónea para acoger la pretensión del
dante, que además se encuentra sujeto al régimen laboral público, y darle
ela adecuada. Es decir, el proceso contencioso administrativo se constituye en
una vía célere y eficaz respecto del amparo, donde puede resolverse el caso
iusfundamental propuesto por el demandante. Ello, de conformidad con reiterada
jurisprudencia de este Tribunal, la cual ha señalado que en caso se advierta que nos
encontramos frente a un pedido de inaplicación de una resolución del MINEDU
que se encuentran conforme a la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial, debe
acudirse al dicha vía (Cfr. S TC 03838-2014-PA/TC).
14.
Por otro lado, atendiendo a una perspectiva subjetiva, en el caso de autos no se ha
acreditado un riesgo de irreparabilidad del derecho en caso se transite la vía
ordinaria. De igual manera, tampoco se verifica la necesidad de tutela urgente
derivada de la relevancia del derecho en cuestión o de la gravedad del daño que
pudiera ocurrir.
15.
De otro lado, atendiendo a que la demanda de autos fue interpuesta con anterioridad
a la publicación de la sentencia emitida en el Expediente 02383-2013-PA/TC en el
diario oficial El Peruano, corresponde habilitar el plazo para que, en la vía
ordinaria, la parte recurrente pueda demandar, si así lo estima pertinente, el reclamo
de sus derechos presuntamente vulnerados, conforme se dispone en los
fundamentos 18 a 20 de la precitada sentencia.
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GREGORIO I-IUANCA AGUILAR
Por lo expuesto, mi voto es en el siguiente sentido:
1. IMPROCEDENTE
la demanda, de conformidad con el artículo 5, inciso 2, del
Código Procesal Constitucional.
2.
Habilitar el plazo para que, en la vía ordinaria, la parte recurrente pueda demandar, si
así lo estima pertinente, el reclamo de sus derechos presuntamente vulnerados.
L = que certifico:
1.0)//
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
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(cid:9)
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PUNO
GREGORIO HUANCA AGUILAR
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO SARDÓN DE TABOADA
No concuerdo con los argumentos ni el fallo de la sentencia en mayoría.
A mi entender, el derecho al trabajo consagrado por el artículo 22 de la Constitución no
incluye la reposición. Como señalé en el voto singular que emití en el Expediente
05057-2013-PA/TC, Precedente Huatuco Huatuco, el derecho al trabajo
debe ser entendido como la posibilidad de acceder libremente al mercado laboral o a
desarrollar la actividad económica que uno quiera, dentro de los límites que la ley
establece por razones de orden público. Solo esta interpretación es consistente con las
libertades de contratación y trabajo consagradas en el artículo 2°, incisos 14 y 15; la libertad
de empresa establecida en el artículo 59°; y, la visión dinámica del proceso económico
contenida en el artículo 61° de la Constitución.
Así, cuando el artículo 27 de la Constitución de 1993 establece que "la ley otorga al
trabajador protección adecuada contra el despido arbitrario", se refiere solo a obtener
una indemnización determinada por la ley.
A mi criterio, cuando la Constitución utilizó el adjetivo arbitrario, englobó tanto al
despido nulo como al injustificado de los que hablaba el Decreto Legislativo 728, Ley
de Fomento del Empleo, de 12 de noviembre de 1991.
Esto es así porque, según el Diccionario de la Lengua Española, arbitrario es:
Sujeto a la libre voluntad o al capricho antes que a la ley o a la razón.
Indebidamente, la Ley 26513 —promulgada cuando ya se encontraba vigente la actual
Constitución— pretendió equiparar el despido que la Constitución denominó arbitrario
solo a lo que la versión original del Decreto Legislativo 728 llamó injustificado.
Semejante operación normativa implicaba afirmar que el despido nulo no puede ser
descrito como "sujeto a la libre voluntad o al capricho antes que a la ley o a la razón", lo
que es evidentemente inaceptable.
Más allá de su deficiente lógica, la Ley 26513 tuvo como consecuencia resucitar la
reposición como medida de protección frente a un tipo de despido, entregándoles a los
jueces poder para forzar la continuidad de una relación de trabajo.
Esta nueva clasificación —que se mantiene en el Texto Único Ordenado del Decreto
Legislativo 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado mediante
Decreto Supremo 003-97-TR— es inconstitucional.
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PUNO
GREGORIO HUANCA AGUILAR
Lamentablemente, este error fue ampliado por el Tribunal Constitucional mediante los
casos Sindicato Telefónica (2002) y Llanos Huasco (2003), en los que dispuso que
correspondía la reposición incluso frente al despido arbitrario.
Al tiempo que extrajo la reposición de la existencia del amparo laboral, Llanos Huasco
pretendió que se distinguiera entre el despido nulo, el incausado y el fraudulento. Así,
si no convencía, al menos confundiría.
A mi criterio, la proscripción constitucional de la reposición incluye, ciertamente, a los
trabajadores del Estado sujetos al Decreto Legislativo 276 o a cualquier otro régimen
laboral público.
La Constitución de 1993 evitó cuidadosamente utilizar el término "estabilidad laboral",
con el que tanto su predecesora de 1979 como el Decreto Legislativo 276, de 24 de
marzo de 1984, se referían a la reposición.
El derecho a la reposición del régimen de la carrera administrativa no sobrevivió, pues,
a la promulgación de la Constitución el 29 de diciembre de 1993. No cambia las cosas
que hayan transcurrido casi veinticinco años sin que algunos se percaten de ello.
Por tanto, considero que la demanda debe declararse IMPROCEDENTE, en aplicación
del artículo 5, inciso 1, del Código Procesal Constitucional.
S.
SARDÓN DE TABOADA
Lo que certifico:
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
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