TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
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EXP N ° 03293-2016-PA/TC
LIMA
CONSUELO GENOVEVA ZAPATA PAREDES
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 21 días del mes de marzo de 2019, el Pleno del Tribunal
Constitucional, integrado por los señores magistrados Blume Fortini, Miranda Canales,
Ramos Núñez, Sardón de Taboada, Ledesma Narváez y Espinosa-Saldaña Barrera,
-pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del magistrado Ferrero Costa,
aprobado en la sesión de Pleno Administrativo del 27 de febrero de 2018. Asimismo, se
agregan los fundamentos de voto de los magistrados Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña
Barrera, y los votos singulares de los magistrados Blume Fortini, Miranda Canales y
Sardón de Taboada.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por' doña Consuelo Genoveva
Zapata Paredes contra la resolución de fojas 60, de fecha 8 de marzo de 2016, expedida
por la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró
improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
La parte demandante, con fecha 20 de febrero de 2015, interpone demanda de
amparo contra el Ministro de Educación y el Director de la Unidad de Gestión
N/( Educativa Local 03 de Lima. Solicita que se declaren inaplicables a su caso el tercer
párrafo de la Segunda Disposición Complementaria, Transitoria Final de la Ley de
Reforma Magisterial, Ley 29944; la Sexta Disposición Complementaria Final del
Reglamento de la Ley de Reforma Magisterial, aprobado mediante Decreto Supremo
004-2013-ED, y la Resolución de Secretaría General 2078-2014-MINEDU.
Afirma que es una profesora nombrada interinamente desde el año 1988, cargo
al que accedió por concurso, y que cumplió oportunamente con todos los requisitos
exigidos en la Ley del Profesorado; no obstante, en aplicación de la Ley 29944, se
pretendió cesarla en el servicio magisterial (CEBE San Bartolomé de la Ugel 03 de
Lima) el 31 de enero de 2015, vulnerando con ello sus derechos al trabajo, al debido
proceso, entre otros. Refiere que esta norma es autoaplicativa, pues en el plazo de dos
años contados desde la vigencia de la Ley 29944 será cesada por el solo hecho de no
tener título profesional pedagógico.
Mediante escrito de fecha 5 de marzo de 2015 la actora comunica que la parte
demandada le notificó la Resolución Directoral 01017-2015, de fecha 30 de enero de
2015, que dispone su cese a partir del 31 de enero del mismo año. Afirma también que
obtendrá su título profesional pedagógico en "marzo de 2015".
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El Décimo Quinto Juzgado Civil de Lima, con fecha 17 de abril de 2015, declara
mprocedente la demanda de amparo, por considerar que se ha excedido el plazo para
interponer la demanda de amparo, de conformidad con el artículo 5, inciso 10, del
Código Procesal Constitucional.
La Sala superior revisora confirma la resolución apelada argumentando que la
norma impugnada es heteroaplicativa, razón por la que se rechaza la demanda conforme
a lo prescrito en el artículo 5, inciso 1, del Código Procesal Constitucional.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. La parte demandante solicita que se declaren inaplicables a su caso: a) el tercer
párrafo de la Segunda Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley
29944, Ley de Reforma Magisterial; b) la Sexta Disposición Complementaria Final
del Reglamento de la Ley de Reforma Magisterial, debido a que son normas
autoplicativas que vulnerarían sus derechos constitucionales al trabajo, al debido
proceso, entre otros.
Procedencia de la demanda
2. De manera preliminar a la dilucidación de la presente controversia, este Tribunal
Constitucional estima necesario pronunciarse sobre una cuestión procesal previa,
referida al rechazo in limine que ha sido decretado por los órganos jurisdiccionales
precedentes. En efecto, tal como se aprecia de las resoluciones que obran en autos,
tanto el décimo quinto Juzgado Civil de Lima como la Sala superior revisora de la
Corte Superior de Justicia de Lima, han declarado improcedente la demanda de
amparo.
3. Siendo así, estos órganos han incurrido en un error al momento de calificar la
demanda, por lo que debería declararse la nulidad de lo actuado a partir de la
expedición del auto de rechazo liminar (folio 33) y ordenarse que se admita a
trámite la demanda. No obstante ello, y en atención a los principios de celeridad y
economía procesal, este Tribunal considera pertinente no hacer uso de la
mencionada facultad, toda vez que en autos aparecen elementos de prueba
suficientes que posibilitan un pronunciamiento de fondo.
4. Debe tenerse en cuenta, además, que la parte demandada ha sido notificada
oportunamente con el recurso de apelación y su concesorio a fin de asegurar su
derecho de defensa (folios 50 y 51).
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Consideraciones del Tribunal Constitucional
Este Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia, como la recaída en el
Expediente 00615-2011-PA/TC, explicó que el inciso 2 del artículo 200 de la
Constitución no contiene una prohibición de cuestionar mediante el amparo normas
legales que puedan ser lesivas en sí mismas de derechos fundamentales, sino una
simple limitación que pretende impedir que, a través de un proceso cuyo objeto de
protección son los derechos constitucionales, se pretenda impugnar en abstracto la
validez constitucional de las normas con rango de ley.
Así también, este Tribunal, a lo largo de su jurisprudencia, ha explicitado
abundantemente la procedencia del amparo contra normas autoaplicativas y,
obviamente, también los casos en los cuales se trata de demandas de amparo contra
normas en los cuales se denuncia la amenaza, cierta e inminente, de vulneración de
derechos fundamentales.
En tal sentido, en la sentencia recaída en el Expediente 04677-2004-PA/TC se ha
señalado lo siguiente:
[...] la improcedencia del denominado "amparo contra normas", se encuentra
circunscrita a los supuestos en los que la norma cuya inconstitucionalidad se acusa
sea heteroaplicativa, es decir, aquella cuya aplicabilidad no es dependiente de su
sola vigencia, sino de la verificación de un posterior evento, sin cuya existencia, la
norma carecerá, indefectiblemente, de eficacia, esto es, de capacidad de subsumir,
por sí misma, algún supuesto fáctico en su supuesto normativo.
Es evidente que en tales casos no podrá alegarse la existencia de una amenaza cierta
e inminente de afectación a los derechos fundamentales, tal como lo exige el artículo
2° del Código Procesal Constitucional (CPConst.), ni menos aún la existencia actual
de un acto lesivo de tales derechos. De ahí que, en dichos supuestos, la demanda de
amparo resulte improcedente.
Distinto es el caso de las denominadas normas autoaplicativas, es decir, aquellas
cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en vigencia, resulta inmediata e
incondicionada. En este supuesto, cabe distinguir entre aquellas normas cuyo
supuesto normativo en sí mismo genera una incidencia directa sobre la esfera
subjetiva de los individuos [...j.
En tal sentido, sea por la amenaza cierta e inminente, o por la vulneración concreta a
los derechos fundamentales que la entrada en vigencia que una norma autoaplicativa
representa, la demanda de amparo interpuesta contra ésta deberá ser estimada, previo
ejercicio del control difuso de constitucionalidad contra ella, y determinándose su
consecuente inaplicación.
8. En consecuencia, procede el amparo contra (i) normas autoaplicativas, esto es,
fir
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contra normas que constituyen propiamente un acto (normativo) contrario a los
derechos fundamentales, y (ii) contra la amenaza cierta e inminente a los derechos
fundamentales por parte de una norma inconstitucional inmediatamente aplicable
(Sentencias 04677-2004-PA/TC y 4363-2009-PA/TC), de conformidad con el
artículo 3 del Código Procesal Constitucional.
9. En el segundo supuesto, no se pone en duda el carácter autoaplicativo o
autoejecutivo de la norma, sino la forma en la que se produce o producirá la
afectación. En efecto, en este supuesto no se evidencia una afectación concreta,
sino una afectación en ciernes; es decir, una amenaza cierta y de inminente
ocurrencia (próxima, efectiva e ineludible), que el paso del tiempo o actos futuros
1 concretarían (auto recaído en el Expediente 1547-2014-PA/TC).
11 O . Es necesario recordar que en realidad no existe una vía igualmente satisfactoria,
menos aún específica, en la cual pueda analizarse exclusiva y únicamente la
constitucionalidad de una norma legal autoejecutiva o autoaplicativa. Por otro lado,
en el presente caso se aprecia que además de normas legales, se cuestiona
resoluciones administrativas que si podrían ser objeto de control en un proceso
contencioso-administrativo, además de poder ejercerse en dicha vía el control
difuso. Sin embargo, de la revisión de los actuados, se advierte la urgencia de un
pronunciamiento sobre los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, de
modo que el proceso de amparo es la vía idónea para brindar una adecuada tutela de
tales derechos.
El tercer párrafo de la Segunda Disposición Complementaria, Transitoria y Final
de la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial
11. El objeto de la demanda es que se declaren inaplicables a la actora: a) el tercer
párrafo de la Segunda Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley
29944, Ley de Reforma Magisterial, y b) la Sexta Disposición Complementaria
Final del Reglamento de la Ley de Reforma Magisterial, debido a que vulnerarían
sus derechos constitucionales al trabajo, al debido proceso, entre otros.
12. Al respecto, el tercer párrafo de la Segunda Disposición Complementaria,
Transitoria y Final de la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial, señala lo
siguiente:
Los profesores nombrados sin título pedagógico tienen una prórroga de dos (2) años
para obtener y acreditar el título profesional pedagógico. Cumplida esta exigencia
ingresan al primer nivel de la carrera pública magisterial, previa evaluación.
Vencido el plazo previsto, si no acreditan el titulo profesional pedagógico, son
retirados del servicio público magisterial [énfasis agregado]
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(cid:9)
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. La Sexta Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley de Reforma
Magisterial, aprobado por el Decreto Supremo 004-2013-ED, establece:
a Los profesores nombrados sin título pedagógico a los que se refiere la Segunda
Disposición Complementaria Transitoria y Final de la Ley, tienen el plazo de dos
(02) años, contados a partir de la vigencia de la Ley, para obtener y acreditar el título
profesional pedagógico. Vencido este plazo, los que no acrediten título
profesional son retirados del servicio magisterial público. Los que acrediten el
título pedagógico serán evaluados para su incorporación a la primera Escala
Magisterial, de acuerdo a las normas específicas que apruebe el MINEDU.
J
14 En este sentido, la Resolución de Secretaría General 2078-2014-MINEDU, de fecha
19 de noviembre de 2014, estableció las pautas de organización, implementación y
ejecución de la referida evaluación excepcional. Dicho acto administrativo establece
como requisito para presentarse a la evaluación, entre otros, el "contar con título de
profesor o de licenciado en educación, obtenido en fecha anterior al 26 de
noviembre de 2014".
15. En consecuencia, los profesores nombrados sin título pedagógico, como es el caso
de la actora, que no obtengan ni acrediten título profesional pedagógico luego del
plazo de prórroga dos (2) años contados a partir de la vigencia de la Ley de
Reforma Magisterial, serán retirados del servicio público magisterial. Esto es, la
norma objeto de control (tercer párrafo de la Segunda Disposición Complementaria,
Transitoria y Final de la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial) afectaría los
derechos fundamentales de la parte demandante.
16. A fin de tener mayores alcances respecto a la aplicación de la citada disposición,
este Tribunal solicitó información a las entidades correspondientes del Ministerio de
Educación como a continuación se detalla.
Solicitud de información
17. Mediante Decreto s/n de fecha 17 de enero de 2017, este Tribunal, en el Expediente
02308-2016-PA/TC, solicitó información al secretario general del Ministerio de
Educación a fin de que informe cuál era la forma como se ejecutaba la norma cuya
inaplicación solicita la parte demandante.
18. El secretario general del Ministerio de Educación, mediante Oficio 00427-2017-
MINEDU/SG, de fecha 21 de marzo de 2017, informó que el plazo de prórroga de
dos años, contados desde la vigencia de la ley, para la obtención y acreditación del
título pedagógico fue establecido en la Ley de Reforma Magisterial y contiene dos
supuestos: (i) los profesores que, vencido el plazo de prórroga, no acrediten el título
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profesional pedagógico son retirados del servicio magisterial público; y (ii) los
profesores que acrediten el título pedagógico serán evaluados para su incorporación
a la Primera Escala Magisterial.
En este sentido, el numeral 7.1 de la Resolución de Secretaría General 2078-2014-
MINEDU "Normas para la evaluación excepcional de profesores nombrados sin
título pedagógico, provenientes del régimen de la Ley del Profesorado en el marco
de lo dispuesto por la Segunda Disposición Complementaria Transitoria y Final de
la Ley de Reforma Magisterial" señalaba lo siguiente:
En caso de retiro de los profesores del servicio (cese), este se efectuará de la
siguiente manera:
a) Los profesores con nombramiento interino que no se inscriban para la
evaluación dentro del plazo establecido en el cronograma, serán retirados del
servicio a partir del 31 de enero de 2015.
b) Los profesores con nombramiento interino que, habiéndose inscrito, no
superen la evaluación regulada en la presente norma técnica y/o no acrediten
el cumplimiento de los requisitos señalados en el numeral 5.5, serán retirados
del servicio a partir del 31 de mayo de 2015.
En este informe se señala también que el 23 de diciembre de 2014 se publicó la
relación consolidada de profesores con nombramiento interino habilitados para
inscribirse para la evaluación excepcional (14 863 a nivel nacional). Dentro de los
plazos establecidos para la inscripción no se inscribieron 9 548 profesores con
nombramiento interino, quienes fueron retirados del servicio público magisterial el
31 de enero de 2015.
Por otro lado, una vez concluido el plazo de inscripción, se inscribieron 5 315
profesores con nombramiento interino. estos fueron sometidos a una evaluación de
conocimiento y aprobaron 546 profesores, quienes ingresaron a la Primera Escala
de la Carrera Pública Magisterial a partir del 1 de junio de 2015. En cambio, los
profesores que no aprobaron la evaluación o que no acreditaron los requisitos
fueron retirados del servicio magisterial el 31 de mayo de 2015 (4 767 profesores).
EVALUACIÓN EXCEPCIONAL DE PROFESORES CON NOMBRAMIENTO INTERINO
Región Total General No(cid:9) inscritos Inscritos No(cid:9) superó Incluidos(cid:9) a
Retirados(cid:9) el evaluación L.R.M.
31.01.2015 Retirados(cid:9) el
31.05.2015
Amazonas 395 344 51 45 6
Ancash 502 380 122 110 12
Apurímac 190 156 34 31 3
Arequipa 318 186 132 115 17
Ayacucho 428 320 108 105 3
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Cajamarca 537 358 179 162 17
Callao 414 281 133 88 45
Cusco 416 317 99 90 9
Huancavelica 269 187 82 79 2
Huánuco 394 284 110 104 6
Ica 106 70 36 31 5
Junín 493 335 158 139 19
La Libertad 317 200 117 104 13
Lambayeque 478 283 195 168 27
Lima 2503 1598 905 714 191
Lima Provin. 752 499 253 214 38
Loreto 2411 963 1448 1420 28
Madre(cid:9) de 65 53 12 11 1
Dios
Moquegua 41 30 11 9 2
Paseo 318 226 92 86 6
Piura 1463 1040 453 402 51
Puno 1008 727 281 262 19
San Martín 422 294 128 119 9
Tacna 63 47 16 12 4
Tumbes 196 117 79 69 10
Ucayali 334 253 81 78 3
Total 14 863 9548 5315 4767 546
Fuente: Ministerio de Educación
19. Finalmente, informa que "el Ministerio de Educación ha cumplido con ejecutar los
dispuesto en la Segunda Disposición Complementaria Transitoria y Final de la Ley
N.° 29944, Ley de Reforma Magisterial".
20. Por otro lado, conforme a la Resolución Directoral 01017-2015, de fecha 30 de
enero de 2015, se dispuso el cese de la actora a partir del 31 de enero del mismo
año, porque no acreditó oportunamente el título profesional pedagógico y no se
inscribió para la evaluación excepcional de profesores nombrados sin título
pedagógico (folio 29).
21. Consecuentemente, el cese de la actora como docente nombrada interinamente, en
aplicación de la Ley de Reforma Magisterial, fue a partir del 31 de enero de 2015.
22. Corresponde analizar entonces si la norma cuestionada, que dispuso el cese de la
actora, en calidad de profesor interino que no acreditó oportunamente el título
profesional pedagógico en el plazo de prórroga de dos años contados desde la
vigencia de la Ley 29944, habría vulnerado los derechos constitucionales al trabajo,
al debido proceso y otros derechos de la parte demandante.
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lgunos antecedentes y alcances de la oferta educativa
23. Antes de ingresar al análisis de la controversia conviene hacer algunas precisiones.
En primer término, conforme al Oficio 2405-2011-ME/SG-OGA-UPER, de fecha
16 de junio de 2011, el jefe de la Unidad de Personal del Ministerio de Educación
informó a este Tribunal que los profesores nombrados interinamente ingresaron en
la década de los ochenta hasta el 2002, debido a la flexibilización de normas y
porque no existían suficientes profesionales con título profesional pedagógico para
atender la demanda educativa. Además, se señaló que, de conformidad con el
Decreto Supremo 017-2004-ED, los docentes nombrados interinamente tuvieron
plazo hasta el 6 de julio de 2010 para obtener el título.
Concluyó informando que el Ministerio de Educación, a partir de julio de 2007,
lleva a cabo procesos de nombramiento del personal docente, solo con título
profesional pedagógico y conforme a la normatividad vigentes.
J24. Por otro lado, debe tenerse presente que en el Perú (2014), tomando en
consideración el incremento de la matrícula y la tasa de retiro, se estima que el
requerimiento anual de docentes ascendería a 12 425 hasta el 2025; no obstante, si
la estimación de necesidad de nuevos profesores se compara con la actual capacidad
que tienen las instituciones de formación docente, el problema, desde el punto de
vista cuantitativo, estaría resuelto, ya que egresa una cantidad parecida de nuevos
profesores2.
25. En los institutos superiores pedagógicos se encuentran 23 321 estudiantes, y en las
facultades de Educación 40 434. En los primeros, el número de egresados y
titulados bajó drásticamente: respecto del 2008, los 813 egresados del 2013
constituyen el 4 %, y los 1053 titulados, el 13 %. El sistema universitario no cuenta
con estadísticas actualizadas; la más reciente, del 2008, señala que hubo 13 558
egresados en la carrera de Docente en Educación Primaria y Secundaria3.
26. Como puede verse, y teniendo presente el número de egresados de los centros de
formación pedagógica y a la oferta educativa para obtener el título profesional
pedagógico, era difícil entender la subsistencia de esta figura.
Análisis del caso concreto
27. En el presente caso, es necesario poner en esquema lo estipulado en el artículo 15
Oficio remitido a este Tribunal en el Expediente 0014-2010-PI/TC.
2 Diaz, Hugo. "Formación Docente en el Perú. Realidades y Tendencias" Lima, Fundación Santillana (2015), pág. 18.
3 lb., pág 12.
mr?
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de la Constitución:
El profesorado en la enseñanza oficial es carrera pública. La ley establece los
requisitos para desempeñarse como director o profesor de un centro educativo, así
como sus derechos y obligaciones [...].
28. En la sentencia recaída en el Expediente 0014-2010-PI/TC, se señaló que, de
conformidad con los artículos 57 y 13 de la Ley 28044, Ley General de Educación,
el profesor en las instituciones del Estado se desarrolla profesionalmente en el
marco de una carrera pública docente y que el ingreso a la carrera se realiza
mediante concurso público. El ascenso y permanencia se da mediante un sistema de
evaluación que se rige por los criterios de formación, idoneidad profesional, calidad
de desempeño, reconocimiento de méritos y experiencia En tal sentido, la carrera
pública del profesorado o carrera magisterial es un factor que interactúa para lograr
la calidad de la educación, calidad que está referida al "nivel óptimo de formación
que deben alcanzar las personas para enfrentar los retos del desarrollo humano,
ejercer su ciudadanía y continuar aprendiendo durante toda la vida".
29. Con este propósito, "la normatividad infraconstitucional ha establecido que para
ingresar a la carrera pública magisterial es indispensable el título profesional en
educación. Así lo disponen los artículos 57 y 58 de la Ley 28044, Ley General de
Educación [...]". En consecuencia, se concluyó que la carrera pública del
profesorado o magisterial, a la que hace referencia el artículo 15 de la Constitución,
está integrada por docentes con título profesional en Educación (fundamento 9 de la
Sentencia 0014-2010-PI/TC).
30. Así también, en el fundamento 20 de esta sentencia se señaló que "este Tribunal no
[niega] que el legislador pueda ir hacia un régimen en el que todos los docentes en
la educación pública tengan título profesional de profesor y formen parte de la
carrera pública magisterial, pues tanto éste como el régimen actual [...] responden a
la libertad de configuración que la Constitución, en su artículo 15, otorga al
legislador para establecer los requisitos para desempeñarse como profesor, así como
sus derechos y obligaciones, libertad que, evidentemente, el parlamento debe
ejercer dentro de los límites que le impone el respeto al propio texto constitucional".
31. De lo señalado se puede deducir que solo los profesores que cuentan con título
profesional pedagógico, conforme a la normatividad vigente, se encuentran en la
carrera pública magisterial, y que existe libertad en su configuración por parte del
legislador, dentro de los límites que la propia Constitución establece. Es respecto a
este último punto que el legislador, a fin de tener un servicio público de calidad y
apuntando a un régimen en el que todos los profesores tengan el título profesional
pedagógico, regló las normas impugnadas.
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2. La actora es una profesora que no ha acreditado oportunamente el título profesional
pedagógico y no se inscribió en la evaluación excepcional para profesores
nombrados sin título pedagógico, por lo que el tercer párrafo de la Ley de Reforma
Magisterial incidiría en el contenido constitucionalmente protegido del derecho al
trabajo, puesto que, luego de vencido el plazo de prórroga para su obtención y
acreditación, fue cesada del servicio público magisterial, conforme se ha detallado
precedentemente.
33. En atención a ello, es necesario precisar algunos aspectos referidos al
"nombramiento de profesores interinos", pues es necesario entender su naturaleza y
las razones por las cuales se implementaron, a fin de establecer si es factible
constitucionalmente sostener hoy en día su continuidad, ello a la luz de los
principios que rigen la función pública y la necesidad de contar con un servicio
educativo meritocrático y de calidad; luego, desarrollar si la medida implementada
por el legislador, (retiro del servicio público magisterial luego de vencido el plazo
de dos años) afecta los derechos constitucionales de la parte demandante.
34. En ese propósito, debemos recordar que esta figura estuvo regulada en la derogada
Ley del Profesorado, Ley 24049, que en la Quinta Disposición Transitoria señalaba:
Quinta.- El Ministerio de Educación sólo autoriza el nombramiento interino de
personal docente, sin título profesional en educación en los casos, que no exista
disponibilidad de personal titulado. Para el efecto se observará la prioridad
señalada en el Artículo N° 66. (*)
(*) Disposición modificada por el Artículo 1 de la Ley N.° 25212, publicada el 20-
05-90, cuyo texto es el siguiente:
Quinta.- Los docentes en actual servicio, con nombramiento interino, que
estuvieron comprendidos en el inciso e) del artículo 66 de la Ley N.° 24029, se
mantendrán en ese grupo hasta acreditar estudios de educación superior".
35. Así, en el reglamento de la derogada ley también se estableció expresamente lo
siguiente:
Artículo 268.- A falta de profesionales de la educación que soliciten reasignación,
reingreso o nombramiento, en casos estrictamente necesarios se podrá cubrir las
plazas vacantes y de incremento docentes ubicadas en áreas rurales, mediante
reasignación o nombramiento interino de docente sin título profesional
pedagógico, de acuerdo al orden de prioridades establecido en el artículo 66 de la
Ley del Profesorado, previa evaluación excluyente a cada grupo.
Articulo 269.- La evaluación del personal sin título pedagógico para
nombramiento interino comprende la aplicación de una prueba escrita de aptitud
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para el desempeño del cargo al que postula, administrada por el Comité de
Evaluación Magisterial a que se refiere el Artículo 158 del presente Reglamento.
En ningún caso se nombrará interinamente a personal sin título, transgrediendo el
orden de prioridad establecido, bajo responsabilidad de los funcionarios
correspondientes.
Artículo 270.- El personal docente en servicio, con estudios pedagógicos
concluidos, tiene derecho a optar su título profesional pedagógico en el Instituto
Superior Pedagógico más cercano a su centro de trabajo.
. Tal como señaló el Ministerio de Educación, la implementación de esta figura tuvo
como finalidad que los profesores sin título pedagógico cubrieran el déficit de
profesores para brindar enseñanza en la educación básica regular, esto es, respondió
a una necesidad coyuntural. Dicho ello, se entiende que, al implementarse esta
figura, su carácter y naturaleza era transitoria y provisional, de ahí que se denomine
a dicho supuesto profesor interino. Además, como se señaló, no pertenecían
propiamente a la carrera pública magisterial y a partir del año 2002 ya no se llevan a
cabo estos "nombramientos interinos".
37. En el caso de la actora, en la Resolución Directoral Zonal 0755, de fecha 7 de
setiembre de 1988 (folio 2), emitido por el Director Zonal de Educación-
Pomabamba, mediante el cual se resuelve:
MODIFICAR. (...) la R.D.Z. N.° 663 del 88-08-23, por la cual se reconoce solo
para efecto de pago de haberes a doña Consuelo Genoveva ZAPATA PAREDES
[...] en el sentido que debe ser: Nombrar Interinamente [...]
38. Dicho ello, es oportuno recordar que este Tribunal ha establecido en su
jurisprudencia que "En el marco del Estado social y democrático de derecho, la
educación es un derecho inherente a la persona que consiste en la facultad de
adquirir, recibir o transmitir información, conocimientos y valores a efectos de
guiar u orientar el desarrollo integral de la persona, así como habilitarlas para sus
acciones y relaciones existenciales, vinculada directamente al desarrollo económico,
social y cultural del país. Sobre esta base, la educación posee un carácter binario,
pues no sólo constituye un derecho fundamental, sino que también es un servicio
público esencial" (fundamento 50 de la Sentencia 0020-2012-PUTC).
39. Así también, en el fundamento 7 de la sentencia recaída en el Expediente 4232-
2004-AA/TC se señaló que "la educación se configura también como un servicio
público, en la medida que se trata de una prestación pública que explícita una de las
funciones-fines del Estado, de ejecución per se o por terceros bajo fiscalización
estatal. Por ende, el Estado tiene la obligación de garantizar la continuidad de los
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servicios educativos, así como, de aumentar progresivamente la cobertura y calidad
¿i• de los mismos., debiendo tener siempre como premisa básica [...], que tanto el
derecho a la educación como todos los derechos fundamentales [...] tienen como
fundamento el principio de la dignidad humana".
40. De ahí que el Estado asume una "función indeclinable con relación a este derecho
fundamental y servicio público esencial, estando obligado a promover y garantizar
la calidad de la educación, así como a invertir, reforzar, supervisar y reorganizar el
servicio y la estructura del sistema educativo en todos sus niveles y modalidades.
Uno de los mecanismos que ha considerado para lograr una mejor educación ha
sido tener una plana docente más preparada, con los incentivos económicos
necesarios" (fundamento 54 de la Sentencia 0020-2012-PI/TC)
41. Además de ello, es necesario tener presente que los principios de acceso a la
función pública en general tienen como sustento el principio de mérito, lo cual
vincula al Estado y a toda entidad pública en general (Sentencia 05057-2013-
PA/TC). En este sentido, este Tribunal resalta la importancia de la meritocracia
(mérito personal y capacidad profesional) para el ingreso a la Administración
Pública, estableciendo que esta constituye un criterio objetivo fundamental en el
ingreso y permanencia en la actividad docente a fin de lograr la eficiencia plena
para la prestación de un servicio público esencial y de calidad (Expediente 00020-
2012- PI/TC, fundamento 56).
42. En consecuencia, el establecimiento de criterios objetivos como los meritocráticos
para el ingreso y la permanencia en la actividad docente coadyuva de manera
directa y decidida a la consecución de la idoneidad del profesorado, así como
contribuye de manera importante en la mejora de la calidad educativa, fines
constitucionalmente legítimos exigidos por el segundo párrafo del artículo 16 de la
Constitución, pues asegura que el servicio público esencial de la educación en todos
sus niveles se encuentre compuesto por docentes que reúnan o tengan el mérito
personal y la capacidad profesional requeridos para el ejercicio de una actividad
docente de calidad, y así garantiza la plena vigencia del derecho a la educación de
los estudiantes (fundamento 57 de la Sentencia 0020-2012-PI/TC)
43. Entonces, no cabe duda de que el principio de mérito para el acceso y, en este caso,
la permanencia en el servicio magisterial es consustancial a la obligación que tiene
el Estado de prestar un servicio público educativo de calidad y, a la vez, resguardar
y potenciar el derecho fundamental de los estudiantes que tienen a una educación de
calidad. Más aún, debe tenerse presente que, como se señaló precedentemente, la
docencia en calidad de interina fue implementada en una situación coyuntural y
transitoria.
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44. Por tanto, el cumplimiento del requisito de obtención y acreditación del título
profesional pedagógico está estrechamente vinculado con el principio de mérito,
tanto para el acceso como, en el presente caso, para continuar prestando dicho
servicio en calidad de "nombrada interinamente", y a las obligaciones que tiene el
Estado para prestar un servicio público de calidad.
4.. En esta línea de razonamiento, el legislador, en uso de sus facultades
constitucionales, emitió la Ley de Reforma Magisterial, en la que, en el tercer
párrafo de la Segunda Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley
29944, ha prorrogado en dos años, contados desde su vigencia, el plazo para que los
profesores nombrados interinamente puedan obtener y acreditar el título profesional
pedagógico.
46. Así las cosas, el cese de la actora en su calidad de nombrada interinamente, luego
de la prórroga del plazo para obtener y acreditar el título profesional pedagógico,
como consecuencia de la reestructuración sobra la base de criterios objetivos
(mérito personal y capacidad profesional) es una medida razonable que responde a
una causa objetiva: la meritocracia en el ingreso y permanencia en la actividad
docente, así como la mejora en la calidad de la educación.
Respecto a la prórroga del plazo para obtener y acreditar el título profesional
pedagógico
47. Respecto a este plazo de prórroga para la obtención y acreditación del título
profesional pedagógico es necesario tener presente que "la determinación de un
plazo es un aspecto que no se encuentra constitucionalmente mandado o prohibido;
y, por ende, cae dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin que el
demandante haya acreditado que en este caso se presente una situación de
arbitrariedad o de falta de proporcionalidad" (sentencias 014-2014-P1/TC, 016-
2014-Pi/TC, 019-2014-PI/TC y 007-2015-PI/TC, fundamento 322).
48. Debe tenerse presente que la norma impugnada establece un plazo de prórroga de
dos años para la obtención y acreditación del título profesional pedagógico: "Los
profesores nombrados sin título pedagógico tienen una prórroga de dos (2) arios
para obtener y acreditar el título profesional pedagógico [...]". Esto quiere decir
que ya antes de la vigencia de la Ley 29944 se otorgaron plazos para la obtención y
acreditación del título profesional pedagógico, conforme se señala a continuación, y
con la finalidad de prestar un servicio educativo de calidad.
49. En este sentido, y a modo de ejemplo, en la Tercera Disposición Complementaria
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(cid:9)
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del Decreto Supremo 017-2004-ED se señaló lo siguiente:
Los egresados de las instituciones superiores de formación docente, los
profesionales de las distintas carreras profesionales diferentes a lo de educación y
los docentes que no acreditan título pedagógico, que actualmente se encuentran
ejerciendo la docencia en instituciones educativas públicas o privadas de los
diversos niveles y modalidades de la Educación Básica, Educación Técnico
Productiva y Educación Superior No Universitaria deberá obtener el título
profesional pedagógico e incorporarse al Colegio en un plazo que vencerá
indefectiblemente el 6 de julio del año 2010 [...].
50. Como puede verse, ya en el año 2004 se estableció un plazo para la obtención y
acreditación del citado título; no obstante, y pese a la oferta educativa para la
educación básica regular (institutos pedagógicos de educación superior, escuelas de
educación superior de formación artística, así como las carreras de Educación de las
universidades)4, varios miles de profesores no obtuvieron ni acreditaron el título
pedagógico, conforme consta en el cuadro adjunto en el fundamento 18 supra.
51. Por tanto, teniendo presentes los plazos otorgados para la obtención y acreditación
del título profesional pedagógico, sumado al plazo de prórroga de dos años
contados desde la vigencia de la Ley 29944, ha transcurrido un periodo de tiempo
suficientemente amplio y razonable para ello.
52. En el presente caso, se observa que la actora, en su condición de profesora
nombrada interinamente en el año 1988, no acreditó oportunamente el título
profesional pedagógico, conforme se señaló precedentemente. Por esta razón, fue
cesada del servicio público magisterial.
53. En consecuencia, la medida de cesar a la actora en su calidad de profesora
nombrada interinamente que no acreditó el título profesional pedagógico en el plazo
de prórroga de dos años desde la vigencia de la Ley 29944 es acorde con los
principios que rigen el acceso y permanencia en la función pública; además, se
sustenta en las obligaciones del Estado de prestar un servicio público de calidad.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
la Constitución Política del Perú,
4 Ib; pág. 11
JeUOA OE¿,
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111IIIIII1IIIIIII IIII II1 11
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HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de amparo.
Publíquese y notifíquese.
SS.
RAMOS NÚÑEZ
LEDESMA NARVÁEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
FERRERO COSTA
7
PONENTE LEDESMA NARVÁEZ
Lo que certifico:
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
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FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO RAMOS NÚÑEZ
Si bien me encuentro de acuerdo en que la presente demanda de amparo debe ser declarada
INFUNDADA, emito el presente fundamento de voto porque discrepo del análisis
efectuado sobre al carácter autoaplicativo de las normas impugnadas (fundamento 5 al 10).
Considero que es innecesario realizar dicho análisis debido a que, conforme a la
Resolución Directoral 01017-2015, de fecha 30 de enero de 2015 (fojas 29), emitida por el
director del Programa Sectorial III Ugel 3 - Cercado, el actor fue cesado de la carrera
pública magisterial el 31 de enero de 2015 (antes de la interposición de la demanda),
precisamente en aplicación de la normativa cuestionada.
Lo(cid:9) e certifico:
Flavio
Reátegui Apaza
Secretario Relator
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e't),
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FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
Coincido en con lo resuelto por mis colegas, pero, al respecto, debo señalar lo siguiente:
1. Considero pertinente dejar sentado que los casos en donde se solicita que se
declaren inaplicables determinadas disposiciones de la Ley 29944, Ley de Reforma
Magisterial, así como de su Reglamento, y en los cuales se ha venido declarando
infundadas las demandas, han sido numerosos y continúan llegando ante este
Tribunal.
2. Siendo así, estimo que, a futuro, bien podría considerarse, ante la constatación de
que se presentan casos sustancialmente iguales que han sido desestimados, la
posibilidad de emitir directamente sentencias interlocutorias, en aplicación de la
causal de rechazo prevista en el acápite d) del fundamento 49 de la sentencia
emitida en el Expediente 00987-2014-PA/TC y en el inciso d) del artículo 11 del
Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Lo que cerlifico:
Flavia Reátegui Apaza
Secretario Relator
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EXP. N.° 03293-2016-1)ArFC
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VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO BLUME FORTINI, OPINANDO
PORQUE SE DECLARE IMPROCEDENTE LA DEMANDA DEJÁNDOSE A
SALVO EL DERECHO DE LA PARTE DEMANDANTE PARA ACUDIR A LA
VÍA PROCESAL CORRESPONDIENTE
Discrepo, respetuosamente de la sentencia de mayoría en cuanto declara INFUNDADA
la demanda; por cuanto, a mi juicio, corresponde declararla IMPROCEDENTE.
Fundamento mi posición en las siguientes consideraciones:
Delimitación del petitorio
1. La parte demandante solicita que se declaren inaplicables a su caso un conjunto de
normas vinculadas con la implementación de la Ley de Reforma Magisterial (el tercer
párrafo de la Segunda Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley
29944, Ley de Reforma Magisterial, la Sexta Disposición Complementaria Final del
Reglamento de la Ley de Reforma Magisterial y la Resolución de Secretaría General
2078-2014-MINEDU), por considerar que amenazan sus derechos constitucionales
al trabajo, a la igualdad ante la ley, al debido proceso, entre otros. En tal sentido,
solicita que se suspenda la amenaza de su retiro del servicio docente y se declare la
permanencia en el cargo de docente interina. Agrega tener la calidad de profesora
interina con más de 27 años de servicios docentes.
2. Mediante la Resolución Directoral 01017-2015, del 30 de enero de 2015 (f. 29), se
formalizó el cese de la actora a partir del 31 de enero de 2015, por no haberse inscrito
en la evaluación excepcional establecida para los profesores interinos pertenecientes
al régimen laboral público de la Ley 24029.
3. En tal sentido, resulta claro que en el presente caso las normas cuestionadas han sido
aplicadas a la actora a través del mencionado acto administrativo que materializó su
cese, lo cual demuestra que no nos encontremos frente a un supuesto de amenaza de
los derechos invocados.
4. Asimismo, se aprecia que lo que realmente pretende la actora es su reposición laboral
como consecuencia de la inaplicación de las normas invocadas.
5. Así las cosas, y teniendo en cuenta que la parte demandante pertenecía al régimen
laboral público de la Ley 24029 —pues tenía la calidad de docente interina—, se aprecia
que la pretensión demandada cuenta con dos objeciones de procedibilidad: las
normas invocadas son heteroaplicativas y la pretensión incoada cuenta con una vía
igualmente satisfactoria dado que la actora pertenecía al régimen laboral público; las
cuales pasaré a desarrollar a continuación.
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Jurisprudencia constitucional sobre la naturaleza heteroaplicativa de las normas
contenidas en la Ley de Reforma Magisterial
6. Al respecto, este Tribunal en jurisprudencia reiterada ha manifestado que las normas
materia de impugnación no son autoaplicativas sino heteroaplicativas dado que
requieren de una actividad administrativa posterior (Al respecto, revisar las
resoluciones emitidas en los expedientes 03971-2013-PA/TC, 03977-2013-PA/TC,
03963-2013-PA/TC, 03966-2013-PA/TC, 04081-2013-PA/TC, 04080-2013-PA/TC,
04093-2010-PA/TC, 04088-2013-PA/TC, 02733-2013-PA/TC, 02584-2013-PA/TC,
04077-2013-PA/TC, 04245-2013-PA/TC, 04096-2013-PA/TC, 4478-2013-PA/TC,
04793-2013-PA/TC, 04477-2013-PA/TC, 04083-2013-PA/TC, 04087-2013-PA/TC,
04090-2013-PA/TC, 04243-2013-PA/TC, 04235-2013-PA/TC, 03149-2013-PA/TC,
02735-2013-PA/TC, 03141-2013-PA/TC, 05289-2013-PA/TC, 04851-2013-PA/TC,
03180-2013-PA/TC, 00902-2014-PA/TC, 03946-2013-PA/TC, 07253-2013-PA/TC,
04471-2013-PA/TC, 05438-2013-PA/TC, 06350-2013-PA/TC, 04785-2013-PA/TC,
07261-2013-PA/TC, 08316-2013-PA/TC, entre otras).
7. El citado criterio fue complementado, posteriormente, al establecerse que las normas
de la reforma magisterial requieren de un acto concreto de aplicación para su análisis
como es de verse en los autos emitidos en los expedientes 7870-2013-PA/TC, 06022-
2013-PA/TC, 03396-2013-PA/TC, entre otros.
8. Finalmente, el referido criterio ha sido recogido en un número importante de
sentencias interlocutorias suscritas por la mayoría (con mi voto singular en los
procesos que intervine, en cuanto considero que, en dichas causas, se debe convocar
a audiencia pública, oír a las partes en caso soliciten informar, y admitir nuevas
pruebas si estas se presentan, esto con la finalidad de conocer y evaluar las
argumentaciones que esgriman en defensa de sus derechos, en un marco de respeto
irrestricto a su derecho de defensa), como es de verse en las siguientes causas:
Expediente 1523-2016-PA/TC, Expediente 02006-2017-PA/TC, Expediente 04039-
2016-PA/TC, Expediente 04170-2016-PA/TC, Expediente 08414-2013-PA/TC,
Expediente 06566-2015-PA/TC, Expediente 01621-2015-PA/TC, Expediente
02379-2014-PA/TC, Expediente 5583-2014-PA/TC, Expediente 04177-2015-
PA/TC, Expediente 00142-2017-PA/TC, Expediente 05048-2014-PA/TC,
Expediente 05293-2014-PA/TC, Expediente 2304-2014-PA/TC, Expediente 04945-
2014-PA/TC, Expediente 02808-2014-PA/TC, Expediente 03395-2013-PA/TC,
Expediente 04003-2013-PA/TC, Expediente 4005-2013-PA/TC, Expediente 04342-
2013 -PA/TC, Expediente 03721-2013-PA/TC, Expediente 6899-2013 -PA/TC,
Expediente 05064-2014-PA/TC, Expediente 01489-2014-PA/TC, Expediente 6022-
2014-PA/TC, Expediente 06040-2014-PA/TC, Expediente 03609-2014-PA/TC,
Expediente 02127-2014-PA/TC, Expediente 03725-2014-PA/TC, Expediente
02306-2014-PA/TC, Expediente 03375-2014-PA/TC, Expediente 02546-2014-
PA/TC, Expediente 02076-2014-PA/TC, Expediente 03570-2014-PA/TC,
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Expediente 03561-2014-PA/TC, Expediente 03443-2014-PA/TC, Expediente
05322-2014-PA/TC, Expediente 02836-2014-PA/TC, Expediente 01549-2015-
PA/TC , Expediente 00345-2015 -PA/TC, Expediente 03573-2014-PA/TC,
Expediente 04368-2014-PA/TC, Expediente 1574-2015 -PA/TC, Expediente 4134-
2015-PA/TC, Expediente 01642-2015-PA/TC, Expediente 01237-2016-PA/TC,
Expediente 01654-2015-PA/TC, Expediente 06045-2014-PA/TC, Expediente
04531-2014-PA/TC, Expediente 04527-2017-PA/TC, Expediente 02269-2014-
PA/TC, entre otras.
9. En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha establecido con claridad que las
normas contenidas en la Ley de Reforma Magisterial son de naturaleza
heteroaplicativa, pues requieren de un acto material de aplicación para evaluar sus
posibles efectos.
10. Pese a la existencia de una línea jurisprudencia definida sobre esta materia, y a que
la demanda de autos ha sido rechazada liminarmente, la resolución de mayoría
considera que la pretensión resulta procedente y que corresponde emitir un
pronunciamiento sobre el fondo en los siguientes términos:
"De manera preliminar a la dilucidación de la presente controversia, este Tribunal Constitucional
estima necesario pronunciarse sobre una cuestión procesal previa, referida al rechazo in limine que
ha sido decretado por los órganos jurisdiccionales precedentes. En efecto, tal como se aprecia de
las resoluciones que obran en autos, tanto el décimo quinto Juzgado Civil de Lima como la Sala
superior revisora de la Corte Superior de Justicia de Lima, han declarado improcedente la demanda
de amparo.
Siendo así, estos órganos han incurrido en un error al momento de calificar la demanda, por lo que
debería declararse la nulidad de lo actuado a partir de la expedición del auto de rechazo liminar
(fojas 33) y ordenarse que se admita a trámite la demanda. No obstante ello, y en atención a los
principios de celeridad y economía procesal, este Tribunal considera pertinente no hacer uso de la
mencionada facultad, toda vez que en autos aparecen elementos de prueba suficientes que
posibilitan un pronunciamiento de fondo.
Debe tenerse en cuenta, además, que la parte demandada ha sido notificada oportunamente con el
recurso de apelación y su concesorio a fin de asegurar su derecho de defensa (folios 50 y 51)"
(fundamentos 2 a 4, sic).
11. Como es de verse, la resolución de mayoría no expresa en qué consistiría el error (o
errores) en el que habrían incurrido las instancias inferiores al calificar y rechazar la
demanda, limitándose únicamente a señalar su existencia, sin efectuar un análisis al
respecto, incurriendo así en una motivación aparente.
12. Asimismo, pese a que en los fundamentos 5 a 10 de la resolución de mayoría, se
desarrollan las reglas de la procedencia del amparo contra normas autoaplicativas
para justificar el análisis sobre el fondo del asunto, dichas reglas en sí mismas no
explicán las razones de porqué, en el caso de autos, la mayoría se aparta de la línea
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jurisprudencia) establecida por este mismo Tribunal respecto de las normas que
contiene la Ley de Reforma Magisterial, afectando la predictibilidad en la emisión
de resoluciones, generándose así un pronunciamiento contradictorio con la línea
jurisprudencia) sobre la materia.
13. En tal sentido, desde una óptica literal de los términos propuestos en la demanda
(inaplicación de las normas de la Ley de Reforma Magisterial), esta resulta
improcedente por encontrarnos frente a normas heteroaplicativas.
Mi opinión sobre la procedencia de la demanda
14. Por lo demás y conforme lo he precisado en el considerando 4 supra, lo que en el
fondo pretende la recurrente, es la nulidad de su cese laboral y en consecuencia, su
reposición laboral, pues considera que tal cese resulta inconstitucional por la
aplicación de las normas cuestionadas.
15. Al respecto, es necesario recalcar que la recurrente pertenecía al régimen laboral
público docente regulado por la Ley 24029, conforme se desprende de sus boletas de
pago de fojas 9 y 10 de autos.
16. En la sentencia recaída en el expediente 206-2005-PA/TC (Precedente Baylón
Flores), el Tribunal Constitucional estableció que los conflictos jurídicos derivados
de la aplicación de la legislación laboral pública corresponden ser evaluados a través
del proceso contencioso administrativo. Y solo en defecto de tal posibilidad o
atendiendo a la urgencia o a la demostración objetiva y fehaciente de que dicha vía
no sea idónea (para casos de despidos por afiliación sindical o cargo sindical, por
discriminación, por su maternidad y por la condición de impedido físico o mental),
corresponderá emitir un pronunciamiento sobre el fondo en el amparo.
17. El referido precedente constitucional en materia laboral, pese a no haber sido dejado
sin efecto, ha mantenido sus efectos en cuanto a las materias que definió, tal y como
se aprecia en las sentencias emitidas en los expedientes 2513-2013-PA/TC, 04126-
2013-PA/TC y 2121-2013-PA/TC, entre otros pronunciamientos.
18. El criterio antes mencionado, también ha sido recogido en la sentencia emitida en el
expediente 4533-2013-PA/TC, señalando lo siguiente:
En reiterada jurisprudencia de este Tribunal se han precisado los criterios de
procedencia del amparo laboral; es decir, se han señalado los supuestos en los cuales
el proceso de amparo es la vía adecuada, idónea y satisfactoria para la tutela del
derecho vulnerado o amenazado con ser vulnerado, y los supuestos en los cuales no lo
es.
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En este sentido, se ha precisado que las pretensiones relacionadas con el régimen
laboral público tenían que ser dilucidadas en el proceso contencioso-administrativo,
salvo en los casos en que se alegara la violación o amenaza de violación de los
derechos laborales colectivos o haber sido objeto de un cese discriminatorio.
Entre las pretensiones que merecen tutela en el proceso contencioso-administrativo y
que han sido enunciadas en reiterada jurisprudencia, se encuentran, entre otras, las
reincorporaciones (fundamentos 3, 4 y 5).
19. Es en tal sentido, que se viene sosteniendo la línea jurisprudencial de emisión de
sentencias interlocutorias (con mi voto singular en los procesos que intervine, en
cuanto considero que, en dichas causas, se debe convocar a audiencia pública, oír a
las partes en caso soliciten informar, y admitir nuevas pruebas si estas se presentan,
esto con la finalidad de conocer y evaluar las argumentaciones que esgriman en
defensa de sus derechos, en un marco de respeto irrestricto a su derecho de defensa)
como se puede observar en los siguientes casos: Expediente 4375-2016-PA/TC
(fundamento 4), Expediente 03689-2017-PA/TC (fundamento 4), Expediente 00682-
2017-PA/TC (fundamento 4), Expediente 6719-2015-PA/TC (fundamento 3),
Expediente 1484-2017-PA/TC (fundamento 4), Expediente 03965-2017-PA/TC
(fundamento 3), Expediente 00521-2018-PA/TC (fundamento 4), Expediente 01389-
2017-PA/TC (fundamento 4), Expediente 01613-2017-PA/TC (fundamento 4),
Expediente 04340-2017-PA/TC (fundamento 4), Expediente 05653-2016-PA/TC
(fundamento 4), Expediente 03043-2016-PA/TC (fundamento 4), Expediente 04458-
2016-PA/TC (fundamento 3), Expediente 03494-2016-PA/TC (fundamento 3),
Expediente 01949-2016-PA/TC (fundamento 3), Expediente 03280-2018-PA/TC
(fundamento 3), Expediente 00698-2016-PA/TC (fundamento 3), Expediente 01820-
2017-PA/TC (fundamento 3), Expediente 03386-2017-PA/TC (fundamento 3),
Expediente 01024-2016-PA/TC (fundamento 3), Expediente 00923-2017-PA/TC
(fundamento 4), Expediente 00799-2018-PA/TC (fundamento 3), Expediente 02286-
2018-PA/TC (fundamento 3), Expediente 02945-2015-PA/TC (fundamento 3),
Expediente 03449-2017-PA/TC (fundamento 3), Expediente 04545-2016-PA/TC
(fundamento 3), Expediente 06277-2015-PA/TC (fundamento 3), Expediente 03097-
2017-PA/TC (fundamento 3), Expediente 04689-2018-PA/TC (fundamento 3),
Expediente 04363-2016-PA/TC (fundamento 3), Expediente 01685-2016-PA/TC
(fundamento 3), Expediente 00605-2018-PA/TC (fundamento 3), entre otros.
20. También se han dictado algunas sentencias recalcando el mismo criterio y
expresando las razones excepcionales por las cuales el Tribunal Constitucional emite
pronunciamiento sobre el fondo: Expediente 00388-2013-PA/TC (fundamento 2 y 7)
y Expediente 05505-2014-PA/TC (fundamentos 2 y 3).
I p„r.79m
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21. Entonces, si la jurisprudencia es clara y uniforme al señalar que las pretensiones de
los trabajadores sujetos al régimen laboral público cuentan con una vía igualmente
satisfactoria para su evaluación, y en las sentencias emitidas en los expedientes
03489-2016-PA/TC, 04044-2015-PA/TC y 02310-2016-PA/TC, al evaluarse
demandas de docentes interinos de la Ley 24029, se ha aplicado el mencionado
criterio por pertenecer estos al régimen laboral público ¿por qué, en el caso de la
demandante que tiene la calidad de profesora interina sujeta al régimen de la Ley
24029, la mayoría cambia su posición e ingresa a evaluar el fondo del asunto sin
motivar las razones de por qué su pretensión supera la residualidad del amparo?
22. Particularmente, no encuentro razón alguna que explique la decisión adoptada por
mis colegas magistrados, a lo que se suma que en ningún fundamento de la sentencia
de mayoría se ha hecho referencia a este tema, por lo que considero que se está
efectuando una distinción entre pares donde no cabe hacerla, sobre todo porque en
las sentencias emitidas en los expedientes 03489-2016-PA/TC, 04044-2015-PA/TC
y 02310-2016-PA/TC, ya se había tomado posición para el caso de profesores
interinos.
23. Si bien es cierto que el Tribunal Constitucional puede apartarse de sus precedentes y
sus líneas jurisprudenciales al efectuar una evaluación de las mismas desde ópticas
no analizadas previamente; también resulta cierto que dicho cambio de posición debe
ser necesariamente explicitado, con la finalidad de motivar las razones de tal cambio
de postura jurídica, a efectos de legitimar tal decisión conforme a los cánones que la
Constitución exige.
24. En tal sentido, dado que el caso concreto no plantea una situación de excepción que
permita superar, objetivamente, la naturaleza residual de los procesos
constitucionales, considero que la demanda debe ser desestimada, pues la
jurisprudencia constitucional sobre el análisis de las normas de la Ley de Reforma
Magisterial y su aplicación indica que, no solo estas son de carácter heteroaplicativa,
sino que las pretensiones en materia individual de los trabajadores bajo el régimen
laboral público, cuentan con una vía igualmente satisfactoria.
25. Por ello, soy de la opinión que la demanda debe ser desestimada en aplicación del
artículo 5.2 del Código Procesal Constitucional, no correspondiendo emitir
pronunciamiento sobre el fondo de la materia y dejándose a salvo el derecho de la
demandante de acudir a la vía procesal que corresponda.
26. Asimismo, considero importante mencionar que, pese a haber citado un grupo
importante de sentencias interlocutorias en el presente voto a efectos de evidenciar
la línea jurisprudencial de este Tribunal Constitucional, debo reiterar mi posición
ampliamente desarrollada en innumerables votos singulares que he emitido en la
aplicación de tal figura jurisprudencial, pues, considero que la misma resulta lesiva
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de los derechos fundamentales de defensa, al debido proceso y a la tutela procesal
efectiva, entre otros reconocidos en el artículo 139 de la Constitución, en los artículos
1 y 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos y en el artículo 4 del
Código Procesal Constitucional.
La educación no es servicio público
27. Finalmente, considero importante recalcar que la educación no es un servicio
público, como lo afirma la posición de mayoría, pues el tercer párrafo del artículo 15
de la Constitución Política del Perú, a la letra preceptúa que: "Toda persona, natural
o jurídica, tiene el derecho de promover y conducir instituciones educativas y el de
transferir la propiedad de éstas, conforme a ley", reconociendo que la educación es
un derecho humano inherente de toda persona y no un servicio público delegable en
el particular.
28. Es más, el artículo 58 de la Carta Fundamental, distingue claramente a la educación
de los servicios públicos cuando preceptúa que: "La iniciativa privada es libre. Se
ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el
desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo,
salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura.". Es decir, separa
ambos conceptos. No los mezcla ni inserta uno dentro del otro.
29. Además, ello es armónico con el régimen económico consagrado en la Constitución,
que asienta el orden económico y el desarrollo nacional en la iniciativa y en la
inversión privada, en el marco del pluralismo económico y la libre competencia;
orden en el cual el Estado solo tiene un rol promotor e incentivador de la actividad
privada, reservándose para sí muy limitadas áreas.
Sentido de mi voto
Mi voto es porque se declare IMPROCEDENTE la demanda en aplicación del artículo
5.2 del Código Procesal Constitucional dejándose a salvo el derecho de la parte
demandante para que lo haga valer en la forma legal que corresponda.
S.
BLUME FORTINI
Lo qu certifico:
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
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.11?
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VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MIRANDA CANALES
Con el debido respeto a mis ilustres colegas magistrados, discrepo de la sentencia de la
mayoría por las siguientes razones:
Delimitación del Petitorio
1. La parte demandante solicita que se declaren inaplicables los siguientes
documentos normativos:
Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial;
Decreto Supremo 004-2013-ED, Reglamento de la Ley 29944; y
a Resolución de Secretaría General 2078-2014-MINEDU.
En consecuencia, solicitan que se suspenda la amenaza del cese y se disponga su
permanencia en sus cargos de profesores con nombramiento interino, debido a que
son normas autoaplicativas con vulneración directa a sus derechos constitucionales
al trabajo, a la propiedad, al carácter irrenunciable de los derechos reconocidos por
la Constitución, entre otros.
Señala que cuando fue nombrado como docente interino no se exigía como
requisito el título pedagógico; sin embargo, actualmente se exige dicho requisito
con la amenaza de que, si no lo cumple, será cesado en el plazo de dos años.
El carácter autoaplicativo y heteroaplicativo de las disposiciones normativas
4. El Tribunal Constitucional, en constante jurisprudencia ha señalado que el inciso 2
del artículo 200 de la Constitución no contiene una prohibición de cuestionar
mediante el proceso de amparo, las disposiciones normativas que puedan ser lesivas
en sí mismas de derechos fundamentales, sino una simple limitación que pretende
impedir que, a través de un proceso cuyo objeto de protección son los derechos
constitucionales, se quiera impugnar en abstracto la validez constitucional de las
normas con rango de ley.
5. Así también, este Tribunal a lo largo de su jurisprudencia, ha explicitado
abundantemente la procedencia del amparo contra normas autoaplicativas y,
obviamente, también los casos en los cuales se trata de demandas de amparo contra
normas en la cuales se denuncia la amenaza, cierta e inminente, de vulneración de
derechos fundamentales.
6. En tal sentido, en la sentencia recaída en el expediente 04677-2004-PA/TC se ha
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señalado:
3. "[...] la improcedencia del denominado "amparo contra normas", se encuentra
circunscrita a los supuestos en los que la norma cuya inconstitucionalidad se acusa sea
heteroaplicativa, es decir, aquella cuya aplicabilidad no es dependiente de su sola
vigencia, sino de la verificación de un posterior evento, sin cuya existencia, la norma
carecerá, indefectiblemente, de eficacia, esto es, de capacidad de subsumir, por sí
misma, algún supuesto fáctico en su supuesto normativo.
Es evidente que en tales casos no podrá alegarse la existencia de una amenaza cierta e
inminente de afectación a los derechos fundamentales, tal como lo exige el artículo 2°
del Código Procesal Constitucional (CPConst.), ni menos aún la existencia actual de un
tales derechos. De ahí que, en dichos supuestos, la demanda de amparo
cedente."
o es el caso de las denominadas normas autoaplicativas, es decir, aquellas cuya
licabilidad, una vez que han entrado en vigencia, resulta inmediata e incondicionada.
En este supuesto, cabe distinguir entre aquellas normas cuyo supuesto normativo en si
mismo genera una incidencia directa sobre la esfera subjetiva de los individuos" [...].
En tal sentido, sea por la amenaza cierta e inminente, o por la vulneración concreta a los
derechos fundamentales que la entrada en vigencia que una norma autoaplicativa
representa, la demanda de amparo interpuesta contra ésta deberá ser estimada, previo
ejercicio del control difuso de constitucionalidad contra ella, u determinándose su
consecuente inaplicación..
En consecuencia, procede el amparo (i) contra normas autoaplicativas, esto es,
contra normas que constituyen propiamente un acto (normativo) contrario a los
derechos fundamentales, y (ii) contra la amenaza cierta e inminente a los derechos
fundamentales por parte de una norma inconstitucional inmediatamente aplicable
(Sentencias 04677-2004-PA/TC y 4363-2009-PA/TC); esto, además, de
conformidad con el artículo 3 del Código Procesal Constitucional.
8. En el segundo supuesto, no se pone en duda el carácter autoaplicativo o
autoejecutivo de la norma, sino la forma en la que se produce o producirá la
afectación. En efecto, en este supuesto no se evidencia una afectación concreta,
sino una afectación en ciernes; es decir, una amenaza cierta y de inminente
ocurrencia (próxima, efectiva e ineludible) que el paso del tiempo o actos futuros
concretarían (auto recaído en el expediente 01547-2014-PA/TC). En este sentido,
corresponde pronunciarnos sobre el presunto carácter autoaplicativo de las
disposiciones normativas cuestionadas.
9. Respecto de todos los documentos normativos cuestionados, esto es la Ley de
Reforma Magisterial 29944 y su Reglamento, contenido en el Decreto Supremo
004-2013-ED, se puede verificar que son disposiciones normativas
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heteroaplicativas, puesto que su sola vigencia no afecta algún derecho
constitucional. Ello se corrobora en la Sexta Disposición Complementaria Final del
Reglamento de la Ley de Reforma Magisterial, aprobado por el Decreto Supremo
004-2013-ED, el cual señala:
"Los profesores nombrados sin título pedagógico a los que se refiere la Segunda
Disposición Complementaria Transitoria y Final de la Ley, tienen el plazo de
ontados a partir de la vigencia de la Ley, para obtener y acreditar el
sional pedagógico. Vencido este plazo, los que no acrediten título
al son retirados del servicio magisterial público. Los que acrediten el
pedagógico serán evaluados para su incorporación a la primera Escala
agisterial, de acuerdo a las normas específicas que apruebe el MINEDU."
O. Ahora bien, mediante Resolución de Secretaría General 2078-2014-MINEDU, de
fecha 19 de noviembre de 2014, se establecieron las pautas de organización,
implementación y ejecución de la referida evaluación excepcional. Esto demuestra,
que se requerían de actos posteriores para la implementación de las disposiciones
normativas cuestionadas.
. En ese sentido, los presuntos actos que vulneran sus derechos fundamentales no son
las disposiciones normativas cuestionadas, sino que hayan sido cesados del cargo
de profesores interinos, ya sea por no haber superado la evaluación o por no haber
acreditado ostentar título pedagógico. En consecuencia, la pretensión de los
recurrentes es la reposición en el cargo de profesor interino, lo cual constituye una
controversia de derecho laboral público.
Sobre el precedente Elgo Ríos
12. En la sentencia emitida en el Expediente 02383-2013-PA/TC, publicada en el diario
oficial El Peruano, el 22 de julio de 2015, este Tribunal estableció los criterios para
la aplicación de lo dispuesto en el artículo 5, inciso 2, del Código Procesal
Constitucional. En ese sentido, señala que deben analizarse dos niveles para
determinar si la materia controvertida puede revisarse o no en sede constitucional:
a) La perspectiva objetiva, corrobora la idoneidad del proceso, bajo la
verificación de otros dos subniveles: (a.1) La estructura del proceso,
correspondiendo verificar si existe un proceso célere y eficaz que pueda
proteger el derecho invocado (estructura idónea) y; (a.2) El tipo de tutela que
brinda el proceso, si es que dicho proceso puede satisfacer las pretensiones
del demandante de la misma manera que el proceso de amparo (tutela
idónea).
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Análisis del caso concreto
13. En este caso, desde una perspectiva objetiva, tenemos que el proceso contencioso
administrativo, regulado por el TUO de la Ley 29497, cuenta con una estructura
idónea para acoger la pretensión del demandante, que además se encuentra sujeto al
régimen laboral público, y darle tutela adecuada. Es decir, el proceso contencioso
administrativo se constituye en una vía célere y eficaz respecto del amparo, donde
puede resol se el caso iusfundamental propuesto por el demandante. Ello, de
on reiterada jurisprudencia de este Tribunal, la cual ha señalado que
vierta que nos encontramos frente a un pedido de inaplicación de una
del MINEDU que se encuentran conforme a la Ley 29944, Ley de
í-ia Magisterial, debe acudirse al dicha vía (Cfr. STC 03838-2014-PA/TC).
Por otro lado, atendiendo a una perspectiva subjetiva, en el caso de autos no se ha
acreditado un riesgo de irreparabilidad del derecho en caso se transite la vía
ordinaria. De igual manera, tampoco se verifica la necesidad de tutela urgente
derivada de la relevancia del derecho en cuestión o de la gravedad del daño que
pudiera ocurrir.
15. Cabe precisar además que, a la fecha de interposición de la demanda (20 De febrero
de 2015), ya se encontraba vigente en el distrito judicial de Lima la Nueva Ley
Procesal de Trabajo, Ley 29497. Al respecto, el artículo 2 inciso 4 de la referida ley
señala que los jueces especializados de trabajo son competentes para conocer ''(...)
en proceso contencioso administrativo conforme a la ley de la materia, las
pretensiones originadas en las prestaciones de servicios de carácter personal, de
naturaleza laboral, administrativa o de seguridad social, de derecho público; así
como las impugnaciones contra actuaciones de la autoridad administrativa de
trabajo".
16. De otro lado, atendiendo a que la demanda de autos fue interpuesta con anterioridad
a la publicación de la sentencia emitida en el Expediente 02383-2013-PA/TC en el
diario oficial El Peruano, corresponde habilitar el plazo para que, en la vía
ordinaria, la parte recurrente pueda demandar, si así lo estima pertinente, el reclamo
de sus derechos presuntamente vulnerados, conforme se dispone en los
fundamentos 18 a 20 de la precitada sentencia.
Por lo expuesto, mi voto es e el siguiente sentido:
1. IMPROCEDENTE la demanda, de conformidad con el artículo 5, inciso 2, del
Código Procesal Constitucional.
2. Habilitar el plazo para que, en la vía ordinaria, la parte recurrente pueda demandar, si
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así lo estiro:(cid:9) rtinente, el reclamo de sus derechos presuntamente vulnerados.
S.
MIR(cid:9) CANALES
Lo que Certifico:
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
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VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO SARDÓN DE TABOADA
No concuerdo con los argumentos ni el fallo de la sentencia en mayoría.
A mi entender, el derecho al trabajo consagrado por el artículo 22 de la Constitución no
incluye la reposición. Como señalé en el voto singular que emití en el Expediente
05057-2013-PA/TC, Precedente Huatuco Huatuco, el derecho al trabajo
debe ser entendido como la posibilidad de acceder libremente al mercado laboral o a
desarrollar la actividad económica que uno quiera, dentro de los límites que la ley
establece por razones de orden público. Solo esta interpretación es consistente con las
libertades de contratación y trabajo consagradas en el artículo 2°, incisos 14 y 15; la libertad
de empresa establecida en el artículo 59°; y, la visión dinámica del proceso económico
contenida en el artículo 61° de la Constitución.
Así, cuando el artículo 27 de la Constitución de 1993 establece que "la ley otorga al
trabajador protección adecuada contra el despido arbitrario", se refiere solo a obtener
una indemnización determinada por la ley.
A mi criterio, cuando la Constitución utilizó el adjetivo arbitrario, englobó tanto al
despido nulo como al injustificado de los que hablaba el Decreto Legislativo 728, Ley
de Fomento del Empleo, de 12 de noviembre de 1991.
Esto es así porque, según el Diccionario de la Lengua Española, arbitrario es:
Sujeto a la libre voluntad o al capricho antes que a la ley o a la razón.
Indebidamente, la Ley 26513 —promulgada cuando ya se encontraba vigente la actual
Constitución— pretendió equiparar el despido que la Constitución denominó arbitrario
solo a lo que la versión original del Decreto Legislativo 728 llamó injustificado.
Semejante operación normativa implicaba afirmar que el despido nulo no puede ser
descrito como "sujeto a la libre voluntad o al capricho antes que a la ley o a la razón", lo
que es evidentemente inaceptable.
Más allá de su deficiente lógica, la Ley 26513 tuvo como consecuencia resucitar la
reposición como medida de protección frente a un tipo de despido, entregándoles a los
jueces poder para forzar la continuidad de una relación de trabajo.
Esta nueva clasificación —que se mantiene en el Texto Único Ordenado del Decreto
Legislativo 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado mediante
Decreto Supremo 003-97-TR— es inconstitucional.
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Lamentablemente, este error fue ampliado por el Tribunal Constitucional mediante los
casos Sindicato Telefónica (2002) y Llanos Huasco (2003), en los que dispuso que
correspondía la reposición incluso frente al despido arbitrario.
Al tiempo que extrajo la reposición de la existencia del amparo laboral, Llanos Huasco
pretendió que se distinguiera entre el despido nulo, el incausado y el fraudulento. Así,
si no convencía, al menos confundiría.
A mi criterio, la proscripción constitucional de la reposición incluye, ciertamente, a los
trabajadores del Estado sujetos al Decreto Legislativo 276 o a cualquier otro régimen
laboral público.
La Constitución de 1993 evitó cuidadosamente utilizar el término "estabilidad laboral",
con el que tanto su predecesora de 1979 como el Decreto Legislativo 276, de 24 de
marzo de 1984, se referían a la reposición.
El derecho a la reposición del régimen de la carrera administrativa no sobrevivió, pues,
a la promulgación de la Constitución el 29 de diciembre de 1993. No cambia las cosas
que hayan transcurrido casi veinticinco años sin que algunos se percaten de ello.
Por tanto, considero que la demanda debe declararse IMPROCEDENTE, en aplicación
del artículo 5, inciso 1, del Código Procesal Constitucional.
S.
SARDÓN DE TABOADA
Lo que certifico:
........(cid:9)
.. ............
Flavio Reátegui Apaza
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