Sala Primera. Sentencia 137/2023
EXP. N.° 04013-2022-PHC/TC
LIMA
NINA EDITH MARTÍNEZ
RAMOS
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 12 días del mes de mayo de 2023, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Monteagudo Valdez,
Pacheco Zerga y Ochoa Cardich, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Eduardo Ángel
Benavides Parra abogado de doña Nina Edith Martínez Ramos contra la
Resolución 2, de foja 827, de fecha 29 de abril de 2022, expedida por la
Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que
declaró infundada la demanda de habeas corpus de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 31 de enero de 2022, don Eduardo Ángel Benavides Parra,
abogado de doña Nina Edith Martínez Ramos, interpone demanda de habeas
corpus y la dirige contra el ex presidente de la República, don Pedro Castillo
Terrones, contra el Ministerio de Salud (Minsa) y contra la Dirección General
de Medicamentos (Digemid) (f. 1). Alega la amenaza de vulneración de los
derechos a la libertad personal, a la libertad de tránsito, al debido proceso, de
defensa, a la tutela jurisdiccional efectiva, a la debida motivación de las
resoluciones administrativas, al principio-derecho a la igualdad, a la vida y a la
dignidad y del principio de interdicción de la arbitrariedad y de legalidad.
Solicita que se declare la inaplicación del Decreto Supremo 005-2022-
PCM, publicado con fecha 16 de enero de 2022 y, que se le permita a la
favorecida el libre tránsito y el desplazamiento por el territorio de la República
del Perú a través de las veinticinco regiones, distritos, provincias y centros
poblados a nivel nacional e internacional así como el ejercicio de su libertad
individual para elegir las formas de contrarrestar al COVID-19.
Sostiene el actor que en nuestro país se está aplicando una política de
salud pública errada, que afecta la economía y la libertad de los ciudadanos, sin
tener presente que en otros países, sin tomar las medidas restrictivas y
atentatorias a los derechos fundamentales, han sobrellevado mejor la
emergencia sanitaria.
El Segundo Juzgado Especializado en lo Constitucional de Lima,
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mediante Resolución 1, de fecha 31 de enero de 2022 (f. 108), admitió a
trámite la demanda.
El procurador público de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)
contesta la demanda de habeas corpus (f. 115) y solicita que sea declarada
improcedente o infundada, toda vez que los derechos humanos no son
absolutos y pueden ser limitados o restringidos, situación que permite la
justificación de la intervención sobre los derechos fundamentales. Señala que
las normas cuestionadas son eficientes y oportunas, ya que sirven para alentar y
llamar la atención sobre la necesidad de la vacunación para preservar la salud
pública. Además, expresa que el Perú es uno de los países más afectados por el
COVID-19, puesto que la magnitud de la pandemia en cuanto a contagio y
letalidad superó la capacidad del sistema de salud, razón por la que el Estado,
mediante el Decreto Supremo 008-2020-SA, declara en emergencia sanitaria a
nivel nacional por el plazo de noventa días calendario y se dictaron medidas de
prevención y control para evitar la propagación del COVID-19, la que fue
prorrogada por los decretos supremos 020-2020-SA y 027-2020-SA.
Asimismo, mediante el Decreto Supremo 044-2020-PCM, se declara el estado
de emergencia nacional y se dispuso el aislamiento social obligatorio por las
graves circunstancias que afectan la vida, situación que fue ampliada
temporalmente mediante diversos decretos supremos. De lo señalado se
verifica que las medidas propuestas son constitucionalmente admisibles,
debido a que se enmarcan dentro de los estándares establecidos por el Tribunal
Constitucional (STC N 0579-2008-AA/TC), razón por la que aplicado el test de
proporcionalidad en la limitación de los derechos, se advierte que las medidas
contenidas en la normatividad cuestionada es constitucionalmente legítima.
La Dirección General de Insumos, Medicamentos y Drogas (Digemid) y
el Ministerio de Salud, debidamente representado por el procurador público a
cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Salud, contesta la
demanda de habeas corpus (f. 204), bajo el argumento de que las medidas
legales asumidas por el gobierno protegen un bien jurídico mayor, la salud
pública, razón por la que los usuarios deben portar el carné de vacunación para
ingresar a los establecimientos. Señala que, si bien es cierto a la demandante se
le estaría vulnerando su derecho al libre tránsito toda vez que no se le está
permitiendo el libre tránsito por todo el territorio de la República por ser mayor
de cuarenta y cinco años de edad y no contar con las vacunas contra el
COVID-19, sin embargo, se debe considerar que dicha medida ha sido
establecida mediante el Decreto Supremo N.° 179-2021-PCM, entre otros,
modifica el Decreto Supremo N.° 184-2020-PCM que declaró el estado de
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emergencia nacional por las graves circunstancias que afectan la vida de las
personas a consecuencia del COVID-19 y establece las medidas que debe
seguir la ciudadanía en la nueva convivencia social, el mismo que en su
artículo, numeral 14.5 dispone que, a partir del 15 de noviembre de 2021, los
pasajeros del servicio de transporte interprovincial terrestre mayores de
cuarenta y cinco años en los cuatro niveles de alerta, solo podrán abordar si
acreditan su dosis completa de vacunación, y debe advertirse que la referida
medida ha sido establecida en un contexto de estado de emergencia nacional
declarado mediante el Decreto Supremo N.° 184-2020-PCM, quedando
restringido el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y
a la seguridad personal, a la inviolabilidad de domicilio, a la libertad de
reunión y a la libertad de tránsito. Finalmente, expresa que debe respetarse el
principio de predictibilidad, dado que sobre la misma materia existen
pronunciamientos distintos que han desestimado la pretensión contenida en la
presente demanda.
El Segundo Juzgado Especializado en lo Constitucional de la Corte
Superior de Justicia de Lima, mediante sentencia Resolución 6, de fecha
30 de marzo de 2022 (f. 667), declara infundada la demanda de habeas corpus.
Esta sentencia fue corregida en cuanto al nombre de la favorecida mediante
Resolución 7 de fecha 17 de abril de 2022 (f. 386). Se desestimó la demanda
bajo el argumento de que analizados los alcances de la medida interventora a la
libertad de tránsito, se puede colegir que esta satisface en un nivel alto la
realización del derecho a la salud y afecta en un grado medio el derecho
intervenido. Ello es así, en tanto las posibilidades jurídicas de desarrollo del
derecho a la libertad de tránsito han quedado intactas en otros ámbitos en
donde la prohibición, por no estar vacunados, no tiene efectos. Pues, el
demandante o, los que se consideren afectados con la medida, pueden ejercer
plenamente su derecho a la libertad de tránsito en lugares abiertos. Análisis
aparte es el hecho de que como consecuencia de estar sujeta a esa restricción
no puedan acceder a bienes y servicios esenciales para su desarrollo humano.
Sin embargo, respecto a la libertad de tránsito, en particular, se tiene que el
numeral 14.6 del Decreto Supremo N.° 179-2021-PCM últimamente
modificado por el Decreto Supremo N.° 016-2022-PCM, ha cumplido con el
test de proporcionalidad, por lo que debe de considerarse que dicha norma
interventora a la libertad de tránsito restringe legítimamente dicho derecho,
desde una perspectiva constitucional. Ahora, respecto a lo que toca sobre los
derechos conexos, se aprecia que para la salvaguarda y efectividad del sistema
de valores que la misma Constitución consagra, la restricción de ciertos bienes
y servicios, que pueden ser considerados esenciales, puede afectar esos ámbitos
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garantizados del derecho y de esa forma el desarrollo humano de las personas
no vacunadas; sin embargo, en defensa de bienes jurídicos de mayor relevancia
se podrá dar un ámbito de protección al derecho a la salud, restringiendo en
menor grado otros derechos. En consecuencia, en tanto, no existe evidencia de
vulneración de alguno de los derechos constitucionales alegados, la presente
demanda tiene que declararse infundada.
La Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima
confirma la sentencia apelada, bajo el sustento de que aplicado el test de
proporcionalidad se aprecia que la intervención constitucional en los otros
derechos constitucionales se encuentra plenamente justificada. Respecto a la
seguridad de las premisas fácticas del derecho a la libertad de tránsito
sacrificado, tenemos que el nivel de seguridad de aquellas es intenso o certero,
pues las reglas de la experiencia nos informan que un medio de transporte
colectivo o grupal, no es el único por el cual el ciudadano pueda ejercerlo.
Respecto a la seguridad de las premisas fácticas de los derechos a la salud y la
vida optimizados, tenemos que el nivel de seguridad de aquellos es intenso o
certero pues las reglas de la experiencia nos informan que en un medio de
transporte colectivo o grupal, es más probable que las personas no vacunadas
puedan contagiarse y contagiar a otras.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. El objeto de la presente demanda es que se declare la inaplicación del
Decreto Supremo 005-2022-PCM y que se le permita a doña Nina Edith
Martínez Ramos el libre tránsito y el desplazamiento por el territorio de
la República del Perú a través de las veinticinco regiones, distritos,
provincias y centros poblados a nivel nacional e internacional así como el
ejercicio de su libertad individual para elegir las formas de contrarrestar
al COVID-19.
2. Alega la amenaza de vulneración de los derechos a la libertad personal, al
debido proceso, de defensa, a la tutela jurisdiccional efectiva, a la debida
motivación de las resoluciones administrativas, al principio-derecho a la
igualdad, a la vida y a la dignidad y del principio de interdicción de la
arbitrariedad y de legalidad.
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Análisis del caso
3. La Constitución Política del Perú establece en el artículo 200, inciso 1,
que mediante el habeas corpus se protege tanto la libertad individual
como los derechos conexos a ella; no obstante, no cualquier reclamo que
alegue afectación del derecho a la libertad individual o derechos conexos
puede reputarse efectivamente como tal y merecer tutela, pues para ello
es necesario analizar previamente si tales actos denunciados vulneran el
contenido constitucionalmente protegido del derecho tutelado por el
habeas corpus.
4. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional tiene asentado de su larga
y reiterada jurisprudencia que cuando los hechos constitutivos del
alegado agravio del derecho a la libertad personal y/o sus derechos
constitucionales conexos cesaron antes de la postulación de la demanda,
corresponderá que se declare su improcedencia, pues se está frente a una
imposibilidad material de reponer el derecho constitucional lesionado.
Así lo ha considerado este Tribunal al resolver casos sobre restricciones
de los derechos de la libertad personal efectuados por autoridades
policiales, fiscales e incluso judiciales (cfr. las resoluciones 01626-2010-
PHC/TC, 03568-2010-PHC/TC, 01673-2011-PHC/TC, 00673-2013-
PHC/TC, 00729-2013-PHC/TC, 01463-2011-PHC/TC, 03499-2011-
PHC/TC, 00415-2012-PHC/TC, 01823-2019-PHC/TC, 01999-2008-
PHC/TC, 00424-2013-PHC/TC, 02187-2013-PHC/TC, 02016-2016-
PHC/TC y 00110-2021-PHC/TC, entre otras).
5. Cabe advertir que el Tribunal Constitucional también ha precisado de su
jurisprudencia que no es un ente cuya finalidad sea sancionar o
determinar conductas punibles, sino un órgano supremo de interpretación
y control de la constitucionalidad, cuyo rol, en los procesos de habeas
corpus, es reponer las cosas al estado anterior del agravio del derecho a
la libertad personal y sus derechos constitucionales conexos (cfr. las
resoluciones 03962-2009-PHCTC, 04674-2009-PHC/TC, 01909-2011-
PHC/TC, 01455-2012-PHC/TC y 01620-2013-PHC/TC, entre otras).
6. La improcedencia de la demanda que denuncia presuntos hechos lesivos
de derechos constitucionales acontecidos y cesados antes de su
interposición, precisamente, se sustenta en el artículo 1 del Nuevo
Código Procesal Constitucional, así como del antiguo Código Procesal
Constitucional, pues dicha norma ha previsto en su segundo párrafo que,
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si luego de presentada la demanda la agresión deviene en irreparable, el
juzgador constitucional, atendiendo al agravio producido, eventualmente,
mediante pronunciamiento de fondo, declarará fundada la demanda
precisando los alcances de su decisión.
7. De lo anteriormente expuesto se tiene que el legislador ha previsto que el
pronunciamiento del fondo de la demanda, cuyos hechos lesivos del
derecho constitucional se han sustraído después de su interposición,
obedece a la magnitud del agravio producido y se da a efectos de estimar
la demanda (cfr. las resoluciones 04343-2007-PHC/TC, 03952-2011-
PHC/TC, 04964-2011-PHC/TC, 02344-2012-PHC/TC y 01878-2013-
PHC/TC, entre otras).
8. Entonces, el pronunciamiento del fondo de una demanda cuya alegada
lesión del derecho constitucional cesó antes de su interposición resulta
inviable, porque además de que no repondrá el derecho constitucional
invocado se tiene, de un lado, que la Constitución ha previsto en su
artículo 200, incisos 1, 2, 3 y 6 la tutela de los derechos constitucionales
de las personas respecto de su vulneración (en el presente) y amenaza (en
el futuro), mas no de alegadas vulneraciones que hubieran acontecido y
cesado en el pasado. De otro lado, existe un deber de previsión de las
consecuencias de los fallos del Tribunal Constitucional, pues un fallo
errado y una interpretación indebida pueden llevar al justiciable y sobre
todo a su defensa técnica a entender que resulta permisible a la demanda
todo hecho que se considerase lesivo de derechos constitucionales sin
importar la fecha en la que haya acontecido en el pasado (cinco, diez,
veinte años, etc.), lo cual no se condice con la función pacificadora, la
seguridad jurídica ni la predictibilidad de las decisiones que emita este
Tribunal.
9. En el presente caso, se advierte que la norma cuya inaplicación solicita,
el Decreto Supremo 005-2022-PCM, modificó el artículo 8 del Decreto
Supremo 184-2020-PCM, que declaró el estado de emergencia nacional
por las graves circunstancias que afectan la vida de las personas a
consecuencia del COVID-19, y establece las medidas que debe seguir la
ciudadanía en la nueva convivencia social. Al respecto, se advierte del
contenido de la citada normativa, que expresamente establece que las
medidas adoptadas tendrán vigencia hasta el 30 de enero de 2022.
Además, fue modificado por sucesivos decretos supremos, entre ellos, el
Decreto Supremo 10-2022-PCM y 11-2022-PCM, ambos publicados el
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30 de enero de 2022, razón por la que las medidas cuestionadas han
cesado en momento anterior a la postulación del presente habeas corpus
(31 de enero de 2022).
10. Por otra parte, como es de público conocimiento, el Poder Ejecutivo ha
venido levantando progresivamente el conjunto de restricciones, como
las que son materia de la presente acción, hasta el punto de haber dejado
sin efecto todas ellas.
11. Adicionalmente, el Decreto Supremo 005-2022-PCM fue derogado por el
Decreto Supremo 016-2022-PCM publicado el 27 de febrero de 2022; el
que a su vez fue derogado por el Decreto Supremo 130-2022-PCM.
12. Finalmente, respecto al cuestionamiento dirigido contra la aplicación de
las vacunas por su alegada ineficacia frente al COVID-19 y los efectos
perjudiciales que surtirían, este Tribunal considera que este extremo debe
ser dilucidado en un proceso que cuente con estación probatoria, lo que
no ocurre en el proceso de habeas corpus conforme se desprende del
artículo 13 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda de habeas corpus.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MONTEAGUDO VALDEZ
PACHECO ZERGA
OCHOA CARDICH