TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EXP. N.° 04449-2014-PA/TC
LIMA
GUILLERMO MEDARDO ROSALES
FLORES
RAZÓN DE RELATORÍA
Lima, 10 de diciembre de 2019
La Sentencia recaída en el Expediente N° 04449-2014-PA/TC es aquella
conformada por los votos de los magistrados Ramos Núñez, Sardón de Taboada,
Ledesma Narváez y Espinosa-Saldaña Barrera, quienes coincidieron en declarar
IMPROCEDENTE la demanda de amparo, votos que alcanzan la mayoría simple que
exige el artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, concordante con el
artículo 10 de su Reglamento Normativo.
En la presente causa también han emitido voto en minoría los magistrados
Blume Fortini, se adjunta su fundamento de voto, y Miranda Canales quienes declaran
fundada la demanda; y el magistrado Ferrero Costa, quien declara improcedente y
fundada la demanda.
Reátegui Apaza
Secretario Relator
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LIMA
GUILLERMO MEDARDO ROSALES
FLORES
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO RAMOS NÚÑEZ
Emito el presente voto debido a que considero, por las razones expuestas por el
magistrado Espinosa-Saldaña Barrera en su voto, que la misma debe ser declarada como
IMPROCEDENTE.
Lo que certifico:
11,(cid:9)
ke
Reátegui Apaza
Secretario Relator
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LIMA
GUILLERMO MEDARDO ROSALES
FLORES
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO SARDÓN DE TABOADA
Con el debido respeto de la opinión vertida por mis colegas magistrados, me adhiero a
lo señalado por la magistrada Ledesma Narváez, puesto que también considero que debe
declararse IMPROCEDENTE la demanda, por los argumentos contenidos en su voto
singular, toda vez que el pago de devengados e intereses legales no forma parte del
contenido constitucionalmente protegido del derecho a la pensión.
S.
SARDÓN DE TABOADA
Lo que certifico:
Plavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
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•
11111119111011111111111111111
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FLORES
VOTO SINGULAR DE LA MAGISTRADA DE LEDESMA NARVÁEZ
Con el debido respeto por la decisión de mis colegas magistrados, en el presente
caso, considero que la demanda debe ser declarada IMPROCEDENTE en aplicación
del artículo 5, inciso 1, del Código Procesal Constitucional.
En la sentencia emitida en el Exp. 00050-2004-AI, 00051-2004-AI, 00004-2005-
AI, 00007-2005-AI y 00009-2005-AI (acumulados), este Tribunal Constitucional ha
establecido que el contenido del derecho a la pensión está constituido por a) el acceso a
la pensión, b) a no ser privado de su goce en forma arbitraria y c) a gozar de una
pensión mínima vital. En el fundamento 107 de la sentencia precitada se afirmó que
Mediante el derecho fundamental a la pensión, la Constitución de 1993 garantiza el
acceso de las personas a una pensión que les permita llevar una vida en condiciones de
dignidad. Este derecho fundamental también comporta el derecho de las personas a no
ser privadas de modo arbitrario e injustificado de la pensión; de ahí que corresponda
garantizar, frente a la privación arbitraria e irrazonable, el goce de este derecho, sin
perjuicio de reconocer el disfrute de una pensión mínima vital como materialización
concreta del clásico contenido esencial del derecho a la pensión.
En el presente caso, se desprende de la Resolución 473-DIPERE-SDAPE.3 (foja
3), que, conforme a la Resolución RCGE 157 CGE/SG del 17 de marzo de 2003, el
demandante ya ha accedido al goce de una pensión de invalidez; pero, en este amparo
solicita solamente el pago de devengados por el periodo de 1998-2001 e intereses
legales. En aplicación de lo referido en el párrafo anterior, debe concluirse entonces que
la demanda debe ser rechazada, toda vez que dichas pretensiones no se encuentran
protegidas por el derecho fundamental a la pensión.
En ese sentido, si el pago de los devengados y los intereses legales no pertenecen
al contenido del derecho a la pensión y el debate sobre su correcta liquidación es una
controversia de carácter legal, tampoco resulta correcto evaluar la urgencia del caso por
grave estado de salud; en vista que, el factor urgencia requiere, primero, que la
controversia sea de naturaleza constitucional —que no es el de autos— para luego
verificar si es conveniente que la demanda se tramite en otra vía o en el amparo. De ahí
que los incisos 1 y 2 del artículo 5 del Código Procesal Constitucional sean de
aplicación preclusiva.
Por estas razones, mi voto es porque se declare IMPROCEDENTE la demanda,
en aplicación del artículo 5, inciso 1, del Código Procesal Constitucional..
S.
Lo que certifico:
DESMA NARVÁEZ
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
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lb •
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VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Con el debido respeto, me aparto de lo resuelto por mis colegas por las razones que a
continuación expongo:
1. En el presente caso, se solicita que se declare inaplicable la Resolución de la Sub
Dirección de Administración de Derechos del Personal del Ejército-DIPERE
30484-A-3/DEVENG-Tropa "1" 3, del 20 de julio de 2005, en el extremo que
declara improcedente el pago de las pensiones devengadas correspondientes al
periodo de octubre de 1998 a julio de 2001 y que, por consiguiente, se le pague las
pensiones devengadas en dicho periodo, así como los intereses de ley y los costos
procesales.
2. Al respecto, resulta pertinente advertir que existe una controversia aún no resuelta
por este Tribunal Constitucional respecto a si el cuestionamiento del monto de
pensiones devengadas y de los intereses legales debe admitirse mediante recurso de
agravio constitucional. En ese sentido, es importante tener presente que, conforme a
la Regla Sustancial 6 del precedente establecido en la sentencia emitida en el
Expediente 05430-2006-PA/TC, el Tribunal Constitucional "no admitirá el RAC
sobre pensiones devengadas, reintegros e intereses cuando verifique que el
demandante no es el titular del derecho o que la pretensión no está directamente
vinculada al contenido constitucionalmente protegido del derecho a la pensión."
3. Ahora bien, por mi parte, considero que en estos casos no existe lesión de derecho
fundamental comprometida en la medida que representan pedidos de naturaleza
accesoria propios de la ejecución de las sentencias estimatorias. En concreto, la
finalidad de este tipo de pedidos no es otra que la de cuestionar montos dinerarios
específicos que, con las diligencias y procedimientos existentes, bien pueden
discutirse y determinarse en la jurisdicción ordinaria. Además, aun cuando
comprometiera algún tipo de vulneración de derecho fundamental, no se verifica la
necesidad de tutela urgente derivada de la relevancia de los derechos que podrían
afectarse o de la gravedad del daño que podría ocurrir, pues el actor ya se encuentra
recibiendo una pensión.
5. Sin embargo, y de forma excepcional, resulta importante dejar sentado que puede
cuestionarse el monto de pensiones devengadas y de intereses legales, en sede
constitucional, solo en aquellos casos en los que se considere vulnerado el derecho
al debido proceso en su manifestación de debida motivación. En esa línea, dicha
alegación debe encontrar respaldo en parámetros objetivos que, atendiendo a lo
dispuesto por la Constitución, y, además, de manera compatible y complementaria
a lo previsto en el Código Procesal Constitucional, habiliten que la judicatura
constitucional efectúe el control de la resolución cuestionada y no representen, en
sentido alguno, un mero pedido de reexamen sin relevancia constitucional de lo
decidido por el juez ordinario.
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6. En efecto, la posibilidad de cuestionar una decisión judicial de este tipo debe estar
circunscrita al hecho de que adolezca de ciertos déficits objetivables desde el punto
de vista del Derecho Constitucional. Dada la finalidad del proceso de amparo en el
sistema constitucional, estos errores no pueden ser de otra clase que aquellos
emitidos en relación a derechos fundamentales. Así, pues, y como lógica
consecuencia de lo recientemente señalado, una resolución judicial adolece de
problemas de legitimidad constitucional si es que incluye errores vinculados al
tratamiento y alcance de los diferentes derechos fundamentales que puedan estar
involucrados.
7. Por tanto, es menester distinguir tres ámbitos respecto a los cuales pueden
pronunciarse los jueces constitucionales al controlar la constitucionalidad de una
decisión judicial ordinaria o de un proceso judicial ordinario. Así, frente a
trasgresiones en los procesos judiciales ordinarios, la judicatura constitucional solo
podrá pronunciarse si se ha producido (1) vicios de proceso o de procedimiento; y,
con respecto a las resoluciones judiciales, procederá el amparo solo frente a (2)
vicios de motivación o razonamiento, o (3) errores de interpretación
iusfundamental.
8. En lo que concierne al presente caso, resultará pertinente efectuar el análisis
respecto a los vicios de motivación o razonamiento . En relación con los mismos,
procede el amparo contra resoluciones judiciales por deficiencias en la motivación,
que a su vez pueden referirse a problemas en la motivación interna (cuando la
solución del caso no se deduce o infiere de las premisas normativas o fácticas
aludidas en la resolución) o en la motivación externa (cuando la resolución carece
de las premisas normativas o fácticas necesarias para sustentar la decisión) de una
resolución judicial. Asimismo, frente a casos de motivación inexistente, aparente,
insuficiente o fraudulenta, es decir, cuando una resolución judicial carece de
fundamentación; cuando ella, pese a exhibir una justificación que tiene apariencia
de correcta o suficiente, incurre en algún vicio de razonamiento; cuando ella carece
de una argumentación mínima razonable o suficientemente cualificada; o cuando
incurre en graves irregularidades contrarias al Derecho.
Por las razones expuestas, y en aplicación del inciso 1 del artículo 5 del Código
Procesal Constitucional, considero que debe declararse IMPROCEDENTE la
demanda.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
STC Exp. N° 00728-2008-HC, f. j. 7, antes en RTC Exp. N° Ü3943-2004(-AA, f. j. 4; vide STCZExp. N°
1
6712-2005-HC/TC, f. j. 10.(cid:9)
Lo que certifico:
?bivio Reátegui Apaza
Secretario Relator
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VOTO DE LOS MAGISTRADOS BLUME FORTINI Y MIRANDA CANALES
Con el debido respeto por la posición de nuestros colegas magistrados, emitimos
el presente voto por las siguientes consideraciones.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Guillermo Medardo
Rosa(cid:9) Flores contra la resolución de la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de
de Lima, a fojas 134, de fecha 17 de junio de 2014, que declaró infundada la
a de amparo de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente interpone demanda de amparo contra el comandante general del
Ejército del Perú. Solicita que se declare inaplicable la Resolución de la Subdirección
de Administración de Derechos del Personal del Ejército DIPERE-30484-A-
3/DEVENG-Tropa "1" 3, del 20 de julio de 2005, en el extremo que declara
improcedente el pago de las pensiones devengadas correspondientes al periodo de
octubre de 1998 a julio de 2001. Por consiguiente, se requiere que se le paguen las
pensiones devengadas en dicho periodo, así como los intereses de ley y los costos
procesales.
El procurador público especializado en asuntos del Ejército del Perú contesta la
demanda manifestando que los devengados correspondientes al periodo de octubre de
1998 a julio de 2001 ya prescribieron, conforme al artículo 82 del Reglamento del
Decreto Ley 19846, aprobado por el Decreto Supremo 009-DE-CCFA.
El Octavo Juzgado Constitucional de Lima, con fecha 31 de octubre de 2012,
declara fundada la demanda por considerar que la declaración de la prescripción de las
pensiones devengadas del recurrente es un acto arbitrario, teniendo en cuenta de que se
trata de una persona discapacitada.
Con fecha 17 de junio de 2014, la Cuarta Sala Civil de Lima revoca la apelada y
declara infundada la demanda. Argumenta que el actor fue negligente en el cobro de sus
pensiones devengadas y que, por ende, el artículo 82 del Reglamento del Decreto Ley
19846, aprobado por el Decreto Supremo 009-DE-CCFA, ha sido correctamente
aplicado.
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FUNDAMENTOS
Procedencia de la demanda
Conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, aun cuando la
demanda cuestiona la suma específica de la pensión que percibe el demandante,
resulta procedente efectuar su verificación a fin de evitar consecuencias
eparables, dado que este se encuentra en grave estado de salud; y, en
secuencia, es susceptible de protección mediante el proceso constitucional del
mparo.
Delimitación del petitorio
2. En el presente caso, el recurrente solicita que se le paguen las pensiones
devengadas correspondientes al periodo de octubre de 1998 a julio de 2001 que se
derivan de la pensión de invalidez como consecuencia del servicio que percibe,
dado que la Administración ha declarado improcedente su pago por considerar que
ha prescrito.
Análisis de la controversia
3. El Tribunal Constitucional ha sostenido de manera uniforme en su jurisprudencia
que el acceso, entendido como el momento u oportunidad en la cual se solicita la
pensión, no prescribe. Es decir, ha entendido que la solicitud de la pensión no tiene
plazo prescriptorio por su naturaleza alimentaria (cfr. Expediente 02646-2010-AA,
fundamento jurídico 5).
4. Sin embargo, respecto a las pensiones devengadas, es decir, aquellas generadas
entre la fecha de contingencia-jubilación, invalidez, entre otros, y la solicitud de la
pensión, ha convenido que la existencia de plazos se justifica para "premiar" al
administrado diligente que solicita oportunamente la prestación pensionaria y, por
el contrario, sancionar económicamente a quienes por negligencia dejan discurrir el
tiempo. Así, para el régimen militar policial, se ha establecido un plazo
prescriptorio de tres años para las pensiones devengadas.
5. En el caso de autos, de la Resolución de la Dirección de Personal del Ejército
473-DIPERE-SDAPE-3, del 22 de mayo de 2003 (fojas 3), se observa que se
resolvió dar de baja el servicio activo del demandante, con fecha 1 de octubre de
1998, por incapacidad física producida a consecuencia del servicio. Asimismo, en
el peritaje médico de fojas 2, se indica que el recurrente sufrió una cornada de toro
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en el ojo derecho, lo que ocasionó la pérdida postraumática del globo ocular
derecho.
Por otro lado, de la Resolución expedida por la Subdirección de Administración de
hos del Personal del Ejército DIPERE-30484-A-3/DEVENG-Tropa "1" 3
, se advierte que se reconoció el derecho del actor a percibir las pensiones y
ificaciones correspondientes al periodo comprendido entre noviembre de 2000
y diciembre de 2002 por la suma de S/24 615.42, y se declaró improcedente el pago
de los devengados correspondientes al periodo de octubre de 1998 y julio de 2001.
Cabe mencionar que la demandada alega que el recurrente incurrió en negligencia
al solicitar en 2005 el pago de las pensiones devengadas desde 1998. Por ello,
corresponde aplicar la disposición normativa contenida en el artículo 82 del
Decreto Supremo 009-DE-CCFA, que establece que los devengados no cobrados
por el pensionista prescriben a los 3 años. No obstante, de autos se evidencia que,
aun cuando el accidente se produjo en 1998, la Dirección General de Personal del
Ejército, con fecha 22 de mayo de 2003 (después de cinco años), recién emitió la
Resolución 473-DIPERE-SDAPE-3, donde da de baja el servicio activo del
accionante y ordena el otorgamiento de la pensión. En consecuencia, si la
resolución que dispuso el otorgamiento de la pensión se expidió en 2003, resulta
incongruente que el demandante solicite el pago de los devengados con anterioridad
a dicha fecha. Por lo tanto, en el presente caso, estimamos que no se ha producido
la prescripción a la que alude el referido artículo 82 del Decreto Supremo
009-DE-CCFA.
Por tal razón, consideramos que ha quedado demostrado que el actor no incurrió en
negligencia, y que la demora se debió a causa atribuible a la Administración, la cual
recién expidió la resolución que dio de baja al demandante en 2003. En
consecuencia, se debe estimar la demanda y ordenar que la emplazada abone los
devengados que le corresponden al actor desde octubre de 1998 hasta octubre
de 2000.
9. Respecto a los intereses legales, el Tribunal Constitucional, mediante auto emitido
en el Expediente 2214-2014-PA/TC, ha establecido en calidad de doctrina
jurisprudencial vinculante, aplicable incluso a los procesos judiciales en trámite o
en etapa de ejecución, que el interés legal aplicable en materia pensionable no es
capitalizable, conforme al artículo 1249 del Código Civil.
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10. Respecto al pago de los costos procesales, corresponde que estos sean abonados,
conforme al artículo 56 del Código Procesal Constitucional.
Por estos fundamentos, consideramos que el fallo debería ser el siguiente:
1. Declarar FUNDADA la demanda por haberse acreditado la vulneración del derecho
a la pensión del recurrente.
2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho, ordenar a la
demandada que efectúe el pago de los devengados correspondientes al periodo
comprendido entre octubre de 1998 y octubre de 2000, conforme a los fundamentos
de la presente, con el pago de intereses y los costos proces
SS.
BLUME FORTINI
MIRANDA CANALES
PONENTE MIRANDA CANALES1
I
Lo que certifico:
W./.47." 1 (cid:9)
irlavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
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FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ERNESTO BLUME FORTINI,
OPINANDO QUE CORRESPONDE ORDENARSE EL PAGO DE INTERESES
LEGALES CAPITALIZABLES POR TRATARSE DE DEUDAS PENSIONARIAS
Si bien concuerdo con declarar fundada la demanda por haberse acreditado la vulneración
del derecho fundamental a la pensión del demandante, discrepo de lo afirmado en el
fundamento 9, que consigna que el interés legal aplicable en materia pensionaria no es
capitalizable basándose en la denominada "doctrina jurisprudencial" establecida en el Auto
2214-2014-PA/TC, por cuanto, como repito y he dejado sentado en el voto singular que
emití en dicha oportunidad, considero que los criterios contenidos en dicho auto son
errados, ya que en materia pensionaria es de aplicación la tasa de interés efectiva, que
implica el pago de intereses capitalizables.
Desarrollo mi posición en los términos siguientes:
1. En las Sentencias 0003-2013-PI/TC, 0004-2013-PI/TC y 0023-2013-PI/TC, sobre la
Ley de Presupuesto Público del año 2013, el Tribunal Constitucional precisó la
naturaleza y alcances de las leyes del presupuesto público y estableció, principalmente
sus características de especialidad y anualidad. Con relación a esto último, especificó
lo siguiente en su fundamento 29:
Dada la periodicidad anual de la Ley de Presupuesto, toda disposición legal que ella
contenga, cuya vigencia supere, expresa o implícitamente, el período anual respectivo, o
que establezca una vigencia ilimitada en el tiempo, es per se incompatible con el artículo
77 de la Ley Fundamental, como igualmente es inconstitucional, por sí mismo, que en la
Ley de Presupuesto se regule un contenido normativo ajeno a la materia estrictamente
presupuestaria.
En tal sentido, es claro que el contenido de todas las normas que regula una ley de
presupuesto solo tiene efecto durante un año; y solo debe regular la materia
presupuestaria, pues son estas dos características —adicionales a su procedimiento de
aprobación— las condiciones para su validez constitucional a nivel formal.
2. La nonagésima sétima disposición complementaria de la Ley de Presupuesto del Sector
Público para el año fiscal 2013 (Ley 29951) dispone lo siguiente:
Dispóngase, a partir de la vigencia de la presente Ley, que el interés que corresponde pagar
por adeudos de carácter previsional es el interés legal fijado por el Banco Central de
Reserva del Perú. El referido interés no es capitalizable de conformidad con el artículo 1249
del Código Civil y se devenga a partir del día siguiente de aquel en que se produjo el
incumplimiento hasta el día de su pago efectivo, sin que sea necesario que el acreedor
<i3 ,AUCA DE¿
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afectado exija judicial o extrajudicialmente el incumplimiento de la obligación o pruebe
haber sufrido daño alguno. Asimismo, establézcase que los procedimientos administrativos,
judiciales en trámite o en etapa de ejecución, o cualquier adeudo previsional pendiente de
pago a la fecha, se adecuará a lo establecido en la presente disposición.
3. En principio, es claro que el mandato contenido en la citada disposición
complementaria estuvo vigente durante el año 2013 y, por lo tanto, solo podía tener
efecto durante dicho año, esto es desde el 1 de enero al 31 de diciembre de dicho
periodo presupuestal.
4. Sin embargo, y como es de verse, su contenido precisa el tipo de interés aplicable a la
deuda pensionaria; es decir, no regula una materia presupuestaria, sino su finalidad
específica es establecer la forma cualitativa del pago de intereses de este tipo
específico de deudas. Esta incongruencia de su contenido evidencia la inexistencia de
un nexo lógico e inmediato con la ejecución del gasto público anual y, por lo tanto, una
inconstitucionalidad de forma por la materia regulada.
5. Cabe precisar que el Sistema Nacional de Pensiones, en tanto sistema de
administración estatal de aportaciones dinerarias para contingencias de vejez, se
solventa, en principio, con la recaudación mensual de los aportes a cargo de la Sunat y
de la rentabilidad que produzcan dichos fondos. A ello se adicionan los fondos del
tesoro público que el Ministerio de Economía y Finanzas aporta y otros ingresos que
pueda recibir el Fondo Consolidado de Reservas Previsionales.
6. En tal sentido, aun cuando la Ley de Presupuesto Público debe incluir el gasto que
supone la ONP como entidad pública para su funcionamiento, ello no termina por
justificar, razonablemente, la incorporación de una disposición regulatoria de un tipo
de interés específico para el pago de la deuda pensionaria, pues la norma en sí misma
escapa a la especial materia regulatoria de este tipo de leyes.
7. En otras palabras, aun cuando es cierto que la ONP como entidad estatal genera gasto
público que corresponde incluir en la Ley de Presupuesto (planilla de pago de
trabajadores, pago de servicios, compra de bienes, entre otros gastos); dicho egreso, en
sí mismo, no es otro que el costo que asume el Estado peruano para la concretización
del derecho fundamental a la pensión a favor de todos los ciudadanos a modo de
garantía estatal, esto en claro cumplimiento de sus obligaciones internacionales de
respeto de los derechos protegidos por la Convención Americana de Derechos
Humanos y de garantizar su efectividad a través de medidas legislativas u otro tipo de
medidas estatales (artículos 1 y 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos).
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8. Por ello, la inclusión de una disposición que regula la forma cualitativa del pago de los
intereses pensionarios no guarda coherencia con la materia presupuestal pública a
regularse a través de este tipo especial de leyes, lo cual pone en evidencia la existencia
de una infracción formal que traduce en inconstitucional la nonagésima sétima
disposición complementaria de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año
fiscal 2013, pues su texto incorpora al ordenamiento jurídico una materia ajena a la
presupuestaria como disposición normativa. Siendo ello así, su aplicación resulta
igualmente inconstitucional.
9. En el caso de las deudas pensionarias reclamadas a propósito de los procesos
constitucionales de amparo, se advierte la presencia de dos características particulares:
a) El restablecimiento de las cosas al estado anterior. El proceso constitucional está
destinado a restituir las cosas al estado anterior a la lesión del derecho a la pensión, lo
que implica que el juez constitucional además de disponer la nulidad del acto u
omisión lesiva, debe ordenar a la parte emplazada la emisión del acto administrativo
reconociendo el derecho a la pensión a favor del demandante; y b) el mandato de pago
de prestaciones no abonado oportunamente. En la medida que el derecho a la pensión
genera una prestación dineraria, corresponde que dicha restitución del derecho incluya
un mandato de pago de todas aquellas prestaciones no pagadas en su oportunidad.
10. Esta segunda cualidad particular de las pretensiones pensionarias en los procesos
constitucionales a su vez plantea una problemática producto del paso del tiempo: la
pérdida del valor adquisitivo de la acreencia dependiendo de cuán lejana se encuentre
la fecha de la regularización del pago de la prestación pensionaria. Además, esta
situación —consecuencia directa del ejercicio deficiente de las facultades de la ONP y,
por lo tanto, imputable exclusivamente a ella— genera en el acreedor pensionario un
grado de aflicción como consecuencia de la falta de pago de su pensión, que supone en
el aportante/cesante sin jubilación no recibir el ingreso económico necesario para
solventar sus necesidades básicas de alimentación, vestido e, incluso, salud (sin
pensión no hay lugar a prestación de seguridad social), durante el tiempo que la ONP
omita el pago y se demuestre judicialmente si tiene o no derecho al acceso a la pensión.
11. El legislador, mediante la Ley 28266, publicada el 2 de julio de 2004, inició la
regulación de los intereses previsionales aparejándolos a la tasa de interés legal fijada
por el Banco Central de Reserva del Perú.
La citada disposición estableció lo siguiente:
Establécese que el pago de devengados, en caso de que se generen para los pensionistas del
Decreto Ley N° 19990 y regímenes diferentes al Decreto Ley N° 20530, no podrán
' 9,9,0CA DEz
4:II
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GUILLERMO MEDARDO ROSALES FLORES
fraccionarse por un plazo mayor a un año. Si se efectuara el fraccionamiento por un plazo
mayor a un año, a la respectiva alícuota deberá aplicársele la tasa de interés legal fijada por
el Banco Central de Reserva del Perú.
El Ministerio de Economía y Finanzas efectúa las provisiones presupuestales a que haya
lugar. (sic)
Como es de verse, para el legislador el pago de las pensiones devengadas —no pagadas
oportunamente producto de la demora en el procedimiento administrativo de
calificación o de la revisión de oficio— que superara en su programación fraccionada un
año desde su liquidación, merece el pago adicional de intereses conforme a la tasa
fijada por el Banco Central de Reserva del Perú. Al respecto, es necesario precisar que
el BCR regula dos tipos de tasas de interés a fin de establecer la referencia porcentual
que corresponde imputar a deudas de naturaleza civil (tasa de interés efectiva) y laboral
(tasa de interés laboral o nominal), esto en virtud de lo dispuesto en el artículo 1244 del
Código Civil y el artículo 51 de su Ley Orgánica (Ley 26123).
12. Hasta aquí, lo dicho no hace más que identificar que las deudas previsionales por
mandato del legislador, vencido el año de fraccionamiento sin haberse podido liquidar
en su totalidad, generan un interés por el incumplimiento, pero ¿cuál es la naturaleza
jurídica del interés que generan las deudas pensionarias?
13. En nuestro ordenamiento jurídico, las reglas sobre el incumplimiento de obligaciones
se encuentran establecidas en el Código Civil. Estas reglas aplicables a las relaciones
entre privados sirven de marco regulatorio general para la resolución de conflictos o
incertidumbres jurídicas que se planteen en el desarrollo de dichas relaciones. Si bien
es cierto que las controversias que se evalúan a través de los procesos constitucionales
no pueden resolverse en aplicación del Derecho privado, ello no impide que el juez
constitucional analice dichas reglas con el fin de identificar posibles respuestas que
coadyuven a la resolución de controversias en las que se encuentren involucrados
derechos fundamentales. Ello, sin olvidar que su aplicación solo es posible si dichas
reglas no contradicen los fines esenciales de los procesos constitucionales de garantizar
la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales
(artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional).
14. Así, el artículo 1219 del Código Civil establece cuales son los efectos de las
obligaciones contraídas entre el acreedor y el deudor:
Es efecto de las obligaciones autorizar al acreedor para lo siguiente:
1.- Emplear las medidas legales a fin de que el deudor le procure aquello a que está
obligado.
2.- Procurarse la prestación o hacérsela procurar por otro, a costa del deudor.
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3.- Obtener del deudor la indemnización correspondiente.
4.- Ejercer los derechos del deudor, sea en vía de acción o para asumir su defensa, con
excepción de los que sean inherentes a la persona o cuando lo prohíba la ley. El acreedor
para el ejercicio de los derechos mencionados en este inciso, no necesita recabar
previamente autorización judicial, pero deberá hacer citar a su deudor en el juicio que
promueva.
En la misma línea, el artículo 1152 del Código Civil dispone lo siguiente ante el
incumplimiento de una obligación de hacer por culpa del deudor:
... el acreedor también tiene derecho a exigir el pago de la indemnización que corresponda.
Finalmente, el artículo 1242 del mismo código regula los tipos de intereses aplicables a
las deudas generadas en el territorio peruano. Así:
El interés es compensatorio cuando constituye la contraprestación por el uso del dinero o de
cualquier otro bien.
Es moratorio cuanto tiene por finalidad indemnizar la mora en el pago.
15. Como es de verse, nuestra legislación civil establece como una de las consecuencias
generales del incumplimiento de obligaciones, el derecho legal a reclamar una
indemnización, y precisa que en el caso de deudas pecuniarias no pagadas a tiempo se
generan intereses moratorios, cuya finalidad es resarcir al acreedor por la demora en la
devolución del crédito.
16. Conforme lo he precisado supra, la tutela judicial del derecho a la pensión genera dos
mandatos, uno destinado al reconocimiento de la eficacia del derecho por parte del
agente lesivo (ONP), para lo cual se ordena la emisión de un acto administrativo
cumpliendo dicho fin; y otro destinado a restablecer el pago de la pensión (prestación
económica), lo que implica reconocer también las consecuencias económicas
generadas por la demora de dicho pago a favor del pensionista, a través de una orden
adicional de pago de intereses moratorios en contra del agente lesivo, criterio
establecido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde la emisión de la
Sentencia 0065-2002-PA/TC.
17. Es importante recordar que el derecho a la pensión es de naturaleza alimentaria por lo
que su lesión continuada, producto de la falta de pago de la pensión, genera una
desazón en los últimos años de vida del aportante/cesante sin jubilación, dada la
ausencia de solvencia económica para la atención de sus necesidades básicas de
alimentación, vestido y salud. Es este hecho el que sustenta la orden de reparación vía
la imputación del pago de intereses moratorios.
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18. En tal sentido, se aprecia que los intereses que provienen de las deudas previsionales y
que son consecuencia directa del pago tardío generado por el deficiente ejercicio de las
competencias de la ONP, son de naturaleza indemnizatoria, pues tienen por finalidad
compensar el perjuicio ocasionado en el pensionista por el retardo del pago de la
pensión a la que tenía derecho, esto por cumplir los requisitos exigidos por ley y que ha
sido demostrado en un proceso judicial.
19. Es importante dejar en claro que el hecho de que la ONP, a propósito de un deficiente
ejercicio de sus funciones exclusivas de calificación y, pago de prestaciones
pensionarias, lesione el derecho a la pensión y como consecuencia de dicho accionar —
o eventual omisión—, genere un pago tardío de dichas prestaciones, en modo alguno
traslada la responsabilidad de dicha demora hacia el Fondo Consolidado de Reservas
Previsionales, en la medida que en los hechos, este fondo es objeto de administración y
no participa ni revisa el ejercicio de las funciones de la ONP, por lo que no genera —ni
puede generar— acciones ni omisiones lesivas al citado derecho.
Al respecto, es necesario precisar que la Ley de Procedimientos Administrativos
General (Ley 27444) establece la responsabilidad patrimonial de las entidades públicas
al señalar lo siguiente:
Artículo 238.1.- Sin perjuicio de las responsabilidades previstas en el Derecho común y en
las leyes especiales, las entidades son patrimonialmente responsables frente a los
administrados por los daños directos e inmediatos causados por los actos de la
administración o los servicios públicos directamente prestados por aquellas.
Artículo 238.4.- El daño alegado debe ser efectivo, valuable económicamente e
individualizado con relación a un administrado o grupo de ellos'.
20. Es por ello que, únicamente, el citado fondo responde —y debe responder a
exclusividad— por el pago de la pensión y/o eventuales devengados y reintegros
provenientes de un nuevo y correcto cálculo de dicha prestación, en tanto que la ONP
debe responder y asumir la responsabilidad del pago de los intereses generados por
dicho pago tardío (mora), como entidad pública legalmente competente para calificar y
otorgar el pago de pensiones del Sistema Nacional de Pensiones, al ser la responsable
de la lesión del derecho fundamental a la pensión. Esto quiere decir que la ONP, a
través de sus fondos asignados anualmente y/o fondos propios, es la que debe
I El texto de las normas citadas corresponden a la modificatoria introducida por el artículo 1 del Decreto
Legislativo 1029, publicado el 24 de junio de 2008.
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responder por el pago de los intereses generados a propósito del ejercicio deficiente de
sus facultades para asumir, independientemente, el pago de dicho adeudo, sin que ello
afecte al Fondo Consolidado de Reservas Previsionales.
21. Ahora bien, teniendo en cuenta la naturaleza indemnizatoria de los intereses
previsionales, es necesario determinar cuál es el tipo de tasa de interés aplicable para
su determinación.
22. El Banco Central de Reserva (BCR), por mandato del artículo 84 de la Constitución, es
el órgano constitucional encargado de regular la moneda y el crédito financiero.
Asimismo, por mandato del artículo 1244 del Código Civil, de la Ley 28266 y del
Decreto Ley 25920, es el órgano estatal facultado para establecer las tasas de interés
aplicables a las deudas de naturaleza civil, previsional y laboral.
Aquí cabe puntualizar que la regulación del interés laboral viene a constituir la
excepción a la regla general del interés legal, dado que por mandato del Decreto Ley
25920, el legislador ha preferido otorgar un tratamiento especial para el pago de
intereses generados por el incumplimiento de obligaciones laborales a fin de evitar un
perjuicio económico al empleador con relación a la inversión de su capital, fin
constitucionalmente valioso tan igual que el pago de las deudas laborales. Sin embargo,
esta situación particular, no encuentra justificación similar en el caso de deudas
previsionales, en la medida que el resarcimiento del daño causado al derecho a la
pensión no afecta una inversión privada ni el Fondo Consolidado de Reservas
Previsionales, conforme lo he precisado en los considerandos 19 y 20.
23. Teniendo ello en cuenta, se aprecia que el interés moratorio de las deudas previsionales,
en tanto el pago de pensiones no provienen de acreencias producto de un contrato
suscrito a voluntad entre el Estado y el aportante (deudas civiles) ni de una relación
laboral, será aquel determinado por el Banco Central de Reserva (BCR) a través de la
tasa de interés efectiva, en atención a lo establecido en la Ley precitada 28266. Cabe
indicar, que dada la previsión legal mencionada, los intereses previsionales tampoco se
encuentran sujetos a la limitación del anatocismo regulada por el artículo 1249 del
Código Civil, pues dicha disposición es exclusivamente aplicable a deudas provenientes
de pactos entre privados; y su hipotética aplicación para la resolución de controversias
en las que se vean involucrados derechos fundamentales, carece de sustento
constitucional y legal.
24. Por estas razones, la deuda pensionaria como manifestación material del derecho a la
pensión debe ser entendida como el goce de una prestación con valor adquisitivo
adecuado con la moneda vigente, pues desconocer la naturaleza valorista de una deuda
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pensionaria implica una forma de menoscabo a la dignidad del adulto mayor, en su
forma más básica como lo es la manutención propia. Más aún, si se considera que el
derecho a la pensión comprende el derecho al goce oportuno de la prestación
pensionaria; situación que implica el pago de una mensualidad acorde al valor
monetario vigente a la fecha de su cancelación. No un pago que suponga la pérdida de
su valor adquisitivo, aun cuando el deudor sea el Estado. Lo contrario implica generar
una política lesiva al principio-derecho de dignidad del adulto mayor, que se traduce en
otorgar prestaciones carentes de solvencia en el mercado para la adquisición y pago de
cuestiones elementales y básicas.
S.
BLUME FORTINI
Lo que certifico:
%vio Reátegui Apaza
Secretario Relator
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FLORES
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO FERRERO COSTA
Con el debido respeto por mis colegas magistrados en el caso de autos, promovido por
don Guillermo Medardo Rosales Flores contra el Comandante General del Ejército del
Perú, emito el presente voto singular. Sustento mi posición en lo siguiente:
1. En el presente caso, el recurrente interpone demanda de amparo contra el
Comandante General del Ejército del Perú y el Procurador Público a cargo de los
asuntos del Ejército del Perú con el objeto de: (i) que se le otorgue las pensiones
devengadas desde la fecha del acto invalidante conforme a lo establecido en el
Decreto Ley 19846, y su reglamento aprobado por el D.S. 009-88-DE-CCFA; y, (ii)
se le otorguen los otros beneficios dejados de percibir desde la fecha del acto
invalidante contemplados en la Ley 25413 del 12 de marzo de 1992, que modificó el
artículo 2 del Decreto Legislativo N.° 737. Asimismo, solicita el pago de los
intereses legales y costos procesales.
Alega el actor que mediante la Resolución de la Subdirección de Administración de
Derechos del Personal del Ejército - DIPERE N.° 30484-A-3/DEVENG-Tropa "I" 3,
de fecha 20 de julio de 2005, se le reconoció el derecho a percibir las pensiones y
gratificaciones por el periodo comprendido de noviembre de 2000 hasta diciembre
de 2002, por la suma de S/. 24,615.42; y se declaró improcedente el pago de los
devengados correspondientes al periodo comprendido de octubre de 1998 y julio de
2001.
2. El Tribunal Constitucional ha sostenido de manera uniforme en su jurisprudencia
que el acceso, entendido como el momento u oportunidad en la cual se solicita la
pensión, no prescribe. Es decir, ha entendido que la solicitud de la pensión no tiene
plazo prescriptorio por su naturaleza alimentaria (Cfr. Expediente 02646-2010-AA,
fundamento jurídico 5).
3. Sin embargo, en el fundamento 14 de la sentencia emitida en el Expediente 05430-
2006-PA, publicada en el diario oficial El Peruano el 4 de noviembre de 2006, este
Tribunal estableció, con carácter de precedente, las reglas de procedencia para
demandar el pago de pensiones devengadas, reintegros e intereses legales. Así, en
la Regla sustancial 6 del referido fundamento precisa que: "El Tribunal no admitirá
el RAC sobre pensiones devengadas, reintegros e intereses cuando verifique que el
demandante no es el titular del derecho o que la pretensión no está directamente
vinculada al contenido constitucionalmente protegido del derecho a la pensión".
(subrayado agregado). En tal sentido, en el fundamento 16, precisa que si bien el
amparo no es la vía para reclamar montos dinerarios y/o reajustes -devengados o
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reintegros- para determinar la procedencia de estas pretensiones accesorias se
deberá tener en consideración si se está ante un caso de afectación al mínimo vital o
de tutela urgente, en cuyo caso se habrá de analizar el fondo de la cuestión
controvertida -pretensión principal- por encontrarse esta comprendida en el
contenido constitucionalmente protegido del derecho a la pensión, tal como lo viene
haciendo el Tribunal a partir del precedente establecido en la sentencia recaída en el
Expediente 1417-2005-PA/TC.
4. En el presente caso, de la demanda se verifica que este extremo no contiene una
pretensión -principal- que esté vinculada directamente el contenido
constitucionalmente protegido del derecho a la pensión; sino que se circunscribe
únicamente a que se le abonen al actor los devengados desde el mes de octubre de
1998 al mes de julio de 2001, por lo que corresponde que se declare improcedente
dicho extremo.
5. En cuanto al extremo referido al otorgamiento de los beneficios dejados de percibir
desde la fecha del acto invalidante contemplados en la Ley 25413 del 12 de marzo
de 1992, que modificó el artículo 2 del Decreto Legislativo N.° 737, el actor precisa
que corresponde que se le reconozca la promoción económica al haber de la clase
inmediata superior cada cinco (05) años a partir de ocurrido el acto invalidante.
6. Al respecto, cabe precisar que según el artículo 14° del Decreto Ley 19846, las
pensiones de invalidez y de incapacidad serán otorgadas a partir del mes siguiente al
que el invalido o incapaz cesó en la situación de actividad.
7. Por su parte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 24373, de
fecha 29 de noviembre de 1985, estableció lo siguiente:
"Los miembros de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales que resulten con invalidez
permanente o la hayan obtenido en actos de servicio, con ocasión o como consecuencia
del mismo, serán promovidos económicamente al haber de la Clase inmediata superior
cada cinco años a partir de producido el evento invalidante, hasta cumplir 35 años de
servicios computados desde la fecha de ingreso a filas. La pensión máxima para el
nivel de Oficiales será la equivalente al grado de Coronel".
8. El referido artículo 2 de la Ley 24373 que fue sustituido por el artículo 1° de la Ley
24916, del 3 de noviembre de 1988, modificado a su vez por el artículo 2 del
Decreto Legislativo 737, del 12 de diciembre de 1991, fue finalmente modificado
por el artículo único de la Ley 25413, publicada el 12 de marzo de 1992, señalando
lo siguiente:
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"Los miembros de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional que sufren invalidez total y
permanente en acto, con ocasión o como consecuencia del servicio, serán promovidos
económicamente al haber de la clase inmediata superior cada cinco años a partir de
ocurrido el acto invalidante [.d. La promoción máxima para el nivel de oficiales será
equivalente a la que corresponde al grado de Coronel o Capitán de Navio y para los
Suboficiales y personal de Servicio Militar Obligatorio hasta el grado de Técnico de
Primera o su equivalente".
9. En consecuencia, a partir de la modificación efectuada por el Decreto Legislativo
737, corresponde a los servidores de las Fuerzas Armadas y Policiales, sin importar
el tiempo de servicios prestados en la institución, percibir una pensión de invalidez
cuanto esta provenga de un acto, con ocasión o a consecuencia del servicio,
equivalente inicialmente al haber correspondiente a su grado efectivo, para luego ser
promovido económicamente cada cinco años.
10. Por su parte, este Tribunal ha señalado en reiterada jurisprudencia que las pensiones
de invalidez e incapacidad del personal militar-policial comprenden, sin
distinciones, el haber de todos los goces y beneficios que por variados conceptos y
diferentes denominaciones perciban los respectivos grados de las jerarquías militar y
policial en situación de actividad, sea que se trate de conceptos pensionables o no
pensionables. Ello, sin embargo, sin perjuicio de lo dispuesto en la Segunda
Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1133, publicado en
diciembre de 2012, modificada por el Artículo Único de la Ley N.° 30683, publicada
el 21 de noviembre de 2017, que establece que "Los pensionistas del régimen de
pensiones del Decreto Ley 19846, perciben como pensión un monto equivalente a la
remuneración consolidada que se otorga al personal militar y policial en actividad
dispuesto en el Decreto Legislativo que aprueba la nueva estructura de ingresos
aplicable al personal militar de las Fuerzas Armadas y policial de la Policía
Nacional del Perú, según el grado remunerativo en base al cual perciben su
pensión de conformidad con los artículos 5,10,39 y 41 del Decreto Ley 19846 y sus
normas modificatorias y complementarias".
11. En el caso de autos, consta en el primer párrafo de los Considerandos de la
Resolución de la Subdirección de Administración de Derechos del Personal del
Ejército - DIPERE N.° 30484-A-3/DEVENG-Tropa "1" 3, de fecha 20 de julio de
2005, "Que mediante RCP N° 3257.2003/SDADPE, de 04 SET de 2003, se resolvió
dar de Baja del Servicio en el Activo con fecha 01 de OCT de 1998, al Cabo "INV"
Don Guillermo Medardo ROSALES FLORES por incapacidad Física producida por
Accidente ocurrido en "Acto de Servicio" a partir del 01 de Nov. 98. (...)".
(subrayado agregado).
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12. Por consiguiente, al advertirse que al demandante le corresponde la aplicación del
beneficio de la promoción económica según lo prescrito por Ley 25413, publicada
el 12 de marzo de 1992, debe estimarse este extremo de la demanda y ordenar a la
entidad emplazada le otorgue al accionante la promoción económica al haber de la
clase inmediata superior cada cinco años, hasta el grado de Técnico de Primera o su
equivalente, a partir del 1 de octubre de 1998, con el pago del reintegro de las
pensiones devengadas, los respectivos intereses legales que deben ser liquidados
conforme a lo establecido por este Tribunal en el auto emitido en el Expediente
2214-2014-PA/TC, y el pago de los costos procesales de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 56 del Código Procesal Constitucional.
Por los fundamentos expuestos, mi voto es el siguiente:
1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo en el extremo referido al pago
de las pensiones devengadas por el periodo comprendido de octubre de 1998 a julio
de 2001.
2. Declarar FUNDADA la demanda de amparo en el extremo referido al otorgamiento
del beneficio de la promoción económica quinquenal contemplada en la Ley N.°
25413; en consecuencia, ORDENA que la entidad emplazada cumpla con otorgar al
demandante las promociones económicas correspondientes, abonándosele los
reintegros de la pensiones devengadas con los intereses legales respectivos, así
como los costos procesales, de conformidad con lo expuesto en el fundamento 13
supra.
S.
FERRERO COSTA 7
Lo que certifico:
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
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