Pleno. Sentencia 74/2023
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos del Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión del Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 23 de febrero de 2023, los
magistrados Morales Saravia, Pacheco Zerga, Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro y
Ochoa Cardich han emitido la sentencia que resuelve:
1. Declarar FUNDADA la demanda competencial planteada por el Congreso de la
República contra el Poder Judicial en relación con el proceso de amparo tramitado en el
Expediente 00893-2022-0-1801-JRDC-02, conforme a los fundamentos expuestos; y, en
consecuencia, NULAS la Resolución 16, del 19 de julio de 2022 (del proceso
principal), la Resolución 1, del 22 de julio de 2022, que ordenó su actuación inmediata,
y la Resolución 5 del 2 de febrero de 2023 (cautelar), que amplía la medida cautelar, así
como todas las resoluciones judiciales que impiden desarrollar el proceso de
designación del Defensor del Pueblo.
2. Declarar FUNDADA la demanda competencial planteada por el Congreso de la
República contra el Poder Judicial con relación a los Expedientes 00400-2022-0-0401-
JRDC-01 (principal) y 00400-2022-91-0401-JR-DC-01 (cautelar), y NULAS las
resoluciones que tengan por efecto impedir la realización de investigaciones
parlamentarias sobre asuntos de interés público, así como el desarrollo de los
procedimientos de juicio y antejuicio político.
3. Declarar FUNDADA la demanda competencial planteada por el Congreso de la
República contra el Poder Judicial; en consecuencia, NULAS las Resoluciones 16 y 17,
emitidas por el Juez del Segundo Juzgado Constitucional de la Corte Superior de
Justicia de Lima, y todo lo actuado en el proceso de amparo seguido por la
Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (Sunedu) en los
Expedientes 00893-2022-0-1801-JRDC-02 (principal) y 00893-2022-4-1801-JR-DC-02
(cautelar).
4. HACER DE CONOCIMIENTO de la Junta Nacional de Justicia la presente sentencia,
y la conducta funcional de los jueces que han intervenido en los procesos
constitucionales de amparo afectando competencias reservadas al Congreso de la
República, a fin de que evalúe institucionalmente esos hechos conforme a sus
atribuciones.
5. REITERAR LA EXHORTACIÓN realizada al Congreso de la República -en la
sentencia recaída en el Expediente 00156-2012-PHC/TC- a reformar el artículo 99 de la
Constitución Política de 1993, así como a reformar su Reglamento, de conformidad con
la presente sentencia y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Por su parte, el magistrado Monteagudo Valdez emitió voto singular declarando
infundada la demanda, en relación con los procesos de amparo tramitados en los
Expedientes N.ºs 03898-2022-0-1801-JR-DC-03 y 00400-2022-0-0401-JR-DC-01.
Asimismo, suscribe la ponencia en mayoría en cuanto se estima la demanda en relación
con el proceso de amparo tramitado en el Expediente 00893-2022-0-1801-JRDC-02, y,
por tanto, suscribe el punto resolutivo 3 del fallo. Finalmente, se aparta del punto
resolutivo 4 y de la exhortación realizada en el punto resolutivo 5 del fallo.
La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza la sentencia y
el voto antes referido, y que los magistrados intervinientes en el Pleno firman
digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 0003-2022-CC/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
23 de febrero de 2023
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos del
Congreso
CONGRESO DE LA REPÚBLICA C. PODER JUDICIAL
Asunto
Demanda de conflicto competencial respecto del control judicial sobre las
decisiones de los órganos del Congreso
Magistrados firmantes:
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
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Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
TABLA DE CONTENIDOS
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
C. PARTÍCIPES
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
§2. EL TIPO DE CONFLICTO COMPETENCIAL DE AUTOS
§3. EL ROL DEL PARLAMENTO DEMOCRÁTICO EN EL ESTADO CONTEMPORÁNEO
§4. ¿TODOS LOS ACTOS PARLAMENTARIOS SON JUSTICIABLES? LA DOCTRINA DE
LAS POLITICAL QUESTIONS Y DEL CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS POLÍTICOS
§5. SOBRE EL ALEGADO MENOSCABO DE LA COMPETENCIA PARA ELEGIR Y
REMOVER AL DEFENSOR DEL PUEBLO
§6. SOBRE EL ALEGADO MENOSCABO DE LAS COMPETENCIAS PARA INICIAR
INVESTIGACIONES SOBRE CUALQUIER ASUNTO DE INTERÉS PÚBLICO (ART. 97 DE
LA CPP) Y PARA EJERCER EL CONTROL POLÍTICO SOBRE ALTOS FUNCIONARIOS
DEL ESTADO (ART. 99 DE LA CPP): EL CASO ESPECIAL DEL PRESIDENTE DEL
JURADO NACIONAL DE ELECCIONES (JNE) Y LA RESPONSABILIDAD DE LOS
GOBERNANTES.
§7. SOBRE EL ALEGADO MENOSCABO PARA EJERCER LA FUNCIÓN LEGISLATIVA
(ART. 102.1 Y 107 DE LA CPP): LA PRESUNCIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE
LAS LEYES
§8. EFECTOS DE LA PRESENTE SENTENCIA
III. FALLO
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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 23 días del mes de febrero de 2023, el Pleno del Tribunal
Constitucional, integrado por los magistrados Morales Saravia, Pacheco Zerga,
Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro, Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich, pronuncia la
siguiente sentencia, con el voto singular del magistrado Monteagudo Valdez que se
agrega.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 10 de octubre de 2022, el presidente del Congreso de la República interpone
demanda de conflicto competencial contra el Poder Judicial, alegando que este, al ejercer
sus competencias en el ámbito de la administración de justicia, habría menoscabado las
atribuciones exclusivas del Congreso.
Por su parte, con fecha 13 de diciembre de 2022, el procurador público del Poder Judicial
contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
Las partes presentan una serie de argumentos sobre el conflicto de competencias, y que,
a manera de resumen, se presentan a continuación:
B-1. DEMANDA
Los argumentos expuestos en la demanda por el Congreso de la República son los
siguientes:
- La parte demandante alega la existencia de un conflicto competencial dado que, a
su criterio, el Poder Judicial, al ejercer sus atribuciones en el ámbito de la
administración de justicia, habría menoscabado competencias exclusivas del
legislativo, lo que se evidenciaría con la expedición de las siguientes resoluciones
judiciales:
(i) La Resolución 1, del 8 de junio de 2022, emitida por el juez del Tercer
Juzgado Especializado en lo Constitucional de la Corte Superior de Justicia
de Lima, y todo lo actuado en el proceso de amparo seguido en los
Expedientes 03898-2022-0-1801-JR-DC-03 (principal) y 03898-2022-12-
1801-JR-DC-03 (cautelar).
(ii) Todo mandato judicial dictado en ejecución de sentencia del proceso
seguido en los Expedientes 00400-2022-0-0401-JRDC-01 (principal) y
00400-2022-91-0401-JR-DC-01 (cautelar), que tenga por efecto impedir la
realización de investigaciones parlamentarias sobre asuntos de interés
público.
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(iii) Las resoluciones 16 y 17, emitidas por el Juez del Segundo Juzgado
Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, y todo lo actuado
en el proceso de amparo seguido por la Superintendencia Nacional de
Educación Superior Universitaria (Sunedu) en los Expedientes 00893-2022-
0-1801-JRDC-02 (principal) y 00893-2022-4-1801-JR-DC-02 (cautelar).
- En tal sentido, la parte demandante sostiene que las citadas resoluciones judiciales
pretenderían impedir que el Congreso de la República ejerza competencias que la
Constitución Política del Perú de 1993 le asigna de forma exclusiva y excluyente,
tales como:
i) Elegir y remover al defensor del Pueblo, conforme al artículo 161 de la
CPP;
ii) Las de elegir y destituir a los magistrados del Tribunal Constitucional, de
acuerdo con los artículos 201, 99 y 100 de la CPP;
iii) Las de iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés público, de
acuerdo con el artículo 97 de la CPP;
iv) Las de ejercer control político sobre altos funcionarios del Estado, conforme
al artículo 99 de la CPP;
v) Dar leyes, resoluciones legislativas y de iniciativa en formación de leyes,
conforme a los artículos 102.1 y 107, respectivamente.
- En cuanto al menoscabo de la atribución de elegir y/o remover al defensor del
Pueblo, la parte demandante precisa que el artículo 161 de la Constitución y los
artículos 2 y 3 de la Ley 26520, Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo
(LODP), establecen que el Congreso de la República es el único órgano
competente para cumplir con tales funciones.
- Al respecto, el Congreso de la República refiere que mediante la Resolución 1, de
fecha 8 de junio de 2022, el juez del Tercer Juzgado Especializado en lo
Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima dispuso, al conceder la
medida cautelar solicitada, que la Comisión Especial del Congreso de la
República suspenda el procedimiento de elección del defensor del Pueblo;
añadiendo a ello que, según su criterio, dicha resolución presenta graves vicios de
motivación.
- Advierte que las razones que condujeron al juez constitucional a identificar una
apariencia de verosimilitud del derecho invocado no se sustentan en la
vulneración de las normas que regulan la elección del defensor del Pueblo; sino
más bien en opiniones y preferencias particulares en relación con los principios de
publicidad, transparencia y participación de la sociedad civil.
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Congreso
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- Por otra parte, añade que el procedimiento de selección de candidatos para elegir
al defensor del Pueblo ha respetado los principios de publicidad y transparencia de
los actos que conforman cada una de sus etapas y que se ha coordinado con otras
entidades del Estado a fin de que remitan la información pertinente para llevarlo a
cabo.
- El presidente del Congreso de la República alega que se han respetado los
mecanismos de acceso a la información, a través de las herramientas de
interacción y representatividad que el Congreso habilita a disposición de la
ciudadanía.
- Afirma asimismo que la inexistencia de una etapa de tachas dentro del
procedimiento de selección de candidatos a defensor del Pueblo no constituye un
acto lesivo del contenido constitucionalmente protegido del derecho de
participación política.
- Sostiene también que las Resoluciones 2 y 3, recaídas en el mismo expediente
cautelar, han restringido y limitado el legítimo ejercicio de la competencia del
Congreso de la República para elegir y remover al defensor del Pueblo, al aplazar
de manera indefinida su ejercicio y supeditarlo a la culminación del proceso de
amparo, dado que se estableció que los efectos jurídicos de la medida cautelar
concedida por el órgano jurisdiccional se extenderían hasta ese momento.
- Por otro lado, la parte demandante alega un menoscabo respecto de la atribución
de fiscalización y control político que ostenta el Congreso de la República, según
lo establecido en los artículos 97 y 99 de la Constitución respectivamente, y el
artículo 88 del Reglamento del Congreso de la República (RCR).
- Al respecto, destaca que en la Resolución 6, de fecha 26 de julio de 2022, la cueza
constitucional de la Corte Superior de Justicia de Arequipa, dispuso:
(i) Declarar la nulidad del acto de ingreso y registro y de todo lo actuado con
respecto a las denuncias constitucionales 107, 229 y 267 (punto resolutivo
segundo literal b), estableciendo, además, la actuación inmediata de lo
resuelto (punto resolutivo tercero); y
(ii) Una exhortación al Congreso de la República para que se abstenga de
realizar actos que vulneren el pleno ejercicio de la función pública y la
independencia funcional del señor Jorge Luis Salas Arenas, en su calidad de
presidente del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) (punto resolutivo
segundo literal c).
- Al respecto, el demandante sostiene que el presidente del JNE o cualquier otro
funcionario, puede ser investigado por el Congreso de la República desde la
óptica del interés público, bajo el amplio criterio del control político.
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- Asevera que, en dicho control, los grupos de trabajo de congresistas organizados
en una comisión tienen como función principal el seguimiento y fiscalización del
funcionamiento de los órganos estatales y, en particular, de los sectores que
componen la administración pública, de manera neutral y absolutamente
imparcial.
- Advierte que el juez constitucional, en dicho caso, acogió sin mayor análisis la
tesis del demandante relativa a la exención del presidente del JNE con respecto a
la aplicación del artículo 99 de la Constitución Política de 1993, y procedió a
declarar fundada y ordenar la ejecución inmediata de la sentencia, lo cual, a su
juicio, podría devenir en un precedente nefasto que impida al Congreso de la
República ejercer su función de fiscalización y control político a través de la
realización de investigaciones sobre asuntos de interés público.
- En ese sentido, sostiene que la tramitación de las denuncias constitucionales 107,
229 y 267 no implican sanciones políticas o administrativas y, por ende, no
constituirían per se actos lesivos del contenido constitucionalmente protegido de
los derechos invocados por el demandante.
- El presidente del Congreso de la República manifiesta que la función legislativa
prevista en los artículos 102, inciso 1, 105 y 107 de la Constitución, ha sido
menoscaba por los pronunciamientos judiciales que han interrumpido el trámite
del procedimiento parlamentario de aprobación de la Ley 31520.
- Al respecto, menciona que, a través de la Resolución 16, de fecha 19 de julio de
2022, integrada por la Resolución 17, de fecha 21 julio de 2022, el juez del
Segundo Juzgado Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, declaró
fundada la demanda interpuesta por la Superintendencia Nacional de Educación
Superior Universitaria (Sunedu) y, por tanto, declaró nulo el procedimiento
legislativo de los proyectos de ley acumulados 0697/2021-CR, 0862/2021-CR y
0908/2021-CR, orientados a la modificación de diversos artículos de la Ley 30220
(ley universitaria), y dispuso -además- inaplicar la Ley 31520.
- El demandante afirma que el Tribunal Constitucional ha interpretado que no
proceden demandas de amparo contra las iniciativas legislativas en trámite al
interior del Parlamento, debido a que no necesariamente adquirirán la categoría de
leyes, ya que pueden ser archivadas por el Congreso, sea por:
(i) No alcanzar la mayoría necesaria para su aprobación, o por
(ii) Acoger una observación formulada por el presidente de la República en el
ejercicio de sus facultades constitucionales, de acuerdo con el artículo 108
de la Constitución Política.
- En consecuencia, en su opinión, una vez que fue admitida a trámite la demanda de
amparo, corrido el traslado y recibida la respectiva contestación, incluso antes de
la realización de la audiencia única -conforme al artículo 12 del nuevo Código
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Procesal Constitucional (nuevo CPCo)-, el juez constitucional debió declararla
improcedente, y seguir los criterios fijados en la reiterada y uniforme
jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Así, para el demandante, se encuentra
en el ámbito del Congreso de la República la corrección y, eventualmente, la
desaprobación de los proyectos de ley que se encuentren en trámite.
- En cuanto al caso de los proyectos de ley antes señalados, el recurrente refiere que
durante su tramitación se respetó el artículo 107 de la Constitución Política y el
artículo 74 del RCR para la presentación de las iniciativas legislativas. Acota que
la acumulación de estas se hizo conforme a lo dispuesto en el artículo 105 de la
Constitución Política y el artículo 77 del RCR.
- Indica al respecto que, posteriormente, se efectuó la publicación del dictamen
previo debate en el Pleno del Congreso de la República (artículo 78 del RCR),
donde se aprobó el texto sustitutorio en primera votación (artículo 106 de la
Constitución Política y el artículo 81 del RCR). Al respecto, el demandante
precisa que en dicho estado procesal se encontraban los referidos proyectos de ley
cuando se admitió la demanda de amparo interpuesta por la Sunedu.
- En todo caso, advierte que la admisión a trámite de la demanda de amparo contra
proyectos de ley aprobados por el Pleno del Congreso de la República, así como
las resoluciones judiciales 16 y 17, menoscabaron las atribuciones
constitucionales del Congreso de la República previstas en los artículos 102,
inciso 1, y 107 de la Constitución Política.
- Por último, aduce que se ha vulnerado el principio democrático de la separación
de poderes (artículo 43 de la Constitución Política), por cuanto, a través de sendos
procesos de amparo, la demandada ha interferido en el ejercicio de atribuciones
exclusivas del Congreso de la República.
- Por tales consideraciones, esta parte solicita que la demanda sea estimada en todos
sus extremos.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
Los argumentos expuestos en la contestación de la demanda por el procurador público
adjunto encargado de los asuntos judiciales del Poder Judicial, son los siguientes:
- En primer lugar, dicho procurador público alega que el ejercicio de la función
pública debe ser efectuado dentro de los límites y alcances establecidos en la
Constitución Política y las leyes, y con respeto a las competencias o atribuciones
que el propio Texto Fundamental establece, bajo la primacía de los principios de
separación de poderes y check and balances.
- Por ello, descarta que la posición del Congreso de la República sea legítima, dado
que, más bien, comportaría resquebrajar la autonomía y equilibrio entre poderes,
consagrados por la Constitución Política.
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Congreso
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- En relación con el proceso de amparo seguido por el Sindicato de Trabajadores de
la Defensoría del Pueblo contra el Congreso de la República, esta parte considera
que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, si bien es cierto
que la autonomía e independencia del Parlamento se refleja también en sus
procedimientos y prerrogativas; sin embargo, “el hecho de que sean de carácter
exclusivo no impide que su ejercicio pueda ser sometido a control por la
jurisdicción constitucional” (sic).
- Al respecto, afirma que, en un Estado constitucional, no existe zona exenta de
control constitucional, razón por la cual -a su criterio- lo expresado por el
demandante no constituye un argumento válido para sostener que se ha
configurado en el presente caso un menoscabo a las competencias del Poder
Legislativo.
- En tal sentido, remarca que la demanda de amparo interpuesta tuvo por finalidad
cuestionar la validez de las actuaciones parlamentarias durante el proceso de
selección del nuevo titular de la Defensoría del Pueblo, por considerarlas
incompatibles con principios convencionales y constitucionales.
- Menciona, sobre ello, que los derechos y principios constitucionales que se ha
denuncia como afectados en la demanda interpuesta por el Sindicato de
Trabajadores de la Defensoría del Pueblo, se encuentran bajo la tutela de la
jurisdicción constitucional, conforme a las normas constitucionales y a la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional del Perú.
- Sostiene también que la admisión de una demanda de amparo cuya pretensión
solicita la defensa de los derechos y principios constitucionales no puede suponer,
por ningún motivo, un inadecuado despliegue de competencias por parte de los
jueces constitucionales, más aún cuando ha sido el propio legislador quien cambió
las reglas procesales al expedir el nuevo CPCo, y proscribió el “rechazo liminar”
de las demandas de tutela de derechos.
- Asimismo, precisa que la concesión de una medida cautelar en defensa de
determinados derechos constitucionales no puede ser considerada, per se, un acto
inconstitucional, pues “(…) dada su trascendencia en el aseguramiento provisional
de los efectos de la decisión jurisdiccional definitiva y en la neutralización de los
perjuicios irreparables que se podrían ocasionar por la duración del proceso, [la
medida cautelar] se constituye en una manifestación implícita del derecho al
debido proceso, consagrado en el artículo 139.3 de la Constitución”.
- En conclusión, el emplazado sostiene que no puede imputársele al Poder Judicial
el ejercicio indebido de sus atribuciones por el simple hecho de impartir justicia
en el marco de un proceso constitucional; menos aún cuando se trata de casos
donde no existen pronunciamientos firmes sobre el fondo de la controversia
planteada o cuando ni siquiera se ha expedido la sentencia de primera instancia.
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Congreso
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- Por otro lado, sostiene que la existencia de un vicio competencial es un requisito
fundamental e indispensable para la procedencia de la demanda en este tipo de
procesos. Sin embargo, en el presente caso, no existe ningún vicio que tenga dicho
carácter y que pueda ser controlado por el Tribunal Constitucional. Antes bien,
enfatiza que en la demanda se ha atribuido el carácter de vicio competencial a uno
que, de existir, sería en realidad de carácter sustantivo.
- Afirma que pretender que el Tribunal Constitucional evalúe la validez sustantiva
de una conducta a través del proceso competencial, no solo supondría desvirtuar
la naturaleza de este proceso constitucional, sino que, además, podría constituir un
exceso en el ejercicio de las competencias de este Alto Tribunal.
- En relación con el Expediente 00400-2022-0-0401-JR-DC-01, tramitado ante el
juzgado constitucional de Arequipa, respecto a las denuncias constitucionales
229-/2021-2026, 107/2021-2026 y 267/2021-2026, dicha parte sostiene que aquel
proceso de amparo tuvo como finalidad evitar diversas vulneraciones a los
derechos constitucionales del accionante, señor Jorge Luis Salas Arenas, en su
condición de presidente del JNE. Tales derechos se encuentran relacionados con
el ejercicio pleno de la función pública y la independencia en la administración de
la justicia electoral.
- Manifiesta al respecto que el juez constitucional, al admitir a trámite la demanda
de amparo y declararla fundada, ha actuado conforme a las atribuciones que la
Constitución Política reconoce a la judicatura, lo que se desprende, además, de la
argumentación desarrollada en las resoluciones emitidas por el órgano
jurisdiccional en este proceso.
- Precisa que, conforme a la sentencia constitucional expedida en dicho proceso de
amparo, el Congreso de la República no está facultado a tramitar denuncias
constitucionales contra el presidente del JNE, lo que es conforme a la
Constitución Política de 1993, ya que dicha autoridad no se encuentra sujeta al
antejuicio, regulado en el artículo 99 de nuestro Texto Fundamental.
- En todo caso, el procurador público emplazado anota que el Tribunal
Constitucional -en la Sentencia 00006-2003-AI/TC- exhortó al Congreso de la
República a reformar el artículo 99 de la Constitución Política de 1993, a fin de
incluir a los miembros del JNE, al jefe de la Oficina Nacional de Procesos
Electorales (Onpe) y al jefe del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
(Reniec) entre los altos funcionarios que deben gozar de la prerrogativa del
antejuicio; o, en su caso, para que incorpore una disposición que permita ampliar
dicha prerrogativa a aquellos funcionarios que la ley establezca.
- Asimismo, esgrime que el proceso constitucional de amparo tramitado en el
Expediente 00400-2022-0-0401-JR-DC-01, seguido ante el juzgado constitucional
de Arequipa, se encuentra en trámite, y que la Procuraduría Pública del Congreso
de la República ha interpuesto un recurso de apelación contra la sentencia de
primera instancia ya expedida.
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Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
- Por último, aduce que la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales del
Congreso de la República archivó la denuncia presentada contra el referido
presidente del JNE, Jorge Luis Salas Arenas, con 16 votos a favor, 8 votos en
contra y 0 abstenciones.
- Agrega que el informe final sobre la denuncia concluyó que al denunciado no le
asistía la prerrogativa del antejuicio político. Asimismo, indica que una situación
similar sucedió en la Comisión Permanente, que aprobó el Informe Final de la
Denuncia Constitucional 107, por 18 votos a favor, 12 votos en contra y 0
abstenciones, y recomendó su archivo.
- En conclusión, el procurador público del Poder Judicial alega que este extremo de
la demanda es improcedente, porque el propio Congreso de la República, a través
de sus instancias correspondientes (Subcomisión de Acusaciones Constitucionales
y Comisión Permanente), declaró improcedentes las denuncias seguidas contra el
presidente del JNE, señor Jorge Luis Salas Arenas.
- Por ello, a su criterio, carece de sentido el cuestionamiento de la parte demandante
en este extremo de la demanda, ya que no es posible que el Poder Judicial afecte
un procedimiento que fue concluido en la propia sede parlamentaria, por carecer
de legalidad.
- En suma, para el procurador público emplazado, los fundamentos ofrecidos en la
demanda en el sentido de que las resoluciones judiciales expedidas en el
Expediente 00400-2022-0-0401-JR-DC-01 afectan las atribuciones parlamentarias
de investigación y control político sobre altos funcionarios del Estado (de acuerdo
con los artículos 97 y 99 de la Constitución Política), carecen de sustento
constitucional.
- Finalmente, respecto al proceso de amparo seguido por la Sunedu, esta parte
indica que la demanda correspondiente fue planteada contra los proyectos de ley
0687/2021-CR, 0862/2021-CR y 0908/2021-CR (acumulados). Ante ello, refiere
que el juez constitucional, luego de considerar que existía una amenaza a diversos
derechos fundamentales, emitió pronunciamientos favorables a la demandante
mediante las Resoluciones 16 del 19 de julio de 2022, y 17 del 21 de julio de
2022.
- Al respecto, manifiesta que el juez constitucional no solo tiene competencia para
intervenir cuando se haya producido la afectación iusfundamental (vulneración),
sino también cuando exista un riesgo cierto e inminente de que esto ocurra
(amenaza).
- Sostiene que, como regla, el Tribunal Constitucional ha señalado que las
demandas de amparo contra propuestas legislativas incurren en improcedencia
debido a que estas no cumplen con los requisitos para ser consideradas como
amenazas ciertas e inminentes a los derechos fundamentales. No obstante, acota
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Expediente 00003-2022-PCC/TC
que el propio Tribunal Constitucional ha establecido en su jurisprudencia que, si
en el transcurso del proceso de amparo estos proyectos legislativos se convirtieran
en leyes, el juez constitucional se encuentra habilitado para pronunciarse sobre
ellos y dilucidar las cuestiones relativas a su lesividad, siempre y cuando el vicio
alegado sea mantenido en el texto normativo aprobado (Cfr. sentencias de los
Expedientes 00061-2013-PA/TC y 02435-2013-PA/TC)
- Por ello, el procurador público del Poder Judicial cree que la sola admisión de una
demanda de amparo contra dichos proyectos de ley no implica un menoscabo a la
función legislativa del Congreso de la República, ni una desnaturalización del
modelo de control constitucional peruano. Antes bien, para esta parte, dicha
actuación supone una manifestación de la relevante misión que tiene el juez
constitucional en la tutela de derechos fundamentales.
- Adicionalmente, menciona que la ausencia de un texto aprobado no es, por sí solo,
motivo suficiente para rechazar la demanda, dado que, excepcionalmente, una
propuesta legislativa sí podría suponer una amenaza cierta e inminente a los
derechos fundamentales.
- Expresa que todos los fundamentos del Congreso de la República en este extremo
de la demanda están dirigidos a cuestionar la validez sustantiva de las decisiones
judiciales contenidas en las Resoluciones 16 y 17 del proceso de amparo bajo
comentario. Asevera que debe tomarse en cuenta que hasta el momento no existe
pronunciamiento firme en el proceso de amparo iniciado por la Sunedu, pues el
recurso de apelación interpuesto por el Congreso de la República se encuentra
pendiente de ser resuelto. En todo caso, anota que el Poder Judicial, de
corresponder, tiene la posibilidad de subsanar o corregir la supuesta afectación
alegada.
- Por otra parte, el procurador público emplazado refiere que el cuestionamiento a
la Resolución 1 de fecha 22 de julio de 2022, por la que se concedió la actuación
inmediata de la sentencia de primera instancia, se centra en la falta de validez para
su emisión y que, en puridad, ello supone una objeción de carácter sustantivo,
propia de un recurso de apelación, no susceptible de ser ventilada a través de un
proceso competencial.
- Sostiene que, en caso de estimarse la presente demanda, se afectaría la garantía
relacionada con la independencia judicial, en sus dimensiones interna y externa. Y
es que, a su criterio, el objeto de la demanda es limitar el ejercicio de la función
jurisdiccional de los magistrados del Poder Judicial al momento de conocer
procesos donde sea parte el Poder Legislativo. Esto último, subraya, atenta contra
su rol de resguardar el orden constitucional y los derechos fundamentales en
nuestro ordenamiento jurídico.
- Manifiesta, además, que la demanda de autos no sólo incumple con el
requerimiento de una resolución firme para acreditar un acto lesivo certero, sino
que también atenta contra la tutela procesal efectiva de quienes son accionantes en
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos del 13
Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
los procesos constitucionales relacionados directamente con el objeto de este
proceso.
- Añade sobre ello que en ningún extremo de la demanda presentada se acreditó que
exista un uso “prohibido” o “indebido” de atribuciones por parte de los jueces
constitucionales del Poder Judicial al momento de emitir las resoluciones
judiciales materia de controversia, lo que contravendría los principios de unidad y
exclusividad de la función jurisdiccional.
- Por tales consideraciones, solicita que la demanda sea declarada improcedente.
C. PARTÍCIPES
Mediante el auto de fecha 16 de enero de 2023 el Tribunal Constitucional incorporó en
calidad de partícipe a la Sunedu. Asimismo, mediante el auto de fecha 24 de enero 2023
el Tribunal Constitucional incorporó en calidad de partícipe al señor Jorge Luis Salas
Arenas, presidente del JNE.
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
1. En el presente caso, el Congreso de la República alega que el Poder Judicial, al
haber ejercido de manera arbitraria la función de administrar justicia, ha
menoscabado las competencias que la Norma Fundamental le reconoce.
2. En concreto, aduce que los jueces del Poder Judicial, cualquiera sea su
especialidad, denominación o jerarquía, no tienen competencias para impedir el
desarrollo de procedimientos parlamentarios relacionados con:
i. La elección y remoción del defensor del Pueblo, de acuerdo con el
artículo 161 de la Constitución Política;
ii. El inicio de investigaciones sobre cualquier asunto de interés público,
según el artículo 97 de la Constitución Política;
iii. El ejercicio del control político sobre altos funcionarlos del Estado, de
acuerdo con el artículo 99 de la Constitución Política, y
iv. El ejercicio de la función legislativa, conforme a los artículos 102, inciso
1, y 107, de la Constitución Política.
3. Al respecto, el demandante sostiene que a través de ciertas resoluciones o
pronunciamientos y/o actuaciones judiciales se han menoscabado u
obstaculizado las competencias constitucionales del Congreso de la República
que se detallan a continuación:
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos del 14
Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
(i) Sobre la elección del defensor del Pueblo: Se ha invocado en la
demanda la Resolución 1, del 8 de junio de 2022, emitida por el juez del
Tercer Juzgado Especializado en lo Constitucional de la Corte Superior
de Justicia de Lima, así como todo lo actuado en el proceso de amparo
seguido en los Expedientes 03898-2022-0-1801-JR-DC-03 (principal) y
03898-2022-12-1801-JR-DC-03 (cautelar).
(ii) Sobre las investigaciones parlamentarias al presidente del JNE: Se ha
hecho referencia en la demanda a todo mandato judicial dictado en
ejecución de sentencia del proceso seguido en los Expedientes 00400-
2022-0-0401-JRDC-01 (principal) y 00400-2022-91-0401-JR-DC-01
(cautelar), que tenga por efecto impedir la realización de investigaciones
parlamentarias sobre asuntos de interés público.
(iii) Sobre la expedición de la Ley 31520 y su inaplicación respecto a la
Sunedu: Se han invocado en la demanda las Resoluciones 16 y 17
emitidas por el juez del Segundo Juzgado Constitucional de la Corte
Superior de Justicia de Lima, y todo lo actuado en el proceso de amparo
seguido por la Sunedu en los Expedientes 00893-2022-0-1801-JRDC-02
(principal) y 00893-2022-4-1801-JR-DC-02 (cautelar).
4. En todo caso, este Tribunal debe precisar que el pronunciamiento que emite en
el marco de un proceso competencial se realiza respecto a una decisión
(disposición, acto o resolución) o concreta actuación que habría configurado un
vicio competencial, lo que implica el control sustantivo de las resoluciones
judiciales mencionadas en la demanda, así como la evaluación de su
procedencia.
5. Indicado ello, y como paso previo al examen competencial solicitado, es
necesario precisar qué tipo de conflicto es el que se ha configurado en el
presente caso.
§2. EL TIPO DE CONFLICTO COMPETENCIAL DE AUTOS
6. El Congreso de la República alega que el Poder Judicial, al resolver diversos
casos sometidos a su conocimiento, ha invadido la esfera de competencias que la
Constitución Política de 1993 le reconoce en diversos ámbitos de especial
relevancia para el orden constitucional.
7. Tales casos se encuentran relacionados con parte de sus competencias exclusivas
en sus tres vertientes: legislativa, de control político y especiales.
8. En cuanto a la función especial, el Congreso sostiene que el Poder Judicial ha
excedido sus competencias, y obstaculiza el cumplimiento de las funciones
parlamentarias en la designación del defensor del Pueblo.
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos del 15
Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
9. Respecto a las funciones legislativas y de control político, el Congreso refiere
que el Poder Judicial ha menoscabado el ejercicio de sus competencias para:
i) expedir leyes;
ii) realizar investigaciones de interés público; y
iii) llevar a cabo el antejuicio y juicio político a los altos funcionarios del
Estado.
10. Así las cosas, queda claro que en el presente caso no está en discusión la
titularidad de la competencia de ambas partes, ni se evalúa la omisión del
cumplimiento de un acto obligatorio vinculado con aquellas. La presente
controversia, en cambio, se centra en el supuesto menoscabo de las atribuciones
del Poder Legislativo por el ejercicio arbitrario de las competencias del Poder
Judicial.
11. Como ha quedado establecido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional,
el conflicto competencial por menoscabo es aquel que se configura cuando un
poder estatal u órgano constitucional ejerce sus atribuciones de un modo tal que
afecta el adecuado ejercicio de las competencias reservadas a otro poder u
órgano constitucional.
12. El conflicto competencial por menoscabo puede clasificarse, a su vez, en dos
subtipos: a) conflicto competencial por menoscabo de atribuciones en sentido
estricto; y, b) conflicto competencial por menoscabo de atribuciones
por interferencia.
13. De acuerdo con el primer subtipo de conflicto competencial por menoscabo, si
bien las competencias han sido delimitadas con precisión, una de las entidades
ejerce dichas competencias de forma inadecuada o prohibida, impidiendo con
ello que la otra ejerza las suyas a cabalidad.
14. En cambio, en el conflicto competencial por menoscabo de interferencia, las
competencias de los órganos constitucionales están enlazadas a tal punto que
uno de ellos no puede ejercer la suya si no tiene la cooperación o la actuación de
la competencia que le corresponde al otro.
15. Así las cosas, este Tribunal aprecia que, en el presente caso, las competencias
involucradas han sido delimitadas claramente por el constituyente y que cada
poder del Estado puede ejercerlas sin depender necesariamente de la
cooperación del otro; razón por la que se descarta la configuración de un
conflicto por menoscabo de interferencia.
16. La controversia que aquí se resolverá plantea la siguiente discusión: determinar
si el Poder Judicial habría ejercido de forma indebida sus competencias, y con
ello ha limitado o impedido que el Congreso ejerza debidamente las suyas;
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos del 16
Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
queda claro, entonces, que en el presente caso existe un conflicto competencial
por menoscabo de atribuciones en sentido estricto.
17. Establecido lo anterior, corresponde que el Tribunal Constitucional emita
pronunciamiento respecto a los alegados vicios competenciales planteados en la
demanda, para lo cual se analizará previamente el rol del Parlamento en nuestro
sistema constitucional.
§3. EL ROL DEL PARLAMENTO DEMOCRÁTICO EN EL ESTADO CONTEMPORÁNEO
18. El concepto de la representación hoy en día, y pese a la crisis del Parlamento
como institución, resulta la expresión mejor lograda del moderno modelo
democrático y posibilita que todos los ciudadanos puedan participar en el
proceso de formación del poder como destinatario o detentador.
19. No le falta razón al profesor Álvarez Conde cuando asevera que:
Los parlamentos continúan siendo, pese a la crisis del sistema representativo, los
máximos representantes de la voluntad popular. Es decir, aunque las elecciones se han
convertido en una ratificación popular de las candidaturas presentadas por los partidos
políticos, los Parlamentos son la institución democrática por excelencia, lo cual les
convierte en el centro del proceso decisorio político, ya que desempeñan una función
legitimadora del sistema (1).
20. De acuerdo con el reparto de competencias, al Parlamento le corresponde la
función de elaborar la ley, ejercer el rol de control político fiscalizando la
actuación de los gobernantes, así como designar a los más altos funcionarios del
Estado, no solo atendiendo a razones técnicas, sino también por legitimación de
respaldo político.
21. En ese orden de ideas, los miembros de la Parlamento están premunidos de un
conjunto de prerrogativas tendientes a garantizar su correcto funcionamiento,
con la finalidad de cumplir cabalmente sus competencias constitucionalmente
asignadas; más aún si se trata del estamento de poder deliberativo donde se
producen las reglas generales que van a regir para la colectividad, resultado de
las pugnas entre las corrientes de opinión imperantes en una sociedad, y
debidamente representadas a través de las urnas en la composición de la
asamblea. Lo mismo cabe decir de las tareas de control, a través de las cuales
deben asumir la importante tarea de control de los gobernantes.
22. No se puede cuestionar el rol del Parlamento desde una perspectiva de crítica
nulificante de su funcionamiento. Este órgano es imprescindible, y su
disfuncionalidad es un tema conceptual que no se reduce a situaciones
coyunturales sino teóricas, en la medida que -al ser desde inicios del siglo XX
1 Álvarez Conde, Enrique. Curso de Derecho Constitucional. Vol. II. 4ª Edición. Editorial Tecnos.
Madrid, 2003, p. 42.
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos del 17
Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
estamentos populares- son más representativos que técnicos. Allí radica
paradójicamente su importancia, pues el Parlamento es un órgano popular,
representativo, de mayorías y minorías, con problemas de carácter técnico, lo
que ha dado lugar a la creación de órganos constitucionales autónomos, como el
Tribunal Constitucional, por ejemplo, que coadyuva al correcto funcionamiento
del sistema de poder (2).
23. Surgen allí nuevos problemas en el Estado democrático actual, siendo uno de
ellos la afirmación de los derechos versus el resguardo del poder, tal como lo
hemos puesto ya de relieve. Nino expresa el tema en ciernes como tensiones
internas que deben combinar lo que denomina la “constitución ideal de los
derechos” con la “constitución ideal del poder”. En efecto, dice el citado autor
que todos aquellos que participan en la práctica jurídica (jueces, legisladores, e
incluso ciudadanos) deben alcanzar un equilibrio permanente entre el
perfeccionamiento de la práctica de acuerdo con los ideales de la democracia
liberal y la preservación de su continuidad (3).
24. En ese orden de ideas, es el Congreso de la República parte de la tríada
imprescindible del poder estatal, en tanto órgano que expresa la representación
popular y ejerce la competencia legislativa y de control, lo que exige un
conjunto de previsiones que eviten su descomposición como resultado
precisamente de su carácter deliberativo, y por los intereses externos que surgen
cotidianamente como resultado del desarrollo de sus funciones. Pero, por otro
lado, siendo detentadores que emergen del pueblo a la luz de un modelo
igualitario (en una difícil construcción a través de los partidos políticos), no
encuentra justificación el uso de prerrogativas más allá de las necesarias para
preservar la institucionalidad del modelo democrático, ni tampoco el que todos
los actos de poder que ejerzan no estén sujetos a control constitucional.
25. En consecuencia, los actos parlamentarios se combinan con el control por mor
de lo que Loewenstein denomina el sistema de frenos y contrapesos (4), pero los
2 “El fondo de la cuestión es, antes bien, práctico y político, toda vez que la alegada falta de
correspondencia entra la imagen ideal (el deber ser del Parlamento) y su realidad (su ser)
suministran permanente (y en ocasiones mortífera) munición a los renovados (pero, como casi
siempre, larvados) enemigos del modelo: los nuevos grupos de presión, los capitanes de imperios de
la comunicación y las finanzas, los emergentes poderes corporativos y neocorporatistas, prestos a
subrogarse, bajo propuestas populistas, arbitristas o neocaciquiles, en el espacio que ahora ocupan
esas “obsoletas carcasas” que a su juicio serían los tradicionales partidos (tachados sin
contemplaciones como “sectarios, corruptos e ineficaces”) y, consiguientemente, por los propios
Parlamentos (toda vez que éstos se encontrarían, como la generalidad de los órganos
constitucionales del Estado, dominados por aquéllos o por sus estados mayores)”. Jiménez Campo,
Javier. “Política de la constitucionalidad”. En: Estudios de Derecho Constitucional. Homenaje al
Profesor Dr. D. Joaquín García Morillo. Tirant lo blanch. Valencia, 2001. p. 309.
3 Nino, Carlos Santiago. La Constitución de la democracia deliberativa. Gedisa. Barcelona, 2003. p.
300.
4 Lowenstein, Karl. Teoría de la Constitución. 2da. Edición. Editorial Ariel. Barcelona-Caracas-
México, 1976.
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos del 18
Congreso
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mecanismos de control constitucional no son todos de carácter jurisdiccional.
Algunos son políticos, y la razón de ello son los actos mismos. Y es que su
configuración como acto de poder puede tener efectos políticos exclusivamente,
y otros pueden incidir en los derechos fundamentales. Estos últimos son los que
admiten el control jurisdiccional, conforme al diseño que cada constitución
adopte.
§4. ¿TODOS LOS ACTOS PARLAMENTARIOS SON JUSTICIABLES? LA DOCTRINA DE
LAS POLITICAL QUESTIONS Y DEL CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS POLÍTICOS
26. Como se ha puesto de relieve, la consolidación del estado democrático de
derecho, o de lo que se denomina como el Estado constitucional, abre de
consuno la posibilidad del control de los actos del Parlamento e, inclusive, de
todos los actos de los poderes públicos, al punto de que en muchos casos se
pueda llegar el riesgo de la judicialización de la política, cuando el activismo de
los jueces trastoca el reparto funcional de competencias de poder. Tensiones que,
en el caso planteado, pueden llegar a maniatar la conducción del Poder
Legislativo y el ejercicio irrestricto de sus funciones.
27. En efecto, el modelo democrático que se asienta sobre el moderno Estado liberal
coadyuva a relativizar la ley como fuente de derecho, así como la reconstrucción
del tradicional sistema tripartito del poder, para pasar a un modelo en el cual
aparecen nuevos estamentos que ejercen gran influencia en la escena política y
en donde el Poder Judicial asume un rol trascendental, en la medida que puede
terminar “controlándolo” todo, como ocurre por ejemplo en Colombia. Ello se
evidencia en una suerte de reconfiguración del rol del juez que, ciertamente,
supera su función tradicional.
28. Tomas y Valiente ha descrito este fenómeno que, ciertamente, no comparte en
sus extremos, de la siguiente manera:
Del juez aplicador de la ley obediente solo a su letra se pasa al juez consciente de su
papel como poder del Estado, ya que en cada uno de ellos reside el poder de juzgar y de
hacer ejecutar lo juzgado. Del juez aislado y callado, al juez asociado y proclive a
hablar cuando se le pone un micrófono delante. Del juez discreto, al juez aquejado de
incontinencia verbal. Del juez prudente, al juez activista y de éste al juez político (5).
29. Cámara Villar reitera en la misma línea el tema cuando señala:
[L]o nuevo es, en consecuencia, que la escena política aparece, bajo los focos de los
medios de comunicación centrada en el permanente quehacer de esa nueva figura del
juez “justiciero” que saca la justicia de su mudez y se lanza al fragor de la lucha,
interfiriendo en la política y generando un considerable sesgo y desquiciamiento del
equilibrio institucional, con retraimiento e incapacidad de los poderes políticos, que se
ven permanentemente a remolque de la opinión publicada y de las instrucciones de los
5 Ver Cámara Villar, Gregorio. “Justicia y política en la España democrática”, en Estudios de
Derecho Constitucional, Libro Homenaje al Profesor Dr. D. Joaquín García Morillo, (Coordinador
Luis López Guerra), Tirant lo Blanch, Valencia, 2001, p. 407.
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos del 19
Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
sumarios en curso y sus recurrentes filtraciones. Todo ello conduce a la emisión de un
juicio negativo y condenatorio, contra este tipo de juez “político”, expresivo de una
especie de democrático “irritación” ante la subversión conceptual y de facto que
aparentemente provoca el funcionamiento del sistema democrático, alterando la división
de poderes (6).
30. Lo expuesto evidencia lo que ha venido sucediendo en la praxis, esto es, que los
jueces del Poder Judicial justifican su intervención en sede parlamentaria,
asumen actuaciones políticas más que jurisdiccionales, y llegan a definir los
acuerdos parlamentarios en un despacho judicial.
31. Si se mantiene dicho criterio, entonces la “judicialización de la política” es una
realidad, en tanto la intervención de un juez en el escenario parlamentario ya no
solamente se va justificar en la real o potencial lesión de un derecho
fundamental, sino en la actuación de las competencias legislativas; con lo cual se
trastocaría de manera arbitraria el cuadro de poderes (“orden competencial”)
constitucionalmente establecido. No hay una superioridad judicial, como
tampoco legislativa. Son competencias autónomas y ellas deben conservar
determinado nivel de control interorgánico.
32. Pero bajo el amparo de esta tendencia, lo político se deconstruye y se pervierte el
acto político como tal, razones por las que la doctrina esboza el reconocimiento
de los denominados actos políticos no justiciables.
33. En los Estados Unidos, la tradición de los actos políticos no justiciables
(polítical questions) es de larga data. En 1962 el Tribunal Warren intentó
delinear por primera vez en la jurisprudencia norteamericana las lineas maestras
de la llamada political questions doctrine; aunque ha sido el Tribunal Berger el
que ha tenido ocasión de examinar la doctrina en numerosos casos. “Las
denominadas political questions suponen el reconocimiento de clásulas no
enjuiciables, de ahí la conexión íntima del tema con el de la naturaleza de la
justicia constitucional” (7).
34. Alonso García, explicando el modelo y el desarrollo jurisprudencial
norteamericano, asevera lo siguiente:
Naturalmente, un mandato constitucional no enjuiciable sólo puede implicar que el
precepto debe ponerse en práctica por otro órgano constitucional. Existe siempre un
mandato explícito o implícito (como el executive privilege o los poderes del presidente
en los asuntos de política exterior) a otro órgano constitucional, y lo que se discute con
el tema de las political questions es si los tribunales pueden sustituir la inactividad, el
ejercicio anticonstitucional o la “usurpación” de la competencia por otro órgano
constitucional. Estos pronunciamientos en otros tribunales constitucionales son
pronunciamientos de fondo que no plantean problema alguno de jurisdicción. Las
6 Cámara Villar, op. cit., pp. 409-410.
7 Alonso García, Enrique. El Tribunal Burger y la doctrina de las political questions en los Estados Unidos. En
Revista Española de Derecho Constitucional, Vol. 1 Núm . 1, Madrid: Enero-abro, 1981, Ver: Alonso, pp. 287-
292.
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos del 20
Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
Verfassungsorganestreitigkeiten y la delimitación del alcance del no-uso o del mal-uso
de una competencia, configurando, en su caso, áreas de discrecionalidad en el ejercicio
del poder, son en Europa pronunciamientos de fondo. En América se entiende que no lo
son. Y la única explicación consiste en que no hay una cláusula de atribución de
competencias concretas, porque el judicial review es creación jurisprudencial. El
Tribunal Supremo entiende que cuando configura un área de discrecionalidad tiene que
reconocer que, pese a que ha entrado en el examen del precepto constitucional, carece
de jurisdicción para aplicarlo. Aunque el Tribunal Supremo es el intérprete supremo de
la Constitución, la interpretación, cuando supone que no se puede llegar más allá, no es
considerada una función jurisdiccional en sí misma, de ahí que las political questions
sean juicios de competencia y no de fondo (8).
35. En efecto, y como reconoce el mismo Alonso García, “(e)l área de las political
questions para no usurpar funciones tradicionalmente encomendadas a otros
órganos parece, hoy por hoy, inamovible” (9).
36. En ese esquema conceptual, pretender imponer como idea infalible en el sistema
peruano que “no existen zonas exentas de control constitucional”, en puridad, no
se sostiene ni puede entenderse cabalmente en un sistema de frenos y
contrapesos, es decir, de límites. Todos los órganos ejercen actos discrecionales
y no discrecionales, conforme al cuadro de poderes.
37. Lo que debe queda claramente definido es la escisión entre la política del
derecho y el derecho de la política. Por ejemplo, la censura ministerial, el veto
legislativo, la investidura del gabinete, son actos de interna corporis de corte
discrecional, que, por ende, no se encuentran sujetos a control judicial. Ello hace
patente que, en el ejercicio del poder, Parlamento y Gobierno no están sujetos a
control judicial.
38. Por otro lado, el control constitucional no solo es judicial, sino también es
político. Inclusive en este último extremo, si en vez de intervenir en una
prerrogativa, se afecta un derecho fundamental, el juez puede ingresar al acto
político para tutelar. Pero, en línea con lo expresado, hay actos que no inciden
sino en el marco del diseño de las instituciones. En este extremo hay control,
pero no control de tipo judicial. El veto legislativo, por ejemplo, o el castigo
electoral -que a decir de Diez Picazo, los detentadores del poder lo usan
desbordando sus propias competencias-, quedarán expuestos a lo que se conoce
en doctrina como la responsabilidad política difusa; es decir, aquella donde
serán las urnas las que los castiguen (10).
39. En efecto, como recuerda Punset, siguiendo la jurisprudencia española, el
principio de autonomía parlamentaria dota al Poder Legislativo de una esfera de
decisión propia que únicamente puede ser sometida a la fiscalización del
Tribunal Constitucional “en la medida en que, por un acto de la Cámara, se
8 Alonso García, Enrique. Op. cit., p. 293.
9 Alonso García, Enrique. Op. cit., p. 295.
10 Cf. Díez-Picazo, Luís María (1996). La criminalidad de los gobernantes. Barcelona: Crítica, , p. 70.
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos del 21
Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
apliquen de manera desigual las normas que rigen en su vida interior (art. 23.2
CE), o cuando el mismo resulte una lesión de la función representativa
constitucionalmente encomendada a los parlamentarios que pueda repercutir en
el derecho a la participación política de sus representados (art. 23.2 CE en
relación con su párrafo primero). Solo cuando esto ocurre, lo interno (interna
corporis acta) produce efecto externo y lo estrictamente parlamentario adquiere
relevancia constitucional. En todo lo demás, el estatuto jurídico de los
parlamentarios se configura “con arreglo a lo dispuesto en las leyes” (art. 32.2
CE), esto es, según la regulación jurídica que la propia cámara aprueba en el
ejercicio de su facultad” (11).
40. Ciertamente, ello impele distinguir los casos en los que será posible interponer
un mecanismo de tutela, siempre y cuando un acto legislativo produzca efectos
externos que terminen por afectar el estatus ciudadano. En ese sentido, este
Tribunal considera que sólo determinados actos del legislativo son
judicializables; estos son: 1) el Antejuicio, por su carácter político-jurisdiccional,
y 2) el Juicio Político (aunque en este caso unicamente el control puede ser por
la forma, ya que la decisión sustantiva es, en puridad, una decisión política). En
los demás casos, como ocurre con las comisiones investigadoras o los otros
ejemplos expuestos en la presente sentencia, su judicialización no resulta
admisible sino cuando se interviene de manera directa en los derechos
fundamentales del investigado o citado (12).
41. Lo expuesto es doctrina constitucional a raíz de la publicación de la sentencia
emitida en el Expediente 00156-2012-PHC/TC (Caso Tineo Cabrera), desde
cuando se empezó a difundir -como una condición sustantiva- la idea de la
exigibilidad del debido proceso en la tramitación de los procedimientos y en la
adopción de los actos parlamentarios.
42. Al respecto, si bien el debido proceso es un derecho y garantía que informa todo
el ordenamiento jurídico, una extensión del debido proceso judicial a los actos
parlamentarios requiere una adecuada valoración de intensidad y creación del
acto. En otras palabras, si el acto parlamentario incide directamente en la
afectación de un derecho fundamental, entonces el control judicial del acto
político es plenamente válido; pero si se trata de un acto político puro, entonces
el debido proceso no tiene los mismos alcances, matices e intensidad judiciales,
11 Punset, Ramón, Estudios Parlamentarios. CEPC. Madrid, 2001. p. 147.
12 “Este derecho debe ser respetado no solo en los procedimientos de antejuicio y de juicio político,
sino también en las actuaciones de las Comisiones Investigadoras o de las Comisiones Ordinarias
que reciben el encargo expreso del Pleno el Congreso de la República; y merece una tutela
reforzada, en tanto que el Congreso de la República decide por mayoría y actúa por criterios basados
en la oportunidad y conveniencia, es decir, que su actuación y canon de control es de carácter
subjetivo porque no ejerce función jurisdiccional propiamente dicha” (sentencia emitida en el
Expediente 00156-2012-PHC/TC, fundamento 4).
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos del 22
Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
siendo solo admisibles como control de forma, pero no de fondo. Esto es la raíz
central del presente proceso competencial.
43. En el caso en controversia lo que se busca proteger es el acto político
parlamentario discrecional, el cual, asignado a este órgano de poder, le permite
adoptar una decisión que tiene su fuente directa en la Constitución Política, lo
que constituye y consolida su esencia como órgano político representativo.
44. Sobre este último punto, Manuel Aragón refiere lo siguiente:
[c]uando un órgano político acude a la Constitución, o a otra norma, para juzgar una
determinada conducta o un acto, está interpretando la regla, por supuesto, pero
interpretándola políticamente y no jurídicamente. A diferencia de la judicial, su
interpretación es enteramente libre, sustentada no en motivos de derecho, sino de
oportunidad, esto es, se trata de una valoración efectuada con razones políticas y no con
método jurídico. Que existan órganos técnicos auxiliares que emitan dictámenes
jurídicos previos no elimina el carácter político de la decisión de control (ni tales
dictámenes son vinculantes ni son las únicas razones que el agente controlante -léase
Congreso de la República- ha de tener en cuenta para adoptar su postura) (13).
45. En este mismo sentido, el Tribunal ha precisado que
(…) a diferencia del control jurídico, cuyo criterio de evaluación por antonomasia sea el
de validez/invalidez del objeto controlado, lo criterios de simple oportunidad y de
conveniencia/inconveniencia sean los que se empleen en el control político. De simple
oportunidad, pues encontrándose facultados para realizar el control respecto de
cualquier medida gubernamental, depende de la decisión política del Parlamento y,
en particular de las relaciones entre minoría y mayorías políticas, el que lo quiera
ejercer. Y se realiza bajo el criterio de conveniencia/inconveniencia ya que, una vez que
se ha decidido llevarlo a cabo, las críticas al Ejecutivo pueden tener al derecho como
fundamento, pero también sustentarse en razones económicas, financieras, sociales, de
orientación política o por puros argumentos de poder. Puesto que no existe un catálogo
de criterios limitados o delimitados para el escrutinio político, la subjetividad y
disponibilidad de su parámetro son algunos de los factores que singularizan al control
político” (sentencia emitida en el Expediente 00004-2011-PI/TC, fundamento 5).
46. En la misma línea, Martínez Elipe (14) considera que esto es lo que hace distinto
el tratamiento jurisdiccional que deben merecer las actuaciones legislativas, las
que deben evaluarse como acto interna corporis o sujeto de control judicial.
§5. SOBRE EL ALEGADO MENOSCABO DE LA COMPETENCIA PARA ELEGIR Y
REMOVER AL DEFENSOR DEL PUEBLO
47. Bajo el principio de separación de poderes, el poder público se distribuye y
ejerce a través de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial (artículo 43 de la
13 Aragón Reyes, Manuel. Constitución, democracia y control. México, UNAM. 2002. p. 178.
14 Martínez Elipe, León. Tratado de Derecho Parlamentario, Vol. 1. Arazandi. Navarra, 2000. p. 146.
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos del 23
Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
Constitución de 1993). Y se estatuyen diversos sujetos y órganos
constitucionales creados con miras a cumplir los fines de primer orden en el
Estado social y democrático de derecho, en razón de que coadyuvan al correcto
funcionamiento del poder.
48. Entre dichos órganos se encuentra la Defensoría del Pueblo, órgano
constitucional autónomo, al que se refiere el artículo 161 de la Constitución
Política de 1993. Conforme al marco constitucional vigente, y específicamente,
al artículo 162 de nuestro Texto Fundamental, corresponde a dicha entidad
defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la
comunidad, así como supervisar el cumplimiento de los deberes de la
administración estatal y la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía,
así como las especiales asignadas por ley. Cabe recordar que, en sus orígenes,
esta institución ha sido creada por el constitucionalismo sueco como un delegado
o comisionado del Congreso, siendo precisamente esta la razón de su raigambre
parlamentaria.
49. En lo que concierne al diseño peruano del defensor del Pueblo, se debe observar
que el artículo 5 de la Ley 26520, Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo
(LODP), establece que dicho funcionario goza de total independencia en el
ejercicio de sus funciones, a pesar de guardar una especial relación con el
Congreso de la República, conforme a los argumentos teóricos de su creación.
Es por ello que, a tenor del artículo 27 de la LODP, debe dar cuenta de la gestión
realizada en un informe que presentará durante el periodo de legislatura
ordinaria, y puede presentar informes extraordinarios cuando la gravedad de los
hechos lo amerite.
50. En lo que respecta a su constitucion, es el Congreso de la República el órgano
constitucional competente para llevar a cabo la elección y remoción del defensor
del Pueblo por las razones expuestas. De manera general, el ya aludido artículo
161 de la Constitución Política de 1993 prescribe expresamente que:
El Defensor del Pueblo es elegido y removido por el Congreso con el voto de los dos
tercios de su número legal. Goza de la misma inmunidad y de las mismas prerrogativas
de los congresistas.
Para ser elegido Defensor del Pueblo se requiere haber cumplido treinta y cinco años de
edad y ser abogado.
El cargo dura cinco años y no está sujeto a mandato imperativo. Tiene las mismas
incompatibilidades que los vocales supremos.
51. La disposición constitucional glosada establece, entre otros aspectos, la
competencia del Congreso de la República para elegir y remover al defensor del
Pueblo, y fija además la cantidad de votos necesaria para adoptar tal decisión.
52. El texto vigente de la LODP ha prescrito en sus artículos 2 y 3 (correspondientes
al Título II “Designación”) ciertas disposiciones que desarrollan el marco
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos del 24
Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
constitucional bajo análisis y que se relacionan con la designación y remoción de
dicho defensor. Así, el artículo 2 prevé expresamente:
El Defensor del Pueblo será designado por el Congreso con el voto de los dos tercios de
su número legal. La decisión recaerá en un ciudadano que reúna los requisitos de haber
cumplido los treinta y cinco años de edad y ser abogado y que goce de conocida
reputación de integridad e independencia.
El Defensor del Pueblo será elegido por cinco años, y podrá ser reelegido sólo una vez
por igual período. Finalizado el período para el que fue designado, el Defensor del
Pueblo continuará en funciones hasta que asuma el cargo su sucesor.
Por su parte, el artículo 3 preceptúa que:
La designación del Defensor del Pueblo se efectuará dentro de los sesenta días naturales
anteriores a la expiración del mandato.
Para tal efecto, el Pleno del Congreso designará una Comisión Especial, integrada por
siete o nueve Congresistas, respetando en lo posible, la proporción de cada grupo
parlamentario y la pluralidad para encargarse de conocer del procedimiento de
designación en cualquiera de las dos modalidades siguientes:
1. Ordinaria
La Comisión Especial selecciona de uno a cinco candidatos que, a su juicio, merecen
ser declarados aptos para ser elegidos. Publica en el diario oficial “El Peruano” la
convocatoria para la presentación de propuestas. Asimismo, publica la relación de las
personas propuestas a fin que se puedan formular tachas, las que deben estar
acompañadas de prueba documental.
Presentada la propuesta de uno o más candidatos se convocará en término no inferior a
siete días al Pleno del Congreso para que se proceda a la elección.
2. Especial
La Comisión Especial selecciona de uno a cinco candidatos que, a su juicio, merecen
ser declarados aptos para ser elegidos, efectuando la convocatoria por invitación.
La adopción de cualquiera de las dos modalidades se realiza por acuerdo de la Junta
de Portavoces.
Cualquiera que sea la modalidad de selección adoptada, la Comisión Especial presenta
la propuesta de uno o más candidatos. Presentada la propuesta, el Pleno del Congreso es
convocado en término no inferior a siete días para que se proceda a la elección con el
voto mayoritario de los dos tercios de su número legal (...)”. (Énfasis añadido).
53. Como podrá apreciarse, el propio Congreso de la República incluyó en la LODP
un numeroso conjunto de requisitos y procedimientos, incluyendo la modalidad
de convocatoria por invitación, para desarrollar el proceso de elección del
defensor del Pueblo, resultando estos obviamente exigibles.
54. Por otro lado, cabe destacar que el artículo 6 de la LODP ha previsto que:
La condición del Defensor del Pueblo es incompatible con todo mandato representativo,
cargo político, filiación política o sindical, asociación o fundación, con la carrera
judicial o con el ejercicio de cualquier profesión u oficio, a excepción de la docencia
universitaria.
El Defensor del Pueblo deberá renunciar a toda situación de incompatibilidad que
pudiera afectarle, dentro de la semana siguiente a su nombramiento y antes de tomar
posesión del cargo, de lo contrario se entenderá que no acepta el nombramiento.
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos del 25
Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
55. Finalmente, en cuanto a las causales de cese, el artículo 4 de la LODP prevé lo
siguiente:
El Defensor del Pueblo, cesará por alguna de las siguientes causas:
1. Por renuncia;
2. Por vencimiento del plazo de designación;
3. Por muerte o incapacidad permanente sobrevenida;
4. Por actuar con negligencia en el cumplimiento de las obligaciones y deberes en el cargo;
5. Por haber sido condenado mediante resolución ejecutoriada, por delito doloso;
6. Por incompatibilidad sobreviniente;
La vacancia en el cargo se declarará por el Presidente del Congreso en las causas
previstas por los incisos 1, 2, 3 y 5.
En los demás casos, se decidirá por el acuerdo adoptado con el voto conforme de dos
tercios del Congreso, mediante debate y previa audiencia con el interesado. Vacante el
cargo, se iniciará el procedimiento para el nombramiento del nuevo Defensor del Pueblo
en un plazo no superior a un mes”.
(Sic) (énfasis añadido).
56. Queda claro entonces que el Congreso de la República es el órgano
constitucional competente para elegir al defensor del Pueblo, para declarar su
vacancia o para decidir respecto al cese por la actuación negligente o
incompatibilidad sobreviniente, según corresponda, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 162 de la Constitución Política y en la LODP.
57. Cabe añadir que el defensor del Pueblo, de acuerdo con la LODP, tiene
competencia -además- para designar, entre los adjuntos, “al que lo representará
en aspectos administrativos, en los casos de impedimento temporal o cese
cuando sea imposible que continúe en el cargo hasta que lo asuma el sucesor”
(artículo 8). En consecuencia, el defensor del Pueblo “encargado” solo
representa al titular en aspectos administrativos, y carece de legitimidad para
representar a la institución en otros ámbitos, por lo que, cuando cesa un defensor
del Pueblo por el cumplimiento del plazo para el cual fue electo, se configura
una situación de acefalía en el cargo, que es ejercida por un adjunto, situación
esta que afecta el normal funcionamiento de la institución.
58. Así, el artículo 9 de la LOPDP enuncia taxativamente las atribuciones del
defensor del Pueblo, destacando -entre ellas- la legitimidad procesal para
ejercitar ante el Tribunal Constitucional el proceso de inconstitucionalidad
contra las normas con rango de ley a que se refiere el inciso 4 del artículo 200 de
la Constitución Política, así como para interponer los procesos constitucionales
de habeas corpus, amparo, habeas data, acción popular y de cumplimiento en
tutela de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la
comunidad.
59. Adicionalmente, no debe olvidarse la especial relevancia que cobra la elección
del titular de la Defensoría del Pueblo, al ser un órgano constitucional autónomo
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Expediente 00003-2022-PCC/TC
encargado de defender los derechos fundamentales, así como de supervisar el
cumplimiento de los deberes de la administración del Estado y de la prestación
de servicios públicos a los ciudadanos (artículo 162 de la Constitución Política).
60. Conforme a lo expuesto, la Defensoría del Pueblo es una entidad de innegable
importancia en diversos ámbitos, como son: la lucha contra la corrupción,
transparencia y eficiencia en la provisión de los servicios públicos, la prevención
de conflictos sociales y la promoción de los derechos de diversos colectivos
vulnerables (niños, adolescentes, adultos mayores, personas con discapacidad,
mujeres, pueblos indígenas), entre otros. Ello exige que dicha institución cuente
no solamente con calidad profesional, sino -además- tenga el respaldo político
necesario para ejercitar su principal herramienta, que es la persuasión. En otras
palabras, la elección del defensor del Pueblo no es estrictamente meritocrática,
sino también representativa, siendo esta la razón por la que el Congreso de la
República es el órgano constitucional que la tiene a su cargo.
61. Por lo expuesto, este Tribunal aprecia que existen diversos requisitos y
procedimientos que han sido expresamente previstos en la Constitución Política
y la LODP que deben ser observados por el legislador en el proceso de
designación de este alto funcionario del Estado.
62. En ese sentido, para la designación del defensor del Pueblo, el Congreso de la
República está sometido al debido procedimiento que establece la LODP y
aquellas disposiciones que complementariamente desarrolle mediante su norma
de autoorganización interna, como es el RCR, que elabora y aprueba conforme
al artículo 94 de la Constitución Política.
63. En dicho contexto, se debe determinar si, en el proceso judicial que cuestiona el
procedimiento de elección del defensor del Pueblo (Expedientes 03898-2022-0-
1801-JR-DC-03 Principal y Cautelar), se han menoscabado las competencias del
Congreso de la República para elegir a dicha autoridad, o no.
64. En principio, interponer una demanda de amparo contra un proceso de elección
de un alto funcionario a cargo del Congreso es improcedente; la única alternativa
que podría justificar el control judicial -conforme se ha señalado- es la alegación
de un daño directo a un derecho fundamental, conforme al inciso 2 del artículo
200 de la Constitución Política. En otras palabras, el juez siempre podrá tutelar
un derecho, pero si cuestiona el modelo, entonces está invadiendo un fuero ajeno
a su competencia.
65. Ahora bien, es verdad que en los argumentos de la demanda y de la medida
cautelar, se aduce afectación de los derechos al debido proceso y a los principios
de transparencia, meritocracia y participación ciudadana. Sin embargo, se
aprecia manifiestamente que el sindicato demandante no titulariza ningún
derecho directamente relacionado con la designación del Defensor del Pueblo, y
pretende -propiamente- la tutela de intereses supraindividuales que no
corresponden a los integrantes de la organización sindical, sino que implican la
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Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
protección jurídica de intereses difusos, que se materializarían en los aludidos
principios de transparencia, meritocracia y participación ciudadana.
66. Al respecto, debe precisarse que los intereses difusos son aquellos de tipo
indeterminado que -a nivel constitucional- se encuentran estrechamente
relacionados al principio de solidaridad, y se puede mencionar -como ejemplos-
el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, a la utilización racional
de los recursos naturales, a la defensa del interés de los consumidores y usuarios,
el respeto al patrimonio cultural, entre otros (15).
67. Los principios invocados -de transparencia, meritocracia y participación
ciudadana-, ergo, no constituyen intereses difusos ni derechos públicos
subjetivos de los cuales sea titular el sindicato demandante. De ello se sigue -en
consecuencia- que la demanda de amparo en cuestión es manifiestamente
improcedente; así, entonces, no sólo se torna irregular la admisión del amparo,
sino también el análisis y la concesión de una medida cautelar que
manifiestamente carece del requisito de apariencia de derecho, previsto en el
artículo 19 del nuevo CPCo.
68. Sobre el procedimiento de elección en sí, debe anotarse que, de acuerdo con el
artículo 3 de la LODP, existen dos procedimientos alternos para llevar a cabo la
designación del titular de la Defensoría del Pueblo: uno ordinario, y otro
especial. Es decir, la disposición aludida ofrece una alternativa sobre el
mecanismo a través del cual se designará al Defensor del Pueblo, pero no se
limita a eso, sino que, además, precisa con claridad quién posee la competencia
para determinar cuál de dichas opciones se habrá de escoger.
69. Efectivamente, como ya se ha indicado, dicho artículo 3 de la LODP establece
que:
La adopción de cualquiera de las dos modalidades se realiza por acuerdo de la Junta de
Portavoces.
(Énfasis añadido).
70. En virtud de los fundamentos expuestos, este Tribunal Constitucional observa
que las decisiones judiciales que han recaído en el proceso de amparo referido
(tanto en el principal como en el incidente cautelar), se dirigen a cuestionar
indebidamente el diseño del procedimiento de selección y no algún derecho
fundamental supuestamente afectado, que sería la razón válida para aceptar el
control judicial.
71. Este Colegiado aprecia además que la actual Comisión Especial encargada de la
selección del Defensor del Pueblo -aquella conformada el pasado 5 de enero de
este año por el Pleno del Congreso de la República- aprobó el 2 de febrero de
15 Fernández Segado, Francisco. “La tutela de los intereses difusos”. En Revista Chilena de Derecho, núm. 20,
1993. p. 252.
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2023 los “Lineamientos del Proceso de Selección de Candidatos aptos para la
elección del Defensor del Pueblo”, y en ellos se han incluido estándares de
actuación de transparencia, publicidad y participación ciudadana, entre otros,
inclusive antes de que se notificara la Resolución 5 del mismo 2 de febrero de
2023, a través de la cual se amplía la medida cautelar respecto de los nuevos
miembros de la “Comisión Especial encargada de Seleccionar a los Candidatos a
Defensor del Pueblo” (16). Se aprecia, pues, que, dentro del margen de su
autonomía funcional, dicho órgano parlamentario de selección ha admitido el
control ciudadano de forma metodológica, pero aun con ello la intervención
judicial no ha cesado.
72. Corresponde concluir, entonces, que el establecimiento de una pluralidad de
modalidades de designación para elegir al titular de la Defensoría del Pueblo, y
la determinación de la modalidad a seguir, son competencias exclusivas y
excluyentes del Poder Legislativo.
73. Al respecto, este Alto Tribunal advierte que en la sesión de la Junta de
Portavoces de fecha 16 de junio de 2022, se adoptó el Acuerdo 0208-2021-2022-
JUNTA, que determinó la opción habilitada en la LODP, y se dispuso que el
procedimiento de selección de candidatos aptos por la Comisión Especial sea la
modalidad especial (foja 163 del cuadernillo digital).
74. En ese orden de ideas, cuando la resolución judicial determina el modo mediante
el cual se habrá de llevar a cabo el procedimiento de selección, e impone la
incorporación de una etapa de tachas -que es propia del procedimiento ordinario-
, comete el exceso de pretender suplantar la decisión que la LODP encomendó
en exclusiva a la Junta de Portavoces del Congreso de la República.
75. Este Tribunal considera indispensable tener en cuenta que la determinación del
modo como se habrán de recibir las tachas ciudadanas, es decir por medio de una
etapa específica del procedimiento o por medios telemáticos como los
enumerados en el Oficio 026-2021-2022/DP-CR (fojas 169 y siguientes del
cuadernillo digital), también es una competencia parlamentaria que no puede ser
válidamente llevada a cabo por el Poder Judicial. Y es que, efectivamente,
cuando el Poder Judicial ordena que el proceso de selección del defensor del
Pueblo tenga una fase específica de tachas, ello presupone la determinación i) de
que se debe seguir el procedimiento ordinario, y ii) del modo como se habrán de
recibir las tachas contra los candidatos.
76. Por ello, las resoluciones judiciales aludidas presuponen un ejercicio
inconstitucional de la competencia del Poder Judicial y que, a la vez, menoscaba
la competencia exclusiva y excluyente que corresponde al Congreso de la
República para designar al defensor del Pueblo.
16 https://www.congreso.gob.pe
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77. Por otra parte, se debe tomar en cuenta también que la paralización indefinida
del proceso de designación del defensor del Pueblo debe ser considerada como
una obstaculización irrazonable de la competencia que corresponde al Congreso
de la República ejercer, de acuerdo con el marco constitucional y legal glosado,
lo que no solamente es un injustificado acceso al control constitucional, sino -
además- un comportamiento obstruccionista que los órganos de control deberán
evaluar.
78. En efecto, las sucesivas resoluciones judiciales emitidas en el Expediente 03898-
2022-0-1801-JR-DC-03 y su medida cautelar, han sido extendidas a todas las
actuaciones parlamentarias orientadas a cumplir con su función constitucional y,
por lo tanto, a la fecha resulta materialmente imposible para el Congreso de la
República ejercer su competencia -exclusiva y excluyente- para designar al
defensor del Pueblo.
79. Este Tribunal considera indispensable subrayar que la competencia del Congreso
de la República se menoscaba en forma manifiesta no solo si el Poder Judicial
designa al Defensor del Pueblo, sino también cuando aquél impide -de modo
permanente e ilimitado en el tiempo- la continuación del procedimiento de su
designación.
80. Siendo ello así, este Alto Tribunal concluye que corresponde declarar fundada la
demanda en este extremo y, por lo tanto, declarar nulas las resoluciones que
impiden que el Congreso de la República lleve a cabo el proceso de designación
del defensor del Pueblo; por ser resoluciones manifiestamente irregulares y por
configurar un grave vicio competencial, pues obstruyen el cumplimiento de un
mandato que la Constitución Política encarga al Parlamento.
81. Queda claro, entonces, que los jueces del Poder Judicial deben ejercer sus
atribuciones con estricto apego al marco constitucional y legal, y deben observar
también las causales de improcedencia previstas en lo que se refiere a los actos
políticos no justiciables.
82. Adicionalmente, el órgano jurisdiccional debe abstenerse de afectar las
competencias de otros poderes del Estado u órganos constitucionales.
83. Conviene enfatizar que este Tribunal ha resuelto con anterioridad que los jueces
de la República, al momento de expedir sus resoluciones, no pueden subrogar
inconstitucionalmente las competencias de otro poder estatal ni las atribuciones
de otro órgano constitucional, ni impedir u obstaculizar su ejercicio.
Efectivamente, en conflictos competenciales por menoscabo de atribuciones
relacionados con el otorgamiento de permisos de pesca (Expediente 00005-
2016-PCC/TC) y con ascensos de policías por la vía judicial (Expediente 00002-
2018-PCC/TC), el Tribunal Constitucional advirtió que el Poder Judicial había
incurrido en diversos vicios competenciales al otorgar permisos o ascender
funcionarios, por lo que dispuso el cese de sus efectos.
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Congreso
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§6. SOBRE EL ALEGADO MENOSCABO DE LAS COMPETENCIAS PARA INICIAR
INVESTIGACIONES SOBRE CUALQUIER ASUNTO DE INTERÉS PÚBLICO (ART. 97
DE LA CPP) Y PARA EJERCER EL CONTROL POLÍTICO SOBRE ALTOS
FUNCIONARIOS DEL ESTADO (ART. 99 DE LA CPP): EL CASO ESPECIAL DEL
PRESIDENTE DEL JURADO NACIONAL DE ELECCIONES Y LA RESPONSABILIDAD
DE LOS GOBERNANTES.
84. Por otra parte, en la demanda también se ha cuestionado que las actuaciones del
Poder Judicial han conllevado un menoscabo de las competencias del Congreso
de la República respecto del control político en vía de antejuicio y juicio
político, en el marco del proceso de amparo incoado por el juez supremo señor
Jorge Luis Salas Arenas, presidente del JNE. Específicamente, en la demanda se
expone que el Poder Judicial habría menoscabado la competencia del Poder
Legislativo para iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés
público, así como para realizar el juicio político a altos funcionarios del Estado.
85. Con respecto a lo primero, el artículo 97 de la Constitución de 1993 establece lo
siguiente:
Artículo 97.- El Congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de
interés público. Es obligatorio comparecer, por requerimiento, ante las comisiones
encargadas de tales investigaciones, bajo los mismos apremios que se observan en el
procedimiento judicial.
Para el cumplimiento de sus fines, dichas comisiones pueden acceder a cualquier
información, la cual puede implicar el levantamiento del secreto bancario y el de la
reserva tributaria; excepto la información que afecte la intimidad personal. Sus
conclusiones no obligan a los órganos jurisdiccionales.
86. A su vez, el artículo 88 del RCR ha desarrollado las reglas para la realización de
una investigación parlamentaria a través de un procedimiento de investigación
que “garantice el esclarecimiento de los hechos y la formulación de conclusiones
y recomendaciones orientadas a corregir normas y políticas y/o sancionar la
conducta de quienes resulten responsables”.
87. En forma adicional, el artículo 99 de la Constitución de 1993 previene que:
Artículo 99.- Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso: al
Presidente de la República; a los representantes a Congreso; a los Ministros de Estado; a
los miembros del Tribunal Constitucional; a los miembros del Consejo Nacional de la
Magistratura; a los vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor
del Pueblo y al Contralor General por infracción de la Constitución y por todo delito
que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de que hayan
cesado en éstas.
88. Este artículo, junto al artículo 100 de la Constitución de 1993, configuran el
modelo de acusación constitucional consagrado en el Perú, con dos variantes
claramente definidas: el antejuicio y el juicio político.
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Congreso
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89. En el primer caso, se trata de una prerrogativa de la que gozan los altos
funcionarios del Estado mencionados taxativamente en el artículo 99 de la
Constitución Política de 1993, a fin de que la eventual imputación de cargos por
la presunta comisión de delitos en el ejercicio de sus funciones sea previamente
conocida y analizada por el Congreso de la República, durante el período de
tiempo que se ejerza el mandato o hasta cinco (05) años después de haber
concluido. De este modo, luego de un procedimiento que respete las garantías
del debido procedimiento en sede parlamentaria, el Pleno del Congreso de la
República podrá decidir si corresponde la acusación del alto funcionario, o no.
Si se formula acusación, dicho funcionario será denunciado por el fiscal de la
Nación y, como consecuencia de ello, se abrirá la instrucción correspondiente
por el vocal supremo penal.
90. Por otro lado, a través del juicio político, llevado a cabo exclusivamente en el
Parlamento, se procesa a los altos funcionarios denunciados por eventuales
infracciones a la Constitución que se hayan cometido en el ejercicio de sus
funciones. La realización de dicho procedimiento parlamentario exige el respeto
de los derechos procesales de tales funcionarios.
91. Luego de haberse acreditado en sede parlamentaria la comisión de la infracción
constitucional, los altos funcionarios denunciados se someten a las sanciones
previstas en el artículo 100 de la Constitución Política de 1993.
92. Al respecto, debe tenerse en cuenta que el señor Jorge Luis Salas Arenas,
demandante en el Expediente 00400-2022-0-0401-JR-DC-01, integra el JNE
como representante de la Corte Suprema de Justicia de la República, y fue
elegido por la mayoría de los miembros de dicho órgano.
93. Aún más, por mandato normativo, el “representante” de la Corte Suprema,
preside el máximo órgano del sistema electoral peruano, y resulta preferido a los
integrantes elegidos por la Junta de Fiscales Supremos, por el Colegio de
Abogados de Lima, por los decanos de las Facultades de Derecho de las
universidades públicas o de las privadas; tal y como efectivamente lo establece
el artículo 179 de la Constitución de 1993, cuando dispone que la máxima
autoridad del JNE es un Pleno compuesto por cinco miembros, de los cuales uno
es elegido en votación secreta por la Corte Suprema entre sus magistrados
jubilados o en actividad, y es precisamente este representante de la Corte
Suprema el que preside el JNE.
94. De la disposición que se acaba de glosar se desprende con claridad: i) que la
Corte Suprema de Justicia de la República elige a su representante ante el JNE; y
ii) que el representante de la Corte Suprema preside el JNE.
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95. En lo que aquí interesa, respecto de los alegados vicios competenciales, la parte
demandante sostiene, principalmente, que a través de la Resolución 6, del 26 de
julio de 2022, el juez constitucional:
a) Dispuso el cese de la amenaza de vulneración de los derechos
fundamentales al ejercicio pleno de la función pública y a la
independencia funcional, respecto a las denuncias constitucionales 107,
229 y 267, presentadas ante el Congreso de la República;
b) Declaró la nulidad del acto de ingreso y de registro, y de todo lo actuado
respecto a las denuncias constitucionales 107, 229 y 267, y ordenó al
Congreso que proceda a su archivo a través de las instancias
correspondientes;
c) Exhortó al Congreso de la República a que, a través de la Subcomisión de
Acusaciones Constitucionales, la Comisión Permanente y, eventualmente,
el Pleno, se abstenga de realizar actos funcionales que violen -o amenacen
con vulnerar- los derechos fundamentales del beneficiario del proceso, al
ejercicio pleno de la función pública y a la independencia funcional,
mediante la admisión a trámite y procesamiento de denuncias
constitucionales por infracciones constitucionales, a pesar de que el
demandante no goza de la prerrogativa del juicio y antejuicio político
establecido en el artículo 99 de la Constitución Política, como miembro y
presidente del JNE.
96. Asimismo, en dicha resolución se dispuso la actuación inmediata de la sentencia
respecto al “cese de la amenaza de vulneración de los derechos fundamentales al
ejercicio pleno de la función pública y a la independencia funcional”, lo que
implicaba la suspensión provisional de la tramitación de las citadas Denuncias
Constitucionales 107, 229 y 267 por parte de la Subcomisión de Acusaciones
Constitucionales del Congreso de la República; y que el cumplimiento de la
actuación inmediata de la sentencia sea llevado a cabo por quien ocupe el cargo
de presidente al momento de la notificación, entre otros.
97. Adicionalmente, en la presente demanda se ha hecho referencia a las
resoluciones emitidas en el cuaderno cautelar de este proceso. No obstante,
mientras que la Resolución 1 de 30 de junio de 2022 declaró inadmisible la
medida cautelar solicitada por el accionante, la Resolución 2, del 1 de agosto de
2022, la declaró improcedente, por cuanto ya se había ordenado -a través de la
Resolución 6 del expediente principal- la actuación inmediata de la sentencia
estimatoria de primer grado y ello excluía, de conformidad con la jurisprudencia
constitucional (sentencia emitida en el Expediente 00607-2009-PA/TC), atender
lo solicitado en la medida cautelar.
98. Este Tribunal Constitucional entiende que la competencia para tramitar
acusaciones constitucionales corresponde al Congreso de la República, y que, en
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ejercicio de tal atribución, debe valorar la naturaleza de la representación que
ejerce el miembro de la Corte Suprema de Justicia de la República que ostenta la
condición de presidente del JNE por expreso mandato del Texto Fundamental.
99. Ello no significa, bajo ninguna circunstancia, que el ejercicio de la potestad
parlamentaria deba desenvolverse prescindiendo del respeto a los principios y
derechos reconocidos por Constitución. Por el contrario, procede el amparo en
cuanto se afecten derechos fundamentales en la tramitación del procedimiento
del antejuicio; pero debe quedar absolutamente claro que ello no habilita la
posibilidad de que, por tal vía, se suplante el ejercicio de las competencias
constitucionalmente reservadas al Congreso de la República.
100. En todo caso, la valoración realizada por el Congreso de la República respecto
de la posibilidad de llevar adelante los procedimientos de antejuicio y juicio
político contra el magistrado de la Corte Suprema que ejerza el rol de
representante en el JNE y, por ende, de su presidente, no carece de fundamento,
conforme se desprende del artículo 179, inciso 1 de la Constitución de 1993
analizado supra.
101. Al respecto, este Alto Tribunal entiende que la competencia para llevar a cabo el
antejuicio y juicio político presupone no solo la determinación final de la
responsabilidad del funcionario, sino también el alcance de la representación que
ejerce el magistrado de la Corte Suprema de Justicia de la República que preside
el JNE por mandato constitucional. En consecuencia, cuando el Poder Judicial
en el proceso de amparo decide que “El Congreso de la República no está
facultado a tramitar denuncias constitucionales en contra del Presidente del
Jurado Nacional de Elecciones” (numeral 4.1 foja 484 del cuadernillo digital),
ejerce su competencia suplantando la atribución que corresponde al Congreso de
la República.
102. Como es evidente, en la aludida sentencia no se está valorando la efectividad o
no de un derecho fundamental, sino que se decide sobre la procedencia o
improcedencia de las acusaciones constitucionales cuya tramitación corresponde
al Congreso de la República.
103. Se deja así vacía la finalidad del control político que, en puridad, es el control de
los gobernantes. El profesor Diez Picazo (17) engloba este tipo de conductas
como parte de la denominada “criminalidad gubernativa”, debido a que el
fenómeno de las conductas delictivas de los gobernantes suscita un problema
jurídico y político con características propias. En muchos casos, más que un
reproche penal, es uno institucional.
104. En ese sentido, sustraer al presidente del JNE del control político de su actividad
como tal -siendo el que personifica dicho órgano constitucional del Estado y, por
17 Diez Picazo, Luis. Ob. cit., p. 13.
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ende, de todo el sistema electoral en su conjunto-, es un acto de impunidad
incompatible con el Estado Constitucional de Derecho, lo que además
contraviene la naturaleza horizontal que deben tener los poderes públicos entre
sí, dentro de una democracia constitucional.
105. Es por ello que el propio Tribunal Constitucional -en el año 2012- observó la
necesidad de actualizar la Constitución Política de 1993 para formalizar el
control político, no solamente en el caso del presidente del JNE, sino también
para los miembros del Pleno y los jefes de la Onpe y del Reniec. Así, en la
sentencia del Expediente 00156-2012-PHC/TC, se sostuvo lo siguiente:
(…) el Tribunal Constitucional exhorta al Congreso de la República a reformar el
artículo 99° de la Constitución, incluyendo a los mencionados funcionarios del sistema
electoral entre aquellos dignatarios que gozan del privilegio de antejuicio político, o, en
su caso, incluyendo una disposición que permita ampliar el privilegio de antejuicio a
aquellos funcionarios que la ley establezca, tal como lo hiciera el artículo 183° de la
Constitución de 1979.
106. Como se puede observar, este Tribunal ha advertido en su oportunidad una
omisión en nuestro Texto Fundamental y ha expresado que el constituyente
derivado debe optar por una reforma para incorporar a los altos funcionarios del
sistema electoral.
107. Sin embargo, la sujeción del presidente del JNE al control político no puede
justificarse en el formalismo aludido, toda vez que la cabeza de los tres órganos
conformantes del sistema electoral, es precisamente este alto funcionario. Y lo es
porque es un juez de la Corte Suprema. En el JNE no se elige entre sus
miembros a su presidente; es este un cargo exclusivo que recae en el juez
supremo designado como representante del Poder Judicial ante el JNE, y como
tal ostenta la prerrogativa-deber del antejuicio y el juicio político.
108. En ese sentido, y sin perjuicio de la reforma, el presidente del JNE, como juez de
la Corte Suprema de Justicia de la República, es sujeto del control político como
cualquier otro de los dignatarios enumerados en el artículo 99 de la Constitución
Política de 1993, con las garantías del debido proceso en los procedimientos de
juicio y antejuicio político, así como en investigaciones por comisiones
investigadoras, en atención al interés público.
109. Adicionalmente, corresponde advertir que la resolución judicial resuelve
declarar “la nulidad del acto de ingreso y registro de las denuncias
constitucionales antes señaladas” (punto resolutivo segundo, literal b), foja 498
del cuadernillo digital).
110. Este Tribunal entiende que el ingreso y registro de denuncias constitucionales es
una competencia reservada del Congreso de la República. Naturalmente que,
como se ha expresado en los fundamentos anteriores, durante el trámite de estas
denuncias puede controlarse la vulneración del debido proceso o de cualquier
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos del 35
Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
otro derecho fundamental, pero ello no podrá suponer la nulidad del ingreso o
del registro.
111. Por tales consideraciones, corresponde declarar fundada la demanda en el
referido extremo y, en consecuencia, nulas las resoluciones que hayan afectado
el trámite parlamentario de las denuncias constitucionales 107, 229 y 267, por
haberse vulnerado la competencia del control político del Congreso de la
República.
§6. SOBRE EL ALEGADO MENOSCABO PARA EJERCER LA FUNCIÓN LEGISLATIVA
(ARTS. 102.1 Y 107 DE LA CPP)
112. Finalmente, la parte demandante también ha cuestionado la actuación del Poder
Judicial en relación con el proceso de amparo seguido por la Sunedu mediante
los Expedientes 00893-2022-0-1801-JRDC-02 (principal) y 00893-2022-4-1801-
JR-DC-02 (cautelar).
113. En este caso, el procurador público de la Sunedu interpuso, con fecha 7 de
febrero de 2022, una demanda de amparo contra el dictamen aprobado de los
proyectos de ey 0697/2021-CR, 862/2021-CR y 0908/2021-CR, con el título
“Ley que reestablece la autonomía universitaria y la institucionalidad de las
universidades peruanas”, y solicitó -como pretensión principal- que se declare
nulos todos los actos realizados para su aprobación y cualquier acto posterior, y -
como pretensión subordinada-, la inaplicación de la ley respecto de la Sunedu,
en caso esta se promulgara. Cabe precisar que, conforme al artículo 7 del nuevo
CPCo, no proceden los procesos constitucionales contra el Poder Legislativo
interpuestos por entidad pública alguna.
114. Tales pedidos fueron realizados por considerar que el referido dictamen
aprobado constituía una amenaza cierta e inminente para el derecho a la
educación y para los principios de independencia y cosa juzgada.
115. El Congreso de la República ha dado cuenta en la demanda de diversas
resoluciones recaídas en el expediente principal de este caso: la Resolución 1,
del 14 de febrero de 2022 (por la que se admitió a trámite la demanda de
amparo); la Resolución 7, del 6 de mayo de 2022 (por la que se acepta la
intervención de diversos litisconsortes y se reprogramó la audiencia única virtual
para el 16 de setiembre de 2022); la Resolución 9, del 30 de mayo de 2022 (por
la que se declaró la nulidad de la citada Resolución 7 y se fijó una nueva fecha
para dicha audiencia, es decir, para el 12 de julio de 2022), entre otras.
116. Sin perjuicio de lo expuesto, este Tribunal Constitucional aprecia que los
principales argumentos del demandante respecto a la configuración de un vicio
competencial en el presente caso, se centran -especialmente- en la expedición de
la Resolución 16, del 19 de julio de 2022, y en las resoluciones posteriores
relacionadas con aquella.
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos del 36
Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
117. En la aludida Resolución 16 se declaró fundada la demanda de amparo y, en
consecuencia:
i) Se declaró nulo el procedimiento legislativo orientado a la modificación de
los artículos 1, 12, 15, 17, 20 y de la Primera Disposición Complementaria
Final de la Ley 30220; y,
ii) Se ordenó al Congreso observar el contenido de las decisiones emitidas
por el Tribunal Constitucional en los Expedientes 00017-2008-PI/TC,
00014-2014-PI/TC y 00023-2014-PI/TC, y el derecho a la educación
universitaria de calidad al momento de ejercer su función legislativa.
118. Asimismo, se cuestiona también que el órgano jurisdiccional haya emitido la
Resolución 17, de fecha 21 de julio de 2022 (por la que se dispuso integrar la
Resolución 16 del 19 de julio de 2022 respecto a la declaración de la
inaplicación de la Ley 31520 para la Sunedu).
119. La citada Resolución 17 estableció lo siguiente:
Por tanto, siendo que la segunda pretensión de la demanda incoada, entiéndase como
accesoria, no fue objeto de expreso pronunciamiento final con mandato concreto sobre
la misma, corresponde integrarse la parte resolutiva de la sentencia emitida enautos en
ese sentido, dado que en la fecha ha sido publicada en el diario oficial “El Peruano” la
Ley 31520 que modifica los artículos 1, 12, 15, 17, 20 y Primera Disposición
Complementaria Final de la Ley 30220, resultando por ende amparable lo peticionado
por el recurrente al haberse declarado fundada la demanda, con criterio jurisdiccional
que reiteramos es compartido por la ahora Jueza interviniente (…)”.
“En consecuencia, estando a lo antes expuesto, se resuelve:
INTEGRAR LA SENTENCIA del diecinueve de julio de dos mil veintidós, en el
sentido que en cuanto a la pretensión accesoria de la demanda: DECLÁRESE LA
INAPLICACIÓN de la Ley 31520 para la demandante (…).
120. Sobre la mencionada resolución, el demandante alega que dicha integración fue
irregular y arbitraria, pues -a su criterio- no se analizó ninguna pretensión
concreta respecto de alguna ley, sino un proyecto que aún no era la norma
definitiva, lo que también debió tenerse en cuenta al analizar la procedencia de la
demanda, conforme a la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
121. Además, otra decisión judicial que evidenciaría un vicio competencial, a criterio
de la demandante, es la Resolución 1, del 22 de julio de 2022, que dispuso la
actuación inmediata de la Resolución 16, de 19 de julio de 2022, integrada por la
Resolución 17, del 21 de julio de 2022. Dicha resolución también ordenó que el
Congreso de la República suspenda provisionalmente la aplicación de la
modificatoria de los artículos 1, 12, 15, 17 y 20 y de la Primera Disposición
Complementaria Final de la Ley 30220, bajo responsabilidad.
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos del 37
Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
122. A este respecto, se cuestiona que se haya emitido dicha resolución con base en la
solicitud de la Sunedu, luego de que previamente dicha entidad también
solicitara una medida cautelar que fuera declarada improcedente mediante
Resolución 1, de fecha 6 de mayo de 2022; lo que, para el demandante,
contravendría lo dispuesto en el fundamento 63 de la sentencia emitida en el
Expediente 00607-2009-PA/TC, que establece el carácter excluyente entre la
actuación inmediata o la medida cautelar, luego de la expedición de la sentencia
estimatoria de primer grado.
123. Estando a lo expuesto, se aprecia que, al momento de la presentación de la
presente demanda, el trámite legislativo de la futura ley había superado solo la
etapa de la primera votación, llevada a cabo por el Pleno del Congreso (18). Con
relación a ello, este Tribunal ha sostenido que:
Eventualmente, una demanda de amparo contra un proyecto de ley que en su origen es
improcedente por no existir amenaza cierta e inminente a derechos constitucionales
(según reiterada jurisprudencia de este Tribunal: SSTC 04057-2004-AA/TC,
fundamento 8; 03403-2005-PA/TC, fundamento 4; 03462-2006-PHC/TC, fundamento
3; 03486-2006-PHC/TC, fundamento 3; 07778-2006-PA/TC, fundamento 3; 10478-
2006-PA/TC, fundamento 3), podría, una vez transformado dicho proyecto en ley,
merecer un pronunciamiento jurisdiccional de fondo, si es que las objeciones
constitucionales formuladas por el demandante contra el proyecto de ley pueden
sostenerse igualmente contra la ley finalmente aprobada, que podría constituir una
vulneración a un derecho constitucional. Así lo ha entendido este Tribunal en la STC
00165-1995-AA/TC (fundamento 3). (Sentencia emitida en el Expediente 00077-2012-
PA/TC, fundamento 3, entre otras).
124. Posteriormente, al momento de la expedición de la Resolución 16, del 19 de
julio de 2022, la ley aún no se había publicado. Al tiempo de la emisión de la
citada resolución, ya se había rechazado por el Pleno del Congreso la
reconsideración de la votación sobre la insistencia de la autógrafa observada. A
ello debe añadirse que, el mismo 19 de julio de 2022, la ley fue promulgada por
el entonces presidente del Congreso.
125. El órgano jurisdiccional ha justificado lo decidido en la citada Resolución 16 en
los siguientes términos:
Ante el rechazo del Ejecutivo, el Congreso bajo el procedimiento de aprobación de la
Ley por insistencia sometió al pleno del Congreso el proyecto materia de
cuestionamiento y el 13 de julio de 2022 se aprueba por insistencia el proyecto de ley;
este acto de aprobación y conclusión del procedimiento implica que se ha materializado
la amenaza y esta es inminente y real en tanto solo queda la asignación del número de
ley y su publicación para su posterior entrada en vigencia; la que una vez se convierta
en ley generaría la sustracción de la materia como ya se indicó (RTC 04304-2006-
PA/TC). Es por lo citado que encontrándonos en el estado de aprobación del proyecto
de ley (proyecto de ley 08697/2021-CR, 00862/2021-CR y 00908/2021-CR,) y no
existir procedimiento alguno que genere la duda sobre si la ley se va a emitir o no, por
18 Cfr. Congreso de la República. Disponible en: https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-
portal/#/expediente/2021/697.
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos del 38
Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
haberse agotado el procedimiento, se configura la inminencia real, como supuesto de
procedencia para la evaluación vía el proceso de amparo del proyecto de ley¸ por tanto,
se determina la procedencia del amparo, y será un tema de fondo analizar si se ha
vulnerado o no los derechos constitucionales que invoca la parte accionante”
(fundamento 2.10).
126. La ley sería finalmente publicada el 21 de julio de 2022, y la Resolución 17, que
integró la Resolución 26, es de fecha 22 de julio de 2022.
127. Este Tribunal aprecia que buena parte de los cuestionamientos antes descritos
están relacionados con la correcta o incorrecta aplicación de las normas
procesales constitucionales y de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, o
con la observancia del derecho a la debida motivación por el órgano
jurisdiccional (especialmente respecto de la integración ordenada por la
Resolución 17, del 21 de julio de 2022); lo que, evidentemente, excede el objeto
del presente proceso.
128. Sin embargo, se advierte que el hecho de haber declarado, en el marco de un
proceso de amparo, nulo el procedimiento legislativo orientado a la modificación
de los artículos 1, 12, 15, 17, 20 y de la Primera Disposición Complementaria
Final de la Ley 30220, a través de la Resolución 16 del 19 de julio de 2022, y,
luego, mediante la Resolución 1 del 22 de julio de 2022, la suspensión
provisional de tales modificatorias y/o de la Ley 31520, sí constituye un acto
viciado de incompetencia que atenta contra el adecuado ejercicio de las
funciones del Congreso de la República.
129. Debe tenerse presente, en primer lugar, que no resulta válido inferir una
amenaza cierta e inminente o la vulneración de derechos fundamentales
únicamente por encontrarse en trámite un proyecto de ley que, como tal, solo da
cuenta del desarrollo de un proceso deliberativo en sede parlamentaria que aún
no ha concluido y que, incluso, podría no convertirse finalmente en ley.
130. Entonces, debe quedar claro que el debate de un proyecto de ley, per se, no
amenaza ni vulnera derechos fundamentales. Una posición contraria llevaría a un
estado de cosas en el que, bajo dicho argumento, podría iniciarse un proceso
constitucional con la finalidad de obstaculizar o impedir la tramitación de una
iniciativa legislativa, en claro detrimento de una de las más relevantes funciones
del Parlamento en el sistema democrático moderno, cual es la función
legislativa.
131. En segundo lugar, tampoco resulta respetuoso del marco competencial
establecido por la Constitución de 1993 que, a través de una resolución judicial,
se inaplique una ley con efectos en todo el ordenamiento, es decir, trastocando el
carácter concreto que asiste al control difuso de constitucionalidad en nuestro
ordenamiento.
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos del 39
Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
132. En un proceso de amparo puede analizarse, efectivamente, la vulneración de
derechos que se originen en la aplicación de una norma y, como resultado de
ello, el juez puede ordenar, de corresponder, su inaplicación en el caso concreto,
sin afectar su vigencia. Y es que existe consenso en cuanto a que el efecto de una
sentencia en la que se ha ejercido el control difuso no resulta de alcance general,
sino que únicamente se limita al caso resuelto.
133. Así las cosas, el control difuso supone la inaplicación de una norma a un caso
concreto por razones de orden constitucional, sin afectar su vigencia ni impedir
su aplicación al resto de casos que aquella regule. En cambio, una sentencia
estimatoria emitida en un proceso de inconstitucionalidad presupone la
expulsión de la norma del ordenamiento jurídico, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 204 de la Constitución Política de 1993.
134. Debe quedar claro, entonces, que los jueces constitucionales tienen el poder-
deber de realizar el control difuso, conforme a lo establecido en el segundo
párrafo del artículo 138 de nuestro Texto Fundamental, pero siempre dentro del
marco de sus competencias. Ello significa que dicho control no solo debe
cumplir los presupuestos que normativa y jurisprudencialmente han sido
establecidos, sino -en lo que aquí interesa- que aquél debe llevarse a cabo sin
desnaturalizar ni afectar competencias de otros poderes del Estado, ni de otros
órganos constitucionales.
135. Por ello, el hecho de dotar de efectos generales a una sentencia emitida en un
proceso de amparo que ordena la inaplicación de una ley, afecta las
competencias legislativas del Congreso de la República y evidencia un ejercicio
irregular de competencias jurisdiccionales.
136. Adicionalmente, no debe olvidarse que las leyes en nuestro ordenamiento gozan
de una presunción de constitucionalidad y que, en todo caso, el control de su
emisión respecto a la observancia de los mandatos constitucionales, tanto en el
procedimiento de su elaboración como en cuanto a su contenido, es posterior y
no preventivo. De este modo, si el objeto de control son los actos parlamentarios
conducentes a la expedición de una ley, entonces será, en principio, el proceso
de inconstitucionalidad el que corresponda incoar, pero no un proceso de amparo
que responde a una naturaleza y lógica distintas.
137. Asimismo, no debe dejar de advertirse que, recientemente, la Ley 31520 ha sido
objeto de control por parte de este Alto Tribunal, que ha expedido una sentencia
que declara infundada la demanda y, en consecuencia, se ha descartado la
inconstitucionalidad de las disposiciones allí examinadas. De ello se colige que
es abiertamente contradictoria con el modelo democrático constitucional la
decisión judicial de proseguir con la tramitación del proceso de amparo.
138. Por tales consideraciones, corresponde declarar fundada la demanda en el
referido extremo.
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos del 40
Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
§7. EFECTOS DE LA PRESENTE SENTENCIA
139. Este Tribunal Constitucional estima necesario precisar que la sentencia que
emite, resolviendo una controversia en el marco de un proceso competencial,
tiene carácter de cosa juzgada, cuenta con efectos generales y vincula a los
poderes públicos.
140. Al respecto, el artículo 112 del nuevo CPCo establece que este órgano de control
de la Constitución “determina los poderes o entes estatales a que corresponden
las competencias o atribuciones controvertidas y anula las disposiciones,
resoluciones o actos viciados de incompetencia”.
141. De lo anterior se desprende que el Tribunal debe, en lo fundamental:
i. determinar si existe un vicio competencial, según cada tipo de conflicto
competencial o de atribuciones; y
ii. declarar la nulidad de la disposición, resolución o acto viciado de
incompetencia.
142. Sobre la base de los fundamentos expuestos, este Tribunal Constitucional
concluye que las resoluciones judiciales que menoscabaron las competencias del
Congreso de la República, en los términos desarrollados previamente, deben ser
declaradas nulas.
143. En consecuencia, atendiendo a la existencia de los vicios competenciales
manifestados en la expedición de tales resoluciones judiciales, corresponde
disponer el efecto previsto por el artículo 112 del nuevo CPCo; esto es, declarar
la nulidad de dichas resoluciones.
III. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda competencial planteada por el Congreso de la
República contra el Poder Judicial en relación con el proceso de amparo tramitado
en el Expediente 00893-2022-0-1801-JRDC-02, conforme a los fundamentos
expuestos; y, en consecuencia, NULAS la Resolución 16, del 19 de julio de 2022
(del proceso principal), la Resolución 1, del 22 de julio de 2022, que ordenó su
actuación inmediata, y la Resolución 5 del 2 de febrero de 2023 (cautelar), que
amplía la medida cautelar, así como todas las resoluciones judiciales que impiden
desarrollar el proceso de designación del Defensor del Pueblo.
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos del 41
Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
2. Declarar FUNDADA la demanda competencial planteada por el Congreso de la
República contra el Poder Judicial con relación a los Expedientes 00400-2022-0-
0401-JRDC-01 (principal) y 00400-2022-91-0401-JR-DC-01 (cautelar), y
NULAS las resoluciones que tengan por efecto impedir la realización de
investigaciones parlamentarias sobre asuntos de interés público, así como el
desarrollo de los procedimientos de juicio y antejuicio político.
3. Declarar FUNDADA la demanda competencial planteada por el Congreso de la
República contra el Poder Judicial; en consecuencia, NULAS las Resoluciones 16
y 17, emitidas por el Juez del Segundo Juzgado Constitucional de la Corte
Superior de Justicia de Lima, y todo lo actuado en el proceso de amparo seguido
por la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (Sunedu)
en los Expedientes 00893-2022-0-1801-JRDC-02 (principal) y 00893-2022-4-
1801-JR-DC-02 (cautelar).
4. HACER DE CONOCIMIENTO de la Junta Nacional de Justicia la presente
sentencia, y la conducta funcional de los jueces que han intervenido en los
procesos constitucionales de amparo afectando competencias reservadas al
Congreso de la República, a fin de que evalúe institucionalmente esos hechos
conforme a sus atribuciones.
5. REITERAR LA EXHORTACIÓN realizada al Congreso de la República -en la
sentencia recaída en el Expediente 00156-2012-PHC/TC- a reformar el artículo 99
de la Constitución Política de 1993, así como a reformar su Reglamento, de
conformidad con la presente sentencia y la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos 42
del Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO
MONTEAGUDO VALDEZ
Emito el presente voto porque no comparto, en parte, lo resuelto por mis colegas
en el presente caso. En tal sentido, expresaré a continuación las razones que sustentan
mi voto disidente.
§1. Delimitación de la controversia
1. Como ha quedado establecido en la demanda, para el Congreso de la República el
Poder Judicial ha ejercido arbitrariamente su función jurisdiccional al pronunciarse
en el marco de procesos de amparo sobre: (i) el procedimiento de la elección del
Defensor del Pueblo (artículo 161 de la Constitución); (ii) el ejercicio del control
político sobre altos funcionarios del Estado, (artículo 99 de la Constitución); y, (iii)
el ejercicio de la función legislativa (artículos 102, inciso 1, y 107 de la
Constitución). Considera que con dicha actuación, ha invadido la esfera de las
competencias que la Constitución le reconoce.
2. Al respecto, debe precisarse, en primer orden, que en el presente caso no está en
discusión la titularidad de la competencia de ambas partes, ni se evalúa la omisión
del cumplimiento de un acto obligatorio vinculado con aquellas. La controversia se
centra en el presunto menoscabo de las competencias del Poder Legislativo que
habría sido causado por el supuesto ejercicio arbitrario de las competencias del
Poder Judicial. De ahí que la discusión gira en torno a si el Poder Judicial, como
consecuencia de un ejercicio indebido de sus competencias, ha limitado o impedido
que el Congreso de la República ejerza debidamente las suyas.
3. En tal sentido, el pronunciamiento que emitiré será respecto a una decisión
(disposición, acto o resolución) o concreta actuación que habría configurado un
vicio competencial. Es decir, el examen que realizaré no involucra el control
sustantivo de las resoluciones judiciales mencionadas en el escrito de la demanda,
ni la evaluación de su procedencia (cfr. sentencia emitida en el Expediente 00005-
2016-PCC/TC, fundamento 6 y ss.). Antes bien, la referencia a aquellas deberá ser
entendida solo en el sentido de que, eventualmente, podrían o no evidenciar un
vicio competencial, que es, justamente, el aspecto que deberá ser esclarecido o
determinado en el presente caso. Ello, porque como ya precisó el Tribunal
Constitucional en su sentencia recaída en el Expediente 00001-2010-PCC/TC, en
un proceso competencial solamente se pueden analizar y resolver vicios de carácter
competencial y no de carácter sustantivo, y, a partir de ello, controlar interferencias
en las atribuciones de los órganos constitucionales.
4. De ahí que, en el supuesto específico de los procesos competenciales por
menoscabo de atribuciones en sentido estricto, como es el presente caso, debe
analizarse si es que existe una subrogación inconstitucional de atribuciones o si es
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos 43
del Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
que se impide o dificulta irrazonablemente su ejecución por un órgano
constitucional, sin entrar a revisar la validez sustantiva de un acto o resolución.
5. Precisado lo anterior, y antes de presentar la justificación en la que sustento mi
decisión, considero oportuno expresar una breve reflexión en torno al rol de la
jurisdicción constitucional en un Estado constitucional y democrático de Derecho.
§2. La jurisdiccion constitucional como garante de la institucionalidad
democrática
6. La expresión “Estado constitucional” o “constitucionalismo” en un sentido
restringido supone la conjunción de tres rasgos esenciales: (i) los derechos
fundamentales como límite al poder normativo del legislador democrático, (ii) la
rigidez constitucional y (iii) la justicia constitucional19. Para el caso que nos
convoca importa detenernos en este último, toda vez que el control judicial de
constitucionalidad, sea de la ley sea de los actos públicos o privados, es la garantía
de la supremacía constitucional, es decir, de la verdadera superioridad jurídica y no
solo política de la Constitución sobre la ley, lo que se traduce, entre otras cosas, en
la garantía de un legítimo desenvolvimiento constitucional por parte de las
instituciones democráticas como lo es el Parlamento.
7. En el marco del Estado constitucional, como sabemos, la Constitución no solo es
concebida como una norma política orientadora del accionar de los poderes
públicos, es sobre todo una norma jurídica cuyo contenido dispositivo vincula al
poder y también a la sociedad. Pero, para dotarla de operatividad, es decir, para que
la Constitución despliegue su fuerza normativa, se requiere del “control” como
elemento integrante de su concepto. Básicamente, porque como afirma Manuel
Aragón, “cuando no hay control, no ocurre sólo que la Constitución vea debilitadas
o anuladas sus garantías, o que se haga difícil o imposible su „realización‟; ocurre,
simplemente, que no hay Constitución”20. Por tanto, se requiere de mecanismos de
control regulados al interior del propio texto fundamental para asegurar así su
contenido material.
8. Ello, porque como ya señaló en su oportunidad el Tribunal Constitucional, “afirmar
que existen actos de alguna entidad estatal cuya validez constitucional no puede ser
objeto de control constitucional, supone sostener, con el mismo énfasis, que en tales
ámbitos la Constitución ha perdido su condición de norma jurídica, para volver a
ser una mera carta política referencial, incapaz de vincular al poder” (sentencia
emitida en el Expediente 05854-2005-PA/TC, fundamento 7). De nada sirve
reconocer, pues, el carácter jurídico de la Constitución si los actos de los poderes
públicos estarán relevados de control constitucional. De ahí, pues, que la
19 Cfr. Bayón, Juan Carlos “Democracia y derechos: problemas de fundamentación del
constitucionalismo”. En: Carbonell, Miguel y Leonardo García Jaramillo (editores) El canon
neoconstitucional. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2010, pp. 412, 413.
20 Aragón, Manuel (1986) “El control como elemento inseparable del concepto de Constitución”. En:
Revista Española de Derecho Constitucional. Año 7, Número 19, enero-abril 1987, p. 52.
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del Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
jurisdicción constitucional opera como garante de la institucionalidad democrática
en un Estado constitucional en tanto ejerce control sobre los actos públicos y del
poder político.
9. En tal sentido, el resultado de tomarse en serio los derechos fundamentales y los
valores de la democracia acogidos en el texto constitucional se traduce en que el
control judicial alcanza, incluso, a espacios que antes eran exclusivos de la política,
produciéndose así el fenómeno denominado por algunos como la
“constitucionalización de la política”. Es deber de los jueces garantizar el fiel
cumplimiento de los mandatos constitucionales, así como la concretización de los
valores superiores del sistema jurídico, más aún, frente a actividades que debido a
su naturaleza significan un riesgo o representan una amenaza para algunos derechos
fundamentales, así como para el desempeño regular de las instituciones.
Consecuencia de lo expuesto, entonces, es que en el Estado constitucional no haya
actividad política que se encuentre exenta de control por parte de la jurisdicción
constitucional.
10. No obstante, dicha labor de control judicial no puede apartarse de los parámetros
establecidos constitucionalmente, ni desvincularse del principio de corrección
funcional. Por ello, en lo que sigue haré el correspondiente análisis de control
competencial sobre el accionar del Poder Judicial como parte emplazada en el
presente caso.
§3. Sobre la competencia congresal para elegir y remover al Defensor del Pueblo
11. Conforme establece el artículo 161 de la Constitución de 1993,
“El Defensor del Pueblo es elegido y removido por el Congreso con el voto de los dos
tercios de su número legal.”
12. Es, por tanto, el Congreso de la República el órgano competente para llevar a cabo
la elección y remoción del titular de la Defensoría del Pueblo. Institución que, de
acuerdo a lo prescrito por el artículo 162 de la Constitución, tiene a su cargo la
defensa de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la
comunidad, así como supervisar el cumplimiento de los deberes de la
administración estatal y la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía.
13. Por su parte, la Ley 26520, Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo (en adelante,
LODP) a través de sus artículos 2, 3, 4 y 6 desarrolla el mandato constitucional
recogido en el citado artículo 161. Y para efectos del presente caso, resulta
pertinente tener a la vista lo dispuesto por el artículo 3, toda vez que establece cuál
es el procedimiento a seguir para la designación del Defensor:
“La designación del Defensor del Pueblo se efectuará dentro de los sesenta días naturales
anteriores a la expiración del mandato.
Para tal efecto, el Pleno del Congreso designará una Comisión Especial, integrada por siete
Caso del control judicial sobre las decisiones de los órganos 45
del Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
o nueve Congresistas, respetando en lo posible, la proporción de cada grupo parlamentario
y la pluralidad para encargarse de conocer del procedimiento de designación en cualquiera
de las dos modalidades siguientes:
1. Ordinaria
La Comisión Especial selecciona de uno a cinco candidatos que, a su juicio, merecen ser
declarados aptos para ser elegidos. Publica en el diario oficial El Peruano la convocatoria
para la presentación de propuestas. Asimismo, publica la relación de las personas
propuestas a fin que se puedan formular tachas, las que deben estar acompañadas de prueba
documental.
Presentada la propuesta de uno o más candidatos se convocará en término no inferior a siete
días al Pleno del Congreso para que se proceda a la elección.
2. Especial
La Comisión Especial selecciona de uno a cinco candidatos que, a su juicio, merecen ser
declarados aptos para ser elegidos, efectuando la convocatoria por invitación.
La adopción de cualquiera de las dos modalidades se realiza por acuerdo de la Junta de
Portavoces.
Cualquiera que sea la modalidad de selección adoptada, la Comisión Especial presenta la
propuesta de uno o más candidatos. Presentada la propuesta, el Pleno del Congreso es
convocado en término no inferior a siete días para que se proceda a la elección con el voto
mayoritario de los dos tercios de su número legal. La votación se efectuará, candidato por
candidato, en el orden que presente la Comisión Especial. En caso de no alcanzarse la
mencionada mayoría, la Comisión procederá en un plazo máximo de diez días naturales a
formular sucesivas propuestas. Una vez conseguida la mayoría de los dos tercios del
número legal de miembros del Congreso, la designación quedará realizada.”
14. De esta disposición legal se infiere que cuando el Congreso de la República ejerce
su competencia para elegir al Defensor del Pueblo lo hace siguiendo un
procedimiento reglado que presenta dos modalidades: una ordinaria, esto es, bajo
el esquema de una convocatoria pública; y, otra especial, que se rige por la fórmula
de la invitación. Procedimiento al que, qué duda cabe, subyacen los principios de
meritocracia, publicidad, transparencia y participación de la sociedad civil, por ser
los principios básicos que rigen cualquier procedimiento orientado a la designación
de altos funcionarios en un Estado constitucional y democrático de Derecho. Tal
como lo ha entendido la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH) y
la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión de
Venencia), como se expondrá más adelante, el nombramiento de autoridades
estatales debe provenir de un procedimiento donde esté garantizada, esencialmente,
la meritocracia, idoneidad para el cargo, igualdad de oportunidades, transparencia y
escrutinio público.
15. Ahora bien, el presente caso exige evaluar si con la tramitación del proceso de
amparo (Exp. 03898-2022-0-1801-JR-DC-03) en el que se cuestiona la labor que
venía realizando la Comisión Especial del Congreso de la República encargada de
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del Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
seleccionar a los candidatos a Defensor del Pueblo, el Poder Judicial ha
menoscabado o no sus competencias.
16. El Poder Judicial, mediante Resolución 1, de fecha 3 de junio de 2022 (f. 107 del
cuaderno del Tribunal), admitió a trámite la demanda de amparo interpuesta por el
Sindicato de Trabajadores de la Defensoría del Pueblo en la que este invocaba la
vulneración de los derechos fundamentales al debido procedimiento y a participar
en los asuntos públicos del país por la presunta actuación inconstitucional del
Congreso de la República en el procedimiento especial de elección del Defensor del
Pueblo. Alegaba, básicamente, que el Congreso no había considerado la
participación ciudadana en dicho procedimiento, toda vez que no estaba habilitada
la posibilidad para interponer tachas en contra de los candidatos y, de otro lado, el
plazo corto que había propuesto para realizar la elección no permitiría transparentar
la misma. En tal sentido, el Sindicato solicitaba que se ordene al Congreso de la
República iniciar un procedimiento compatible con los principios convencionales y
constitucionales, los derechos fundamentales previstos en la Constitución Política,
la LODP y con los principios de transparencia, meritocracia e interdicción de la
arbitrariedad.
17. Asimismo, a través de la Resolución 1, de fecha 8 de junio de 2022 (f. 224 del
cuaderno del Tribunal), el Poder Judicial concedió la media cautelar solicitada por
el Sindicato accionante y dispuso suspender de manera provisional el
procedimiento especial de elección del Defensor del Pueblo hasta la culminación
del proceso de amparo.
18. Al respecto, se observa que las resoluciones judiciales referidas han sido emitidas
por el órgano jurisdiccional competente en el marco de un proceso constitucional
donde se viene dilucidando la alegada vulneración de los derechos fundamentales al
debido procedimiento y a participar en los asuntos públicos del país por la presunta
actuación inconstitucional del Congreso de la República en el seguimiento del
procedimiento especial de elección del Defensor del Pueblo. De su revisión, se
advierte que las mismas dan cuenta del curso del proceso de amparo cuestionado
sin evidenciar en qué sentido podrían constituir, por sí mismas, un vicio
competencial.
19. En tal sentido, se verifica que las competencias del Congreso no han resultado
disminuidas o carentes de efectividad por el solo desarrollo del proceso de amparo
cuestionado, ni que el Poder Judicial haya subrogado el rol del Parlamento en la
designación del Defensor del Pueblo. El Congreso de la República mantiene la
competencia exclusiva respecto a dicha elección y sobre tal competencia
constitucional no hay discusión. Sin embargo, esto no significa que el ejercicio de
su competencia pueda llevarse a cabo contraviniendo mandatos constitucionales y/o
desconociendo los principios que orientan la selección de altos funcionarios en un
Estado constitucional y democrático de Derecho. Por ello, con el objeto de
garantizar que esta condición se cumpla, es que el Sindicato de Trabajadores de la
Defensoría del Pueblo ha interpuesto la demanda de amparo para que el Poder
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del Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
Judicial, en el marco de sus competencias, realice el correspondiente control
constitucional y dilucide si el Congreso está vulnerando o no derechos y principios
constitucionales en el referido procedimiento especial de elección.
20. Por otro lado, es de resaltar que el proceso de amparo aquí cuestionado aún se
encuentra en trámite, por lo que cualquier acto u omisión que no se ajuste a la
regularidad podrá ser corregido o dejado sin efecto en el ámbito de este mismo. Así
tampoco debe olvidarse que las partes del proceso pueden emplear los recursos y
mecanismos procesales correspondientes para hacer valer sus derechos cuando los
consideren lesionados.
21. Por lo tanto, dado que no se verifica que las resoluciones judiciales invocadas por el
demandante constituyan la manifestación de un vicio competencial que contravenga
la Constitución, corresponde desestimar este extremo de la demanda.
22. Sin embargo, no voy a dejar de manifestar mi preocupación frente a la particular
interpretación realizada por mis colegas en la sentencia suscrita en mayoría sobre la
tramitación que rige el procedimiento especial ó por invitación para la elección del
Defensor del Pueblo. Me refiero al hecho concreto de haber convalidado la
constitucionalidad de la inexistencia de oportunidad para presentar tachas en el
desarrollo de dicho procedimiento especial.
23. Ante la ausencia de claridad del contenido dispositivo del citado artículo 3 de la
LODP en lo que se refiere a la existencia de oportunidad para que la ciudadanía
ofrezca tachas en el procedimiento por invitación; mis colegas se han plegado a la
literalidad de dicho enunciando legislativo, concluyendo en que la formulación de
tachas solo está prevista para la modalidad ordinaria del procedimiento. Al
respecto, considero que una inferencia normativa con tales alcances solo puede ser
producto de un ejercicio interpretativo con alcances constitucionalmente erróneos.
Ninguna lectura de la LODP conforme a la Constitución permitiría arribar a dicha
conclusión normativa. Ello, porque, como ya he señalado supra, al procedimiento
para la designación del Defensor del Pueblo, sea en cualquiera de sus dos
modalidades, subyacen los principios de meritocracia, publicidad, transparencia y
participación de la sociedad civil, por ser estos principios las razones materiales que
garantizan la designación de un defensor provisto de competencia e idoneidad para
el ejercicio de su importante función.
24. En el caso Reverón Trujillo vs. Venezuela, la CorteIDH –aunque si bien es cierto
refiriéndose al nombramiento de jueces, pero el criterio resulta extendible al
presente caso– puso énfasis en que los procesos de nombramiento de autoridades en
la administración estatal deben caracterizarse por ser abiertos, públicos,
transparentes; tienen que garantizar la meritocracia y la igualdad de oportunidades;
y, el desarrollo del procedimiento a seguir debe estar marcado por parámetros
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del Congreso
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básicos de objetividad y razonabilidad que eviten un alto grado de discrecionalidad
en la selección.21
25. Por su parte, la Comisión de Venencia, en su 118º Sesión Plenaria celebrada los
días 15 y 16 de marzo de 2019, adoptó los “Principios sobre la protección y la
promoción de la institución del Defensor del Pueblo” (Los principios de Venencia),
prescribiendo lo siguiente sobre la forma de designación:
“7. El procedimiento de selección de los candidatos incluirá una convocatoria pública y
será público, transparente, basado en el mérito, objetivo y previsto por la ley.”
26. Es que, en efecto, un nombramiento tan relevante para la consolidación
democrática de un país como lo es la designación del Defensor del Pueblo, tiene
que estar revestido mínimamente de garantías como las de publicidad,
transparencia, meritocracia y del escrutinio ciudadano. La ausencia de cualquiera de
estas garantías solo asegura que el procedimiento de designación esté desprovisto
de legitimidad. Por ello, ninguna interpretación del artículo 3 de la LODP que
releve a los participantes del procedemiento especial ó por invitación de la objeción
o cuestionamiento a su candidatura a través de la formulación de tachas, resultará
conforme a la Constitución.
§4. Sobre la competencia congresal para ejercer control político sobre altos
funcionarios del Estado
27. En los artículos 99 y 100 de la Norma Fundamental, el constituyente peruano ha
recogido dos procedimientos de acusación constitucional de diferente naturaleza y,
por tanto, de distintos alcances: el antejuicio político y el juicio político,
respectivamente.
28. El antejuicio político es una prerrogativa funcional de la que gozan el Presidente de
la República, los representantes a Congreso, los Ministros de Estado, los miembros
del Tribunal Constitucional, los miembros de la Junta Nacional de Justicia, los
vocales de la Corte Suprema, los fiscales supremos, el Defensor del Pueblo y
Contralor General de la República, con el propósito de que no puedan ser
procesados ante la judicatura penal por los delitos cometidos en el ejercicio de sus
funciones, sin que medie un procedimiento con las debidas garantías procesales
ante el Congreso de la República y la consecuente acusación del propio Parlamento
(cfr. sentencia emitida en el Expediente 00006-2003-AI/TC, fundamento 3).
29. En tanto que el juicio político, como también lo ha precisado el Tribunal
Constitucional, es aquel procedimiento de contenido eminentemente político,
seguido en su totalidad ante el Congreso de la República, en el que este tiene la
potestad de sancionar por razones estrictamente políticas (sea mediante suspensión,
inhabilitación hasta por diez años en el ejercicio de la función pública o destitución
del cargo) a los funcionarios enumerados taxativamente en el artículo 99 de la
21 Cfr. Caso Reverón Trujillo vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 30 de junio de 2009, párrafos 72-74.
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del Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
Constitución (cfr. sentencia emitida en el Expediente 00006-2003-AI/TC,
fundamentos 18, 19, 25).
30. En lo que aquí interesa, el presente caso también propone evaluar si con la
tramitación del proceso de amparo (Exp. 00400-2022-0-0401-JR-DC-01) en el que
se cuestiona la labor que venía realizando la Sub Comisión de Acusaciones
Constitucionales del Congreso de la República frente a las denuncias
constitucionales formuladas en contra del Presidente del Jurado Nacional de
Elecciones (JNE), el Poder Judicial ha menoscabado o no sus competencias.
31. Mediante Resolución 1, de fecha 10 de junio de 2022 (f. 440 del cuaderno del
Tribunal), el Poder Judicial admitió a trámite la demanda de amparo interpuesta por
don Jorge Luis Salas Arenas, Presidente del JNE, en la que invocaba la amenaza de
vulneración a sus derechos al ejercicio pleno de la función pública, así como a la
independencia funcional por la presunta actuación inconstitucional de la Comisión
de Acusaciones Constitucionales del Congreso de la República al tramitar las
denuncias constitucionales 107, 229 y 267 formuladas en su contra.
32. Asimismo, a través de la Resolución 6, de fecha 26 de julio de 2022 (f. 471 del
cuaderno del Tribunal), el Poder Judicial (i) declaró fundada la demanda de
amparo, esencialmente, porque conforme a lo dispuesto por el artículo 99 de la
Constitución no corresponde acusar al Presidente del JNE y, por lo tanto, la
decisión congresal representa una amenaza de vulneración al ejercicio pleno de la
función pública y al derecho de independencia en la administración de justicia
electoral del demandante; (ii) dispuso el cese de la amenaza de vulneración a estos
derechos, ordenando la suspensión de la tramitación de las denuncias
constitucionales 107, 229 y 267 por parte de la Sub Comisión de Acusaciones
Constitucionales del Congreso; y, (iii) ordenó la ejecución inmediata de la
sentencia.
33. Al respecto, se verifica que las resoluciones judiciales señaladas fueron expedidas
por el órgano jurisdiccional competente en el marco del proceso de amparo
interpuesto por el Presidente del JNE y en el que correspondía dilucidar –como se
hizo– si la amenaza a sus derechos fundamentales al ejercicio pleno de la función
pública y a la independencia funcional, era cierta o no. Se observa de su revisión
que las mismas expresan el curso del proceso constitucional cuestionado, sin
constituirse por sí mismas en un vicio competencial.
34. Asimismo, se advierte que como consecuencia de la actuación judicial
materializada en las resoluciones referidas no ha quedado eliminada ni se ha
limitado la competencia exclusiva del Congreso de la República para tramitar
denuncias constitucionales contra los funcionarios públicos que, conforme a lo
dispuesto por el citado artículo 99 de la Constitución, son pasibles de acusación
constitucional. Queda claro que esta es una competencia que el Parlamento ejerce
en el marco de la función de control político que realiza, reconocida como tal por el
constituyente peruano, pero que debe ser ejercida de conformidad con la Norma
Fundamental.
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del Congreso
Expediente 00003-2022-PCC/TC
35. De otro lado, también corresponde señalar que, al igual que en el caso del Defensor
del Pueblo, el proceso de amparo aquí cuestionado aún se encuentra en trámite, por
lo que cualquier acto u omisión que no se ajuste a la regularidad podrá ser
corregido o dejado sin efecto en el ámbito de este mismo. Y tampoco debe
olvidarse que las partes del proceso pueden emplear los recursos y mecanismos
procesales correspondientes para hacer valer sus derechos cuando los consideren
lesionados.
36. Por lo tanto, considero que al no verificarse que las resoluciones judiciales
invocadas por el Congreso representen la manifestación de un vicio competencial
que contravenga la Constitución, también debe desestimarse este extremo de la
demanda.
37. Pero, con independencia de lo resuelto, no dejaré de expresar mi discrepancia con
la razón argumentativa empleada por mis colegas para estimar este extremo de la
demanda competencial. Según consideran, la prerrogativa del antejuicio político
también alcanza al Presidente del Jurado Nacional de Elecciones por tratarse de un
magistrado de la Corte Suprema, y, por ello, la decisión judicial cuestionada
representa una clara intromisión en la competencia de control político que estaba
ejerciendo el Congreso de la República.
38. El artículo 99 de la Constitución recoge taxativamente una lista de funcionarios
públicos que pueden ser objeto de acusación constitucional y en ella no se
encuentra el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones. Se trata, pues, de una
lista cerrada que ha sido configurada con esas características por el constituyente,
por lo que cualquier interpretación, sea por analogía sea por extensión, que tenga
como finalidad reconocer la prerrogativa del antejuicio político a otra autoridad
distinta a las numeradas en el citado artículo 99, resulta inconstitucional. En mi
opinión, a menos que medie una reforma constitucional, no es posible que a otros
altos funcionarios también les asista la prerrogativa del antejuicio político.
§5. Parte resolutiva
Por las razones expuestas, mi voto es por declarar INFUNDADA la demanda
competencial planteada por el Congreso de la República contra el Poder Judicial en
relación con los procesos de amparo tramitados en los Expedientes N.ºs 03898-2022-0-
1801-JR-DC-03 y 00400-2022-0-0401-JR-DC-01. Asimismo, suscribo la ponencia en
mayoría en cuanto se estima la demanda en relación con el proceso de amparo tramitado
en el Expediente 00893-2022-0-1801-JRDC-02, y, por tanto, suscribo el punto
resolutivo 3 del fallo. Finalmente, voto apartándome del punto resolutivo 4 y de la
exhortación realizada en el punto resolutivo 5 del fallo.
S.
MONTEAGUDO VALDEZ