Sala Segunda. Sentencia 70/2023
EXP. N.° 03225-2022-PA/TC
LIMA
JUAN DE DIOS RAMÍREZ CANCHARI
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 19 días del mes de enero de 2023, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Morales Saravia y Domínguez Haro, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Juan de Dios
Ramírez Canchari contra la sentencia de fojas 391, de fecha 20 de junio de
2022, expedida por la Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de
Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente, con fecha 8 de enero de 2019, interpone demanda de
amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), solicitando
que se deje sin efecto la Resolución 000031-2018-ONP/DPR.IF/DL 18846,
de fecha 19 de octubre de 2018, que suspendió la pensión que se le otorgó
mediante la Resolución Administrativa 01211-2017-ONP/DPR.GD/DL
18846, de fecha 18 de agosto de 2017; y que, como consecuencia de ello, se
le restituya la pensión de invalidez por enfermedad profesional que venía
percibiendo. Manifiesta que se le han vulnerado sus derechos a la pensión, al
debido procedimiento, a la debida motivación, así como el principio de
legalidad.
Alega que mediante la Resolución Administrativa 030152-2007-
ONP/DC/DL 19990, de fecha 3 de abril de 2007, se le reconoce 23 años de
trabajo en centros mineros, por lo que se le otorga pensión de jubilación
minera al amparo de la Ley 25009. Posteriormente, como consecuencia de
haber laborado como operario y ayudante en el departamento de beneficio
en el área de peletización en el Centro Metalúrgico de San Nicolás de
Marcona de la Empresa Hierro del Perú SAA, expuesto a riesgos de
toxicidad e insalubridad, mediante la Resolución Administrativa 01211-
2017-ONP/DPR.GD/DL 18846, de fecha 18 de agosto de 2017, se le otorga
renta vitalicia por padecer de la enfermedad profesional de neumoconiosis,
estadio I.
La emplazada contesta la demanda señalando que el derecho
pensionario otorgado al actor fue concedido en forma irregular,
contraviniendo el marco normativo en materia previsional, toda vez que se
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ha acreditado el fraude en la tramitación de la renta vitalicia. Por ende, la
resolución mediante la cual se suspendió su pensión no vulnera su derecho
pensionario, por lo que, no estando acreditada de manera válida la
enfermedad que el actor alega padecer, considera que se debe desestimar la
demanda.
El Primer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima, mediante
Resolución 18, de fecha 17 de mayo de 2021 (f. 325), declaró improcedente
la demanda, por considerar que la controversia debe ser discutida en una vía
procedimental que cuente con etapa probatoria, toda vez que existe duda
sobre la veracidad del certificado médico presentado por el demandante, a lo
que se agrega el hecho de que se ha negado a someterse a una nueva
evaluación médica para determinar su real estado de salud.
La Sala Superior confirmó la apelada por consideraciones similares.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio y procedencia de la demanda
1. El recurrente solicita que se deje sin efecto la Resolución 000031-
2018-ONP/DPR.IF/DL 18846, de fecha 19 de octubre de 2018, que
suspendió la pensión otorgada por la Resolución Administrativa
0001211-2017-ONP/DPR.GD/DL 18846, de fecha 18 de agosto de
2017; y que, como consecuencia de ello, se le restituya la pensión de
invalidez por enfermedad profesional que venía percibiendo.
2. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la sentencia
emitida en el Expediente 00050-2004-AI/TC y otros acumulados, el
derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un
elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual
encuentra protección a través del proceso de amparo de conformidad
con los supuestos de procedencia establecidos en el fundamento 37 de
la sentencia emitida en el Expediente 01417-2005-PA/TC.
3. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental, por su
naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las
condiciones necesarias para su goce; debe concluirse que aquellas
limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su ejercicio
han de estar debidamente sustentadas, a efectos de evitar
arbitrariedades en la intervención de este derecho.
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Consideraciones del Tribunal Constitucional
4. El artículo 32.3 de la Ley 27444 expresa que: "En caso de comprobar
fraude o falsedad en la declaración, información o en la
documentación presentada por el administrado, la entidad considerará
no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos [..]"
debiendo iniciarse el trámite correspondiente para declarar la nulidad
del acto administrativo y determinar las responsabilidades
correspondientes.
5. Obviamente la consecuencia inmediata y lógica, previa a la
declaración de nulidad del acto administrativo, es la suspensión de sus
efectos dado que lo contrario sería aceptar que pese a comprobar la
existencia de ilícito o fraude en la obtención de un derecho, la
Administración se encuentre obligada a mantenerlo hasta que se
declare la nulidad.
6. Conforme a las normas que regulan el Procedimiento Administrativo
General que se ha mencionado, procederá a condición de que la ONP
compruebe la ilegalidad de la documentación presentada por el
pensionista, luego de lo cual asume la carga de realizar las acciones
correspondientes a efectos de declarar la nulidad de la resolución
administrativa que reconoció un derecho fundado en documentos
fraudulentos.
7. Es en este sentido que este Tribunal se ha pronunciado en la sentencia
emitida en el Expediente 01254-2004-AA/TC, cuando sostuvo que:
"la alegación de poseer derechos adquiridos presupone que estos
hayan sido obtenidos conforme a ley, toda vez que el error no genera
derechos; por consiguiente, cualquier otra opinión vertida con
anterioridad en que se haya estimado la prevalencia de la cosa
decidida, sobre el derecho legalmente adquirido queda sustituida por
los fundamentos precedentes".
8. Cabe señalar que el artículo 3.14) de la Ley 28532 ha establecido
como obligación de la ONP la facultad de efectuar acciones de
fiscalización necesaria con relación a los derechos pensionarios en los
sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley.
A su vez, el artículo 32.1 de la Ley 27444 establece que, por la
fiscalización posterior, la entidad ante la que se realiza un
procedimiento de aprobación automática o evaluación previa queda
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obligada a verificar de oficio, mediante el sistema de muestreo, la
autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las
informaciones y de las traducciones proporcionadas por el
administrado. Por lo tanto, la ONP está obligada a investigar,
debidamente, en caso de que encuentre indicios razonables de acceso
ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si
efectivamente existió fraude para acceder a ésta, e iniciar las acciones
legales correspondientes.
9. Siendo así, si la ONP decide suspender el pago de la pensión, la
resolución administrativa que al efecto se expida debe establecer con
certeza que uno o más documentos que sustentan el derecho a la
pensión son fraudulentos o contienen datos inexactos; además, y en
vista de la gravedad de la medida, toda vez que deja sin sustento
económico al pensionista, debe cumplirse la obligación de
fundamentar debida y suficientemente la decisión, dado que carecerá
de validez en caso de que la motivación sea insuficiente o esté
sustentada en términos genéricos o vagos. Y ello es así porque la
motivación de los actos administrativos, más aún de aquellos que
extinguen o modifican una relación jurídica (caducidad y suspensión)
es una obligación de la Administración y un derecho del administrado,
incluso considerando la motivación por remisión a informes u otros,
caso en el cual la ONP está en la obligación de presentarlos para
sustentar su actuación y poder efectuar el control constitucional de su
actuación.
10. De autos se advierte que mediante Resolución Administrativa
0001211-2017-ONP/DPR.GD/DL 18846, de fecha 18 de agosto de
2017 (f. 3), se le otorgó al actor renta vitalicia por enfermedad
profesional por la suma de S/ 3,592.32 (tres mil quinientos noventa y
dos soles con treinta y dos céntimos) a partir del 17 de agosto de 2016.
11. Sin embargo, mediante la Resolución 000031-2018-
ONP/DPR.IF/DL18846, de fecha 19 de octubre de 2018 [cfr. fojas
11], la ONP suspendió la pensión que le otorgó al actor con la
Resolución Administrativa 0001211-2017-ONP/DPR.GD/DL 18846,
en ejercicio de las facultades que le han sido conferidas por el artículo
3.14 de la Ley 28532, señalando que “de la documentación y/o
información del expediente administrativo correspondiente a don
JUAN DE DIOS RAMÍREZ CANCHARI, se ha comprobado la
falsedad en el contenido por datos inexactos en el Certificado
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Médico N° 141-2016, de fecha 17 de agosto de 2016 […] el mismo
que sirvió de sustento para obtener la Renta Vitalicia por Enfermedad
Profesional solicitada por el administrado” [cfr. fojas 12]. [Énfasis
nuestro]
12. Esta Sala del Tribunal Constitucional observa que la demandada
sustenta dicha conclusión en el Informe de Auditoría Médica N° 287-
2018-INNOMEDIC INTERNATIONAL EIRL [cfr. fojas 13], de
fecha 5 de octubre de 2018, en el que se concluye lo siguiente: “Esta
auditoría Médica halla No Conformidad al Certificado Médico N°
141-2016, de fecha 17.08.2016, emitido por el Hospital Carlos
Lanfranco La Hoz – Minsa, toda vez que efectuado el análisis a la
historia clínica, no se hallaron las evidencias de evaluaciones
requeridas para sustentar el diagnóstico de neumoconiosis II estadio.
Asimismo, no se halla ninguna evidencia médica documentaria que
sustente la supuesta fecha de inicio de incapacidad (año 1999). La
Comisión Médica Calificadora de la Incapacidad CMCI del Hospital
Carlos Lanfranco La Hoz – Minsa, no cumplió con evidenciar la
aplicación de los protocolos establecidos en el Documento Técnico de
Evaluación – Calificación de la Invalidez por Accidente de Trabajo y
Enfermedades Profesionales, así como en el Manual de Evaluación y
Calificación del Grado de Invalidez y la Directiva Sanitaria N° 003-
Minsa.”
13. Se advierte que tal conclusión se arribó a partir de los siguientes
hallazgos:
a) Respecto al diagnóstico de Neumoconiosis, no se halla el
Informe Radiográfico de tórax que cumpla con los criterios de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT 2000).
b) No se evidencia formulario de informe radiológico con
metodología OIT donde describa las características de los
hallazgos por enfermedad de neumoconiosis, tampoco se
evidencia el Grado de Profusión de acuerdo a la Clasificación
Internacional Radiológica de la OIT.
c) El “Documento Técnico de Evaluación y Calificación de la
Invalidez por Accidente de Trabajo y Enfermedades
Profesionales”, refiere en los criterios de calificación para
enfermedades respiratorias ocupacionales Neumoconiosis, que
es de USO ESTRICTO la Clasificación Internacional
Radiológica de la OIT; en ese sentido, no se halla evidencia de
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hallazgo de la Clasificación de Disnea ni Examen de Saturación
de Oxígeno. En consecuencia, no podemos dar por cierto este
diagnóstico.
d) De la revisión efectuada a la historia clínica, no se halla
evidencia médica documentaria que sustente el diagnóstico
configurado en el certificado médico auditado; asimismo, no se
halla ninguna evidencia médica documentaria que sustente la
supuesta fecha de inicio de incapacidad (año 1999).
e) Finalmente, cabe aclarar que para el presente caso la Comisión
Médica Calificadora de la Incapacidad – CMCI, del Hospital de
la Amistad Perú-Corea Santa Rosa II-2 de Piura (MINSA), no
tiene las competencias para emitir el Certificado Médico al
amparo del Decreto Supremo N° 166-2005-EF, respecto a
enfermedad profesional contemplada en la Ley N° 26790, tal
como se señala en el punto 7 de la Directiva Sanitaria N° 003-
MINSA.
14. Al respecto, esta Sala del Tribunal observa que, si bien en el asunto y
conclusiones [cfr. fojas 13 y 15] del Informe de Auditoría Médica N°
287-2018-INNOMEDIC INTERNATIONAL EIRL, se precisa que se
refiere al “Certificado Médico N° 141-2016, de fecha 17.08.2016,
emitido por el Hospital Carlos Lanfranco La Hoz”; en el hallazgo del
mismo documento [cfr. fojas 14 revés], consignado en el punto e) del
párrafo anterior, se hace referencia a un certificado médico emitido
por “el Hospital de la Amistad Perú-Corea Santa Rosa II-2 de Piura
(MINSA)”, lo que mostraría una incongruencia entre el documento
que se pretende analizar y el que fue finalmente evaluado en dicho
informe.
15. A su vez, en el hallazgo consignado en el punto e) se indica que la
comisión médica calificadora de incapacidad no tiene competencia
para emitir el certificado médico; sin embargo, el Tribunal
Constitucional ha señalado que los “no [es, sic] razonable pretender
que el asegurado indague previamente si la comisión médica cuenta
con autorización oficial” [cfr. Sentencia emitida en el Expediente
00799-2014-PA/TC, fundamento 10]. Por consiguiente, el hallazgo
advertido en el apartado e) no resulta razonable, y contraviene la
protección del derecho a la pensión del asegurado.
16. En relación con los hallazgos consignados en los apartados a), b) y c),
que indican que los exámenes médicos que sustentan el Certificado
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Médico N° 141-2016, de fecha 17.08.2016, no cumplen con criterios
de la Organización Internacional del Trabajo (OIT 2000); esta Sala del
Tribunal advierte que dichos cuestionamientos no resultan razonables.
17. Efectivamente, en la sentencia emitida en el Expediente 00799-2014-
PA/TC, el Tribunal Constitucional declaró el estado de cosas
inconstitucional con relación a la conducta omisiva por parte del
Ministerio de Salud y de EsSalud de no conformar comisiones
médicas calificadoras de incapacidad por enfermedad profesional en
número suficiente y a nivel nacional. Y, a fin de darle solución,
ordenó que en el plazo de un (01) año se implementen comisiones
médicas calificadoras de incapacidad por accidente de trabajo y
enfermedad profesional, a nivel nacional, que cumplan los estándares
nacionales e internacionales [cfr. Fundamentos 15 y 24]. En dicha
sentencia, este alto Tribunal advirtió que no es razonable pretender
que el asegurado indague previamente si la comisión médica cuenta
con autorización oficial, con el equipamiento médico adecuado y con
los profesionales médicos especializados, por cuanto los asegurados
acuden a un centro de salud público con el convencimiento de que las
comisiones médicas evaluadoras de incapacidad emitirán un informe
médico que será válido para acreditar su estado de salud [cfr.
Fundamento 10].
18. Dicha conducta omisiva, a la fecha no viene siendo subsanada lo que
vulneraría de manera sistemática la dimensión objetiva del derecho a
la pensión, dado que hay una conducta omisiva a nivel estructural, en
todos los sectores del Estado, de adoptar medidas que permitan la
realización y eficacia plena del derecho a la pensión de los asegurados
que padecen graves enfermedades profesionales, y que, para acceder a
una pensión de invalidez por enfermedad profesional, requieren
acreditar su estado de salud con certificados médicos expedidos por
comisiones médicas competentes que no hay.
19. En el presente caso, se observa que los hallazgos del Informe de
Auditoría Médica N° 287-2018-INNOMEDIC INTERNATIONAL
EIRL, consignados en los apartados a), b) y c) del fundamento 13
supra, manifiestan que no se han realizado las evaluaciones médicas
conforme a estándares internacionales.
20. Consecuentemente, esta Sala del Tribunal Constitucional advierte que
la exigencia de la elaboración de exámenes médicos conforme a
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estándares internacionales es contradictoria con el estado de cosas
inconstitucional, declarado en la sentencia recaída en el Expediente
00799-2014-PA/TC, que reconoce que no hay comisiones médicas
calificadoras de incapacidad por enfermedad profesional en número
suficiente y a nivel nacional, que cumplan los estándares nacionales e
internacionales. Y es que se estaría exigiendo el cumplimiento de
exigencias técnicas, que en la práctica son imposibles de realizarse,
por cuanto hay omisión estatal de conformar comisiones médicas que
cumplan con los estándares referidos produciendo con ello más bien
una severa afectación a los derechos sociales de los beneficiarios,
como ocurre en el presente caso.
21. En tal sentido, los hallazgos del Informe de Auditoría Médica N° 287-
2018-INNOMEDIC INTERNATIONAL EIRL, consignados en los
apartados a), b) y c) del fundamento 13 supra, no resultan razonables
ya que desconocen el estado de cosas declarado en la sentencia
recaída en el Expediente 00799-2014-PA/TC, trasladando la omisión
de la conducta omisiva estatal al asegurado; y sumándose a la
vulneración de la dimensión objetiva del derecho a la pensión, al
configurarse como otra forma de impedir la plena eficacia del derecho
a la pensión de los asegurados que padecen de enfermedades
profesionales.
22. Finalmente, en relación con el referido hallazgo d), que indica que no
se halla evidencia que sustente la supuesta fecha de inicio de
incapacidad; se advierte que dicha fecha no resulta relevante para
efectos del otorgamiento de la pensión, puesto que los derechos se
generan a partir de la fecha de contingencia, que sería la fecha de
emisión del certificado médico que determina la enfermedad
profesional. Por consiguiente, dicho hallazgo no enerva el contenido
del certificado médico presentado por el asegurado, pues cualquier
cuestionamiento al documento denominado informe, dictamen o
certificado médico no enerva necesariamente su contenido, conforme
a lo señalado en el artículo 237 del Código Procesal Civil, y también
se ha referido en el fundamento 23 de la sentencia emitida en el
Expediente 00799-2014-PA/TC.
23. Así las cosas, en el presente caso, se observa que los cuestionamientos
referidos en el Informe de Auditoría Médica N° 287-2018-
INNOMEDIC INTERNATIONAL EIRL, que sirvió de sustento para
la emisión de la Resolución 000031-2018-ONP/DPR.IF/DL18846, de
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fecha 19 de octubre de 2018, no resultan razonables, dado que son
incongruentes; contrarios al estado de cosas declarado en la sentencia
recaída en el Expediente 00799-2014-PA/TC, así como a la dimensión
objetiva del derecho a la pensión; y no son suficientes para enervar el
contenido del certificado médico presentado por el asegurado. En ese
sentido, la cuestionada Resolución 000031-2018-
ONP/DPR.IF/DL18846, de fecha 19 de octubre de 2018, al presentar
motivación insuficiente, vulnera el derecho a la debida
motivación, en concordancia con el derecho a la pensión del actor.
24. Por lo expuesto, esta Sala del Tribunal considera que se debe restituir
el derecho pensionario del actor.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú, y con la participación del
magistrado Morales Saravia, en reemplazo del magistrado Ferrero Costa,
conforme al acuerdo de Pleno de fecha 20 de diciembre de 2022.
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia. NULA la
Resolución 000031-2018-ONP/DPR.IF/DL 18846, de fecha 19 de
octubre de 2018, que suspendió la pensión que se le otorgó al actor
mediante la Resolución Administrativa 01211-2017-ONP/DPR.GD/DL
18846, de fecha 18 de agosto de 2017.
2. Ordenar a la ONP restituya el pago de las pensiones dejadas de percibir
por el demandante, desde la suspensión de la pensión, más los intereses
legales correspondientes y costos.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE