Pleno. Sentencia 22/2023
EXP. N.° 03481-2021-PA/TC
LIMA
MINISTERIO DE EDUCACIÓN
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 31 días del mes de enero de 2023, el Pleno del
Tribunal Constitucional, integrado por los magistrados Morales Saravia,
Pacheco Zerga, Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro, Monteagudo Valdez
y Ochoa Cardich, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Michael
Utrilla Max, abogado de la Procuraduría Pública a cargo de los asuntos
judiciales del Ministerio de Educación (Minedu), contra la resolución de
fojas 66, de fecha 26 de agosto de 2021, expedida por la Segunda Sala
Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró
improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 24 de diciembre de 2019 (f. 14), el Ministerio de
Educación interpone demanda de amparo en contra de los jueces
integrantes del Primer Juzgado de Trabajo Transitorio de Lima y de la
Sexta Sala Laboral de la Corte Superior de Justicia de Lima, a fin de que
se declare nulas las siguientes resoluciones judiciales: (i) la Resolución
18, de fecha 13 de marzo de 2019 (f. 11 vuelta), que en etapa de
ejecución del proceso contencioso-administrativo interpuesto en su
contra por don Segundo Emilio Aliaga Zelada, aprobó el Informe
Pericial 0473-2018-ETP-RNM, de fecha 23 de noviembre de 2018, en el
que se calculó que el monto por concepto de bonificación por
preparación de clases y evaluación ascendía a S/. 54 409.99, y por
intereses legales a S/ 21 683.30, y le requirió acreditar dicho pago dentro
del plazo de diez días de notificado, bajo apercibimiento de ley
(Expediente 34236-2014); y (ii) la Resolución 22, de fecha 4 de
noviembre de 2019 (f. 3, vuelta), que confirmó la apelada (Expediente
34236-2014).
Manifiesta que mediante sentencia emitida en el proceso
subyacente se le ordenó otorgar el reintegro por concepto de
bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación
sobre la base del 30 % de la remuneración total y que, en ejecución de
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sentencia, se emitió el Informe Pericial 0473-2018-ETP-RNM, que tomó
en cuenta erróneamente conceptos remunerativos que no son materia de
cálculo, lo que vulnera el principio de legalidad. Agrega que cumplió
con observar dicho informe pericial, sin embargo, las resoluciones
cuestionadas desestimaron su observación sin tener en cuenta la
normatividad que regula cada concepto, por lo que se han conculcado
sus derechos fundamentales a la tutela procesal efectiva, al debido
proceso y a la motivación de las resoluciones judiciales
Refiere que las resoluciones objeto de cuestionamiento vulneran
el derecho al debido proceso porque incurren en una motivación
insuficiente, al haber ignorado el marco normativo que claramente
prohíbe la aplicación del criterio del informe pericial, establecido en las
Casaciones 15895-2016-HUARA y 9955-2017-LIMA ESTE, según las
cuales, para el cálculo de la bonificación de preparación de clases no se
debe tomar en cuenta las bonificaciones dispuestas por los Decretos de
Urgencia 080-94, 09- 96, 011-99 y 073-97; por los Decretos Supremos
19-94-PCM y 081-93-EF; por el Decreto Legislativo 25671 [sic]; y por
los Decretos Supremos 276-91-EF, 065-2003-EF, 097-2003-EF, 014-
2004-EF, 056-2004-EF, 050-2005-EF, 069-2005-EF, 081-2006-EF, Ley
28979, y 185-2003-EF.
Asevera que las resoluciones objeto de cuestionamiento vulnera
también sus derechos al debido proceso y defensa, pues el colegiado
emplazado, al momento de emitir pronunciamiento, debió analizar los
conceptos de pago que conforman la remuneración total y que son base
de cálculo de la bonificación especial mensual por preparación de clases,
por lo que existe claramente falta de motivación por la judicatura.
Manifiesta que las resoluciones objeto de cuestionamiento violan
su derecho al debido proceso y el principio de legalidad en tanto el
Informe Pericial N° 0473-2018-PJ-ETP-RNM, validado por ambas
decisiones judiciales, contraviene el marco normativo vigente que regula
los conceptos de pago percibidos por los docentes y lo dispuesto por
varios informes técnicos emitidos por la Autoridad Nacional del Servicio
Civil (Servir). Asimismo, afirma que la forma en que se desestimó la
observación al informe pericial también afecta su derecho al debido
proceso, al no haber estado debidamente motivada, así como tampoco la
resolución superior que confirmó la apelada.
Sostiene, finalmente, que las resoluciones objeto de
cuestionamiento conculcan el principio de seguridad jurídica, al haber
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sido emitidas en contravención del marco normativo aplicable, así como
el principio de interdicción o prohibición de la arbitrariedad.
El Cuarto Juzgado Constitucional de la Corte Superior de Justicia
de Lima, a través de la Resolución 1 (f. 31), de fecha 13 de febrero de
2020, declaró la improcedencia liminar de la demanda tras considerar
que la irregularidad denunciada no es manifiesta.
La Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia
de Lima, mediante la Resolución 7 (f. 66), de fecha 26 de agosto de
2021, confirmó la apelada por considerar que la pretensión está dirigida
a cuestionar un pronunciamiento expedido regularmente por la
jurisdicción ordinaria, en el ámbito de sus competencias.
Mediante auto de fecha 11 de marzo de 2022, la Primera Sala del
Tribunal Constitucional, para efectos de cautelar los derechos de defensa
de los demandados, dispuso que se notifique la demanda con sus anexos
y resoluciones emitidas en el trámite del proceso de amparo al
procurador público a cargo de los asuntos judiciales del Poder Judicial;
además de otorgar un tiempo prudencial a efectos de que exponga lo
conveniente a sus derechos e intereses.
Mediante escrito de fecha 21 de abril de 2022, el procurador
público adjunto a cargo de los asuntos judiciales del Poder Judicial
contesta la demanda de amparo solicitando que sea declarada
improcedente o infundada. Aduce que en varias ocasiones el Tribunal
Constitucional ha establecido que cuando el Poder Judicial se pronuncia
sobre la bonificación especial mensual por preparación de clases y
evaluación de parte de docentes, y lo entiende como un concepto
remunerativo, no agravia el derecho fundamental a la debida motivación.
FUNDAMENTOS
§1. Petitorio
1. El demandante pretende que se declare nulas las siguientes
resoluciones judiciales: (a) la Resolución 18, de fecha 13 de marzo
de 2019 (f. 11 vuelta), que en etapa de ejecución del proceso
contencioso-administrativo interpuesto en su contra por don Segundo
Emilio Aliaga Zelada, aprobó el Informe Pericial 0473-2018-ETP-
RNM, de fecha 23 de noviembre de 2018, en el que se calculó que el
monto por concepto de bonificación por preparación de clases y
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evaluación ascendía a S/. 54 409.99, y por intereses legales a S/. 21
683.30, y le requirió acreditar dicho pago dentro del plazo de diez
días de notificado bajo apercibimiento de ley (Expediente 34236-
2014); y b) la Resolución 22, de fecha 4 de noviembre de 2019 (f. 3,
vuelta), que confirmó la apelada (Expediente 34236-2014).
§2. Del derecho al debido proceso y su protección a través el
amparo
2. De conformidad con el artículo 139.3 de la Constitución, toda
persona tiene derecho a la observancia del debido proceso en
cualquier tipo de procedimiento en el que se diluciden sus derechos,
se solucione un conflicto jurídico o se aclare una incertidumbre
jurídica. Como lo ha enfatizado este Tribunal, el debido proceso
garantiza el respeto de los derechos y garantías mínimas con que
debe contar todo justiciable para que una causa pueda tramitarse y
resolverse con justicia (Cfr. sentencia expedida en el Expediente
07289-2005-PA/TC, fundamento 3). Pero el derecho fundamental al
debido proceso, preciso es recordarlo, se caracteriza también por
tener un contenido antes bien que unívoco, heterodoxo o complejo.
Precisamente, uno de esos contenidos que hacen parte del debido
proceso es el derecho a la motivación de las resoluciones judiciales,
reconocido en el artículo 139.5 de la Constitución.
3. La jurisprudencia de este Tribunal ha sido uniforme al establecer que
la exigencia de que las decisiones judiciales sean motivadas,
“garantiza que los jueces, cualquiera sea la instancia a la que
pertenezcan, expresen el proceso mental que los ha llevado a decidir
una controversia, asegurando que el ejercicio de la potestad de
administrar justicia se haga con sujeción a la Constitución y a la ley;
pero también con la finalidad de facilitar una adecuado ejercicio del
derecho de defensa de los justiciables” (sentencia emitida en el
Expediente 08125-2005-HC/TC, fundamento 10).
4. En su interpretación sobre el contenido constitucionalmente
protegido de este derecho, el Tribunal ha formulado una tipología de
supuestos en los cuales dicho contenido resulta vulnerado, como es
el caso de la sentencia emitida en el Expediente 03943-2006-PA/TC,
en la que el Tribunal reconoció las siguientes hipótesis de
vulneración:
a) Inexistencia de motivación o motivación aparente.
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b) Falta de motivación interna del razonamiento, que se presenta en una
doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia
a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su
decisión; y, por otro, cuando existe incoherencia narrativa, que a la
postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de
transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la
decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito
constitucional de la debida motivación mediante el control de los
argumentos utilizados en la decisión asumida por el juez o tribunal, ya
sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia
narrativa.
c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas,
que se presenta cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido
confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica.
d) La motivación insuficiente, referida básicamente al mínimo de
motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho
indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada.
Si bien, como ha establecido este Tribunal, no se trata de dar respuestas
a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en
términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva
constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia”
de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está
decidiendo.
e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la tutela
judicial efectiva y, en concreto, el derecho a la debida motivación de
las sentencias obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones
de las partes de manera congruente con los términos en que vengan
planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan
modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa).
Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento
genera de inmediato la posibilidad de su control mediante el proceso de
amparo. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar
incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del
debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del
derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la
sentencia (incongruencia omisiva).
5. De manera que si bien no todo ni cualquier error en el que
eventualmente incurra una resolución judicial constituye
automáticamente la violación del contenido constitucionalmente
protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales,
cierto es también que el deber de motivar constituye una garantía
del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las
resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de
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los jueces, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento
jurídico o los que se derivan del caso.
6. Asimismo, el deber de motivar adecuadamente las resoluciones
judiciales no es exclusivo de las resoluciones con carácter de
sentencia judicial, sino que alcanza también a todo tipo de
resoluciones judiciales, según la intensidad que estas puedan tener
sobre los derechos del justiciable, pudiendo inclusive cuestionarse
resoluciones judiciales en el marco de procesos de ejecución, si es
que estas violan los derechos o garantías antes aludidos, lo que se
procederá a evaluar a continuación.
§3. Análisis del caso
7. A fojas 11 de autos, obra la cuestionada Resolución 18, de fecha 13
de marzo de 2019, emitida por el Primer Juzgado de Trabajo
Transitorio de Lima en el marco de la ejecución del proceso
contencioso-administrativo iniciado por don Segundo Emilio Aliaga
Zelada contra el Ministerio de Educación. La impugnación de la
recurrente contra dicha decisión radica en que se habría reconocido
el otorgamiento de la bonificación del 30% de la remuneración total
por concepto de preparación de clases y evaluación sobre el total de
los conceptos que figuran en la boleta de pago, pese a que muchos de
estos conceptos no deberían ser considerados para la base del cálculo
de la bonificación.
8. Así pues, para efectos de justificar su decisión, el Primer Juzgado de
Trabajo Transitorio de Lima expone lo siguiente:
SEGUNDO.- Que, conforme lo dispuesto por el artículo 8° inciso b)
del D.S. N° 051-91-PCM, entendemos por remuneración total "Es
aquella que está constituida por la Remuneración Total Permanente y
los conceptos remunerativos adicionales otorgados por Ley expresa,
los mismos que se dan por el desempeño de cargos que Implican
exigencias y/o condiciones distintas al común. TERCERO.- Que,
conforme se aprecia de la observación planteada por la entidad
demandada, esta sustenta su posición indicando que, para el cálculo
de la bonificación realizada por el perito, este ha tomado en cuenta la
totalidad de los conceptos que figuran en la boleta de pago cuando
muchos de ellos no deberían ser considerados para la base del cálculo
de la bonificación. CUARTO..- Sin embargo, la entidad demandada
no ha observado lo que indica la normativa aplicable al caso, puesto
que en el artículo 48° de la Ley N° 24029, se establece claramente
que la discutida bonificación debe ser otorgada sobre la remuneración
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total: "Artículo 48 - El profesor tiene derecho a percibir una
bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación
equivalente al 30% de su remuneración total.", concepto que ha
quedado definido según el artículo 8° inciso b) del D.S. N° 051-91-
PCM. Por tanto, estando a lo expuesto SE DISPONE DECLARAR
INFUNDADA LA OBSERVACIÓN A LA EJECUCIÓN DE
SENTENCIA.
9. A fojas 3 de autos obra la también cuestionada Resolución 22, de
fecha 4 de noviembre de 2019, emitida por la Sexta Sala Laboral de
Lima, en el marco de la ejecución del proceso contencioso-
administrativo iniciado por don Segundo Emilio Aliaga Zelada
contra el Ministerio de Educación. Así pues, para efectos de
justificar su decisión, la Sexta Sala Laboral de Lima indica, entre
otras cosas, que: (i) el proceso se encuentra en etapa de ejecución de
sentencia y se dispuso que el Ministerio de Educación emita nueva
resolución otorgando al accionante reintegro equivalente al 30% de
la remuneración total por bonificación especial por preparación de
clases y evaluación, más el pago de devengados e intereses que
correspondan, que se calcularán en ejecución de sentencia con
deducción de los montos percibidos y calculados erróneamente sobre
la remuneración total permanente; (ii) se puso a conocimiento de las
partes el Informe Pericial N° 473-208-PJ-ETP-RNM, cuya
observación por parte de la entidad fue declarada infundada por
Resolución N° 18; (iii) el artículo 8 del Decreto Supremo 051-91-
PCM habría establecido la diferencia entre remuneración total
permanente y remuneración total, según los cuales, remuneración
total incluye los conceptos remunerativos otorgados por ley expresa;
(iv) en tanto la sentencia objeto de ejecución ya resolvió que la base
de cálculo debía realizarse sobre la remuneración total y no la
remuneración total permanente, la discusión planteada por el
Ministerio de Educación supondría reabrir lo ya decidido por la
sentencia; (v) el informe pericial cuestionado, en cumplimiento de la
sentencia, ha efectuado su cálculo tomando en cuenta la
remuneración total.
10. Así las cosas, desde el punto de vista del derecho a la debida
motivación de las resoluciones judiciales, no cabe objetar ni la
resolución de primera instancia ni la de segunda, cuestionadas por la
demandante, pues los órganos jurisdiccionales de justicia ordinaria
han expuesto suficientemente las razones de su decisión; esto es, que
la sentencia dispuso que se calcule la bonificación especial por
preparación de clases y evaluación tomando como base de cálculo la
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remuneración total y no la remuneración total permanente (siendo
que este segundo concepto, a diferencia del primero, excluye los
conceptos remunerativos dados por ley expresa); y porque la
recurrente no ha acreditado con claridad que las decisiones
impugnadas vulneren los derechos que alega. La cuestión de si la
base de cálculo para la bonificación especial debía incluir la
remuneración total o la remuneración total permanente, desde la
perspectiva del derecho laboral, no es un tópico sobre el cual este
Tribunal deba pronunciarse, puesto que, como tantas veces se ha
sostenido, la determinación, interpretación y aplicación de la ley son
asuntos que les corresponde analizar y decidir a los órganos de la
jurisdicción ordinaria, a no ser que, en cualquiera de estas
actividades, se hayan lesionado derechos fundamentales, no siendo
este el caso.
11. Más aún cuando lo que la actora pretende -a través de la
impugnación de resoluciones en el marco de un proceso de ejecución
de sentencia-, es cuestionar indirectamente la sentencia con calidad
de cosa juzgada de fecha 15 de setiembre de 2015 (Resolución 07),
materia de ejecución, que es cosa juzgada y no es objeto de debate
directo en el marco del presente proceso de amparo. Lo anterior se
concluye porque fue esta sentencia la que dispuso que la base de
cálculo para la bonificación especial tome en cuenta la remuneración
total, y no la remuneración total permanente. No corresponde, pues,
cuestionar las resoluciones de ejecución de sentencia, en la medida
en que lo único que estas hacen es aplicar lo dispuesto por la
sentencia que puso fin al proceso contencioso-administrativo.
12. En lo que respecta a la supuesta violación de los derechos al debido
proceso y a la tutela procesal efectiva, así como a los principios de
legalidad, seguridad jurídica e interdicción contra la arbitrariedad,
deberá entenderse que este alegato corre la suerte del análisis
realizado sobre el derecho a la debida motivación de las resoluciones
judiciales. Y ello porque, al concluirse que las resoluciones
cuestionadas se derivaron de un proceso judicial ordinario regular,
entonces tampoco habrían incurrido en los referidos vicios.
13. En suma, la demanda de amparo de autos debe ser declarada
infundada, al no observarse violación de los derechos al debido
proceso, a la tutela procesal efectiva ni a la motivación de las
resoluciones judiciales del demandante.
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Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad
que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de amparo.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
PONENTE MORALES SARAVIA