Pleno. Sentencia 256/2023
EXP. N.° 00316-2022-AA/TC
SULLANA
EMPRESA DE
TRANSPORTES OSWALDO
CRISTOBAL E.I.R.L.
Representada por PASCUAL
VIERA CASTRO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 30 días del mes de marzo de 2023, el Pleno del
Tribunal Constitucional, integrado por los magistrados Morales Saravia,
Pacheco Zerga, Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro, Monteagudo Valdez
y Ochoa Cardich, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por la Empresa de
Transportes Oswaldo Cristóbal E.I.R.L., debidamente representada por
don Pascual Viera Castro, contra la resolución de la Sala Civil sede San
Martín de la Corte Superior de Justicia de Sullana, de fojas 189, su fecha
19 de noviembre de 2021, que confirma la apelada en el extremo que
declara infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con escrito de fecha 5 de octubre de 2020 (f. 17), subsanado con
fecha 29 de octubre de 2020 (f. 37), el recurrente, en su condición de
gerente general de la Empresa de Transportes Oswaldo Cristóbal
E.I.R.L., interpone demanda de amparo contra: i) la Municipalidad
Distrital de Bellavista-Sullana, representada por su alcalde, don José
Hildebrando Crisanto Vilela, así como contra ii) el pleno del Concejo
Municipal integrado por los regidores señores Tania Lucila Abuquerque
Quino, Rosa América Córdova Vargas, Orlando Siancas Rodríguez,
Santos Mercedes Sunción Viera, Darwin Rafael Cardoza Siancas, Julio
Alexander Rivera Farfán y Juan Danny Mendoza Girón. Solicitando que
se declare sin efecto legal la Ordenanza Municipal 0009-2020-MDB-S,
de fecha 20 de agosto del 2020, que establece zonas rígidas y declara de
interés social y de orden público el establecimiento de paraderos de
transporte público en el distrito de Bellavista -Sullana. Denuncia la
vulneración de sus derechos fundamentales a la libertad de trabajo, de
empresa y a la igualdad ante la ley.
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El recurrente alega que cuenta la empresa que representa con
licencia de funcionamiento municipal definitiva, expedida por la propia
Municipalidad Distrital de Bellavista, de fecha 11 de marzo del 2003
(sic), y con el permiso de operación de ruta del servicio provincial en la
modalidad de transporte interurbano de vehículos mayores, que le fue
otorgado conforme a ley por la Municipalidad Provincial de Sullana, lo
que le permitía cubrir la ruta Bellavista hacia los centros poblados -CP El
Cucho-Montenegro Huangala-Piedra Rodada-Chalacala-Somate Bajo y
Chilaco Pelados. Especifica que dicho permiso de operación de ruta fue
renovado a través de la Resolución Gerencial 0300-2017/MPS-GDEL, de
fecha 28 de febrero del 2017, por la Municipalidad Provincial de Sullana
(f. 9) y tenía vigencia hasta el 31 de diciembre del año 2026. Acota que
cuenta también con el certificado de Defensa Civil del 17 de abril del
2019.
Sostiene que con la ordenanza emitida se ha dejado sin efecto el
permiso de operación de ruta otorgado sin antes agotar la vía del diálogo
entre las partes, y tampoco se ha considerado que se perjudica a los
pobladores del Alto Chira, por cuanto son los centros poblados que se
encuentran en la ruta de transporte autorizada. Agrega que la norma en
cuestión no ha sido promulgada ni publicada por el alcalde de la
Municipalidad y, en su conjunto, es antitécnica y antisocial.
Con Resolución 2, de fecha 18 de noviembre de 2020 (f. 38), el
Segundo Juzgado Civil sede San Martín de la Corte Superior de Justicia
de Sullana admite a trámite la demanda, y corre traslado de ella a la parte
demandada.
El procurador público de la Municipalidad Distrital de Bellavista,
mediante escrito de fecha 2 de marzo de 2021, se apersona y contesta la
demanda (f. 58). Alega que si bien es cierto que la demandante cuenta
con la licencia de funcionamiento que le fuera expedida por su
representada con la finalidad de que pueda realizar actividades propias
en su giro de negocio, es decir, que pueda funcionar su terminal terrestre
ubicado en la calle Lambayeque 119 distrito de Bellavista; no es menos
cierto también que en mérito a las atribuciones reconocidas en la Ley
Orgánica de Municipalidades se ha emitido la ordenanza municipal
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cuestionada, a fin de ordenar el transporte interurbano de los vehículos
de transportes de pasajeros al Alto Chira, es decir, a las localidades o
centros Poblados El Cucho, Montenegro, Huangala, Piedra Rodada,
Chalacala, Somate Bajo y Chilacos Pelados.
El demandado don José Hildebrando Crisanto Vilela, se apersona
al proceso y deduce la excepción de falta de legitimidad para obrar del
demandado (f. 73), indicando que en su calidad de alcalde no tiene
facultades para dejar sin efecto una ordenanza que tiene rango de ley;
asimismo deduce la excepción de incompetencia, por considerar que lo
que es materia de reclamo no puede ser ventilado a través del proceso de
amparo sino a través del proceso de inconstitucionalidad. Finaliza
precisando que la ordenanza municipal en cuestión sí fue promulgada y
publicada en el diario “La República” el 26 de febrero del 2021, y que se
emitió en el marco de las atribuciones asignadas por la Constitución.
Mediante Resolución 5, de fecha 9 de abril del 2021 (f. 82), el
Segundo Juzgado Civil sede San Martín de la Corte Superior de Justicia
de Sullana declara improcedentes las excepciones de falta de legitimidad
para obrar de la demandada y de incompetencia deducidas, e
improcedente la contestación de demanda presentada por el alcalde de la
municipalidad demandada por extemporánea; asimismo, resuelve en el
punto 2 que, con referencia al escrito de contestación de demanda
presentado por don Julio Alexander Rivera Farfán, en su calidad de
regidor de la entidad edil demandada, se advierte que no se ha ingresado
escrito alguno, por lo que le otorga un plazo para la subsanación
correspondiente.
Con escrito de fecha 11 de mayo de 2021 (f. 91), don Julio
Alexander Rivera Farfán subsana la omisión advertida adjuntando la
contestación de la demanda, y solicitando que se la declare improcedente
o infundada.
Mediante Resolución 8, de fecha 20 de mayo del 2021 (f. 118), se
convalida la notificación de la Resolución 5, de fecha 9 de abril del 2021,
efectuada al alcalde demandado, y se le concede la apelación interpuesta,
sin efecto suspensivo y con la calidad de diferida.
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Mediante Resolución 11, de fecha 27 de julio de 2021 (f. 135), el
Segundo Juzgado Especializado Civil de la Corte Superior de Justicia de
Sullana declara infundada la demanda, por considerar que la
municipalidad demandada ha actuado de acuerdo con sus competencias
respecto de las materias de tránsito, vialidad y transporte público, y no se
acredita la vulneración alguna de los derechos a la libertad de empresa,
de trabajo, ni del derecho a la igualdad invocados.
A su turno, la Sala Civil sede San Martín de la Corte Superior de
Justicia de Sullana, con fecha 19 de noviembre de 2021, confirma la
Resolución 5, en el extremo referido a la improcedencia de la
contestación de la demanda y de las excepciones deducidas por el alcalde
demandado. Asimismo, confirma la sentencia contenida en la Resolución
11, por similares fundamentos.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. La demanda tiene por objeto que se declare sin efecto legal la
Ordenanza Municipal 0009-2020-MDB-S, de fecha 20 de agosto
del 2020, que establece zonas rígidas y declara de interés social y
de orden público el establecimiento de paraderos de transporte
público en el distrito de Bellavista-Sullana. La entidad recurrente
denuncia la violación de sus derechos a la libertad de trabajo, de
empresa y a la igualdad ante la ley.
Norma objeto de control constitucional
2. Mediante la Ordenanza Municipal 0009-2020-MDB-S, de fecha 20
de agosto del 2020, se establece lo siguiente
Artículo 1°: “Declarar zona rígida y en consecuencia prohibir el
estacionamiento de unidades vehiculares en general, por tanto, libre de
paraderos, formales e informales de transporte de pasajeros, durante las
veinticuatro (24) horas del día, en las calzadas de las vías que a
continuación se detallan: Todo el perímetro, sin excepción, de la plaza
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Mayor Simon Morales del distrito de Bellavista. Transversal Morropón
entre la calle Cajamarca y calle Loreto (frente al Palacio Municipal).
Calle La Libertad desde la transversal Morropón hasta el Puente de
Integración. Calle Lambayeque primera y segunda cuadra. Calle Puno
segunda, tercera y cuarta cuadra. Calle Cajamarca entre la transversal
Huancabamba y el Pasaje la Merced”(subrayado nuestro).
Artículo 4° “Declarar de interés social y orden público, el
establecimiento de paraderos obligatorios para el embarque y
desembarque de pasajeros de las empresas que brindan el servicio de
transporte público masivo de personas, los mismos que serán
determinados de acuerdo al siguiente detalle: Paradero 01: Ubicado en la
carretera a La Tina, entre el camal municipal y la Planta de Tratamiento
de Agua Potable de la EPS Grau, para que las empresas que prestan el
servicio de transporte público a los centros poblados del Alto Chira(…).
Amparo contra normas autoaplicativas
3. El artículo 8 del Nuevo Código Procesal Constitucional contempla
que es válido el amparo contra las normas autoaplicativas, esto es,
aquellas normas cuya aplicabilidad resulta inmediata e
incondicionada desde su vigencia. En efecto, este Tribunal ha
establecido en constante jurisprudencia que son normas
autoaplicativas aquellas “cuya aplicabilidad no se encuentre sujeta
a la realización de algún acto posterior o a una eventual
reglamentación legislativa, en la medida en que adquiere su
eficacia plena en el mismo momento en que entra en vigencia”
(sentencia emitida en el Expediente 01535-2006-PA/TC,
fundamento 33).
4. Al respecto, debe precisarse que la Ordenanza Municipal 0009-
2020-MDB-S cuestionada es una norma autoaplicativa, pues
establece dos paraderos obligatorios para el embarque y
desembarque de pasajeros de las empresas que brindan el servicio
de transporte público masivo de personas; en el caso del paradero
1, para aquellas empresas que prestan el servicio de transporte
público a los centros poblados del Alto Chira. Ello implica una
modificación en la situación jurídica de aquellas empresas que no
podrán seguir efectuando el estacionamiento de sus unidades
vehiculares en general por ser libre de paraderos, formales e
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informales de transporte de pasajeros durante las veinticuatro
horas del día en las calzadas de las vías detalladas en la ordenanza,
y no se requiere para ello de la realización de un reglamento o acto
con tal propósito. De igual forma, el incumplimiento de la norma
significaría una sanción, materializada en una multa y en el
depósito del vehículo, de modo que se manifiesta un probable caso
de una amenaza cierta e inminente. Por consiguiente, puesto que la
norma surte efectos inmediatos entre los sujetos pasivos de la
ordenanza en cuestión, es procedente analizar si tales efectos son,
o no, constitucionales.
Respecto al principio de publicidad de las normas municipales
5. De conformidad con el artículo 44 de la Ley Orgánica de
Municipalidades, Ley 27972, “[n]o surten efecto las normas de
gobierno municipal que no hayan cumplido con el requisito de
publicación o difusión”. En consecuencia, la condición de vigencia
de una ordenanza municipal en nuestro ordenamiento es que esta
haya sido debidamente publicada o difundida. Cabe asimismo
puntualizar que el referido artículo, en su inciso 2, prevé que las
ordenanzas municipales se publican, “[e]n el caso de las
municipalidades distritales y provinciales, en el diario encargado
de las publicaciones judiciales de cada jurisdicción, siempre que
las ciudades cuenten con tales publicaciones, o en cualquier otro
medio que asegure de manera indubitable su publicidad”. Además,
el inciso 3 de la citada norma establece que “En los carteles
municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales
municipales, de los que dará fe la autoridad judicial respectiva, en
los demás casos”. Debe entenderse entonces que la existencia de
un diario encargado de las publicaciones judiciales de cada
jurisdicción excluye la posibilidad de que las ordenanzas
municipales sean publicadas, únicamente, por “cualquier otro
medio que asegure de manera indubitable su publicidad”. Así las
cosas, conforme se aprecia de fojas 70 a 72, la Municipalidad
Distrital de Bellavista ha cumplido con el procedimiento reseñado
para la publicación de la Ordenanza Municipal 0009-2020-MDS-
S, de fecha 20 de agosto del 2020, pues la ordenanza fue publicada
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en el periódico mural municipal, conforme se aprecia del acta de la
juez de Paz de Única Nominación del AAHH Túpac Amaru –
Bellavista (f. 70); asimismo, fue publicada en el diario “La
República” (pág. 21), de fecha 26 de febrero de 2021, como se
verifica a fojas 66. En este orden de ideas, lo alegado por la
recurrente queda desvirtuado, toda vez que ha quedado acreditado
que sí se cumplió con la publicidad de la Ordenanza Municipal
0009-2020-MDS-S.
6. De este modo, este Tribunal Constitucional considera necesario
determinar, a la luz de los hechos expuestos en la demanda y de
los recaudos obrantes en ella, si la citada ordenanza municipal
vulnera los derechos alegados, o si, por el contrario, las medidas
establecidas por la ordenanza responden no sólo al ejercicio de las
competencias constitucionales asignadas, sino también a la
responsabilidad de los gobiernos locales de velar por el
crecimiento sostenido de sus ciudades.
Sobre la vulneración de los derechos a la libertad de trabajo y a las
libertades económicas previstas en los artículos 2.15 y 62 de la
Constitución, respectivamente
7. Asevera la recurrente que la entidad edil emplazada, mediante la
citada ordenanza municipal, establece las zonas rígidas y prohíbe
el embarque y desembarque de pasajeros en el jirón Lambayeque
cuadra 1, lugar donde se ubican sus oficinas y donde se encuentra
su paradero inicial, hecho que, a su juicio, lesiona los derechos
constitucionales invocados.
Consideraciones del Tribunal Constitucional
8. En reiterada y uniforme jurisprudencia el Tribunal Constitucional
ha desarrollado el contenido esencial de las denominadas
libertades económicas que integran el régimen económico de la
Constitución de 1993 -libertad contractual, libertad de empresa,
libre iniciativa privada, libre competencia, entre otras-, cuya real
dimensión, en tanto límites al poder estatal, no puede ser entendida
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sino bajo los principios rectores de un determinado tipo de Estado
y el modelo económico al cual se adhiere.
9. Consecuentemente, en el caso peruano, “esto implica que las
controversias que surjan en torno a estas libertades, deben
encontrar soluciones sobre la base de una interpretación
constitucional sustentada en los alcances del Estado social y
democrático de derecho (artículo 43 de la Constitución) y la
economía social de mercado (artículo 58 de la Constitución). En
una economía social de mercado, el derecho a la libertad de
empresa, junto con los derechos a la libre iniciativa privada, a la
libertad de comercio, a la libertad de industria y a la libre
competencia, son considerados como base del desarrollo
económico y social del país, y como garantía de una sociedad
democrática y pluralista. Coincidentemente con esta concepción, la
Constitución en su artículo 60º reconoce expresamente el
pluralismo económico y que la empresa tiene las características de
promotora del desarrollo y sustento de la economía nacional”
(sentencia emitida en el Expediente 01405-2010-PA/TC).
10. En tanto que, respecto a la libertad de trabajo, se ha entendido que
“el contenido o ámbito de protección de este derecho fundamental
constituye la facultad de ejercer toda actividad que tenga como
finalidad el sustento vital de la persona”. (sentencia emitida en el
Expediente 10287-2005-PA/TC).
11. Empero, las citadas libertades no son ilimitadas, ni irrestrictas,
pues deben ser ejercidas en armonía con otros bienes
constitucionales igualmente valiosos basados en la dignidad
humana. Así lo ha entendido este Tribunal, cuando ha establecido
que: “Si bien la Constitución busca garantizar el máximo respeto
al ejercicio de las libertades económicas de los particulares, tal
objetivo no puede concebirse de manera absoluta y aislada de la
necesidad de protección de otros bienes constitucionales
igualmente valiosos basados en la dignidad humana. De ahí que el
propio ejercicio de las llamadas libertades económicas no se
concibe como fin en sí mismo y ajeno al ideal del orden
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económico y social justo” (sentencia emitida en el Expediente
00034-2004-AI/TC, fundamento 25).
12. Sobre el particular, se observa que mediante la Ordenanza
Municipal 0009-2020-MDB-S, de fecha 20 de agosto del 2020, se
establece lo siguiente:
Artículo 1°: “Declarar zona rígida y en consecuencia prohibir el
estacionamiento de unidades vehiculares en general, por tanto, libre de
paraderos, formales e informales de transporte de pasajeros, durante las
veinticuatro (24) horas del día, en las calzadas de las vías que a
continuación se detallan: Todo el perímetro, sin excepción, de la plaza
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entre la calle Cajamarca y calle Loreto (frente al Palacio Municipal).
Calle La Libertad desde la transversal Morropón hasta el Puente de
Integración. Calle Lambayeque primera y segunda cuadra. Calle Puno
segunda, tercera y cuarta cuadra. Calle Cajamarca entre la transversal
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(...)
Artículo 4° “Declarar de interés social y orden público, el
establecimiento de paraderos obligatorios para el embarque y
desembarque de pasajeros de las empresas que brindan el servicio de
transporte público masivo de personas, los mismos que serán
determinados de acuerdo al siguiente detalle: Paradero 01: Ubicado en la
carretera a La Tina, entre el camal municipal y la Planta de Tratamiento
de Agua Potable de la EPS Grau, para que las empresas que prestan el
servicio de transporte público a los centros poblados del Alto Chira(…).
13. De lo citado no se advierte afectación del derecho a la libertad de
empresa, o a la libre competencia, pues la ordenanza cuestionada
sólo dispone que una actividad económica no debe tener lugar en
una determinada zona de la ciudad, mas no impone una
prohibición a que dicha actividad económica despliegue sus
efectos. Se regula su ejercicio, no se dispone su salida del
mercado. Por lo tanto, en estricto la intervención aludida no está en
directa relación con el ejercicio de su actividad empresarial.
Además, si bien la parte demandante alega que el nuevo paradero
asignado le perjudica no solo como empresa sino también a los
usuarios por el costo adicional que gastarían para dirigirse al
paradero, ello no implica que no pueda desarrollar su actividad
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empresarial, o que se le haga sumamente costosa tal actividad, ya
que la prohibición irradia a todas las empresas que se ubican en las
zonas indicadas por la ordenanza.
14. Por otro lado, no se aprecia cómo la ordenanza en cuestión puede
lesionar el derecho a libertad de trabajo invocada, pues no resulta
posible equiparar dicha decisión a un acto de despido o de
limitación o prohibición de efectuar labores, como pretende
postularse cuando la recurrente aduce que la entidad edil no le
permite trabajar como empresa, toda vez que, tal y como lo ha
reiterado, la vulneración se daría en su condición de
microempresa, la cual se verifica constituida como una E.I.R.L.,
por lo que la supuesta lesión sería en su condición de persona
jurídica.
15. Finalmente, con respecto al derecho a la igualdad ante la ley
invocado por la recurrente, no se advierte descripción alguna de la
existencia de una situación diferenciada que de manera
comparativa a otro sujeto similar a la demandante así lo evidencie.
La municipalidad demandada, en suma, no ha actuado otorgando
un trato desigual o discriminatorio que vulnere el derecho a la
igualdad de la demandante, pues se verifica del contenido de la
Ordenanza Municipal 009-2020-MDB-S, que esta ha sido
redactada de manera general, sin identificar a ningún sujeto en
particular.
16. Por consiguiente, este Tribunal Constitucional concluye que la
ordenanza cuestionada no lesiona derecho fundamental alguno, no
sólo porque es facultad constitucional otorgada a los gobiernos
locales el regular los aspectos internos propios de su competencia,
como en el caso de autos –establecer el plan de desarrollo urbano
de la ciudad-, sino también porque el ejercicio de tal facultad
constituye un deber orientado a materializar el crecimiento
sostenible de sus comunas.
17. En efecto, la Ley Orgánica de Municipalidades, al desarrollar las
competencias asignadas por la Norma Fundamental a los
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gobiernos locales, establece que, en materia de transporte
colectivo, circulación y tránsito, es facultad exclusiva de estos
regular dentro de sus jurisdicciones el transporte colectivo y
controlar el cumplimiento de las normas y requisitos establecidos
por ley (véase artículo 81).
Por lo expuesto, este Tribunal declara que en el presente caso no se
ha acreditado la vulneración de los derechos invocados, por lo que
corresponde desestimar la demanda.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la
autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de amparo.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
PONENTE MORALES SARAVIA