Pleno. Sentencia 240/2023
EXP. N.° 01172-2022-PA/TC
CAJAMARCA
RAÚL LLANOS SÁNCHEZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 30 días del mes de marzo de 2023, el Pleno del
Tribunal Constitucional, integrado por los magistrados Morales Saravia,
Pacheco Zerga, Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro, Monteagudo Valdez
y Ochoa Cardich, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Raúl
Llanos Sánchez contra la resolución de fojas 223, de fecha 25 de octubre
de 2021, expedida por la Sala Civil Permanente de la Corte Superior de
Justicia de Cajamarca, que declaró infundada la demanda de amparo de
autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 6 de agosto de 2020 (f. 80), el recurrente interpone
demanda de amparo contra el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones
(JNE), con el fin de que se declare nula la Resolución 0497-2019-JNE,
de fecha 20 de diciembre de 2019, mediante la cual se declaró su
vacancia en el cargo de regidor de la Municipalidad Provincial de
Cajamarca y, como consecuencia de ello, solicita que se le restituya en el
cargo y se le emita nueva credencial para que pueda culminar el periodo
por el que fue electo (2019-2022). Denuncia la vulneración de sus
derechos al juez imparcial, al procedimiento preestablecido por ley, a ser
oído y a la debida motivación de las resoluciones judiciales, así como
del principio de igualdad.
Sostiene que la Primera Sala Penal Transitoria de la Corte
Suprema de la República, mediante ejecutoria suprema de fecha 21 de
abril de 2017 (R.N. 1234-2016 CAJAMARCA), resolvió no haber
nulidad en la condena a 4 años de pena privativa de la libertad,
suspendida por el período de prueba de 3 años, que se le impuso en su
contra junto a sus cosentenciados, como autores del delito de exacción
ilegal en agravio de la Municipalidad Distrital de La Encañada,
Cajamarca. Manifiesta también que la Secretaría de la indicada Sala
suprema, mediante el Oficio 1619-2019-S-SPT-CS/PJ, de fecha 19 de
junio de 2019 (f. 4), remitió al JNE una copia certificada de la
mencionada resolución, ante lo cual, con fecha 26 de junio de 2019, el
ente electoral expidió el Auto 1 (f. 17), por medio del cual remitió los
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actuados al Concejo de la Municipalidad Provincial de Cajamarca, a fin
de que este órgano evalúe y determine su vacancia del cargo de regidor
de acuerdo con la causal prevista en el artículo 22, inciso 6 de la Ley
Orgánica de Municipalidades, Ley 27972, y de acuerdo con el
procedimiento establecido en el artículo 23 del mismo cuerpo normativo
(Expediente JNE.2019001278).
Indica que, luego de que el citado concejo municipal aprobara
por mayoría su vacancia mediante el Acuerdo de Concejo 003-2019-
EXT-CMPC, de fecha 19 de agosto de 2019, formuló recurso de
reconsideración, que fue declarado fundado mediante el Acuerdo de
Concejo 005-2019-EXT-CMPC, de fecha 25 de setiembre de 2019, y
que desestimó su vacancia. Posteriormente, este último acuerdo fue
declarado consentido mediante el Acuerdo de Concejo 006-2019-EXT-
CMPC, de fecha 14 de noviembre de 2019. Expresa además que dichos
acuerdos fueron remitidos al Jurado Nacional de Elecciones con fecha
14 de noviembre de 2019, mediante el Oficio 125-2019-OSG-MPC, por
parte del secretario general de la Municipalidad Provincial de Cajamarca
(f. 39).
Sostiene que, ante dicha situación, el ente electoral expidió el
Auto 2, de fecha 25 de noviembre de 2019 (f. 40), mediante el cual le
instauró un nuevo expediente de vacancia y, con una celeridad inusitada,
en tan solo 8 días hábiles declaró su vacancia en el cargo de regidor.
Aduce que a dicha situación se suma otra irregularidad, como es el
hecho de que recién fue notificado de la Resolución 0497-2019-JNE, el
8 de agosto de 2020, esto es, siete meses calendario después de su
emisión.
Aduce además que el JNE, en atención a la normativa
competente, podrá declarar la vacancia del cargo de alcalde y regidor
única y exclusivamente al amparar la apelación que se interponga contra
el acuerdo de concejo que rechaza la petición de vacancia formulada por
un vecino legitimado. De lo contrario, indica, se realizaría una vacancia
de oficio, lo que afectaría la autonomía del concejo municipal en temas
de vacancia consagrada en el artículo 195, inciso 10 de la Constitución
Política del Estado, así como el derecho al procedimiento preestablecido
por ley.
Alega que el JNE no permitió a su abogado realizar su informe
oral, lo que vulnera su derecho de defensa. Acota que la Resolución
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0497-2019-JNE no dice que el Acuerdo de Concejo 005-2019-EXT-
CMPC sea ilegal, por lo que todavía se encuentra vigente y, en esa
medida, no entiende cómo es que pudo anularse su credencial. Agrega
que el Pleno del JNE no se pronuncia respecto de las resoluciones
emitidas por el Juzgado Transitorio Especializado en Extinción de
Dominio de Cajamarca de fechas 16 y 24 de setiembre de 2019, así
como de la resolución del 27 de enero de 2020 que resolvieron: a) tener
por no pronunciada la condena impuesta en su contra, y b) que la pena
impuesta en su contra inició el 29 de diciembre de 2015 y venció el 29
de diciembre de 2018. Por el contrario, la Resolución 0497-2019-JNE
indica más bien que el cumplimiento de la pena impuesta coincide con el
periodo por el que fue elegido regidor (enero 2019-diciembre 2022), lo
que determinó su vacancia.
Afirma que se vulnera el principio-derecho de igualdad por
cuanto en el caso de su cosentenciado, don Lifoncio Vera Sánchez,
quien fuera nuevamente elegido alcalde del distrito de La Encañada,
Cajamarca, y a quien también se le impuso la misma pena por el mismo
delito, el mismo Pleno del JNE declaró que en su caso la pena sí venció
el 29 de diciembre de 2018, por lo que determinó el archivo de la
solicitud de vacancia en su caso, mediante la Resolución 0171-2020-
JNE, de fecha 6 de junio de 2020. En ese sentido, aduce que ante dos
situaciones similares como son la de su cosentenciado Vera Sánchez y la
suya, el Jurado Nacional de Elecciones ha tenido pronunciamientos
distintos, sin que exista una justificación objetiva y razonable para ello.
El procurador público encargado de los asuntos judiciales del
JNE contesta la demanda y solicita que sea declarada infundada. Al
respecto, manifiesta que: a) la Resolución 0497-2019-JNE, de fecha 20
de diciembre de 2019, ha sido emitida garantizando el debido proceso y
la tutela procesal efectiva; b) la declaración de vacancia de una autoridad
municipal opera cuando el Poder Judicial impone una condena
consentida o ejecutoriada con pena privativa de la libertad por delito
doloso, sin tomar en cuenta que, al momento de resolver la vacancia,
este haya cumplido la pena o haya transcurrido el plazo de prueba o,
incluso, haya sido rehabilitado o beneficiado con un indulto o amnistía o
cualquier otro beneficio legal; y c) que, si bien el Juzgado Transitorio
Especializado en Extinción de Dominio de Cajamarca emitió la
resolución de fecha l6 de setiembre de 2019, que resolvió "tener por no
pronunciada la condena", la sentencia condenatoria estuvo vigente hasta
la citada fecha, la cual comprende parte del periodo de gobierno del
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demandante.
El Primer Juzgado Civil, sede Zafiros, Cajamarca, con fecha 1 de
marzo de 2021 (f. 151), declaró fundada la demanda por estimar que: a)
el Jurado Nacional de Elecciones, en cumplimiento de la potestad
jurisdiccional que le confiere la Constitución para administrar justicia en
materia electoral, procedió a evaluar si la decisión adoptada por el
Concejo Provincial de Cajamarca de rechazar la vacancia del regidor
Raúl Llanos Sánchez por la causal prevista en el artículo 22, numeral 6,
de la Ley Orgánica de Municipalidades, se encuentra conforme a ley; b)
lo vertido por el accionante en su escrito de demanda no es tal, pues no
se le apertura dos procesos de vacancia, sino que el segundo expediente
que se inicia con el Auto 2 se trata de un procedimiento de acreditación
del primero, lo que se encuentra dentro de las competencias del JNE; c)
el accionante ha cumplido con la pena suspendida y, en mérito a ello, se
procedió a rehabilitarlo, pues la pena venció días antes de que iniciara su
periodo de gobierno; esto es, la vigencia de la pena (que venció el 29 de
diciembre de 2018), no ha coincidido con su condición del regidor.
La Sala revisora, con fecha 25 de octubre de 2021 (f. 223),
revocó la apelada y declaró infundada la demanda. Ello, por considerar
que: a) en aplicación del test de proporcionalidad, la Resolución 0497-
2019-JNE, de fecha 20 de diciembre de 2019, garantiza el principio de
lucha contra la corrupción, al brindarle una satisfacción de grado alto; a
diferencia del derecho a la participación política del demandante, que se
ve afectado en un grado medio, en tanto este puede desarrollarse y
realizar actividades en el ámbito privado; b) no se le ha instaurado al
recurrente un segundo proceso de vacancia, sino que se trata de un
expediente de vacancia-verificación, respecto al primer proceso ya
iniciado; c) no se vulnera el derecho a ser oído, en tanto el tipo de
proceso no requiere de una audiencia oralizada, además que el recurrente
pudo remitir sus descargos al JNE; d) no se ha vulnerado el derecho a la
debida motivación de las resoluciones judiciales, en tanto el proceso de
vacancia no tiene por finalidad revocar los acuerdos emitidos por el
Concejo de la Municipalidad Provincial de Cajamarca; e) en el presente
caso se ha configurado la causal prevista en el artículo 22, inciso 6 de la
Ley Orgánica de Municipalidades, ya que la pena privativa de la libertad
impuesta en contra del demandante era de 4 años, lo que coincide con su
periodo como regidor, sin que deba tomarse en cuenta el periodo de
suspensión de la pena; f) respecto a la vulneración del principio de
igualdad, en el presente caso no se ha cuestionado la Resolución 0171-
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2020-JNE, referida a su cosentenciado, don Lifoncio Vera Sánchez, el
que además no es parte del proceso, por lo que se deja a salvo el derecho
del demandante para impugnarla.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. El recurrente pretende que se declare nula la Resolución 0497-
2019-JNE, de fecha 20 de diciembre de 2019, mediante la cual se
declaró su vacancia en el cargo de regidor de la Municipalidad
Provincial de Cajamarca y, como consecuencia de ello, solicita que
se le restituya en el cargo y se le emita nueva credencial para que
pueda culminar el periodo por el que fue electo (2019-2022).
Sobre la procedencia de la demanda
2. Debe tenerse presente que este Tribunal ha definido, por vía de su
jurisprudencia, que la sustracción de materia justiciable puede
configurarse tanto en los casos de cese de la afectación como en
los de irreparabilidad de los derechos. Mientras que en el primer
supuesto la conducta violatoria queda superada por voluntad de la
propia autoridad, funcionario o persona emplazada; en el segundo,
los derechos invocados se ven irreversiblemente afectados, lo cual
imposibilita reponerlos a su estado primigenio.
3. En el marco de lo establecido por el Nuevo Código Procesal
Constitucional, la sustracción de materia puede, sin embargo,
implicar dos tipos de regímenes procesales: uno ordinario y otro
excepcional. En el régimen procesal que se califica como
ordinario, se hace innecesario emitir pronunciamiento de fondo y,
más bien, se declara improcedente la demanda. Esto ocurre, por
ejemplo, cuando al momento de interponerse la demanda ya no
existe una vulneración iusfundamental actual, pues previamente se
produjo el cese de la vulneración o la irreparabilidad del daño
alegado y, por ende, ya no existe un agravio o amenaza que se
refiera de manera directa al contenido constitucionalmente
protegido del derecho invocado (artículo 7, inciso 1 del Nuevo
Código Procesal Constitucional), o también cuando el cese de la
afectación o el estado de irreparabilidad se produjo luego de
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interponerse la demanda (artículo 1, segundo párrafo, del Nuevo
Código Procesal Constitucional, interpretado a contrario sensu).
4. Por el contrario, el régimen procesal que se califica como
excepcional opera cuando, sin perjuicio de declararse la
sustracción de la materia, se hace pertinente emitir un
pronunciamiento sobre el fondo de la controversia habida cuenta
de la magnitud del agravio producido. En tal caso se declarará
fundada la demanda, de conformidad con la previsión contenida en
el segundo párrafo del artículo 1 del Código Procesal
Constitucional y con la finalidad de exhortar al emplazado a fin de
no reiterar los actos violatorios.
5. En el presente caso, se verifica que en octubre de 2022 hubo un
proceso electoral y que en enero de 2023 asumieron el cargo las
nuevas autoridades electas, por lo cual prima facie se ha producido
la irreparabilidad del daño que se invoca en la demanda. No
obstante, tomando en cuenta que en el caso de autos la lesión
iusfundamental que se aduce podría tener incidencia en el ejercicio
del derecho a la participación política, así como a efectos de evitar
que, de ser el caso, pudieran ocurrir futuras vulneraciones como
las que se denuncian, este Tribunal considera necesario emitir un
pronunciamiento de fondo.
6. Aunado a lo anterior, y también sobre la procedencia de la
demanda, este Tribunal advierte que, si bien el recurrente ha
denunciado diversas vulneraciones que supuestamente incidirían
negativamente en derechos tales como al juez imparcial o al
procedimiento preestablecido por ley, en puridad, respecto de tales
extremos, lo que viene cuestionando es el procedimiento que
realizó el JNE para declarar su vacancia, o que discrepa con este,
lo que no cabe reexaminar en esta sede como si fuera una instancia
adicional.
7. Fuera de ello, el amparista denuncia asimismo la vulneración de
sus derechos de defensa, a la igualdad en la aplicación de la ley y a
la debida motivación de las resoluciones judiciales, lo que sí serán
objeto de análisis.
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Control constitucional de las resoluciones del JNE
8. En reiterada jurisprudencia (STC 02366-2003-PA/TC, 05854-
2005-PA/TC, 02730-2006-PA/TC, entre otras) el Tribunal
Constitucional ha establecido que resultan procedentes las
demandas de amparo interpuestas contra las resoluciones del
Jurado Nacional de Elecciones cuando estas vulneren derechos
fundamentales. Así, se ha enfatizado que ningún poder público
puede, mediante acto u omisión, apartarse del contenido normativo
de los derechos fundamentales ni se encuentra exento del control
constitucional ejercido por el poder jurisdiccional del Estado, en
cuya cúspide –en lo que a la materia constitucional se refiere– se
ubica este Tribunal. Desde luego, el referido órgano electoral no se
halla al margen de este imperativo constitucional.
9. En efecto, debe recordarse lo expuesto en el fundamento 4 de la
sentencia recaída en el Expediente 02366-2003-PA/TC:
(...) aun cuando de los artículos 142. ° y 181. ° de la
Norma Fundamental, se desprende que en materia
electoral no cabe revisión judicial de las resoluciones
emitidas por el Jurado Nacional de Elecciones, y que tal
organismo representa la última instancia en tal asunto,
dicho criterio sólo puede considerarse como válido en
tanto y en cuanto se trate de funciones ejercidas en forma
debida o, lo que es lo mismo, compatibles con el cuadro
de valores materiales reconocido por la misma
Constitución. Como es evidente, si la función electoral se
ejerce de una forma que resulte intolerable para la
vigencia de los derechos fundamentales o quebrante los
principios esenciales que informan el ordenamiento
constitucional, no sólo resulta legítimo sino plenamente
necesario el control constitucional, especialmente cuando
éste resulta viable en mecanismos como el amparo.
10. Esta reiterada doctrina fue complementada y fortalecida en la
sentencia que con calidad de precedente vinculante recayó en el
Expediente 05854-2005-PA/TC, oportunidad en la que este
Tribunal Constitucional ha continuado el desarrollo de los
principales fundamentos que sustentan no solo la viabilidad, sino
la absoluta necesidad de que las resoluciones del JNE sean
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sometidas a un escrutinio de validez constitucional a través del
proceso de amparo.
11. Conviene recordar que el inciso 8 del artículo 5 del Código
Procesal Constitucional, que prescribía la improcedencia del
proceso de amparo cuando se cuestionen las resoluciones del JNE
en materia electoral, salvo cuando no sean de naturaleza
jurisdiccional o cuando siendo jurisdiccionales violen la tutela
procesal efectiva, fue declarado inconstitucional por este
Colegiado mediante la sentencia recaída en el Expediente 00007-
2007-PI/TC. En adición a ello, el nuevo Código Procesal
Constitucional, aprobado por Ley 30307, dentro de sus causales de
improcedencia previstas en el artículo 7, ha omitido cualquier
referencia a las decisiones del Jurado Nacional de Elecciones.
12. A partir de lo expuesto, queda claro entonces que este Tribunal es
competente para realizar el control constitucional de las
resoluciones que emita el JNE.
Análisis de fondo de la controversia
Sobre la vulneración del derecho de defensa
13. El derecho de defensa garantiza, en lo que aquí interesa, que
quienes participan en un proceso o procedimiento para la
determinación de sus derechos y obligaciones tengan
conocimiento, previo y oportuno, de los diferentes actos procesales
que los pudieran afectar, a fin de que tengan la posibilidad de
ejercer, según la etapa procesal de que se trate, los medios
necesarios, suficientes y eficaces para defender sus derechos e
intereses legítimos. No obstante, no cualquier afectación de este
derecho constituye, per se, la violación del derecho de defensa. Tal
afectación solo será violación cuando, como consecuencia de esta,
la persona queda en un estado de total indefensión.
14. Ahora bien, el derecho de defensa en su faz expansiva se extiende
no solo al ámbito del proceso judicial, sino también a todo tipo de
procesos o procedimientos, sean judiciales, electorales,
administrativos, legislativos y corporativos privados, en los cuales
se determinen los derechos y las obligaciones de las personas. En
efecto, en la sentencia emitida en el Expediente 02050-2002-
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AA/TC, siguiendo lo que en su momento sostuvo la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, este Tribunal puntualizó
que “Cuando la Convención [Americana de Derechos Humanos]
se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un juez o
tribunal competente para la determinación de sus derechos, esta
expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea
administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus
resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas”.
15. En el presente caso, el recurrente alega que se vulneró su derecho
de defensa, en la medida que el JNE no permitió a su abogado
sustentar su informe oral. Sin embargo, de autos se advierte que el
recurrente, cuando fue notificado del Auto 2, de fecha 25 de
noviembre de 2019 (f. 40), mediante el cual se le abrió el
expediente de vacancia-verificación ante el Jurado Nacional de
Elecciones, se le concedió el plazo de 3 días para que pueda emitir
sus descargos. En atención a ello, presentó el escrito de fecha 5 de
diciembre de 2019 (f. 46), en el que expuso sus argumentos de
defensa contra el procedimiento de vacancia iniciado, lo que
además fue tomado en cuenta para la expedición de la Resolución
0497-2019-JNE, de fecha 20 de diciembre de 2019 (f. 55).
16. De ello se concluye que el accionante pudo esgrimir su posición
ante el ente electoral de manera escrita, alegando lo conveniente
para su defensa. Por tanto, este Tribunal considera que este
extremo de la demanda debe ser desestimado.
Derecho fundamental a la igualdad en la aplicación de la ley
17. El derecho a la igualdad aparece reconocido en el artículo 2, inciso
2 de la Constitución. Entre las diversas posiciones que se
encuentran garantizadas por este derecho deben mencionarse,
siguiendo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
(recientemente, sentencia emitida en el Expediente 03389-2021-
PA/TC), los derechos a la igualdad en el contenido de la ley (las
normas deben tratar por igual los supuestos iguales y regular tratos
diferenciados únicamente cuando ello se encuentre
constitucionalmente justificado); a la igualdad en la aplicación de
la ley (la administración y la judicatura deben aplicar de igual
manera el Derecho, y resolver de igual modo, cuando se enfrenta a
supuestos sustancialmente iguales); a la no discriminación (no
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cabe tratamientos diferentes con base en las denominadas
“categorías sospechosas”, aquellas mencionadas expresamente en
la Constitución y otras análogas); así como a la igualdad material
o sustantiva (contenido que es realizado a través de medidas de
temporales igualación positiva, políticas de inclusión social, trato
deferente a grupos o personas que enfrentan desigualdades
estructurales, ajustes razonables individualizados, etc.). Incluso
más, el Tribunal ha indicado que el derecho a la igualdad también
implica el respeto de las diferencias y, por ende, tiene como
correlato la obligación de garantizar el igual respeto a cada quien,
no obstante (o, mejor aún, debido a) las diferencias individuales o
colectivas (sentencia emitida en el Expediente 03158-2018-
PA/TC, fundamento 16).
18. En el presente caso, el demandante ha dejado entrever que se
habría vulnerado, específicamente, su derecho a la igualdad en la
aplicación de la ley, pues, respecto de dos casos que considera
sustancialmente iguales, el JNE habría resuelto de manera
diferente.
19. Al respecto, este Tribunal ha precisado en su jurisprudencia que el
derecho a la igualdad en la aplicación de la ley exige que un
mismo órgano jurisdiccional, al aplicar una ley, o una disposición
de una ley, no lo haga de manera diferenciada, o basándose en
condiciones personales o sociales de los justiciables (sentencia
emitida en el Expediente 01172-2013-HC/TC, fundamento 2) o
con base en criterios antojadizos o arbitrarios. En este sentido, la
aplicación de la ley “se dirige a garantizar que, en la aplicación de
las leyes a casos sustancialmente análogos, los justiciables reciban
un pronunciamiento jurisdiccional que no anide tratamientos
diferenciados que carezcan de base objetiva y razonable”
(sentencia emitida en el Expediente 01211-2006-AA/TC,
fundamento 20).
20. En similar sentido, tiene expresado que los órganos
administrativos o judiciales “al momento de aplicar la ley, no
deban atribuir una consecuencia jurídica a dos supuestos de hecho
que sean sustancialmente iguales”, sino que “la ley debe ser
aplicada de modo igual a todos aquellos que estén en la misma
situación, sin que el aplicador pueda establecer diferencia alguna
en razón de las personas o de circunstancias que no sean las que se
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encuentren presentes en la ley” (sentencia emitida en el Expediente
00004-2006-AI/TC, fundamento 124). De este modo, se ha
declarado que “Ningún particular puede ser discriminado o tratado
diferenciadamente por los órganos –judiciales o administrativos–
llamados a aplicar las leyes” (sentencia emitida en el Expediente
01755-2006-AA/TC, fundamento 3).
21. Sobre la igualdad en la aplicación de la ley, es necesario precisar
que, de similar manera a como el Tribunal Constitucional ha
formulado el “test de igualdad” en relación con la igualdad en el
contenido de la ley, con el propósito de analizar si se produjo o no
alguna vulneración iusfundamental, en el caso de la igualdad en la
aplicación de la ley también se ha formulado un específico
examen, con la finalidad de verificar si ese derecho se encuentra
prima facie comprometido y, de ser el caso, si la eventual
intervención iusfundamental es compatible con la Constitución, o
no.
22. Conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (cfr.
sentencias emitidas en los expedientes 03389-2021-AA/TC,
fundamento 17; 02039-2007-AA/TC, fundamento 9; 01279-2002-
AA/TC, fundamento 4; y 01408-2017-PHC/TC, fundamentos 10 y
11) este test de igualdad en la aplicación de la ley está compuesto
del siguiente modo:
(a) La aplicación de la ley debe provenir de un mismo órgano
(resolución recaída en el Expediente 04775-2006-AA/TC,
fundamento 4, y resolución recaída en el Expediente 00759-
2005-AA/TC, fundamento 4). Más específicamente, ha
indicado que “no sólo es preciso que se trate del mismo
órgano judicial, sino que, adicionalmente, éste tenga la
misma composición, de modo que la no expresión de las
razones del cambio de criterio refleje el tratamiento
arbitrario que el derecho a la igualdad no tolera, lo que no
sucede en todos aquellos casos en los que pese a tratarse del
mismo órgano judicial colegiado, la composición de sus
jueces es distinta, pues en tales casos el cambio de criterio
del órgano debe considerarse como ejercicio de la autonomía
judicial que también la constitución garantiza a todos los
jueces del Poder Judicial” (resolución recaída en el
Expediente 02373-2005-AA/TC, fundamento 3; cfr.
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sentencia emitida en el Expediente 04293-2012-AA/TC,
fundamento 23 y sentencia emitida en el Expediente 01211-
2006-AA/TC, fundamento 25)
(b) Debe existir identidad sustancial entre los supuestos de
hecho resueltos (sentencia emitida en el Expediente 04235-
2010-PHC/TC, fundamento 52). Al respecto, en su
jurisprudencia, este Tribunal Constitucional ha señalado que
debe existir “una sustancial identidad entre los supuestos de
hecho resueltos por el órgano administrativo en forma
contradictoria”, indicándose además que “[t]al identidad de
los supuestos de hecho (…) no tiene por qué ser plena. Basta
que existan suficientes elementos comunes como para
considerar que los supuestos de hecho enjuiciados son
jurídicamente iguales y que, por tanto, debieron merecer una
misma aplicación de la norma” (sentencia emitida en el
Expediente 01279-2002-AA/TC, fundamento 4).
(c) Debe demostrarse la existencia de una “línea constante” de
interpretación y aplicación de las normas (sentencia emitida
en el Expediente 04993-2007-AA/TC, fundamento 32), que
hace de “término de comparación válido” para el caso de la
igualdad en la aplicación de la ley. En efecto, como ha
establecido el Tribunal, en este caso el término de
comparación se refiere a “la existencia de una o varias
decisiones, previas o de la misma fecha, donde ante hechos
similares y frente a una norma aplicable, el caso se haya
resuelto de una manera contraria a la resolución judicial que
se cuestiona” (sentencia emitida en el Expediente 01211-
2006-AA/TC, fundamento 24)
(d) No debe existir una adecuada motivación que justifique el
cambio de tendencia. Debe verificarse si se ofrece alguna
motivación que justifique el cambio de criterio o la
diferencia de trato entre unos casos y otros. En este sentido,
no se encuentra justificada la decisión administrativa o
jurisdiccional que resuelve un caso equivalente en sentido
distinto “sin expresar razones objetivas y razonables que
justifiquen el tratamiento diferenciado realizado” (sentencia
emitida en el Expediente 01211-2006-AA/TC, fundamento
30).
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23. En lo que corresponde al presente caso, este Tribunal observa que
el recurrente ha presentado como término de comparación un caso
que, en efecto, guarda mucha similitud (y hasta directa relación)
con el suyo, por lo que es necesario analizar ambos con más
detalle.
24. El recurrente sostiene que a su cosentenciado, don Lifoncio Vera
Sánchez, quien fue elegido nuevamente alcalde del distrito de La
Encañada, Cajamarca, se le impuso la misma pena que a él, por el
mismo delito, en el marco del proceso penal seguido a ambos
(R.N. 1234-2016 CAJAMARCA). Sin embargo, según indica, el
Pleno del JNE resolvió que en el caso de don Lifoncio Vera
Sánchez la pena sí venció el 29 de diciembre de 2018 y, por tanto,
que no hubo superposición o confluencia entre la vigencia de la
condena y el ejercicio del cargo de elección, por lo que dispuso el
archivo de la solicitud de vacancia mediante la Resolución 0171-
2020-JNE, de fecha 6 de junio de 2020. Esto, en sentido distinto a
lo resuelto en su caso, en el que sí se aplicó la causal de vacancia
prevista en el numeral 6 del artículo 22 de la Ley Orgánica de
Municipalidades (Ley 27972), que dispone lo siguiente:
El cargo de alcalde o regidor se declara vacante por el
concejo municipal, en los siguientes casos: (…)
6. Condena consentida o ejecutoriada por delito doloso
con pena privativa de la libertad (…)
25. En otros términos, el recurrente manifiesta que, ante dos
situaciones similares, como son la de su cosentenciado Vera
Sánchez y la suya, en relación con la aplicación de una misma
norma a hechos iguales, el JNE tuvo pronunciamientos distintos,
sin que exista una justificación objetiva y razonable para ello.
26. A fin de dilucidar lo alegado, de la revisión de la Resolución 0497-
2019-JNE, de fecha 20 de diciembre de 2019 (f. 55), referida al
recurrente, se aprecia que este fue vacado al considerarse que, en
su caso, se cumplió con la causal prevista en el artículo 22, inciso
6 de la Ley Orgánica de Municipalidades. En ese sentido, se
expuso lo siguiente:
26 (…)
a) En primer lugar, conviene recordar que, el 29 de
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diciembre de 2015, el órgano judicial de primera instancia
condenó al regidor Raúl Llanos Sánchez a cuatro (4) años
de pena privativa de la libertad, suspendida al periodo de
prueba de tres (3) años, sujeto al cumplimiento de
determinadas reglas de conducta, como autor del delito
contra la Administración Pública, en la modalidad de
cobro indebido.
b) Como ya se sostuvo, para determinar si la vigencia de
la condena concurre con el mandato municipal, se toma
en cuenta la pena íntegra que el órgano judicial ha dictado
y no el periodo de prueba, por cuanto la causal prevista en
el artículo 22, numeral 6, de la LOM se fundamenta en la
sentencia consentida o ejecutoriada y no en el
cumplimiento o no de la pena o del periodo de prueba,
cuya evaluación no le compete al juez electoral, sino al
penal. Así, debe quedar claro que el cumplimiento de la
pena o del plazo de prueba, que en el caso de autos
tuvo lugar el 29 de diciembre de 2018, son instituciones
netamente penales que producen beneficios para el
condenado, como la anulación de sus antecedentes
penales, pero no transcienden en el fuero electoral.
c) En el presente caso, como el Poder Judicial sentenció al
cuestionado regidor el 29 de diciembre de 2015 a cuatro
(4) años de pena privativa de la libertad (confirmada a
través la ejecutoria suprema, de fecha 21 de abril de
2017), entonces dicha sentencia concurre con el mandato
del gobierno del regidor en cuestión, puesto que este ha
sido elegido para el periodo de gobierno municipal que va
desde enero de 2019 hasta diciembre de 2022.
d) Esto es así porque, si bien el Juzgado Transitorio
Especializado en Extinción de Dominio de Cajamarca,
emitió la resolución, de fecha 16 de setiembre de 2019,
que resolvió "tener por no pronunciada la condena",
sin desconocer dicho pronunciamiento de la justicia
ordinaria, la sentencia condenatoria estuvo vigente
hasta la citada fecha, la cual comprende parte del
periodo de gobierno del cuestionado regidor.
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e) En suma, lo que esta norma electoral proscribe es que
de manera concurrente un ciudadano pueda tener el doble
estatus de condenado y de funcionario público. Así, en
caso de que ejerza un cargo público, y en algún momento
de su mandato haya pesado sobre él una condena penal, se
habrá configurado la causal de vacancia establecida en el
numeral 6 del artículo 22 de la LOM [énfasis agregado].
27. Esta resolución, valga precisar a efectos de realizar el análisis de
igualdad en la aplicación de la ley, fue suscrita por los magistrados
Ticona Postigo, Arce Córdova, Chanamé Orbe, Chávarry Correa y
Rodríguez Vélez.
28. De otro lado, en la Resolución 0171-2020-JNE, de fecha 6 de junio
de 2020 (f. 73), en el que se analizó la vacancia de don Lifoncio
Vera Sánchez (cosentenciado con el recurrente por el delito de
cobro indebido en agravio de la Municipalidad Distrital de La
Encañada, por los mismos hechos y a quien se le impuso de
igualmente la pena privativa de la libertad de 4 años suspendida
por 3 años), el ente electoral resolvió archivar los actuados, y
rechazar la vacancia.
29. Los argumentos esgrimidos para el archivo de la vacancia fueron
los siguientes:
18. (…) se observa que, el 29 de diciembre de 2015, el
órgano judicial dictó cuatro (4) años de pena privativa de
la libertad en contra de la autoridad en cuestión, por lo
que esta concluiría el 28 de diciembre de 2019. Sin
embargo, la vigencia de dicha pena fue interrumpida con
la emisión de la resolución s/n, del 6 de agosto de 2019, la
cual resolvió tener por no pronunciada la condena del
sentenciado Lifoncio Vera Sánchez y, además, precisó
que "la condena no pronunciada tiene el mismo efecto que
la "rehabilitación" en cuanto a la anulación de los
antecedentes penales”
19. En tal sentido, habría una confluencia de los periodos
de vigencia de la pena y del mandato municipal que iría
del 1 de enero al 5 de agosto de 2019. A pesar de dicha
conclusión, con la expedición de resoluciones, de
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fechas 27 de enero y 7 de febrero de 2020, el Juez del
Juzgado Transitorio Especializado en Extinción de
Dominio de Cajamarca-Amazonas, en adición de
funciones Juzgado Penal Liquidador de Cajamarca,
estableció expresamente, que la pena privativa de
autos "venció el 29 de diciembre de 2018 y que a
partir del 30 de diciembre del año 2018, Lifoncio Vera
Sánchez no tiene condena vigente".
20. Por consiguiente, como se trata de una causal de
vacancia de comprobación netamente objetiva, cuyo
único fundamento es una sentencia que impone pena
privativa de la libertad, no solo su emisión está a cargo
exclusivamente del órgano judicial, sino también la
aclaración y precisión de todos sus extremos.
21. En suma, al no existir confluencia entre la vigencia
de la condena ejecutoriada por delito doloso con pena
privativa de la libertad impuesta al alcalde Lifoncio
Vera Sánchez y su mandato edil, por decisión
exclusiva del juez penal, no corresponde declarar su
vacancia como alcalde de la Municipalidad Distrital de
Encañada, por la causal prevista en el artículo 22,
numeral 6, de la LOM. Por tal motivo, debe disponerse
el archivo definitivo del presente expediente, con
conocimiento de los interesados [énfasis agregado].
30. Asimismo, en este caso (Resolución 0171-2020-JNE), los
magistrados que suscribieron la decisión fueron prácticamente los
mismos que suscribieron la Resolución 0497-2019-JNE –que
resolvió la vacancia del ahora recurrente– con excepción del
magistrado Chanamé Orbe.
31. Como se advierte con claridad tras lo explicado, el JNE resolvió
situaciones jurídicas equivalentes (la vacancia de don Lifoncio
Vera Sánchez y del recurrente) a partir del análisis de los mismos
hechos (la configuración de la causal prevista en el artículo 22,
inciso 6 de la Ley Orgánica de Municipalidades, tomando en
cuenta la condena recibida por ambos por el delito de cobro
indebido, a cuatro años de pena privativa de la libertad suspendida
por tres años, la cual venció para los dos el 29 de diciembre de
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2018) de manera diferente, y hasta diametralmente opuesta (para el
caso del recurrente se determinó la vacancia de su cargo de
regidor, mientras que para don Lifoncio Vera Sánchez, el archivo
de su solicitud de vacancia como alcalde), sin que se acredite
alguna justificación objetiva y razonable para tal efecto.
32. Ahora bien, a pesar de que, en efecto, se verifica que se ha dado
respuestas diferentes a asuntos sustancialmente iguales, es
necesario mencionar que en los casos indicados no existe un
idéntico colegiado (aunque, valga resaltar, la diferencia es mínima,
pues tan solo uno de los magistrados no suscribió una de las
resoluciones evaluadas), pero, principalmente, se verifica que tan
solo se ha ofrecido un único caso como término de comparación,
en el que el órgano colegiado habría resuelto en un sentido
distinto.
33. En este sentido, sin perjuicio de evaluar la motivación de la
Resolución 0497-2019-JNE en el caso del recurrente, ha quedado
claro que esta no ha provenido de un idéntico órgano colegiado y,
en especial, no se ha demostrado que haya existido una “línea
constante” de interpretación y aplicación de las normas pertinentes
por parte del mismo órgano jurisdiccional, de la cual este se haya
apartado arbitrariamente.
34. En efecto, si bien lo anterior puede generar cierta perplejidad (que
no se haya acreditado la violación del derecho a la igualdad en la
aplicación de le ley), es necesario resaltar que con el análisis de
solo dos casos no es posible establecer cuál de ellos debe ser
tomado en cuenta como parámetro de corrección, ni tampoco, por
ejemplo, respecto de cuál de dichas resoluciones cabe sostener que
hubo una vulneración del derecho a la igualdad ante la ley (o si,
quizá, deba entenderse que ambas resoluciones vulneran el
derecho invocado y, por lo tanto, se encuentran igualmente
viciadas). Asimismo, con solo dos resoluciones (o, incluso, sin
acreditar la existencia de alguna tendencia jurisprudencial) no es
posible saber si el Pleno del JNE cambió en algún momento de
línea jurisprudencial, de modo fundado, y asumió a partir de cierto
momento un criterio opuesto al previo, con lo cual los casos aquí
comparados serían tan solo una expresión razonable de ello.
35. Ahora, sin perjuicio de lo anterior, queda claro que, tras el análisis
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efectuado, se ponen de relieve dudas en torno a la idoneidad de la
motivación de la Resolución 0497-2019-JNE, lo cual se evaluará
seguidamente.
El derecho a la motivación de las resoluciones judiciales
36. En relación con el amparo contra resoluciones del JNE cuando se
trata de alegaciones en torno al derecho a la motivación de sus
resoluciones, cabe aplicar, mutatis mutandis, la jurisprudencia de
este Tribunal en torno al derecho a la motivación de las decisiones
judiciales.
37. Respecto a este derecho, este órgano colegiado tiene reiterada
jurisprudencia precisando que la exigencia de que las decisiones
jurisdiccionales (incluyendo las resoluciones del JNE en materia
electoral) se encuentren debidamente motivadas “garantiza que los
jueces, cualquiera sea la instancia a la que pertenezcan, expresen el
proceso mental que los ha llevado a decidir una controversia,
asegurando que el ejercicio de la potestad de administrar justicia se
haga con sujeción a la Constitución y a la ley; pero también con la
finalidad de facilitar una adecuado ejercicio del derecho de defensa
de los justiciables” (cfr. sentencia expedida en el Expediente
08125-2005-PHC/TC, fundamento 11).
38. Asimismo, este Tribunal Constitucional ha mencionado cuáles son
los supuestos en los que las resoluciones judiciales incurrirían en
una infracción del derecho a la motivación de las resoluciones
judiciales o, más específicamente, qué casos constituyen supuestos
de “manifiesto agravio a la tutela procesal efectiva”, conforme a lo
dispuesto en el artículo 9 del nuevo Código Procesal
Constitucional. En especial, este órgano colegiado se ha referido a
los supuestos de (1) Vicios de motivación interna o externa
(sentencia emitida en el Expediente 00728-2008-HC/TC,
fundamento 7, b y c; sentencia emitida en el Expediente 03213-
2015-PA/TC, fundamento 4.1; sentencia emitida en el Expediente
00445-2018-PHC/TC, fundamentos 3 y siguientes) y (2) Supuestos
de motivación inexistente, aparente, insuficiente o incongruente
(cfr. resolución emitida en el Expediente 03943-2006-PA/TC,
fundamento 4; sentencia emitida en el Expediente 00728-2008-
PHC/TC, fundamento 7, a, d, e y f; sentencia emitida en el
Expediente 08506-2013-PA/TC, fundamento 20, entre otras).
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39. En relación con los vicios de motivación interna, estos se refieren
a los supuestos en los cuales la solución del caso no se deduce de
las premisas normativas o fácticas contenidas en la resolución, o
cuando la resolución analizada carece de alguna de estas premisas
necesarias para resolver; en suma, cuando ha existido un vicio
grave en la construcción del llamado “silogismo judicial”. Por su
parte, los vicios de motivación externa aluden a aquellas
circunstancias en las que han existido errores relativos, por una
parte, a la premisa normativa del silogismo judicial (por ejemplo,
si se aplicaron disposiciones que ya no se encuentran vigentes o
que nunca formaron parte del ordenamiento jurídico) o, de otra, a
la premisa fáctica (por ejemplo, la resolución se sustenta en
hechos inexistentes o en pruebas prohibidas) (sentencia emitida en
el Expediente 00728-2008-HC/TC, fundamento 7, b y c; sentencia
emitida en el Expediente 03213-2015-PA/TC, fundamento 4.1,
entre otras; sentencia emitida en el Expediente 00445-2018-
PHC/TC, fundamento 3 y siguientes).
40. Sentado lo anterior, es necesario precisar que, por lo general, los
problemas relacionados con la motivación externa suelen plantear
asuntos que, inicialmente, son de competencia de la judicatura
ordinaria (incluyendo la electoral) y no de la judicatura
constitucional. En este sentido, por ejemplo, establecer cuál es la
norma de rango legal más pertinente o el artículo más adecuado
para resolver una controversia de carácter civil o laboral; cómo
debe interpretarse (es decir, cuál es el significado) una disposición
de alcance penal o mercantil; si algo debe ser calificado como
hurto simple o agravado; o si se debe tener por probado algo
alegado por las partes en el marco de procesos de familia o
administrativos, no son cuestiones que inicialmente le competa
dilucidar a la judicatura constitucional.
41. Sin embargo, si bien es cierto que la judicatura de amparo carece
de competencia respecto de asuntos meramente legales u
ordinarios (incluyendo la materia electoral), sí tiene competencia
cuando los alegados vicios de motivación externa aluden,
específicamente, a déficits o errores respecto de bienes
constitucionales, es decir, un supuesto de motivación
constitucionalmente deficitaria (sentencia emitida en el Expediente
02685-2021-PA/TC, fundamento 4; sentencia emitida en el
Expediente 03425-2021-AA/TC, fundamento 7).
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42. En este orden ideas, se verifica que en el caso concreto no se hace
referencia una cuestión relacionada con la justificación de las
premisas fácticas, sino básicamente a un problema relacionado con
la premisa normativa. Y, de manera más específica, se cuestiona la
interpretación que se ha realizado del artículo 22, inciso 6 de la
Ley Orgánica de Municipalidades de cara al caso concreto.
43. Como ha sido indicado, es cierto que, prima facie, la adecuada
interpretación de las normas legales electorales (en este caso,
referida a una causal de vacancia) es un asunto de competencia
preferente del Jurado Nacional de Elecciones, en lo que concierne
a su contenido legal. Sin embargo, este Tribunal sí tiene
competencia para evaluar si la interpretación del JNE incurre en
vicios de constitucionalidad, respecto de los cuales
indudablemente tiene plena competencia.
44. De manera más específica, la Resolución 0497-2019-JNE, al
interpretar la mencionada disposición de Ley Orgánica de
Municipalidades al caso concreto, incurre en un error de exclusión
de derechos fundamentales, ello conforme a la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional, al “no haber considerado la aplicación de
un derecho fundamental al resolver una cuestión regulada por el
derecho ordinario” (resoluciones recaída en el Expediente 03767-
2012-AA/TC, fundamento 8; cfr. resoluciones recaídas en los
Expedientes 00649-2013-AA/TC, fundamento 3; 02126-2013-
AA/TC, fundamento 3; 03246-2013-AA/TC, fundamento 3;
06524-2013-AA/TC, fundamento 3, etc.). Ciertamente, lo mismo
puede decirse respecto de déficits o errores relacionados con otros
bienes constitucionales, como pueden ser los principios o las
garantías institucionales, o respecto del ejercicio del control difuso
(cfr. sentencias emitidas en los Expedientes 00966-2014-PA/TC,
00932-2019-PA/TC y 01217-2019-PA/TC).
45. Al respecto, la Resolución 0497-2019-JNE no tomó en
consideración al resolver, por ejemplo, los principios de legalidad
y presunción de inocencia. En efecto, a diferencia de lo que
decidió en la resolución aquí cuestionada, en la Resolución 0171-
2020-JNE se indicó que la aclaración y precisión de los extremos
de una sentencia penal “está a cargo exclusivamente del órgano
judicial” y, en tal sentido, que le corresponde acoger el criterio
expresado por la judicatura penal al disponer que la pena impuesta
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“venció el 29 de diciembre de 2018”, por lo cual a partir del 30 de
diciembre del año 2018 no existía condena vigente. La entidad
electoral indicó, asimismo, que lo dispuesto en el artículo 22,
inciso 6 de la Ley Orgánica de Municipalidades “se trata de una
causal de vacancia de comprobación netamente objetiva, cuyo
único fundamento es una sentencia que impone pena privativa de
la libertad”, por lo que, tomando en cuenta lo resuelto en sede
penal, desestimó la vacancia.
46. Es claro que una decisión que resuelva exactamente lo contrario,
sin ninguna motivación, no habría tomado en cuenta el estatus del
recurrente una vez que el juez competente declaró que la pena
venció y que dispuso, asimismo, “tener por no pronunciada la
condena”, por lo cual se configura una infracción, al no haber
tomado en cuenta, cuando menos, los principios de legalidad y de
presunción de inocencia.
47. Además de lo indicado, si bien no se ha podido determinar la
existencia de una vulneración directa del derecho a la igualdad en
la aplicación de la ley, también es cierto que el JNE al resolver no
tomó en cuenta, tal como ha quedado verificado, la disparidad de
criterios que tuvo al fundamentar asuntos sustancialmente
equivalentes y, en tal sentido, también se constata que se produjo
un déficit de exclusión iusfundamental respecto del derecho a la
igualdad, que debe ser tomado en cuenta por el ente electoral al
resolver.
48. De este modo, se constata que la Resolución 0497-2019-JNE
incurrió en un déficit de motivación (vicios de constitucionalidad),
al haber sido emitida sin tomar en consideración los principios de
legalidad y de presunción de inocencia, así como el derecho a la
igualdad en la aplicación de la ley, por lo que debe declararse
fundada la demanda respecto del extremo relacionado con el
derecho a la debida motivación.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la
autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA en parte la demanda respecto del derecho a
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la motivación de las resoluciones, a pesar de haberse producido la
sustracción de la materia, con base en lo previsto en el segundo
párrafo del artículo 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
2. ORDENAR al Jurado Nacional de Elecciones que no vuelva a
incurrir en trasgresiones iusfundamentales como las determinadas
en este proceso
3. Declarar INFUNDADA la demanda en los extremos referidos al
derecho de defensa y a la igualdad en la aplicación de la ley.
4. Declarar IMPROCEDENTE la demanda en los demás extremos.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
PONENTE OCHOA CARDICH