Sala Segunda. Sentencia 190/2023
EXP. N.° 01599-2022-PA/TC
LIMA
VÍCTOR MANUEL BENSUS SCHWAN
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 14 días del mes de abril de 2023, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Morales Saravia y Domínguez Haro, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Víctor Manuel
Bensus Schwan contra la resolución de fojas 163, de fecha 28 de febrero de
2022, expedida por la Segunda Sala Constitucional de Lima de la Corte
Superior de Justicia de Lima, que, revocando la apelada, declaró
improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 19 de noviembre de 2020 [cfr. fojas 53], don Víctor Manuel
Bensus Schwan interpone demanda de amparo contra el comandante general
de la Policía Nacional del Perú, el director ejecutivo de recursos humanos de
la Policía Nacional del Perú y el procurador público del Ministerio del
Interior encargado de los Asuntos Jurisdiccionales de la Policía Nacional del
Perú [PNP]. Plantea, como pretensión principal, que se declare inaplicable y
sin efecto jurídico para el recurrente la causal de inaptitud n.° 5, dispuesta
en la Directiva n.° 012-2020-CG PNP/DIRREHUM-B, aprobada mediante
Resolución de la Comandancia General de la PNP n.° 309-2020-CG
PNP/EMG, del 14 de setiembre de 2020, que señala lo siguiente: “no contar
con sentencia judicial consentida o ejecutoriada, los postulantes que hayan
retornado a la situación de actividad por mandato judicial-medida cautelar”.
Asimismo, solicita que se declaren nulas y sin efectos jurídicos para él la
Resolución Directoral 010251-2020-DIRREHUM-PNP y la Resolución de
la Comandancia General de la Policía Nacional del Perú 343-2020-CG-
PNP, mediante las cuales se lo declaró inapto para participar en el proceso
de ascenso de oficiales en el grado de comandante PNP al grado de coronel
PNP 2020-promoción 2021. Como pretensión accesoria solicita el pago de
costas y costos del proceso judicial.
El recurrente alega que, con fecha 10 de setiembre de 2018, mediante
Resolución 14, el 25 Juzgado Especializado de Trabajo Permanente de Lima
emitió sentencia, a través de la cual declaró fundada la demanda sobre
nulidad de resolución administrativa que interpuso contra el Ministerio del
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Interior, por lo que ordenó que la entidad demandada lo reincorpore a la
situación de actividad. Mediante Resolución 1, de fecha 30 de noviembre de
2018, se admitió la solicitud de medida cautelar de reincorporación
presentada, se ordenó a la demandada PNP emitir una resolución
administrativa disponiendo la reincorporación del actor al grado que
ostentaba antes de su retiro por renovación de cuadros. Refiere que
mediante la Resolución Ministerial 453-2019-IN, de fecha 25 de marzo de
2019, se resolvió reincorporarlo a la situación policial de actividad en el
grado de comandante de la PNP. Indica que, a la fecha, el proceso principal
se encuentra pendiente de resolución en la Corte Suprema.
Alega que ha presentado un reclamo en contra de la Relación
Alfabética de Oficiales PNP Postulantes al Proceso de Ascenso por
Concurso del año 2020-Promoción 2021, al haberlo considerado inapto, por
estimar que está inmerso en la causal 5 de la Directiva 012-2020-CG
PNP/DIRREHUM-B, aprobada mediante la Resolución de la Comandancia
General de la PNP 309-2020-CG PNP/EMG, del 14 de setiembre de 2020.
Indica que con Resolución Directoral 010252-2020-DIRREHUM-PNP se
declaró desestimado su recurso de reconsideración contra la relación
alfabética de oficiales de fecha 17 de octubre de 2020, y que mediante la
Resolución de la Comandancia General de la Policía Nacional del Perú 343-
2020-CG-PNP se desestimó el recurso de apelación que interpuso contra la
Resolución Directoral 010251-2020-DIRREHUM-PNP.
Aduce que se ha vulnerado su derecho de participar en el proceso de
ascenso por concurso de oficiales de armas y de servicios de la PNP del año
2020-promoción 2021, dado que ha sido excluido del concurso de ascenso
por no contar con sentencia judicial consentida o ejecutoriada, ya que
retornó a la situación de actividad por mandato judicial-medida cautelar.
También indica que la demandada no ha fundamentado sus decisiones.
Mediante Resolución 1 [cfr. fojas 63], de fecha 25 de enero de 2021,
el Primer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima admitió a trámite la
demanda.
Con fecha 20 de abril de 2021 [cfr. fojas 72], la Procuraduría Pública
del Ministerio del Interior se apersona al proceso, deduce las excepciones de
incompetencia por razón de la materia y falta de agotamiento de la vía
administrativa, y contesta la demanda solicitando que sea declarada
improcedente o infundada. Señala que la demanda es improcedente porque
el proceso contencioso administrativo es la vía idónea para resolver la
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controversia. Asimismo, alega que la demanda es infundada porque ninguna
autoridad judicial puede otorgar ascenso automático a un personal PNP, y
que, conforme lo establece el artículo 50 del Decreto Legislativo 1149, uno
de los requisitos para participar en el proceso de ascenso es que “los
postulantes que hayan retornado a la situación de actividad por mandato
judicial – medida cautelar, deberán contar con sentencia judicial consentida
o ejecutoriada”.
Mediante Resolución 4, de fecha 11 de mayo de 2021 [cfr. fojas 102],
el Primer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima declaró infundadas
las excepciones presentadas.
Mediante Resolución 5 [cfr. fojas 106], de fecha 31 de mayo de 2021,
el Primer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima declaró infundada la
demanda, por considerar que no se ha vulnerado el derecho invocado, toda
vez que se aprecia que no se ha determinado previamente que el actor tenga
derecho a su reincorporación a la situación de actividad de la PNP, y mucho
menos que tenga derecho a participar en el proceso de ascensos de la PNP,
puesto que se encuentra en discusión la declaración de dicho derecho en el
proceso tramitado en el Expediente 3847-2012-0-1801-JR-LA-17.
La Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de
Lima [cfr. fojas 163], mediante Resolución 11, de fecha 28 de febrero de
2022, revocando la apelada, declaró improcedente la demanda, por estimar
que el actor no cumple el requisito de contar con una sentencia judicial
consentida o ejecutoriada, pues su reincorporación a la situación de
actividad de la PNP se encuentra aún en trámite en el Expediente 3847-
2012-0-1801-JR-LA-17.
FUNDAMENTOS
1. Delimitación del asunto litigioso
1. En la presente causa, el demandante solicita, como pretensión principal,
que se declare inaplicable y sin efecto jurídico para él la causal de
inaptitud n.° 5 dispuesta en la Directiva 012-2020-CG
PNP/DIRREHUM-B, aprobada mediante Resolución de la
Comandancia General de la PNP 309-2020-CG PNP/EMG, del 14 de
setiembre de 2020. Asimismo, solicita que se declaren nulas y sin
efecto jurídico para él la Resolución Directoral 010251-2020-
DIRREHUM-PNP y la Resolución de la Comandancia General de la
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Policía Nacional del Perú 343-2020-CG-PNP, mediante las cuales se lo
declaró inapto para participar en el proceso de ascenso de oficiales en el
grado de comandante PNP al grado de coronel PNP 2020-promoción
2021.
2. Y, como pretensión accesoria, solicita el pago de costas y costos del
proceso judicial.
2. Procedencia de la demanda
2.1. Acerca del carácter autoaplicativo de la Directiva 012-2020-CG
PNP/DIRREHUM-B
3. En el caso de autos, el actor solicita la inaplicación para él de la causal
de inaptitud n.° 5 dispuesta en la Directiva 012-2020-CG
PNP/DIRREHUM-B, aprobada por la Resolución de la Comandancia
General de la PNP 309-2020-CG PNP/EMG, del 14 de setiembre de
2020 [cfr. fojas 35]. Asimismo, solicita que se declare la nulidad de la
Resolución Directoral 010251-2020-DIRREHUM-PNP y de la
Resolución de la Comandancia General de la Policía Nacional del Perú
343-2020-CG-PNP, que lo declararon inapto para el proceso de ascenso
de oficiales en el grado de comandante PNP al grado de coronel PNP
2020-promoción 2021, en aplicación de la causal de inaptitud n.° 5
dispuesta en la Directiva 012-2020-CG PNP/DIRREHUM-B.
4. Por lo expuesto, corresponde analizar la constitucionalidad de la
Directiva 012-2020-CG PNP/DIRREHUM-B, aprobada por la
Resolución de la Comandancia General de la PNP 309-2020-CG
PNP/EMG.
5. Al respecto, este Tribunal Constitucional recuerda que el artículo 8 del
Nuevo Código Procesal Constitucional dispone que:
Cuando se invoque la amenaza o violación de actos que tienen como
sustento la aplicación de una norma incompatible con la Constitución,
la sentencia que declare fundada la demanda dispondrá, además, la
inaplicabilidad de la citada norma.
6. Este Tribunal Constitucional también recuerda que las normas
autoaplicativas son aquellas cuya aplicabilidad, una vez que han
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entrado en vigor, resulta inmediata e incondicionada [cfr. Sentencia
dictada en el Expediente 04677-2004-PA/TC, fundamento 4].
7. Por todo ello, este Tribunal Constitucional considera que la Directiva
012-2020-CG PNP/DIRREHUM-B, aprobada por la Resolución de la
Comandancia General de la PNP 309-2020-CG PNP/EMG —que
coloca como causal 5 de inaptitud el “No contar con sentencia judicial
consentida o ejecutoriada”— califica como una norma autoaplicativa,
ya que dicha directiva incide en forma directa en la esfera subjetiva del
demandante, que ha retornado a la situación de actividad por mandato
judicial-medida cautelar, dado que su sola emisión genera un impacto
en la posibilidad del actor de postular a los procesos de ascensos.
8. Asimismo, se advierte que se ha aplicado al actor la Directiva 012-
2020-CG PNP/DIRREHUM-B, aprobada por la Resolución de la
Comandancia General de la PNP 309-2020-CG PNP/EMG, pues se
emitieron la Resolución Directoral 010251-2020-DIRREHUM-PNP y
la Resolución de la Comandancia General de la Policía Nacional del
Perú 343-2020-CG-PNP, que lo declararon inapto para el proceso de
ascenso de oficiales en el grado de comandante PNP al grado de
coronel PNP 2020-promoción 2021, en aplicación de la causal de
inaptitud 5, dispuesta en dicha directiva.
§3. Análisis del caso concreto
9. Tal como se aprecia de autos, el demandante alega que se ha vulnerado
su derecho de participar en el proceso de ascenso por concurso de
oficiales de armas y de servicios de la PNP del año 2020-promoción
2021, dado que se le ha excluido del concurso de ascenso por no contar
con sentencia judicial consentida o ejecutoriada, ya que retornó a la
situación de actividad por mandato judicial-medida cautelar. Asimismo,
indica que la demandada no ha fundamentado sus decisiones.
10. Por tanto, este Tribunal Constitucional analizará si la exclusión en el
concurso de ascenso del actor vulnera sus derechos fundamentales a la
promoción o ascenso en el empleo y a la debida motivación de las
resoluciones.
11. Pues bien, el artículo 168 de la Constitución indica que “Las leyes y los
reglamentos respectivos determinan la organización, las funciones, las
especialidades, la preparación y el empleo; y norman la disciplina de las
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Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional. Las Fuerzas Armadas
organizan sus reservas y disponen de ellas según las necesidades de la
Defensa Nacional, de acuerdo a ley”. En ese sentido, al remitirnos al
artículo 50 del Decreto Legislativo 1149, Ley de la carrera y situación
del personal de la Policía Nacional del Perú, de fecha 11 de diciembre
de 2012, se observa lo siguiente:
Artículo 50.- Requisitos para el ascenso hasta los grados de Coronel y
Suboficial Superior.
Son declarados aptos los Oficiales y Suboficiales de Armas y de
Servicios, que reúnan los requisitos siguientes:
[…]
4) Los postulantes que hayan retornado a la situación de actividad por
mandato judicial - medida cautelar, deberán contar con sentencia
judicial consentida o ejecutoriada.
12. En atención a ello, la Directiva 012-2020-CG PNP/DIRREHUM-B,
aprobada por la Resolución de la Comandancia General de la PNP 309-
2020-CG PNP/EMG (cfr. f. 81), establece entre las causales de
inaptitud la causal 5, que reza lo siguiente:
ANEXO III
CAUSALES DE INAPTITUD Y PROCEDIMIENTO PARA
PRESENTAR SOLICITUD DE RECLAMO POR INAPTITUD
A. CAUSALES DE INAPTITUD
[…]
Causal 5: No contar con sentencia judicial consentida o ejecutoriada.
Los postulantes que hayan retornado a la situación de
actividad por mandato judicial – medida cautelar.
13. Por lo expuesto, este Tribunal Constitucional observa que la causal 5 de
la Directiva 012-2020-CG PNP/DIRREHUM-B recoge el requisito
establecido en el artículo 50 del Decreto Legislativo 1149, que indica
que un requisito para el ascenso es contar con sentencia judicial
consentida o ejecutoriada.
14. Siendo ello así, corresponde verificar si la causal 5 de la Directiva 012-
2020-CG PNP/DIRREHUM-B, que recoge lo establecido en el artículo
50 del Decreto Legislativo 1149, vulnera el derecho fundamental a la
promoción o ascenso en el empleo del actor.
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15. Sobre el particular, se observa que dicho requisito tiene como finalidad
garantizar el principio de seguridad jurídica, toda vez que asegura a
todos los individuos una expectativa razonablemente fundada sobre
cómo actuarán los poderes públicos y, en general, los individuos al
desarrollarse e interactuar en la vida comunitaria [Sentencia emitida en
el Expediente 0001-2003-AI/TC, fundamento 3]. En tal sentido, el
requisito de contar con sentencia judicial consentida o ejecutoriada,
para el ascenso en el cargo, promueve la certeza o expectativa
razonable, a todos los individuos, de la continuidad del cargo que se
asigne como consecuencia del proceso de ascenso, lo que coadyuva a
garantizar el principio de seguridad jurídica.
16. Asimismo, cabe hacer notar que no se observa otra medida que logre el
mismo nivel de garantía del principio de seguridad jurídica, pues el
ascenso de sujetos que retornaron a la situación de actividad por
mandato judicial-medida cautelar, pero que no cuentan con sentencia
judicial consentida o ejecutoriada, generaría incertidumbre en la
continuidad del cargo, en la medida en que, en el caso de que la
instancia definitiva declare la nulidad del retorno a la situación de
actividad, el cargo al que fue ascendido tendría que dejarse.
17. De otro lado, se advierte que, si bien el requisito de contar con
sentencia judicial consentida o ejecutoriada, para el ascenso en el cargo,
interviene en el derecho a la promoción o ascenso en el empleo del
actor, esta restricción es de grado leve o medio. Y es que, resulta
evidente que, toda vez que el demandante ha retornado a la situación de
actividad por mandato judicial-medida cautelar y no cuenta con
sentencia judicial consentida o ejecutoriada, se ve impedido de ascender
en el cargo. Sin embargo, dicho impedimento es solo temporal, pues,
una vez que cuente con sentencia judicial consentida o ejecutoriada que
ratifique su retorno a la situación de actividad, podría participar, sin
restricciones, en los procesos de ascenso al cargo.
18. En cambio, el grado de optimización del principio de seguridad jurídica
es elevado, ya que el ascenso de sujetos que retornaron a la situación de
actividad por mandato judicial-medida cautelar y que cuentan con
sentencia judicial consentida o ejecutoriada genera un alto grado de
certeza y una alta expectativa razonable de que dichos sujetos
continuarán en el cargo.
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19. De lo expuesto anteriormente, este Tribunal Constitucional observa que
la causal 5 de la Directiva 012-2020-CG PNP/DIRREHUM-B, que a su
vez recoge el requisito establecido en el artículo 50 del Decreto
Legislativo 1149, esto es, que se debe contar con sentencia judicial
consentida o ejecutoriada para el ascenso, es constitucional, porque el
grado de optimización del principio de seguridad jurídica es elevado, en
tanto que el grado de intervención en el derecho a la promoción o
ascenso en el empleo del actor es de grado leve o medio.
20. Por tanto, en el presente caso, no corresponde estimar la pretensión de
inaplicar al actor la causal 5 de la Directiva 012-2020-CG
PNP/DIRREHUM-B, que establece que una causal de inaptitud para el
proceso de ascenso es no contar con sentencia judicial consentida o
ejecutoriada.
21. Ahora bien, en cuanto a la solicitud de nulidad de la Resolución
Directoral 010251-2020-DIRREHUM-PNP y la Resolución de la
Comandancia General de la Policía Nacional del Perú 343-2020-CG-
PNP, a través de las cuales se declaró inapto al recurrente para
participar en el proceso de ascenso de oficiales en el grado de
comandante PNP al grado de coronel PNP 2020-promoción 2021,
corresponde evaluar si fueron emitidas en cumplimiento de las
garantías.
22. Y es que, en el fundamento 34 de la sentencia dictada en el Expediente
00090-2004-AA/TC, este Tribunal Constitucional reitera que “un acto
administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional
legalmente establecida resulta arbitrario cuando solo expresa la
apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o
cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o
expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión”. De
modo que motivar una decisión no significa expresar únicamente al
amparo de qué norma legal se expide el acto administrativo, sino,
fundamentalmente, exponer las razones de hecho y de derecho que
justifican la decisión tomada. Estas, a su vez, deben ser acordes con los
principios de razonabilidad y proporcionalidad.
23. De ahí que en el presente caso corresponda efectuar el análisis de la
Resolución Directoral 010251-2020-DIRREHUM-PNP [cfr. fojas 88] y
la Resolución de la Comandancia General de la Policía Nacional del
Perú 343-2020-CG-PNP [cfr. fojas 97], a la luz de los parámetros
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establecidos en la referida sentencia, en concordancia con lo expuesto
supra.
24. Así, la cuestionada Resolución Directoral 010251-2020-DIRREHUM-
PNP (cfr. f. 93) señala lo siguiente:
[…]
Artículo 14°.- Declarar DESESTIMADAS y dejando
subsistente la causal 5 “No contar con sentencia judicial
consentida o ejecutoriada, los postulantes que hayan retomado
a la situación de actividad por mandato judicial – medida
cautelar”; de conformidad con los fundamentos expuestos en
las citadas actas de la parte considerativa de la presente
resolución y de acuerdo al siguiente detalle:
[...]
4 CMDTE. PNP BENSUS SCHWAN, VÍCTOR
MANUEL
[...]
25. En la misma línea, en la cuestionada Resolución de la Comandancia
General de la Policía Nacional del Perú 343-2020-CG-PNP (cfr. fojas
103) se expone lo siguiente:
[…]
Que, la Directiva N° 012-2020-CG PNP/DIRREHUM-B,
aprobada por Resolución de la Comandancia General de la
Policía Nacional N° 309-2020-CG PNP/EMG del 14 de
setiembre de 2020; especificando en el capítulo VI
DISPOSICIONES GENERALES, sub numeral 6,1.6 la
organización y funciones da la Junta Revisora para Oficiales de
Armas y de Servicios de la Policía Nacional del Perú, siendo
una de sus funciones evaluar y resolver en instancia final y
definitiva del presente proceso de ascensos, los reclamos,
pedidos y cualquier tipo de recurso presentados por los
postulantes, contra las resoluciones motivadas por los
resultados de evaluación de las diferentes comisiones y juntas
institucionales;
[…]
Artículo 21°.- Declarar DESESTIMADOS los recursos de
apelación por inaptitud, confirmando lo resuelto en el artículo
8° de la Resolución Directoral N° 010251-2020-DIRREHUM-
PNP, del 24 de octubre de 2020, dejando subsistente la causal
5 “No contar con sentencia judicial consentida o ejecutoriada,
los postulantes que hayan retomado a la situación de actividad
por mandato judicial – medida cautelar”, de conformidad con
los fundamentos expuestos en las citadas actas de la parte
considerativa de la presente resolución y de acuerdo al
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siguiente detalle:
[...]
3 COMANDANTE PNP BENSUS SCHWAN,
VÍCTOR MANUEL
[...]
26. De lo expresado se aprecia que la Resolución Directoral 010251-2020-
DIRREHUM-PNP y la Resolución de la Comandancia General de la
Policía Nacional del Perú 343-2020-CG-PNP cuestionadas justifican la
desestimación de la postulación del actor por encontrarse incurso en la
causal 5 de la Directiva 012-2020-CG PNP/DIRREHUM-B, que
establece lo siguiente: “No contar con sentencia judicial consentida o
ejecutoriada. Los postulantes que hayan retornado a la situación de
actividad por mandato judicial – medida cautelar”.
27. Dado que la causal 5 de la Directiva 012-2020-CG PNP/DIRREHUM-
B es constitucional, conforme a lo expuesto supra, se advierte que las
resoluciones impugnadas contienen una motivación suficiente que
sustenta la desestimación de la postulación del actor, quien no cuenta
con sentencia judicial consentida o ejecutoriada. Ello es así debido a
que la causal 5 de la Directiva 012-2020-CG PNP/DIRREHUM-B es
una medida razonable y proporcional, al promover en un nivel alto el
principio de seguridad jurídica.
28. Por tanto, este Alto Colegiado juzga que, en la medida en que la
Resolución Directoral 010251-2020-DIRREHUM-PNP y la Resolución
de la Comandancia General de la Policía Nacional del Perú 343-2020-
CG-PNP no han vulnerado el derecho a la motivación suficiente de las
resoluciones administrativas del actor, se debe desestimar el extremo de
la demanda que solicita la nulidad de las citadas resoluciones.
29. Asimismo, el Tribunal Constitucional considera que corresponde
desestimar la demanda, en lo referido a la inaplicación de la causal 5 de
la Directiva 012-2020-CG PNP/DIRREHUM-B, así como a la nulidad
de la Resolución Directoral 010251-2020-DIRREHUM-PNP y de la
Resolución de la Comandancia General de la Policía Nacional del Perú
343-2020-CG-PNP, al no haberse acreditado la violación del derecho a
la promoción o ascenso en el empleo, así como del derecho a la
motivación de las resoluciones en sede administrativa como
componente del derecho al debido proceso del demandante.
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Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de autos, al no haberse acreditado la
vulneración de los derechos invocados.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE DOMÍNGUEZ HARO