Pleno. Sentencia 275/2023
EXP. N.° 02532-2018-PA/TC
LIMA
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TRIBUTARIA (SUNAT)
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión del Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 24 de enero
de 2023, los magistrados Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro y Ochoa
Cardich han emitido la sentencia que resuelve:
Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
Asimismo, los magistrados Morales Saravia y Pacheco Zerga, en fecha
posterior, comunicaron que sus votos eran a favor de la sentencia.
Por su parte, el magistrado Monteagudo Valdez emitió un voto singular
que declara fundada la demanda de amparo amparo; y, por consiguiente,
nula la Resolución 121, en el proceso de amparo primigenio recaído en
el Expediente 00165-2001-0302-JR-CI-02.
Los magistrados intervinientes en el Pleno firman digitalmente en señal
de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 24 días del mes de enero de 2023, el Pleno del Tribunal
Constitucional, integrado por los magistrados Morales Saravia, Pacheco Zerga,
Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro, Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich, pronuncia la
siguiente sentencia, con el voto singular del magistrado Monteagudo Valdez que se
agrega.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don César Antonio Antezana
Huarcaya, abogado de la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración
Tributaria (Sunat), contra la resolución de fojas 532, de fecha 28 de junio de 2017,
expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que
declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 20 de mayo de 2014 (f. 157), la entidad recurrente interpone demanda
de amparo contra el Segundo Juzgado Civil de Andahuaylas de la Corte Superior de
Justicia de Apurímac, pretendiendo la nulidad de las siguientes resoluciones judiciales:
(i) Resolución 121, de fecha 26 de marzo de 2009 (f. 117), que declaró la plena validez
de la Resolución 11, de fecha 21 de setiembre de 2001 (f. 17), que declaró fundada la
demanda de amparo promovida por Cathay Entretenimientos S.A.C., Recreativos Fargo
S.A.C., Zlata Actividades Recreacionales S.A.C. y Balshen Gaming S.A.C., contra el
Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales
Internacionales (actualmente Mincetur), y declaró inaplicables a las citadas empresas la
Ley 27153, el Decreto Supremo 132-199-EF y demás normatividad relacionada con la
actividad de casinos y tragamonedas; y, (ii) cualquier otra resolución judicial posterior
que contravenga las sentencias y precedentes vinculantes del Tribunal Constitucional
sobre la normatividad relacionada con la actividad de casinos y tragamonedas
(precedente vinculante establecido en la sentencia del Expediente 04227-2005-AA/TC y
en las sentencias dictadas en los Expedientes 00009-2001-AI/TC, 04245-2006-PA/TC y
00006-2006-PC/TC).
Al respecto, denuncia la vulneración de su derecho fundamental al debido
proceso. Así, sostiene que, si bien la demanda de amparo subyacente fue promovida el
25 de junio de 2001, el 1 de julio de 2001 entró en vigencia el Decreto de Urgencia 075-
2001, a través del cual se le encargó la administración del tributo regulado por la Ley
27153 (Impuesto a los Juegos de Casino y Máquinas Tragamonedas), cuya inaplicación
se pretendía. Puntualiza que, pese a ello, nunca fue emplazada con la demanda ni
notificada con ninguna de las resoluciones subsiguientes. Además, refiere que mediante
Resolución 11, de fecha 21 de setiembre de 2001, se declaró fundada la demanda en
todos sus extremos y, en consecuencia, se declararon inaplicables la Ley 27153, el
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Decreto Supremo 132-199-EF y la normatividad relacionada con la actividad de casinos
y tragamonedas. No obstante, acota que luego de varias nulidades, apelaciones y
consultas, la Corte Suprema de Justicia de la República, mediante sentencia de fecha 30
de octubre de 2008 (Consulta N° 1263-2007 Apurímac), declaró la nulidad de la citada
Resolución 11, porque contravenía la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Manifiesta que, luego, en abierto desacato a la Corte Suprema de Justicia de la
República, el Segundo Juzgado Civil de Andahuaylas emitió la cuestionada Resolución
121, de fecha 26 de marzo de 2009, por la que restituye validez a la nulificada
Resolución 11. En este sentido, enfatiza que la Resolución 121 contraviene la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que versa sobre la actividad de casinos y
tragamonedas, tales como las sentencias recaídas en los Expedientes 04227-2005-
AA/TC (que tiene la calidad de precedente), 00009-2001-AI/TC, 04245-2006-PA/TC y
00006-2006-PC/TC, toda vez que ratifica la inaplicabilidad de la Ley 27153, el Decreto
Supremo 132-199-EF y otras normas conexas, pese a que su constitucionalidad ha sido
confirmada a través de las citadas sentencias.
El Decimoprimer Juzgado Constitucional Subespecializado en Asuntos
Tributarios, Aduaneros e Indecopi de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante
Resolución 2, de fecha 17 de junio de 2014 (f. 198), declara improcedente la demanda,
por considerar que no se cumplen los requisitos del precedente vinculante establecido en
la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 04853-2004-PA/TC,
fundamento 39, el cual prescribe las reglas del amparo contra amparo. Arguye que el
precedente vinculante dispone que la demanda de amparo contra amparo procede contra
“resolución desestimatoria de la demanda emitida en segundo grado en el trámite de un
proceso de amparo”, lo cual no sería el caso, al no haberse estimado ni desestimado la
demanda en segundo grado, pues la resolución de primer grado quedó consentida, al no
haberse presentado recurso impugnatorio en su contra por parte del Mincetur.
La Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante
Resolución 25, de fecha 28 de junio de 2017 (f. 532), confirma la apelada. Aduce que
estimar la pretensión de la demanda de amparo supondría declarar la nulidad de todas
las resoluciones posteriores a la Resolución 121, lo cual incluye resoluciones del
Tribunal Constitucional en etapa de ejecución del proceso, como lo es la sentencia
recaída en el Expediente 02407-2013-PA/TC y la resolución emitida en el Expediente
0917-2010-PA/TC. Agrega que no es posible reexaminar el fondo de lo decidido por
órganos jurisdiccionales a través de procesos de amparo contra amparo.
Mediante auto de fecha 3 de diciembre de 2019, el Tribunal Constitucional
admitió a trámite la demanda de amparo y, en consecuencia, dispuso conferir al juez del
Segundo Juzgado Civil de Andahuaylas, al procurador público del Poder Judicial, a
Cathay Entretenimientos S.A.C., a Recreativos Fargo S.A.C., a Zlata Actividades
Recreacionales S.A.C. y a Balshem Gaming S.A.C., el plazo excepcional de diez (10)
días hábiles para que, en ejercicio de sus derechos de defensa, aleguen lo que juzguen
conveniente. Asimismo, indicó que, ejercido el derecho de defensa por parte de la
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demandada o vencido el plazo para ello, y previa vista de la causa, esta quedaba
expedita para su resolución definitiva.
Con fecha 23 de junio de 2020, Recreativos Fargo S.A.C. contesta la demanda de
amparo (cuaderno del Tribunal Constitucional). Afirma que la demanda de amparo fue
interpuesta contra el Mincetur porque se cuestionó la Ley 27153, norma que regula
todos lo concerniente a la actividad de los juegos de casino y máquinas tragamonedas, y
que Mincetur es el ente del Estado que, de manera exclusiva, ha venido ejerciendo
funciones y facultades administrativas vinculadas a dicha actividad. Asimismo, refiere
que la Sunat conoció desde el año 2003 del proceso de amparo subyacente, por cuanto
en dicho año interpuso demanda de amparo contra las resoluciones 43, 57, 58 y 61 de
dicho proceso de amparo. En ese sentido, concluye que la demanda de amparo fue
interpuesta fuera del plazo de 30 días hábiles, señalado en el artículo 44 del Código
Procesal Constitucional.
Asimismo, con fecha 2 de julio de 2020, Recreativos Fargo S.A.C. propone las
excepciones de falta de legitimidad para obrar activa y de caducidad (cuaderno del
Tribunal Constitucional).
Por su parte, con fecha 1 de julio de 2020, Cathay Entretenimientos S.A.C.
plantea la excepción de prescripción extintiva.
Con fecha 19 de mayo de 2021, el procurador público adjunto a cargo de los
asuntos judiciales del Poder Judicial contesta la demanda y solicita que sea declarada
improcedente. Sostiene que la cuestionada Resolución 121, de fecha 26 de marzo de
2009, contiene una justificación que cumple con los estándares mínimos para considerar
que se encuentra “debidamente motivada”, esto es, contiene razonabilidad, suficiencia,
congruencia y sustentación jurídica. Aduce que el hecho de que el demandante no esté
de acuerdo con el criterio judicial de dicho juzgado emplazado, no es un asunto que
revista relevancia constitucional; más aún si en dicho proceso de amparo, la Sunat no
era parte procesal (demandada).
FUNDAMENTOS
§1. Petitorio y delimitación del asunto controvertido
1. El objeto del presente amparo es que se declare la nulidad de las siguientes
resoluciones judiciales: (i) Resolución 121, de fecha 26 de marzo de 2009 (f. 117),
que declaró la plena validez de la Resolución 11, de fecha 21 de setiembre de
2001 (f. 17), que declaró fundada la demanda de amparo promovida por Cathay
Entretenimientos S.A.C., Recreativos Fargo S.A.C., Zlata Actividades
Recreacionales S.A.C. y Balshen Gaming S.A.C. contra el Ministerio de Industria,
Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales (actualmente
Mincetur), y declaró inaplicables a las citadas empresas la Ley 27153, el Decreto
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Supremo 132-199-EF y demás normatividad relacionada con la actividad de
casinos y tragamonedas; y, (ii) cualquier otra resolución judicial posterior que
contravenga las sentencias y precedentes vinculantes del Tribunal Constitucional
sobre la normatividad relacionada con la actividad de casinos y tragamonedas
(precedente vinculante establecido en la sentencia del Expediente 04227-2005-
AA/TC y las sentencias dictadas en los Expedientes 00009-2001-AI/TC, 04245-
2006-PA/TC y 00006-2006-PC/TC).
2. De lo anotado se desprende que la parte actora, además de la nulidad de la
Resolución 121, pretende concurrentemente la nulidad de cualquier otra
resolución judicial emitida en el proceso de amparo subyacente que contravenga
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional referida a la actividad de casinos y
tragamonedas (precedente vinculante establecido en la sentencia del Expediente
04227-2005-AA/TC y las sentencias dictadas en los Expedientes 00009-2001-
AI/TC, 04245-2006-PA/TC y 00006-2006-PC/TC).
3. Al respecto, una pretensión así formulada resulta manifiestamente improcedente
al carecer de claridad y concreción. En efecto, la demandante no enumera ni
identifica mínimamente las resoluciones judiciales a las que alude, ni la forma al
menos indiciaria en que estas habrían contravenido sus derechos fundamentales,
de modo tal que se encuentre justificado su control constitucional.
4. Por consiguiente, el extremo del petitorio que busca la nulidad de cualquier
resolución judicial posterior, emitida en el proceso subyacente, y que contravenga
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, así formulada, no está referida en
forma directa al contenido constitucionalmente protegido de derecho fundamental
alguno. En consecuencia, este extremo de la demanda de autos incurre en la causal
de improcedencia contemplada en el artículo 5, inciso 1, del pretérito Código
Procesal Constitucional, ahora recogido en el artículo 7, inciso 1, del nuevo
Código Procesal Constitucional.
5. Siendo ello así, la controversia de autos estará circunscrita a la supuesta
inconstitucionalidad de la Resolución 121, expedida en el amparo subyacente,
porque presuntamente vulnera el derecho al debido proceso de la Sunat en dos
sentidos: i) por un lado, porque no se la habría incorporado como parte procesal al
amparo subyacente, pese a su condición de encargada de la administración del
impuesto a los juegos de casino y máquinas tragamonedas; y, por otro, ii) porque
la resolución cuestionada contravendría la jurisprudencia vinculante del Tribunal
Constitucional sobre la materia.
§2. Sobre la procedencia del régimen excepcional del amparo contra amparo
6. De conformidad con lo expresado por el Tribunal, con carácter de precedente, en
la sentencia del Expediente 04853-2004-AA/TC, publicada en el diario oficial El
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Peruano el 13 septiembre de 2007, y en el marco de lo establecido por el Nuevo
Código Procesal Constitucional, así como en su posterior desarrollo
jurisprudencial, el proceso de amparo contra amparo, así como sus distintas
variantes (amparo contra habeas corpus, amparo contra cumplimiento, amparo
contra acción popular, etc.), es un régimen procesal de naturaleza atípica o
excepcional cuya procedencia se encuentra sujeta a determinados supuestos o
criterios.
7. De acuerdo con estos últimos: a) solo procede cuando la vulneración
constitucional resulte evidente o manifiesta; es decir, que su habilitación se
condiciona a la vulneración de uno o más derechos constitucionales,
independientemente de la naturaleza de los mismos. Tratándose incluso de contra
amparos en materia laboral dicha procedencia supone el cumplimiento previo o
efectivo de la sentencia emitida en el primer proceso amparo (cfr. sentencia
emitida en el Expediente 04650-2007-PA/TC, fundamento 5); b) su habilitación
solo opera por una sola y única oportunidad, siempre que las partes procesales del
primer y segundo amparo sean las mismas; c) resulta pertinente tanto contra
resoluciones judiciales desestimatorias como contra las estimatorias, sin perjuicio
del recurso de agravio especial habilitado específicamente contra sentencias
estimatorias recaídas en procesos constitucionales relacionados con el delito de
tráfico ilícito de drogas y/o lavado de activos, en los que se haya producido
vulneración del orden constitucional y en particular del artículo 8 de la
Constitución (cfr. sentencias emitidas en los Expedientes 02663-2009-PHC/TC,
fundamento 9, y 02748-2010-PHC/TC, fundamento 15); d) su habilitación se
condiciona a la vulneración de uno o más derechos constitucionales,
independientemente de la naturaleza de los mismos; e) procede en defensa de la
doctrina jurisprudencial vinculante establecida por el Tribunal Constitucional; f)
se habilita en defensa de los terceros que no han participado en el proceso
constitucional cuestionado y cuyos derechos han sido vulnerados, así como
respecto del recurrente que por razones extraordinarias, debidamente acreditadas,
no pudo acceder al agravio constitucional; g) resulta pertinente como mecanismo
de defensa de los precedentes vinculantes establecidos por el Tribunal
Constitucional (cfr. sentencia emitida en el Expediente 03908-2007-PA/TC,
fundamento 8); h) no procede en contra de las decisiones emanadas del Tribunal
Constitucional; e, i) procede incluso cuando el proceso se torna inconstitucional
en cualquiera de sus otras fases o etapas, como la postulatoria (cfr. resoluciones
expedidas en los Expedientes 05059-2009-PA/TC, fundamento 4; 03477- 2010-
PA/TC, fundamento 4, entre otros); la de impugnación de sentencia (cfr.
resoluciones expedidas en los Expedientes 02205-2010-PA/TC, fundamento 6;
04531- 2009-PA/TC, fundamento 4, entre otros); o la de ejecución de sentencia
(cfr. sentencias emitidas en los Expedientes 04063-2007-PA/TC, fundamento 3 y
01797-2010-PA/TC, fundamento 3; y resoluciones emitidas en los Expedientes
03122-2010-PA/TC, fundamento 4; 02668-2010-PA/TC, fundamento 4, entre
otras).
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8. Este Tribunal, en la sentencia recaída en el Expediente 04559-2019-PA/TC,
también dejó sentado en el fundamento 5 que: “No obstante, corresponde precisar
también que la tramitación de un excepcional amparo contra amparo está
orientada, esencialmente, a descartar o confirmar que en la tramitación y
resolución del amparo primigenio se haya vulnerado derechos fundamentales, y
no a analizarse los hechos controvertidos que motivaron su promoción”.
9. En el presente caso, este Tribunal observa que la Sunat acusa la vulneración de su
derecho fundamental al debido proceso; así, se advierte que es la primera vez que
se promueve este supuesto excepcional de amparo contra la resolución objeto de
cuestionamiento; que se impugna una resolución judicial estimatoria; y que la
demanda no ha sido interpuesta contra una decisión del Tribunal Constitucional.
En tal sentido, queda claro que de la forma tal como ha sido planteado el reclamo,
este se encuentra dentro de los supuestos a), b), c), d) y h).
10. Con respecto al supuesto g), este es procedente en tanto la demanda de amparo
actúa en defensa del precedente vinculante establecido en la sentencia recaída en
el Expediente 04227-2005-PA/TC (sobre casinos y tragamonedas con referencia a
la Ley 27153, modificada por Ley 27796), y de las sentencias recaídas en los
Expedientes 00009-2001-AI/TC, 04245-2006-PA/TC y 00006-2006-PC/TC.
11. En relación con el supuesto h), este es procedente en tanto las sentencias que han
evaluado el amparo primigenio con anterioridad (esto es, las sentencias del
Tribunal Constitucional recaídas en los Expedientes 00917-2010-PA/TC y 02407-
2013-PA/TC), se dieron en situaciones en las que este Tribunal no estuvo
legitimado para conocer el fondo del asunto, en tanto Mincetur, obrando como
parte demandada, no apeló en su oportunidad la resolución correspondiente; por
ello, el Tribunal Constitucional quedó limitado procesalmente para conocer el
fondo de lo decidido. En consecuencia, si este Colegiado, ahora legitimado
procesalmente para conocer el fondo de la controversia, resuelve esta, no
contravendría las sentencias anteriores que resolvieron aspectos procesales
formales sobre el amparo primigenio.
12. Sin embargo, se observa que la demanda de autos no encaja en el supuesto f),
previsto por el precedente para habilitar, excepcionalmente, la interposición de
una demanda de amparo contra amparo. Efectivamente, en aplicación del referido
supuesto f), la demanda de autos no procede en la medida que se observa que la
parte demandante tuvo conocimiento del proceso de amparo subyacente desde el
año 2003, esto es, incluso desde antes de la emisión de la resolución impugnada;
por lo que se advierte que la Sunat sí tuvo la oportunidad para ejercer su defensa a
través de diversos mecanismos procesales.
13. Sobre el particular, como ha quedado determinado, uno de los extremos de la
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presente demanda de amparo es que se declare la nulidad de la Resolución 121, de
fecha 26 de marzo de 2009 (f. 117), que declaró la plena validez de la Resolución
11, de fecha 21 de setiembre de 2001 (f. 17) -emitida en el Expediente 165-2001-
0-0302-JR-CI-02-, que declaró fundada la demanda de amparo promovida por
Cathay Entretenimientos S.A.C., Recreativos Fargo S.A.C., Zlata Actividades
Recreacionales S.A.C. y Balshen Gaming S.A.C. contra el Ministerio de Industria,
Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales (actualmente
Mincetur), y declaró inaplicables a las citadas empresas la Ley 27153 y el Decreto
Supremo 132-199-EF.
14. Aún más, en el cuadernillo del Tribunal Constitucional se observa que la Sunat
tenía conocimiento del proceso de amparo subyacente, recaído en el Expediente
0165-2001.
15. En efecto, adjunto al escrito 004820-2022-ES, de fecha 26 de agosto de 2022, que
obra en el cuaderno del Tribunal Constitucional, se observa documentación que
muestra que Recreativos Fargo S.A.C. (demandante en el proceso de amparo
subyacente) presentó a la Sunat un documento de fecha 28 de mayo de 2003, con
fecha de recepción 29 de mayo de 2003, a las 15:00 horas. En dicho instrumento,
se puso en conocimiento a la Sunat sobre el proceso de amparo tramitado en el
Expediente 0165-2001, y específicamente sobre la emisión de la Resolución 43,
de fecha 6 de febrero de 2003. Así, en dicho documento, Recreativos Fargo
S.A.C. manifiesta lo siguiente:
(…) mediante la presente ponemos en su conocimiento que el Juzgado Civil de
Andahuaylas, en vía de Ejecución de Sentencia en el proceso sobre Acción de
Amparo tramitado en el Exp. 0165-2001, ha emitido la Resolución N° 43, de
fecha 06 de febrero de 2003 (Anexo 01), la misma que fue debidamente
notificada a la SUNAT con fecha 21 de febrero de 2003, resolviendo
textualmente lo siguiente:
“OFICIAR a la Superintendencia Nacional de Aduanas – ADUANAS, y a las
inspectoras internacionales, SGS SAC, COTECNA INSPECCIÓN SA y
BUREAU VERITAS DEL PERÚ SA a fin de que tomen conocimiento de lo
resuelto en la acción de amparo seguida por Recreativos Fargo SAC y otras,
por lo cual son inaplicables a las empresas actoras, la Ley 27153 y su
modificatoria, Ley 27796 y los DS N° 132-1999-EF, DS N° 001-2000-ITINCI,
DS N° 010-2000-ITINCI y Decreto Supremo N° 009-2002-MINCETUR y
como consecuencia de ello dispongo ejecución de sentencia que la
Superintendencia Nacional de Aduanas – ADUANAS (en proceso de fusión
con la Superintendencia de Administración tributaria - SUNAT) a través de las
Aduanas Marítimas, terrestre y Aérea en todo el ámbito del territorio nacional,
permita la libre importación de maquinas tragamonedas, nuevas o usadas,
(…)”. (Sic).
16. Asimismo, adjunto al escrito 004820-2022-ES, de fecha 26 de agosto de 2022
(Cuadernillo del Tribunal Constitucional), obra el Oficio 201-2003-SUNAT-
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3A0000, de fecha 19 de junio de 2003, emitido por la Sunat, a través del cual da
respuesta a Recreativos Fargo S.A.C., y expone lo siguiente, con relación a la
Resolución 43, de fecha 6 de febrero de 2003, del Expediente 0165-2001:
“(…) en atención del Expediente N° 000-2003-013422-5, mediante el cual nos
comunica que el Juzgado Civil de Andahuaylas, en un proceso sobre Acción de
Amparo, ha emitido la Resolución N° 43, de fecha 06.02.2003, confirmada por la
Resolución N° 58 del 14.05.2003 de la Sala Mixta Descentralizada e Itinerante de
Andahuaylas.
Sobre el particular, pongo en su conocimiento que las resoluciones judiciales producen
efectos sólo en virtud de su notificación con arreglo a lo dispuesto en el artículo 155°
segundo párrafo del Código Procesal Civil vigente, por lo que cumplido ese acto
procesal nuestra institución procederá a dar cumplimiento a lo ordenado por el órgano
jurisdiccional en referencia”.
17. De la revisión de tales documentos, se colige que si bien la Sunat no fue parte
emplazada en el proceso de amparo subyacente (Expediente 00165-2001-0302-
JR-CI-02); sin embargo, fue informada por una de las partes del proceso sobre el
mismo, razón por la cual es evidente que tuvo conocimiento del referido amparo y
de las resoluciones que dispusieron la ejecución de la sentencia emitida en el
transcurso de ese proceso. A pesar de ello, se advierte que la entidad demandante
no se apersonó al referido proceso de amparo subyacente.
18. En esa línea, aun cuando la cuestionada Resolución 121, de fecha 26 de marzo de
2009, fue emitida en el Expediente 00165-2001-0302-JR-CI-02, proceso en el
cual la Sunat no fue emplazada; el Tribunal Constitucional concluye que esta
entidad sí tuvo la oportunidad de emplear mecanismos de defensa de sus intereses
contra los actos que consideraba lesivos del proceso de amparo subyacente (desde
cerca de 6 años antes de la emisión de la Resolución 121, de fecha 26 de marzo de
2009).
19. Por el contrario, llama poderosamente la atención de este Tribunal que la Sunat
cuestione que no fue emplazada en el proceso de amparo subyacente y que solicite
su incorporación en dicho proceso -Expediente 00165-2001-0302-JR-CI-02- luego
de más de diez (10) años, desde que se le informó de la prosecución del proceso
de amparo por una de las partes, y que no se haya apersonado a él.
20. Consecuentemente, este Tribunal Constitucional concluye que la Sunat tenía
pleno conocimiento del proceso de amparo subyacente -tramitado en el
Expediente 00165-2001-0302-JR-CI-02-, en el que se emitió la cuestionada
Resolución 121, de fecha 26 de marzo de 2009, razón por la cual tuvo la
oportunidad de apersonarse -pese a lo cual no lo hizo- y ejercer la defensa de los
intereses del Estado en dicho proceso. En conclusión, no se cumple con uno de los
requisitos de procedencia (supuesto f) del amparo contra amparo, por lo
corresponde el rechazo de la demanda ahora interpuesta.
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Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE
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VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MONTEAGUDO VALDEZ
Con el debido respeto por la decisión adoptada en mayoría, emito el presente voto
singular en base a las razones que a continuación expongo:
I. Delimitación del petitorio y del asunto controvertido.
1. Con fecha 20 de mayo de 2014 (f. 157), la entidad recurrente interpone demanda de
amparo contra el Segundo Juzgado Civil de Andahuaylas de la Corte Superior de
Justicia de Apurímac, pretendiendo la nulidad de la Resolución 121, de fecha 26 de
marzo de 2009 (f. 117), que declaró la plena validez de la Resolución 11, de fecha
21 de setiembre de 2001 (f. 17), que declaró fundada la demanda de amparo
promovida por Cathay Entretenimientos SAC, Recreativos Fargo SAC, Zlata
Actividades Recreacionales SAC y Balshen Gaming SAC contra el Ministerio de
Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales
(actualmente Mincetur), y declaró inaplicables a las citadas empresas la Ley 27153,
el Decreto Supremo 132-199-EF y demás normatividad relacionada con la
actividad de casinos y tragamonedas. Denuncia la vulneración de su derecho
fundamental al debido proceso.
2. Sostiene que, si bien el amparo subyacente fue promovido el 25 de junio de 2001,
el 1 de julio de 2001 entró en vigencia el Decreto de Urgencia 075-2001, a través
del cual se le encargó la administración del tributo regulado por la Ley 27153
(Impuesto a los Juegos de Casino y Máquinas Tragamonedas), cuya inaplicación se
pretendía, pese a lo cual nunca fue emplazada con la demanda ni notificada con
ninguna de las resoluciones subsiguientes. Además, refiere que mediante
Resolución 11, de fecha 21 de setiembre de 2001, se declaró fundada la demanda en
todos sus extremos y, en consecuencia, se declararon inaplicables la Ley 27153, el
Decreto Supremo 132-199-EF y la normatividad relacionada con la actividad de
casinos y tragamonedas. No obstante, acota que luego de varias nulidades,
apelaciones y consultas, la Corte Suprema de Justicia de la República, mediante
sentencia de fecha 30 de octubre del 2008 (Consulta N° 1263-2007 Apurímac),
declaró la nulidad de la citada Resolución 11 porque contravenía la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional. Manifiesta que, luego, en abierto desacato a la Corte
Suprema, el Segundo Juzgado Civil de Andahuaylas emitió la cuestionada
Resolución 121, de fecha 26 de marzo de 2009, restituyéndole validez a la
nulificada Resolución 11. En este sentido, enfatiza que la Resolución 121
contraviene la jurisprudencia del Tribunal Constitucional referida a la actividad de
casinos y tragamonedas, tales como las sentencias recaídas en los Expedientes
04227-2005-AA/TC (que tiene la calidad de precedente), 00009-2001-AI/TC,
04245-2006-PA/TC y 00006-2006-PC/TC, toda vez que ratifica la inaplicabilidad
de la Ley 27153, el Decreto Supremo 132-199-EF y otras normas conexas, pese a
que su constitucionalidad ha sido confirmada a través de las citadas sentencias.
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3. Así, la recurrente considera que la Resolución 121, expedida en el amparo
subyacente, es inconstitucional porque presuntamente vulnera el derecho al debido
proceso en dos sentidos. Por un lado, porque no se la habría incorporado a Sunat
como parte procesal al amparo subyacente, pese a su condición de encargada de la
administración del impuesto a los juegos de casino y máquinas tragamonedas. Y,
por otro lado, porque la resolución cuestionada contravendría la jurisprudencia
vinculante del Tribunal Constitucional sobre la materia.
II. Sobre la procedencia del régimen excepcional del amparo contra amparo.
4. De conformidad con lo expresado por el Tribunal, con carácter de precedente, en la
Sentencia recaída en el Expediente 04853-2004-AA/TC, y en el marco de lo
establecido por el Nuevo Código Procesal Constitucional, así como en su posterior
desarrollo jurisprudencial, el proceso de amparo contra amparo es un régimen
procesal de naturaleza atípica o excepcional cuya procedencia se encuentra sujeta a
determinados supuestos o criterios.
5. Tales criterios son los siguientes: a) solo procede cuando la vulneración
constitucional resulte evidente o manifiesta; b) su habilitación opera por una sola y
única oportunidad, siempre que las partes procesales del primer y segundo amparo
sean las mismas; c) resulta pertinente tanto contra resoluciones judiciales
desestimatorias como contra las estimatorias; d) su habilitación se condiciona a la
vulneración de derechos constitucionales, independientemente de la naturaleza de
los mismos; e) procede en defensa de la doctrina jurisprudencial vinculante del
Tribunal Constitucional; f) se habilita en defensa de los terceros que no han
participado en el proceso constitucional cuestionado, así como respecto del
recurrente que por razones extraordinarias, debidamente acreditadas, no pudo
acceder al agravio constitucional; g) resulta pertinente como mecanismo de defensa
de los precedentes vinculantes del Tribunal Constitucional; h) no procede en contra
de las decisiones emanadas del Tribunal Constitucional; i) procede incluso cuando
el proceso se torna inconstitucional en cualquiera de sus otras fases o etapas.
6. En el presente caso, se observa que la Sunat es un tercero que no intervino en el
proceso de amparo en el que se expidió la Resolución 121; considera que ella
constituye una manifiesta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso
y de precedentes y jurisprudencia vinculante del Tribunal Constitucional; es la
primera vez que se promueve este supuesto excepcional de amparo contra la
resolución objeto de cuestionamiento; y la demanda no ha sido interpuesta contra
una decisión del Tribunal Constitucional. En tal sentido, el amparo interpuesto
cumple con todos los presupuestos procesales necesarios para justificar un
pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión planteada.
7. Conviene enfatizar que la parte demandada no han podido desacreditar lo dicho por
la parte actora respecto a la oportunidad en que tomó conocimiento de la resolución
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objeto de cuestionamiento. En efecto, en el expediente no obra ninguna pieza
procesal que acredite que la Resolución 121 fue formalmente notificada a Sunat
antes del 20 de mayo de 2014, fecha de interposición de la presente demanda.
8. Desde luego, a diferencia de lo sostenido por la sentencia en mayoría, el hecho de
que el año 2003, Sunat, por comunicación de una de las partes, haya tomado
conocimiento de la existencia del primer amparo no significa que se encuentre
impedida de plantear este segundo amparo. Dos razones fundamentales permiten
arribar a tal conclusión. La primera consiste en que, tal como deriva de lo señalado
en la propia sentencia en mayoría, la comunicación de Sunat es recibida cuando ya
el primer amparo se encontraba en ejecución, y, por consiguiente, sin margen de
oportunidad para que Sunat pueda constituirse, cuando menos, como un tercero con
interés. La segunda razón estriba en que la Resolución 121 fue expedida en el
marco de ese primer amparo, es decir, de un proceso en el que Sunat no tuvo
oportunidad de constituirse en parte o en calidad de tercero, a pesar del innegable
interés que ostentaba, y dicha expedición se produjo muchos años después del
2003, a saber, el año 2009, y ello a pesar de que el 12 de febrero de 2007, el
Tribunal Constitucional había expedido la Sentencia recaída en el Expediente 0006-
2006-CC, en la que había dispuesto dejar sin efecto la Resolución 11, es decir,
justamente aquella resolución cuya validez había sido “resucitada” por la
Resolución 121.
9. Así pues, a todas luces, Sunat goza de legitimidad procesal para impugnar la
Resolución 121 en el presente amparo contra amparo.
10. De otra parte, no está demás enfatizar, tal como lo reconoce la propia sentencia en
mayoría, que las sentencias emanadas del Tribunal Constitucional que han evaluado
el amparo primigenio con anterioridad (esto es las sentencias del Tribunal
Constitucional recaídas en los Expedientes 0917-2010-PA/TC y 02407-2013-
PA/TC), se dieron en situaciones en las que no estuvo legitimado para conocer el
fondo del asunto, en tanto el Mincetur, obrando como parte demandada, no apeló
en su oportunidad la resolución correspondiente. En consecuencia, si el Tribunal
Constitucional, estando ahora legitimado procesalmente a conocer el fondo de la
controversia, la resolviera, no estaría contraviniendo sentencias anteriores.
III. Análisis del caso concreto.
11. Como ha quedado determinado, el objeto del presente amparo es que se declare la
nulidad de la Resolución 121, de fecha 26 de marzo de 2009 (f. 117), que declaró la
plena validez de la Resolución 11, de fecha 21 de setiembre de 2001 (f. 17), que
declaró fundada la demanda de amparo promovida por Cathay Entretenimientos
SAC, Recreativos Fargo SAC, Zlata Actividades Recreacionales SAC y Balshen
Gaming SAC contra el Ministerio de Industria, Turismo, Integración y
Negociaciones Comerciales Internacionales (actualmente Mincetur), y declaró
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inaplicables a las citadas empresas la Ley 27153, el Decreto Supremo 132-199-EF
y demás normatividad relacionada con la actividad de casinos y tragamonedas, en
tanto, no se habría incorporado a la Sunat como parte procesal, pese a su condición
de encargada de la administración del impuesto a los juegos de casino y máquinas
tragamonedas; y porque la misma contravendría la jurisprudencia vinculante del
Tribunal Constitucional sobre la materia, vulnerando su derecho al debido proceso.
12. Habiéndose admitido ya la procedibilidad de la demanda de amparo contra amparo,
existen dos situaciones constitucionalmente relevantes que corresponde analizar. En
primer lugar, si la Resolución 121 resulta constitucional y compatible con la
jurisprudencia de este Tribunal Constitucional. Y, en segundo lugar, si la exclusión
de la demandante del proceso de amparo primigenio constituye un vicio
constitucionalmente trascendente que amerite una remediación por parte del
Tribunal Constitucional.
13. La cuestionada Resolución 121 declaró la plena validez de la Resolución 11, de
fecha 21 de setiembre de 2001, y dispuso en favor de Cathay Entretenimientos
SAC, Recreativos Fargo SAC, Zlata Actividades Recreacionales SAC y Balshen
Gaming SAC la inaplicabilidad de la Ley 27153, Ley que regula la explotación de
los juegos de casino y máquinas tragamonedas, de los Decretos Supremos 132-99-
EF, 001-2000-MITINCI y 010-2000-MITINCI, así como de la Resolución
Directoral 845-2000-MINITNCI/VTMDNT y normas reglamentarias,
modificatorias, complementarias y conexas, por considerar que se encontraban
amenazados y violados los derechos constitucionales a la igualdad ante la ley, a la
propiedad, a la protección estatal al trabajo en sus diversas modalidades, a la libre
iniciativa privada, a la libertad de empresa, comercio e industria y a la libre
competencia.
14. No obstante, mediante Sentencia recaída en el Expediente 0006-2006-CC, de fecha
12 de febrero de 2007, el Tribunal Constitucional había dejado “sin efecto” la
Resolución 11, “hasta que la Corte Suprema de Justicia de la República se
pronuncie en virtud del artículo 14º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y
considerando la sentencia 009-2001-AI/TC y el precedente vinculante establecido
en la sentencia 4227-2005-AA/TC por el Tribunal Constitucional”.
15. La ratio decidendi por la que el Tribunal había dejado sin efecto dicha resolución
judicial consistió en que consideró que esta había ejercido control difuso contra una
normativa que, a juicio del supremo intérprete de la Constitución, era plenamente
compatible con la Norma Fundamental; de manera que correspondía que la Corte
Suprema, al conocer la consulta respecto de la referida Resolución 11, la declarara
nula. Y eso fue exactamente lo que hizo la Corte Suprema: el 30 de octubre de
2008, emitió la Consulta 1263-2007, mediante la cual desaprobó la Resolución 11,
declarándola nula, y dispuso que el Segundo Juzgado Civil de Andahuaylas expida
un nuevo pronunciamiento con arreglo a ley.
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16. Sin embargo, el 26 de marzo de 2009, el Segundo Juzgado Civil de Andahuaylas,
emitió la Resolución 121, mediante la cual declaró la plena validez de la
Resolución 11. Es decir, la Resolución 121 no solo inobservó sentencias
vinculantes del Tribunal Constitucional, sino también de la Corte Suprema. Se trata,
pues, de un hecho de una singular gravedad.
17. Por lo demás, la tesis del juez del Segundo Juzgado Civil Transitorio de
Andahuaylas en el sentido de que los ahora demandados habían logrado una suerte
de derecho adquirido mediante la Resolución 11, a la que no se le podría aplicar la
jurisprudencia vinculante del Tribunal Constitucional que sea posterior a su
emisión, parte de un entendimiento equivocado de la teoría de aplicación de normas
en el tiempo en nuestro ordenamiento jurídico constitucional.
18. En efecto, el Tribunal Constitucional ha dejado en claro en reiterada jurisprudencia
que nuestro ordenamiento jurídico se rige por la teoría de los hechos cumplidos, “de
modo que la norma se aplica a las consecuencias y situaciones jurídicas existentes
(…). Por tanto, para aplicar una norma (…) en el tiempo debe considerarse la teoría
de los hechos cumplidos y, consecuentemente, el principio de aplicación inmediata
de las normas” (cfr. Sentencia recaída en el Expediente 00008-2008-PI/TC,
fundamento 72).
19. En relación con ello, hay que tener presente que, tal como también ha sostenido el
Tribunal Constitucional “el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales
firmes, como todo derecho fundamental, no es ilimitado. Las resoluciones
judiciales no sitúan al vencedor en juicio una suerte de ‘ordenamiento aislado’ que
impida que a éste alcancen las modificaciones jurídicas que puedan tener lugar
luego de expedida la sentencia que le favoreció. En efecto, en tanto que las
resoluciones judiciales se fundamentan en presupuestos facticos y jurídicos que
condicionan la estimación de una determinada pretensión, la extinción que a
posteriori y dentro del marco constitucional opere en relación con alguno de tales
fundamentos, condicionan y en algunos casos impiden su ejecución. Dicho de otra
manera, en estos supuestos, la Constitución admite que una resolución puede
devenir en inejecutable” (cfr. Sentencia recaída en el Expediente 00050-2004-
PI/TC – y acumulados-, fundamento 116).
20. Así, el juez del Segundo Juzgado Civil Transitorio de Andahuaylas, al pronunciar la
Resolución 121, inaplicó conscientemente jurisprudencia vinculante del Tribunal
Constitucional; razón suficiente para declarar su nulidad.
21. Ahora bien, la constitucionalidad de la resolución objeto de análisis no puede
únicamente observarse en abstracto y en atención a las sentencias previas del
Tribunal Constitucional, sino que también han de tomarse en cuenta los efectos de
la misma en el ordenamiento jurídico. Así pues, desde la dación de la referida
Resolución 121 y, con anterioridad, de la Resolución 11, de fecha 21 de setiembre
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de 2001, se creó una situación irregular en la que un conjunto acotado de
participantes en el mercado de casinos y tragamonedas (es decir, los ahora
demandantes) fueron privilegiados con la inaplicabilidad de las normas tributarias y
regulatorias del sector, en agravio de normas y preceptos trascendentales de la
Constitución.
22. Así, los demandantes, por medio de un amparo, consiguieron la inaplicación de las
normas del sector, a pesar de que sus competidores sí tuvieron que cumplirlas. Y se
vulneró, de este modo, el principio y derecho de igualdad ante la ley, el principio de
que la ley es general y abstracta y su aplicación ha de ser igual para todos, el deber
de contribuir a través de la tributación con los gastos de la nación y el bien jurídico
constitucionalmente protegido de la libertad de competencia en condiciones de
igualdad en una economía social de mercado; máxime cuando la constitucionalidad
de las aludidas normas ya había sido confirmada por jurisprudencia vinculante del
Tribunal Constitucional (precedente vinculante contenido en la sentencia recaída en
el Expediente 04227-2005-AA/TC y las sentencias emitidas en los Expedientes
00009-2001-AI/TC, 04245-2006-PA/TC y 00006-2006-PC/TC).
23. En consecuencia, si bien es cierto que la parte actora en el presente caso tiene
formalmente legitimidad procesal activa únicamente para cuestionar la Resolución
121, como se desprende de los datos del expediente, también es cierto que el vicio
de constitucionalidad observado abarca tanto a la Resolución 121 como a la
Resolución 11, declarada válida por la anterior. Así pues, a mi juicio, corresponde
declarar la nulidad de la Resolución 121 y sus efectos, debiendo entenderse, por
tanto, que, con dicha declaración de nulidad, la Resolución 11 también resulta nula
(Expediente 00165-2001-0302-JR-CI-02).
24. De otro lado, la demandante alega que no fue incluida en el primigenio proceso de
amparo a pesar de que, si bien la demanda fue presentada el 25 de junio de 2001, el
1 de julio de 2001 entró en vigencia el Decreto de Urgencia 075-2001, que encargó
a la Sunat la administración del impuesto a los juegos de casino y máquinas
tragamonedas, regulado por la Ley N° 27153, ley cuya inaplicación se solicitaba a
través del proceso de amparo. Así, a pesar de dicha previsión legal, la recurrente
nunca fue emplazada con la demanda ni notificada con ninguna de las resoluciones
emitidas en aquel proceso, en calidad de parte procesal.
25. De esta forma, la Sunat se encontró en indefensión en el marco del proceso de
amparo primigenio, toda vez que, habiendo estado encargada de defender un interés
legítimo basado en la recaudación de los tributos regulados en las normas cuya
inaplicación se pretendía, no fue incluida en el proceso. Así pues, nunca fue
notificada en calidad de parte procesal en el referido proceso, siendo posible que el
sentido en que se resolvió el caso hubiera sido distinto de haberse contado con su
participación.
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26. En tal sentido, habiéndose acreditado la vulneración del derecho fundamental al
debido proceso, corresponde declarar fundada la demanda de amparo y restablecer
la situación al momento anterior a la vulneración del derecho fundamental.
Por estas consideraciones, mi voto es por declarar FUNDADA la demanda de amparo;
y, por consiguiente, NULA la Resolución 121, en el proceso de amparo primigenio
recaído en el Expediente 00165-2001-0302-JR-CI-02.
S.
MONTEAGUDO VALDEZ