Pleno. Sentencia 85/2023
EXP. N.° 03799-2021-PA/TC
CAJAMARCA
DOMINGA BALVINA CHÁVEZ
POLO
RAZÓN DE RELATORÍA
El 16 de febrero de 2023, los magistrados Morales Saravia, Pacheco Zerga,
Domínguez Haro, Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich han emitido la
sentencia que resuelve:
1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo, dejando a salvo el
derecho de la recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera
pertinente.
2. Notificar a la Contraloría General de la República para que proceda con
arreglo a sus atribuciones.
Por su parte, el magistrado Gutiérrez Ticse emitió un voto singular que declara
fundada la demanda.
La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza la
sentencia y el voto antes referido, y que los magistrados intervinientes en el
Pleno firman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 16 días del mes de febrero de 2023, el Pleno del Tribunal
Constitucional, integrado por los magistrados Morales Saravia, Pacheco Zerga,
Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro, Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich, pronuncia la
siguiente sentencia; con el voto singular del magistrado Gutiérrez Ticse, que se agrega.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Dominga Balvina
Chávez Polo contra la resolución de fojas 410, de fecha 9 de agosto de 2021, expedida
por la Sala Civil de la Corte Superior de Justica de Cajamarca, que declaró fundada la
excepción de incompetencia por razón de la materia, anuló todo lo actuado y dio por
concluido el proceso.
ANTECEDENTES
Con fecha 12 de agosto de 2019, la recurrente interpone demanda de amparo
contra la Municipalidad Provincial de Cajamarca, a fin de que se ordene la
homologación de su remuneración con la que perciben sus compañeros de trabajo que
desempeñan la labor de obrero de limpieza pública, comprendidos en el régimen laboral
del Decreto Legislativo 728. Refiere que, por ser una trabajadora contratada a plazo
indeterminado en virtud de un mandato judicial, viene percibiendo una remuneración
menor en comparación con otros trabajadores, pese a realizar las mismas funciones y
labores de barrido de calles.
Sostiene que ingresó a laborar para la demandada el 2 de mayo de 2010, pero que
recién fue contratada a plazo indeterminado desde el 24 de julio de 2017, en mérito de
un mandato judicial emitido en el Expediente 572-2013-0-601-JR-LA-01. Agrega que
viene percibiendo una remuneración de S/ 1263.87, mientras que sus compañeros de
trabajo, pese a efectuar las mismas labores y cumplir un mismo horario de trabajo,
perciben una remuneración mayor, como Andrés Cachi Alva, que percibe como
remuneración la suma de S/ 2842.78, lo que vulnera tanto el principio-derecho de
igualdad como el principio a la no discriminación, así como el derecho a una
remuneración justa y equitativa (f. 51).
El Segundo Juzgado Especializado Civil de Cajamarca, mediante Resolución 1, de
fecha 16 de agosto de 2019, admite a trámite la demanda (f. 88).
Los procuradores públicos de la municipalidad emplazada proponen la excepción
de incompetencia por razón de la materia y contestan la demanda afirmando, entre otros
argumentos, que hay trabajadores obreros que realizan la misma labor que la accionante
y perciben una remuneración mayor debido a que existe un mandato judicial que así lo
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determina, por lo que no se verifica que en el caso de autos trato desigual con la actora,
pues las condiciones laborales están establecidas por orden de un juez y no por acuerdo
de ambas partes, ni mucho menos impuestas de forma unilateral por su representada (f.
124).
El Segundo Juzgado Especializado Civil de Cajamarca, mediante Resolución 3,
de fecha 29 de octubre de 2020, declaró fundada la excepción propuesta, por considerar
que la pretensión contenida en la demanda debe ser sustanciada en el juzgado
especializado laboral, en el marco de la Ley 29497, Nueva Ley Procesal del Trabajo,
donde es posible postular, debatir, probar y esclarecer temas controvertidos, como el
planteado por la demandante, de conformidad con la sentencia normativa expedida en el
Expediente 00206-2005-PA/TC (f. 134).
A su turno, la Sala revisora confirmó la apelada por similares argumentos.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. El objeto del presente proceso es que se homologue la remuneración de la
demandante con la que perciben otros obreros que también desempeñan la labor
de limpieza pública en la municipalidad emplazada, debido a que, en su condición
de trabajadora contratada a plazo indeterminado en cumplimiento de un mandato
judicial, sujeta al régimen laboral privado regulado por el Decreto Legislativo 728,
percibe una remuneración menor en comparación con la de otros trabajadores
obreros pertenecientes al mismo régimen laboral, que realizan las mismas labores.
Se alega la vulneración tanto del principio-derecho de igualdad como del principio
a la no discriminación, así como del derecho a una remuneración justa y
equitativa.
Consideraciones previas y procedencia de la demanda
2. Antes de analizar el fondo de la controversia, es necesario pronunciarse sobre la
excepción de incompetencia por razón de la materia, que fuera declarada fundada
en ambas instancias judiciales. Al respecto, este Tribunal Constitucional aprecia
que se ha denunciado la vulneración del derecho a una remuneración justa y
equitativa, así como del principio-derecho de igualdad y del principio a la no
discriminación, recogidos en los artículos 24 y 2.2 de la Constitución; conforme a
la línea jurisprudencial de este Tribunal, el proceso de amparo constituye la vía
idónea, eficaz y satisfactoria para proteger los derechos constitucionales alegados,
por lo que la excepción de incompetencia por razón de la materia debe ser
desestimada, razón por la cual se procederá a analizar el fondo de la controversia,
a fin de determinar si en el caso de autos existió la vulneración denunciada.
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3. Por otro lado, en el precedente establecido en la sentencia recaída en el Expediente
02383-2013-PA/TC, en referencia al artículo 5.2 del Código Procesal
Constitucional, vigente al momento de la emisión de dicha sentencia, se precisó
que:
12. Sistematizando la jurisprudencia vigente de este Tribunal, puede
afirmarse que existen dos perspectivas para entender cuándo una
vía puede ser considerada “igualmente satisfactoria”: una
objetiva, vinculada al análisis de la vía propiamente dicha (vía
idónea); y otra subjetiva, relacionada con el examen de la
afectación al derecho invocado (urgencia iusfundamental).
13. Desde la perspectiva objetiva, el análisis de la vía específica
idónea puede aludir tanto: (1) a la estructura del proceso,
atendiendo a si la regulación objetiva del procedimiento permite
afirmar que estamos ante una vía célere y eficaz (estructura
idónea), o (2) a la idoneidad de la protección que podría recibirse
en la vía ordinaria, debiendo analizarse si la vía ordinaria podrá
resolver debidamente el caso iusfundamental que se ponga a su
consideración (tutela idónea). Este análisis objetivo, claro está,
es independiente a si estamos ante un asunto que merece tutela
urgente.
14. De otra parte, desde una perspectiva subjetiva, una vía ordinaria
puede ser considerada igualmente satisfactoria si: (1) transitarla
no pone en grave riesgo al derecho afectado, siendo necesario
evaluar si transitar la vía ordinaria puede tornar irreparable la
afectación alegada (urgencia como amenaza de irreparabilidad);
situación también predicable cuanto existe un proceso ordinario
considerado como “vía igualmente satisfactoria” desde una
perspectiva objetiva; (2) se evidencia que es necesaria una tutela
urgente, atendiendo a la relevancia del derecho involucrado o la
gravedad del daño que podría ocurrir (urgencia por la magnitud
del bien involucrado o del daño).
15. Queda claro, entonces, que la vía ordinaria será “igualmente
satisfactoria” a la vía del proceso constitucional de amparo, si en
un caso concreto se demuestra, de manera copulativa, el
cumplimiento de estos elementos:
- Que la estructura del proceso es idónea para la tutela del
derecho;
- Que la resolución que se fuera a emitir podría brindar tutela
adecuada;
- Que no existe riesgo de que se produzca irreparabilidad; y
- Que no existe necesidad de una tutela urgente derivada de la
relevancia del derecho o de la gravedad de las consecuencias.
[…]
16. Esta evaluación debe ser realizada por el Juez o por las partes
respecto de las circunstancias y derechos involucrados en
relación con los procesos ordinarios. Es decir, los operadores
deben determinar si la vía es idónea (en cuanto permite la tutela
del derecho, desde el punto de vista estructural, y es susceptible
de brindar adecuada protección) y, simultáneamente, si resuelta
igualmente satisfactoria (en tanto no exista riesgo inminente de
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que la agresión resulte irreparable ni exista necesidad de una
tutela de urgencia).
4. En el presente caso, la pretensión contenida en la demanda supera el análisis de
pertinencia de la vía constitucional, toda vez que:
a) Existe una vulneración de especial urgencia que exime a la demandante de
acudir a otra vía para discutir su pretensión, y que consiste en la especial
situación de precariedad institucional en la que se encuentran los obreros
municipales, como es el caso de la recurrente.
b) Asimismo, se verifica la necesidad de una tutela urgente por la relevancia del
derecho involucrado, que exime a la demandante de acudir a otra vía para
discutir su pretensión. Y es que el caso de autos versa sobre una controversia
referida a una supuesta vulneración del derecho a una remuneración justa, así
como del principio-derecho de igualdad y del principio a la no discriminación,
los cuales gozan de protección a través del amparo, conforme a los artículos 24
y 2.2 de la Constitución Política del Perú.
5. Asimismo, si bien la demandante afirma que se viene desempeñando como obrera
realizando labores de guardián; de las boletas de pago de remuneraciones,
obrantes de fojas 2 a 21 de autos, así como de las planillas de pago de
remuneraciones que obran en el cuaderno de este Tribunal Constitucional en el
Expediente 03887-2015-PA/TC, al que se hace referencia en el fundamento 15,
infra, se concluye que la actora mantiene con la entidad emplazada una relación
laboral a plazo indeterminado bajo el régimen laboral del Decreto Legislativo 728,
y que realiza la actividad de limpieza pública, en el subprograma de Limpieza
Pública de la Unidad Orgánica Subgerencia de Limpieza pública, por lo que, para
efectos del análisis del presente caso, se considerará que la recurrente tiene el
cargo de obrera, dentro de la actividad de servicio de limpieza pública.
Análisis de la controversia
El derecho a la remuneración
6. El artículo 24 de la Constitución Política del Perú prescribe que “El trabajador
tiene derecho a una remuneración equitativa y suficiente, que procure, para él y su
familia, el bienestar material y espiritual”.
7. Este Tribunal Constitucional, en la sentencia emitida en el Expediente 00020-
2012-PI/TC, ha precisado lo siguiente respecto a la remuneración:
22. En síntesis, la "remuneración equitativa", a la que hace referencia
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el artículo 24 de la Constitución, implica que ésta no sea objeto
de actos de diferenciación arbitrarios que, por ampararse en
causas prohibidas, se consideren discriminatorios según lo
dispuesto en el artículo 2.2 de la Constitución.
[…]
23. En consecuencia, la remuneración suficiente, en tanto parte
integrante del contenido esencial del derecho fundamental a la
remuneración previsto en el artículo 24 de la Constitución,
implica también ajustar su quantum a un criterio mínimo- bien a
través del Estado, bien mediante la autonomía colectiva-de tal
forma que no peligre el derecho constitucional a la vida o el
principio-derecho a la dignidad.
Sobre la afectación del principio-derecho de igualdad y no discriminación
8. La igualdad como derecho fundamental está consagrada por el artículo 2 de la
Constitución de 1993, de acuerdo con el cual: “[…] toda persona tiene derecho
[…] a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen,
raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra
índole”. Se trata, pues, de un derecho fundamental que no consiste en la facultad
de las personas para exigir un trato igual a los demás, sino a ser tratada del mismo
modo que quienes se encuentran en una idéntica situación.
9. En tal sentido, cabe resaltar que el contenido esencial del derecho a la igualdad
tiene dos facetas: igualdad en la ley e igualdad ante la ley. La igualdad en la ley
implica que un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido de
sus decisiones en casos sustancialmente iguales, y que, cuando el órgano en
cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes, tiene que ofrecer para
ello una fundamentación suficiente y razonable. En cuanto a la igualdad ante la
ley, la norma debe ser aplicable por igual a todos los que se encuentren en la
situación descrita en el supuesto de la norma. Sin embargo, se debe tener en
cuenta que no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación; la
igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una
justificación objetiva y razonable.
10. En relación con el principio-derecho de igualdad, este Tribunal Constitucional ha
dejado establecido que, para analizar si ha existido o no un trato discriminatorio,
se precisa, en primer término, la comparación de dos situaciones jurídicas: aquella
que se juzga recibe el referido trato y aquella otra que sirve como término de
comparación para juzgar si, en efecto, se está ante una violación de la cláusula
constitucional de igualdad. Al respecto, en el fundamento 6 de la sentencia recaída
en el Expediente 0012-2010-PI/TC, se dejó sentado lo siguiente:
6. Desde luego, la situación jurídica que se propone como término de
comparación no puede ser cualquiera. Ésta debe ostentar ciertas
características mínimas para ser considerada como un término de
comparación “válido” en el sentido de pertinente para efectos de ingresar
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en el análisis de si la medida diferenciadora supera o no el test de
igualdad. Tales características son, cuando menos, las siguientes:
a) Debe tratarse de un supuesto de hecho lícito. El fundamento de esta
exigencia, desde luego, consiste en que de aceptarse un término de
comparación ilícito para reputar un tratamiento como
discriminatorio, la declaración de nulidad de éste, por derivación,
ampliaría el espectro de la ilicitud, siendo evidente que el deber de
todo operador jurídico es exactamente el contrario.
b) La situación jurídica propuesta como término de comparación debe
ostentar propiedades que, desde un punto de vista fáctico y jurídico,
resulten sustancialmente análogas a las que ostenta la situación
jurídica que se reputa discriminatoria. Desde luego, ello no implica
exigir que se trate de situaciones idénticas, sino tan solo de casos
entre los que quepa, una vez analizadas sus propiedades, entablar
una relación analógica prima facie relevante. Contrario sensu, no
resultará válido el término de comparación en el que ab initio pueda
apreciarse con claridad la ausencia (o presencia) de una propiedad
jurídica de singular relevancia que posee (o no posee) la situación
jurídica cuestionada.
11. En tal sentido, a fin de no ampliar un espectro de posible ilicitud y en
cumplimiento de los deberes que rigen a los operadores jurisdiccionales, también
debe verificarse que lo peticionado por la recurrente esté acorde con el
ordenamiento jurídico.
La bonificación por costo de vida
12. Mediante Decreto Supremo 109-90-PCM, se otorgó una bonificación especial por
costo de vida a los servidores y pensionistas del Estado, beneficio que se hizo
extensivo a los trabajadores de las municipalidades. En efecto, en el artículo 3 de
dicho decreto supremo se estableció lo siguiente:
Los trabajadores de las Municipalidades tendrán derecho a percibir la
bonificación por costo de vida así como la compensación por movilidad
que serán fijados por los respectivos consejos Municipales, con cargo a
sus recursos propios, por tanto no significará demandas adicionales al
Tesoro Público.
13. Mediante Decreto Supremo 264-90-EF, se efectuó un incremento en dichos
conceptos; en el artículo 4, se precisa que:
Compréndase en el presente Decreto Supremos al personal que regulas
sus remuneraciones en base a lo dispuesto por el artículo 66 del Decreto
Legislativo 543 […]
Asimismo, compréndase a los servidores a cargos de las Municipalidades,
al trabajador contratado, obrero permanente y trabajador de proyectos por
Administración Directa, Proyectos Especiales y reparticiones públicas del
Gobierno Central, instituciones públicas sujetas a las Ley N° 4916.
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En ambos casos la bonificación especial por costo de vida y
compensación por movilidad no será superior a I/. 4´500,00.00.
Además, en el artículo 6 se hizo hincapié en lo siguiente:
Los funcionarios que autoricen, procesen y ejecuten el pago de
remuneraciones en cheque o en efectivo en montos superiores a lo
establecido por los Decretos Supremos N°s. 296-89-EF, 198-90-EF, 109-
90-EF y por el presente Decreto Supremo asumen responsabilidad
solidaria por dichos actos y serán sometidos a los procesos que establece
el Decreto Legislativo 276, Artículos 516 y 518 del Decreto Legislativo
556 y las correspondientes normas de control, así como las demás
disposiciones vigentes como responsabilidad de autoridades, funcionarios
y servidores públicos.
Con posterioridad a la emisión de los decretos supremos antes referidos no se
dictó norma alguna que en forma expresa disponga el incremento de la
bonificación por costo de vida para los trabajadores de los gobiernos locales.
14. Por otro lado, cabe acotar que el numeral 2 de la Cuarta Disposición Transitoria
de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, publicada el
8 de diciembre de 2004, derogada por el Decreto Legislativo 1044, vigente a
partir del 1 de enero del año en curso, establecía lo siguiente:
La aprobación y reajuste de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos
y, refrigerio y movilidad de los trabajadores de los Gobiernos Locales, se
atienden con cargo a los ingresos corrientes de cada municipalidad. Su
fijación se efectúa de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Supremo N°
070-85-PCM, publicado el 31 de julio de 1985, y de conformidad a lo
prescrito en el presente artículo. Corresponde al Consejo Provincial o
Distrital, según sea el caso y bajo responsabilidad, garantizar que la
aprobación y reajuste de los precitados conceptos cuenten con el
correspondiente financiamiento debidamente previsto y disponible, bajo
sanción de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que las
formalicen.
15. Cabe mencionar que el Decreto Supremo 070-85-PCM, derogado por el inciso “n”
de la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento General de
la Ley 30057, aprobado por Decreto Supremo 040-2014-PCM, publicada el 13 de
junio de 2014, en su artículo 1 señalaba “Establécese para los Gobiernos Locales
el procedimiento de la negociación bilateral para la determinación de las
remuneraciones por costo de vida y por condiciones de trabajo de sus funcionarios
y servidores”.
Y en su artículo 4 disponía que “[l]os trabajadores de los Gobiernos Locales que
no adopten el régimen de negociación bilateral que se establece por el presente
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Decreto Supremo, percibirán los incrementos que con carácter general otorgue el
Gobierno Central a los trabajadores del Sector Público”.
16. Así pues, queda claro que, en virtud de las normas citadas en los fundamentos 14
y 15, supra, los incrementos de haberes de los trabajadores de los gobiernos
locales podían hacerse por convenio colectivo o, en su defecto, por mandato
expreso de la ley. Cabe anotar que, tal como lo indicó Servir en su Informe
Técnico 092-2017-SERVIR/GPGSC, los convenios colectivos “se encontraba[n]
sujeto[s] a las limitaciones de las leyes anuales de presupuesto, las cuales venían
siendo de observancia obligatoria por todas las entidades del Sector Público”.
17. Además, las leyes de presupuesto de los años 2006 en adelante prohibieron los
incrementos remunerativos, así como la aprobación de nuevas bonificaciones y
beneficios, incluso las derivadas de convenio colectivo. Tal prohibición la
encontramos en los artículos 8 de la Ley 28652, 4 de la Ley 28927, 5 de las leyes
29142 y 29289, y 6 de las leyes 29564, 29626, 29812, 29951, 30114, 30281,
30372, 30518, 30693, 30879, leyes de los prepuestos públicos del 2006 al 2019.
Análisis del caso concreto
18. La pretensión contenida en la demanda de autos es que se homologue la
remuneración de la actora con la que perciben otros obreros que, al igual que ella,
realizan labores como obrero guardián en la municipalidad emplazada, pues en su
condición de trabajadora sujeta al régimen del Decreto Legislativo 728, contratada
a plazo indeterminado por mandato judicial, percibe una remuneración menor. De
los documentos obrantes en autos se puede apreciar que la diferencia del ingreso
mensual del demandante, en relación con otros obreros, radica en el concepto
“costo de vida”.
19. Ahora bien, de las boletas de pago adjuntas a la demanda (folios 2 a 21) y del
"contrato de trabajo por orden judicial con ingreso a planilla de contratados"
(folios 22 y 23), se advierte que la recurrente pertenece al régimen laboral de la
actividad privada, que tiene un contrato a plazo indeterminado por disposición
judicial, que se desempeña como obrera y que a la fecha de la interposición de la
demanda percibía un haber mensual ascendente a S/ 1263.87.
20. En el escrito de demanda la recurrente cita como términos de comparación para
sustentar el trato discriminatorio, el caso de don Andrés Cachi Alva, quien vendría
percibiendo remuneración superior a la suya pese a laborar como guardián, al
igual que ella, en las mismas condiciones y rotando en tumos determinadas por la
Subgerencia de Limpieza Pública; acompaña como medio probatorio para
acreditar su dicho la boleta de pago del citado trabajador (folio 24), según la cual
percibiría S/ 2842.78, así como los documentos de la página 26 a 33 y las copias
de las páginas 34 a 47 vuelta.
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21. De la revisión de las boletas de pago de ambos trabajadores se puede apreciar que
si bien la recurrente y don Andrés Cachi Alva tienen la condición de obreros; sin
embargo, la actividad consignada para la primera es de “Servicio de limpieza
pública”, y la del segundo “Mantenimiento de parques y jardines”, es decir,
realizarían actividades diferentes. Empero, en los documentos de las páginas 26 a
33, que tienen un sello de la comuna demandada, aparece que ambos tendrían
asignado el cargo de guardián, como afirma la actora.
22. No obstante ello, y estando a que según las boletas de pago presentadas tanto por
la recurrente como por la demandada, la diferencia del ingreso mensual de la
demandante con el de don Andrés Cachi Alva radica exclusivamente en el
concepto “costo de vida”, resulta necesario analizar si la asignación de montos
diferenciados por dicho concepto a los trabajadores obreros de la Municipalidad
Provincial de Cajamarca se encuentra justificada y si, por tanto, constituye un
término de comparación válido.
23. Al respecto, este Tribunal Constitucional, en el Expediente 04503-2015-PA/TC,
mediante decreto de fecha 6 de noviembre de 2017, reiteró un pedido de
información a la Municipalidad demandada, la que, con fecha 21 de diciembre de
2017, remitió el Oficio 282-2017-OGGRRHH-MPC, de fecha 14 de diciembre de
2017 (cuaderno del Tribunal), en el que adjunta, entre otros documentos, las
planillas de pago de los trabajadores de limpieza pública sujetos al régimen
laboral privado del Decreto Legislativo 728. De las referidas planillas se puede
constatar que el concepto denominado “costo de vida” varía entre un trabajador y
otro, pues se les asigna cantidades como S/ 1300.00, S/ 1321.79, S/ 1601.79, S/
2506.00, etc. (folios 32, 33 110, 185, 247, 308, 350, 396 y 426, entre otros).
24. Posteriormente, mediante decreto de fecha 9 de febrero de 2018 (cuaderno de este
Tribunal correspondiente al Expediente 03887-2015-PA/TC), también ofició al
director de la Oficina General de Gestión de Recursos Humanos de la entidad
emplazada, a fin de que —entre otros— informe cómo se viene calculando el
pago del concepto de “costo de vida” y las razones por las cuales los montos de
dicho concepto difieren entre un obrero del régimen laboral privado y otro.
Dando respuesta al referido pedido, mediante Oficio 030-2018-OGGRRHH-MPC,
de fecha 16 de marzo de 2018, expedido por el director de la Oficina General de
Gestión de RR. HH., la emplazada remitió las planillas de todos los obreros (fojas
12 del cuadernillo del TC correspondiente al citado expediente); ahora bien,
específicamente, de fojas 32 a 58, 110 a 136, 185 a 204, 247 a 267, 308 a 325, 350
a 367, 396 a 407, 426 a 437 y 455 a 463, obran las planillas de pago de los obreros
de limpieza pública, de las que se puede apreciar que los montos por concepto de
“costo de vida” varían de manera significativa entre los obreros que se dedican a
la limpieza pública; en efecto, mientras la demandante percibe por concepto de
costo de vida (como parte de su remuneración) la suma de S/ 875.00, otros
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obreros reciben sumas que oscilan entre S/ 1321.79 y S/ 2506.14 (folios 32, 33
110, 185, 247, 308, 350, 396 y 426, entre otros).
25. Asimismo, en el Informe 32-2018-URBSSO-AP-MPC, del 13 de marzo de 2018,
expedido por la Unidad de Recursos Humanos (folio 14 del cuaderno del Tribunal
correspondiente al Expediente 03887-2015-PA/TC), tampoco se precisó cuál es la
forma de cálculo del denominado “costo de vida”, pese a que fue requerido
mediante decreto de fecha 9 de febrero de 2018, y solo se hace una lista de los
conceptos comprendidos en la planilla de los trabajadores 276.
26. Adicionalmente a los pedidos antes referidos, mediante decreto de fecha 18 de
setiembre de 2018, emitido en el Expediente 06613-2015-PA/TC, este Tribunal
también solicitó a la Municipalidad de Cajamarca que informara, entre otras
cosas, las razones por las que se vendría pagando montos diferentes por concepto
de “costo vida” a los trabajadores obreros.
Dando respuesta a dicho requerimiento, con fecha 30 de octubre de 2018 la
emplazada remitió el Oficio 192-2018-OGGRRHH-MPC (folio 23 del cuaderno
del Tribunal), en el que adjuntan, entre otros documentos, el Informe 298-2018-
URBSSO-AP-MPC, en el que se limita a señalar que “El Costo de vida, varía
según la Remuneración de cada trabajador” (sic).
27. De lo expuesto se puede concluir que la entidad edil demandada no ha precisado
cuál es la base legal para el otorgamiento de denominado “costo de vida”, ni
tampoco cuáles son los criterios que utiliza para fijar los montos que perciben los
obreros de esa comuna por dicho concepto; tampoco ha justificado el pago
diferenciado entre trabajadores de un mismo régimen laboral y que, se entiende,
realizan funciones similares, pese a que ello fue solicitado en forma expresa y
reiterada por este Tribunal.
28. Siendo ello así, se puede concluir que en autos no obran medios probatorios
idóneos y suficientes que permitan a este Tribunal generar convicción respecto a
la validez o licitud del término de comparación propuesto por la recurrente, lo
que, a su vez, impide ingresar al análisis de si existe un trato discriminatorio hacia
ella, o no, por lo que corresponde dictar sentencia inhibitoria; aunque dejando a
salvo el derecho de la demandante de acudir a la vía ordinaria en busca de tutela,
si lo considera pertinente.
29. Finalmente, atendiendo a que las normas constitucionales del sistema presupuestal
del Estado son de observancia obligatoria y dado que los funcionarios de la
entidad edil demandada no han indicado con precisión la base legal para otorgar el
denominado “costo de vida”, su forma de cálculo y la razón para su abono en
montos diferenciados entre trabajadores del mismo régimen laboral y que realizan
funciones similares, debe notificarse a la Contraloría General de la República, a
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fin de que proceda con arreglo a sus atribuciones.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo, dejando a salvo el derecho
de la recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera pertinente.
2. Notificar a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a
sus atribuciones.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
PONENTE DOMÍNGUEZ HARO
EXP. N.° 03799-2021-PA/TC
CAJAMARCA
DOMINGA BALVINA CHÁVEZ POLO
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO GUTIÉRREZ TICSE
Con el debido respeto de mis distinguidos colegas magistrados, discrepo de la sentencia
emitida en mayoría en cuanto desestima por IMPROCEDENTE la demanda interpuesta.
Desde mi punto de vista existen razones suficientes por las que considero que la
presente demanda, lejos de rechazarse, debe declararse FUNDADA; motivo por el cual
paso a exponerlas a continuación:
1. Con fecha 12 de agosto de 2019, la recurrente interpone demanda de amparo
contra la Municipalidad Provincial de Cajamarca, a fin de que se ordene la
homologación de su remuneración con la que perciben sus compañeros de trabajo
que desempeñan la labor de obrero de limpieza pública, comprendidos en el
régimen laboral del Decreto Legislativo 728.
2. Al respecto, el artículo 24 de la Constitución Política del Perú prescribe que “El
trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y suficiente, que procure,
para él y su familia, el bienestar material y espiritual”.
3. El Tribunal Constitucional, en la sentencia emitida en el Expediente 00020-2012-
PI/TC, ha precisado lo siguiente respecto a la remuneración:
24. En síntesis, la "remuneración equitativa", a la que hace referencia
el artículo 24 de la Constitución, implica que ésta no sea objeto
de actos de diferenciación arbitrarios que, por ampararse en
causas prohibidas, se consideren discriminatorios según lo
dispuesto en el artículo 2.2 de la Constitución.
[…]
25. En consecuencia, la remuneración suficiente, en tanto parte
integrante del contenido esencial del derecho fundamental a la
remuneración previsto en el artículo 24 de la Constitución,
implica también ajustar su quantum a un criterio mínimo- bien a
través del Estado, bien mediante la autonomía colectiva-de tal
forma que no peligre el derecho constitucional a la vida o el
principio-derecho a la dignidad.
4. En esa línea, el derecho fundamental a la igualdad está consagrado por el artículo
2 de la Constitución de 1993, de acuerdo con el cual: “[…] toda persona tiene
derecho […] a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de
origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera
otra índole”.
5. En relación con el principio-derecho de igualdad, el Tribunal Constitucional ha
dejado establecido que, para analizar si ha existido o no un trato discriminatorio,
se precisa, en primer término, la comparación de dos situaciones jurídicas: aquella
que se juzga recibe el referido trato y aquella otra que sirve como término de
comparación para juzgar si, en efecto, se está ante una violación de la cláusula
EXP. N.° 03799-2021-PA/TC
CAJAMARCA
DOMINGA BALVINA CHÁVEZ POLO
constitucional de igualdad (Expediente 00012-2010-PI/TC, fundamento 6). Si el
término de comparación propuesto cumple con las referidas condiciones, existe
mérito para ingresar a la evaluación de la razonabilidad de la medida que
interviene en el derecho.
6. En el presente caso, la pretensión contenida en la demanda de autos es que se
homologue la remuneración de la actora con la que perciben otros obreros que, al
igual que ella, realizan labores como obrero guardián en la municipalidad
emplazada.
7. Por consiguiente, a continuación, corresponde analizar si el término de
comparación propuesto por la recurrente es válido y, de ser así, se evaluará si la
diferencia en el pago de la remuneración es razonable.
8. De las boletas de pago adjuntas a la demanda (folios 2 a 21) y del "contrato de
trabajo por orden judicial con ingreso a planilla de contratados" (folios 22 y 23),
se advierte que la recurrente pertenece al régimen laboral de la actividad privada,
que tiene un contrato a plazo indeterminado por disposición judicial, que se
desempeña como obrera y que a la fecha de la interposición de la demanda
percibía un haber mensual ascendente a S/ 1263.87.
9. En el escrito de demanda la recurrente cita como término de comparación para
sustentar el trato discriminatorio, el caso de don Andrés Cachi Alva, quien vendría
percibiendo remuneración superior a la suya pese a laborar como guardián, al
igual que ella y en las mismas condiciones. Acompaña como medio probatorio
para acreditar su dicho la boleta de pago del citado trabajador (folio 24), según la
cual percibía S/.2842.78, así como los documentos de las páginas 26 a 47 vuelta.
10. De la revisión de las boletas de pago de la recurrente y de don Andrés Cachi Alva,
se observa que ambos trabajadores tienen la condición de obreros de la
Municipalidad de Cajamarca. Si bien en la actividad consignada para la primera es
de “Servicio de limpieza pública”, y la del segundo “Mantenimiento de parques y
jardines”; empero, en los documentos de las páginas 26 a 33, que tienen un sello
de la comuna demandada, aparece que ambos tendrían asignado el cargo de
guardián del mismo establecimiento. Por tanto, se aprecia que el término de
comparación presentado por la recurrente es válido, por cuanto en la práctica
ambos trabajadores realizan actividades similares (guardián de la municipalidad
demandada).
11. Ahora bien, en el presente caso no se observa, y la parte demandada tampoco ha
demostrado, que haya una justificación objetiva y razonable que pueda determinar
un tratamiento diferenciado entre la remuneración de la demandante (que incluye
el denominado "costo de vida"), y la de su compañero de trabajo, don Andrés
EXP. N.° 03799-2021-PA/TC
CAJAMARCA
DOMINGA BALVINA CHÁVEZ POLO
Cachi Alva, que se desempeña como obrero en el área de mantenimiento, en las
mismas condiciones laborales que ella.
12. Por consiguiente, se ha vulnerado el derecho a la igualdad en conexión con el
derecho a la remuneración equitativa de la demandante para percibir una
remuneración por igual labor y por igual categoría que la que percibe el otro
trabajador obrero sujeto al régimen laboral privado que se desempeña como
obrero de limpieza pública.
13. Por todo lo expuesto, concluyo en que se debe declarar FUNDADA la demanda
de amparo; y, en consecuencia, ORDENAR a la emplazada homologar la
remuneración de la demandante con la del obrero don Andrés Cachi Alva,
conforme se expone en el presente voto.
S.
GUTIÉRREZ TICSE