Sala Segunda. Sentencia 968/2023
EXP. 00670-2023-PA/TC
PIURA
GILBERTO CARRASCO MENIZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 27 días del mes de octubre de 2023, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse, Morales
Saravia y Domínguez Haro, ha emitido la presente sentencia. Los magistrados
intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto don Gilberto Carrasco Meniz
contra la Resolución 14, de fecha 15 de agosto de 20221, expedida por la Primera
Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Piura, que declaró infundada la
demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 1 de febrero de 20212, don Gilberto Carrasco Meniz interpuso
demanda de amparo contra los integrantes del Jurado Especial Electoral (JEE) de
Piura 1 y los integrantes del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), con
el objeto de que se declare la nulidad parcial de las resoluciones siguientes:
a) La Resolución N.° 0050-2020-JEE-PIU1/JNE, de fecha 29 de
diciembre de 2020, respecto del punto resolutivo primero, que
declaró improcedente su solicitud de inscripción como candidato
número 1 del Partido Popular Cristiano al Congreso de la República
por el Distrito Electoral de Piura.
b) La Resolución N.° 0089-2021-JNE, de fecha 12 de enero de 2021,
que declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por el
personero legal del partido y confirmó la Resolución N.° 0050-2020-
JEE-PIU1/JNE.
1 Cfr. foja 624.
2 Cfr. foja 156.
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Como pretensión accesoria, solicita que se ordene al JEE Piura1 calificar
la solicitud de inscripción como candidato al Congreso de la República con el
número 1 de la lista del partido. Alegó que se afecta su derecho de participar en
el proceso electoral convocado por Decreto Supremo 122-2020-PCM, así como
el derecho ciudadano de elegir al representante de su preferencia.
Refiere que el 22 de diciembre de 2020 el personero legal del Partido
Popular Cristiano presentó en la plataforma virtual habilitada por el JNE la
solicitud de inscripción de la fórmula de candidatos para el Congreso de la
República para el periodo 2021-2026. Con fecha 25 de diciembre de 2020, el
personero legal fue notificado de la Resolución N.° 00034-2020-JEE-PIU1/JNE3,
de fecha 25 de diciembre de 2020, que declaró inadmisible la solicitud de
inscripción de su candidatura y otorgó dos días calendario para subsanar las
observaciones advertidas, por lo que el personero legal, con fecha 27 de
diciembre de 2020, absolvió las omisiones en el plazo señalado. Afirma que el
29 de diciembre de 2020 el JEE PIU1 le notificó la Resolución N.° 0050-2020-
JEE-PIU1/JNE, que declaró improcedente la solicitud de inscripción por
extemporánea, al haberse presentado el escrito de subsanación fuera del horario
establecido.
El Primer Juzgado Civil de Piura, mediante Resolución 2, de fecha 23 de
agosto de 20214, admitió a trámite la demanda.
Con fecha 9 de setiembre de 20215, la Procuraduría Pública del Jurado
Nacional de Elecciones, en representación propia y del Jurado Electoral Especial
de Piura, se apersonó al proceso y contestó la demanda solicitando que sea
declarada improcedente o infundada. Señaló que había operado la sustracción de
la materia, ya que el acto lesivo había dejado de existir, puesto que las elecciones
presidenciales y congresales se realizaron el 11 de abril de abril de 2021, en tanto
que la admisión a trámite de la demanda se efectuó mucho después, esto es, el 23
de agosto de 2021. Indicó que, al haberse declarado la inadmisibilidad de la
inscripción, su subsanación se hizo de manera extemporánea, razón por la cual el
JEE declaró improcedente la inscripción; que el cronograma fue publicado con
3 Cfr. foja 5.
4 Cfr. foja 358.
5 Cfr. foja 376.
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mucha antelación y que el proceso electoral está sujeto a plazos perentorios y
preclusivos.
El Primer Juzgado Especializado Civil de Piura, mediante Resolución 6, de
fecha 18 de octubre de 20216, declaró fundada en parte la demanda, a pesar de
que el acto lesivo ha cesado, en atención a lo dispuesto por el artículo 1 del Nuevo
Código Procesal Constitucional. En ese sentido, sostuvo que no existía una
norma procedimental electoral que fije como hora límite las 20 horas para la
presentación de escritos de subsanación y que, por el contrario, el artículo 29 de
la Resolución 330-2020-JNE, que aprobó el Reglamento de Inscripción de
Fórmulas y Listas de Candidatos para las Elecciones Generales, señalaba que la
presentación en forma virtual de escritos es hasta las 24 horas. Asimismo, declaró
improcedente la pretensión accesoria.
La Sala superior revisora mediante la Resolución 14, de fecha 15 de agosto
de 20227, revocó la apelada y declaró infundada la demanda en todos sus
extremos, al considerar que el a quo incurrió en error al señalar que no existía
norma que regule el horario de presentación de escritos, pues el Reglamento de
Gestión de los Jurados Electorales Especiales para las Elecciones Generales
2021, aprobado por la Resolución N.° 0363-2020-JNE, en su artículo 8.6,
estableció que el horario de atención al público no podrá iniciarse antes de las 8
horas ni podrá culminar después de las 18 horas y que, si un documento era
presentado a través de la plataforma virtual después de la hora límite, se tenía por
presentado al día siguiente.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. El recurrente solicita lo siguiente:
a) Que se declare la nulidad parcial de la Resolución n.° 0050-2020-JEE-
PIU1/JNE8, de fecha 29 de diciembre de 2020, respecto del punto
6 Cfr. foja 421.
7 Cfr. foja 624.
8 Cfr. foja 17.
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resolutivo primero, que declara improcedente su solicitud de
inscripción como candidato número 1 del Partido Popular Cristiano al
Congreso de la República por el Distrito Electoral de Piura.
b) Que se declare la nulidad parcial de la Resolución n.° 0089-2021-JNE9,
de fecha 12 de enero de 2021, que declara infundado el recurso de
apelación interpuesto por el personero legal del partido y procede a
confirmar la Resolución n.° 0050-2020-JEE-PIU1/JNE.
c) Accesoriamente, que se ordene al JEE Piura 1 que proceda a calificar
la solicitud de inscripción como candidato al Congreso de la República
con el número 1 de la lista del partido.
2. Alega la vulneración de su derecho a la participación política, en tanto no se
le permitió participar como candidato en el proceso electoral convocado
mediante Decreto Supremo 122-2020-PCM, con lo cual también se
obstaculizó el ejercicio del derecho de los ciudadanos a elegir al representante
de su preferencia, conforme al artículo 31 de la Constitución. El recurrente
en su recurso de agravio constitucional reconoce que el daño perpetrado es
irreparable, toda vez que el proceso electoral ya ha terminado.
3. Sin embargo, dicha irreparabilidad no impide al Tribunal Constitucional
pronunciarse sobre el fondo de la controversia, como se tendrá oportunidad
de argumentar a continuación; por lo que el pronunciamiento se
circunscribirá a las pretensiones a) y b) del fundamento 1.
Cuestión procesal previa
4. El artículo 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional, en su segundo
párrafo, establece que:
Si luego de presentada la demanda, cesa la agresión o amenaza por decisión
voluntaria del agresor, o si ella deviene en irreparable, el juez, atendiendo al
agravio producido, declarará fundada la demanda precisando los alcances de su
decisión, disponiendo que el emplazado no vuelva a incurrir en las acciones u
9 Cfr. foja 25.
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omisiones que motivaron la interposición de la demanda, y que si procediere
de modo contrario se le aplicarán las medidas coercitivas previstas en el artículo
27 del presente código, sin perjuicio de las responsabilidades que correspondan.
5. En el caso presente, se cuestiona la desestimatoria de la solicitud de
inscripción de candidato n.° 1 del Partido Popular Cristiano al Congreso de
la República para el periodo 2021-2026, rechazo contenido en las
resoluciones administrativas cuestionadas. En esa línea, es bien sabido que el
proceso de elecciones congresales ha concluido, por lo que se habría
producido la sustracción de la materia.
6. En efecto, como lo ha dicho el Tribunal Constitucional en diversos
pronunciamientos, en ningún caso la interposición de un proceso de amparo
contra el Jurado Nacional de Elecciones suspende el calendario electoral, el
cual sigue su curso. Por ello, toda afectación a los derechos fundamentales en
que haya incurrido el órgano electoral devendrá irreparable cada vez que
precluya cada una de las etapas del proceso electoral o que la voluntad
popular, a la que hace alusión el artículo 176 de la Constitución, haya sido
manifestada en las urnas. En aquellos supuestos, el proceso de amparo sólo
tendrá por objeto determinar las responsabilidades a que hubiere lugar, de
conformidad con el artículo 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional10.
7. De conformidad con lo expuesto, el Tribunal Constitucional tiene
competencia para realizar el control constitucional de las resoluciones del
Jurado Nacional de Elecciones.
8. El artículo 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional habilita a este
Tribunal para emitir pronunciamiento de fondo debido a la magnitud de los
derechos involucrados, cuyo agravio implicaría la vulneración de los
derechos fundamentales invocados en la demanda. De allí que este Tribunal
considere necesario emitir un pronunciamiento de fondo que evite similares
vulneraciones en el futuro.
10 Cfr. fundamento 39 de la sentencia recaída en el Expediente 05854-2005-PA/TC.
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El derecho de participación en la vida política de la nación y el derecho a ser
elegido
9. Nuestro Estado constitucional permite que sus ciudadanos puedan participar
en los procesos electorales tanto de manera activa (elector) como de forma
pasiva (candidato), de conformidad con el artículo 2, inciso 17, de la
Constitución. En esa perspectiva, la participación política constituye un
derecho de contenido amplio e implica la intervención de la persona, en todo
proceso de decisión, en los diversos niveles de organización de la sociedad.
De ahí que este no se proyecta de manera restrictiva sobre la participación de
la persona en el Estado-aparato, sino que se extiende a su participación en el
Estado-sociedad, es decir, en los diversos niveles de organización, público y
privado11.
10. El derecho de participación en la vida política de la nación contempla como
una de sus manifestaciones el derecho a postular, ser elegido y ejercer un
cargo de representación popular, por lo que se vincula directamente con el
artículo 31 de la Constitución. Asimismo, este derecho a ser elegido admite
límites constitucionalmente válidos, toda vez que la propia Constitución en
su artículo 33 señala los supuestos de suspensión del ejercicio de la
ciudadanía, a los que se añaden otras restricciones como las contenidas en los
artículos 90, 110, 191 y 194 de nuestro texto fundamental.
11. Conforme a lo anteriormente anotado, es justo revisar si denegar la
inscripción de candidatos para postular al Congreso configura una restricción
al derecho de participación política y si esta es razonable, para lo cual —en
atención a que cada caso tiene sus particularidades— es necesario revisar el
fondo de la controversia.
Análisis de fondo de la controversia
12. Como se aprecia de la pretensión, la discusión se centra en la inscripción de
la candidatura del recurrente como n.° 1 del Partido Popular Cristiano al
Congreso de la República por el Distrito Electoral de Piura. En efecto, por
11 Cfr. sentencia emitida en el Expediente 05741-2006-PA/TC, fundamento 3.
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Resolución 00034-2020-JEE-PIU1/JNE 12 se declaró inadmisible dicha
inscripción y se otorgó un plazo de dos (2) días calendario para subsanar las
omisiones advertidas.
13. Mediante Resolución 0050-2020-JEE-PIU1/JNE, de fecha 29 de diciembre
de 2020, se declaró improcedente la mencionada solicitud de inscripción,
debido a que el escrito de subsanación fue ingresado fuera de plazo. Al
respecto, específicamente se expresa lo siguiente13:
(…) SEXTO: De la revisión del expediente se tiene que el personero legal
titular Willyans José Soriano Cabrera, ha sido debidamente notificado con
fecha 25 de diciembre de 2020, tal como se puede visualizar a través del
siguiente enlace web:
https://plataformaelectoral.jne.gob.pe/Expediente/Búsquedaexpediente;
asimismo, del seguimiento a las notificaciones en el SIJE, se advierte que el
estado de la notificación fue leída por el personero legal titular, Willyans José
Soriano Cabrera, y verificada la plataforma SIJE – electrónico se aprecia que a
la fecha de vencimiento 27 de diciembre de 2020, el personero legal titular NO
presentó escrito de subsanación dentro del horario de atención establecido
mediante resolución Nº 001-2020-JEE-PIU1/JNE de fecha 16 de noviembre
de 2020, por lo que se deberá declarar improcedente (…).
14. Ahora bien, para la publicidad de la normativa electoral existen reglas
especiales. Así, la Resolución 363-2020-JNE14, que aprueba el “Reglamento
de Gestión de los Jurados Electorales Especiales para las Elecciones
Generales 2021 en el Contexto de la Emergencia Sanitaria” 15, en su numeral
8.6 establece lo siguiente:
HORARIO DE ATENCIÓN AL PÚBLICO
El JEE establece, mediante resolución, el horario de atención al público. Dicho
horario no podrá iniciarse antes de las 08.00 horas ni podrá culminar después
de las 18.00 horas. En todo caso, la atención al público no podrá ser menor de
seis (6) horas ni mayor de ocho (8) horas diarias y deberá comprender los siete
(7) días de la semana.
La resolución que establece el horario de atención será publicada en el panel
del JEE y en el portal electrónico institucional del JNE.
12Cfr. Foja 5.
13Cfr. Foja 18.
14 Cfr. Foja 107.
15Cfr. Foja 109.
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La recepción de documentos mediante las plataformas virtuales (SIJE, sistema
de trámite documentario) para considerarse presentadas en la fecha de envío,
deben efectuarse hasta la hora límite de atención de la mesa de partes,
determinada por el JEE en la resolución indicada en el párrafo precedente. De
presentarse en horario posterior al límite, se tiene por recibido al día siguiente.
15. De la disposición normativa citada se advierte claramente que la resolución
que establece el horario de atención debe ser publicada tanto en el panel del
JEE como en el portal electrónico institucional del JNE. En consecuencia,
prescindir de alguna de las publicaciones, que son obligatorias, acarrea la
nulidad de la disposición normativa que la contenga.
16. Sin embargo, la Resolución N.º 0089-2021-JNE, de fecha 12 de enero de
2021, que resuelve la apelación interpuesta por el recurrente, adopta otro
criterio. Así, señala que:
(…) De ahí que resulta inoficioso pronunciarnos sobre si la resolución emitida
por el JEE, que dispone el horario de atención por mesa de partes, ha sido
publicada o no en el panel del JEE; toda vez que este Tribunal Electoral
considera como el horario único para la presentación virtual de escritos hasta
las 20:00 horas16.
17. El Jurado Nacional de Elecciones fundamenta su resolución en el artículo 54,
numeral 54.2, del “Reglamento de inscripción de fórmulas y listas de
candidatos para las elecciones generales y de representantes peruanos ante el
Parlamento Andino 2021”, el cual establece que las notificaciones de las
resoluciones expedidas por el Jurado Electoral Especial se realizan en el
horario de 08:00 a 20:00 horas, por lo que las notificaciones realizadas fuera
de dicho horario se consideran efectuadas al día siguiente17.
18. Como puede observarse, dicha fundamentación no tiene conexión alguna con
la obligatoriedad de la publicación de las normas electorales. En efecto, el
numeral citado está referido a las notificaciones que hace el Jurado Electoral
Especial en determinado horario establecido por la propia autoridad electoral.
De allí que, como claramente se puede apreciar, nada tiene que ver con la
publicación de la normativa electoral.
16 Cfr. Numeral 2.4.
17 Cfr. Fojas 26 y 27.
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19. En ese sentido, sí resulta necesario un pronunciamiento respecto a si la
Resolución Libre N.º 001-2020-JEE-PIU1/JNE, de fecha 16 de noviembre de
202018, cumplió con la publicidad en los términos de la Resolución N.º 363-
2020-JNE. Una cuestión adicional debe quedar completamente clara: este
Tribunal no está discutiendo sobre el rango del horario que puede establecer
la autoridad electoral, sino únicamente si se ha cumplido con la publicidad de
la normativa electoral, que, dicho sea de paso, fue expedida por el mismo
órgano electoral.
20. Como se ha mencionado en los fundamentos precedentes, la Resolución 363-
2020-JNE dispone que la resolución referida a los horarios de atención, como
lo es la Resolución Libre 001-2020-JEE-PIU1/JNE19, debe ser publicada
tanto en el portal web del Jurado Nacional de Elecciones como en el panel
del Jurado Especial Electoral. Sobre lo primero no hay discusión, pero, en
relación con lo segundo, el recurrente sostiene que dicha normativa no se
encontraba publicada, afirmación que es corroborada con una constatación
policial que obra en autos20, efectuada el día 30 de diciembre de 2020, donde
se afirma que no se encuentra el panel publicitario del Jurado Electoral
Especial de Piura 1. En suma, la propia autoridad electoral incumplió su
normativa.
21. En forma adicional al aludido cuestionamiento sobre la publicidad, este
Tribunal no puede soslayar la fórmula consagrada en el numeral 40.1 del
artículo 40 de la Resolución 0330-2020-JNE21, que aprobó el “Reglamento
de Inscripción de Fórmulas y Listas de Candidatos para las Elecciones
Generales y de Representantes Peruanos ante el Parlamento Andino 2021”,
donde se dispone que —en caso de inadmisibilidad de la fórmula o lista de
candidatos— puede subsanarse dicha omisión «en un plazo de dos (2) días
calendario, contados desde el día siguiente de notificado».
18 Cfr. Fojas 148 y 149.
19 Cfr. Fojas idem 18.
20 Cfr. Foja 151.
21 Cfr. Foja 61.
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22. Teniendo en cuenta que el proceso electoral se encuentra diseñado por etapas
preclusivas que requieren la mayor celeridad posible a fin de no afectar al
calendario electoral, este Tribunal considera que, siendo el derecho a la
participación política un derecho fundacional del Estado democrático liberal,
resulta indispensable realizar una interpretación extensiva del plazo de
subsanación de dos (2) días calendario señalado, con miras a garantizar su
pleno y más amplio ejercicio por parte de la ciudadanía y de las
organizaciones políticas, evitando que este se encuentre limitado o
condicionado a una regulación administrativa.
23. Conforme lo ha precisado este Alto Tribunal —véase la sentencia emitida en
el Expediente 00004-2004-PCC/TC (f. 3.3.5), las sentencias estipulativas son
aquellas que desarrollan las variables conceptuales o terminológicas que se
han de utilizar para analizar y resolver una controversia constitucional
posteriormente, describiendo y definiendo en qué consisten determinados
conceptos o términos.
24. Teniendo presente que el derecho a la participación política es una concreción
del genérico derecho a la participación en la vida política, económica, social
y cultural de la nación, consagrado en el artículo 2, inciso 17, de la
Constitución, Bernales Ballesteros entiende a aquél como la capacidad de:
(…) ejercitar los derechos que tienen relación directa con los asuntos públicos
de la sociedad. Tradicionalmente se ha tomado como participación política el
elegir y ser elegido. Sin embargo, si bien este es uno de los aspectos más
importantes, no es el único. También la libertad de expresión y opinión son
participación política como, a su turno, lo son el plantear aportes a la solución
de los problemas sociales del más diverso tipo. En general, la participación
política confiere a la persona la más amplia intervención en los asuntos públicos
de la sociedad. Por su lado, la participación individual se produce como persona
o como ciudadano. La participación asociada se hace en frentes, movimientos
o partidos políticos.
25. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha destacado que «la participación
política constituye un derecho de contenido amplio, que implica la
intervención de la persona, en todo proceso de decisión, en los diversos
niveles de organización de la sociedad» 22; añadiendo —al amparo del
22 Cfr. Sentencia emitida en el Expediente 05741-2006-PA/TC, fundamento 3.
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artículo 43 de la Constitución de 1993— que «el principio democrático no
solo se fundamenta en el Estado social y democrático de derecho, en general,
sino que, de manera más concreta, articula las relaciones entre los
ciudadanos, las organizaciones partidarias, las entidades privadas,
materializándose a través de la participación directa, individual o colectiva,
de la persona como titular de una suma de derechos de dimensión tanto
subjetiva como institucional (derecho de voto, referéndum, etc.)» 23.
26. Siendo el derecho a la participación política un derecho básico que cimienta
el sistema democrático, resulta imperativo que cualquier regulación técnico-
operativa que emitan los órganos electorales, ejercitando su potestad
reglamentaria del proceso electoral, debe respetar el contenido esencial del
derecho a la participación política, ponderando las limitaciones que pretenden
establecerse a su ejercicio (sean estas formales, procedimentales, de horario,
entre otras), en aras del máximo favorecimiento del derecho a la participación
política de la ciudadanía.
27. En tal sentido, el plazo de dos (2) días calendario establecido en la Resolución
0330-2020-JNE para la subsanación de la inadmisibilidad de la fórmula o
lista de candidatos debe entenderse como equivalente a la duración total y
completa de los dos (2) días respectivos, sin que dicha extensión pueda ser
reducida por ninguna norma reglamentaria de menor jerarquía que establezca
un impedimento irrazonable que afecte, limite o vacíe de contenido el
derecho de participación política.
28. En el presente caso, tanto en la Resolución 0363-2020-JNE, del 16 de octubre
de 2020, como en la Resolución Libre 001-2020-JEE-PIU1/JNE, del 16 de
noviembre de 2020, se fijaron impedimentos irrazonables al plazo de dos (2)
días calendario para la subsanación de la inadmisibilidad de la fórmula o lista
de candidatos, a modo de «horas hábiles», y se estableció el siguiente horario:
i) el comprendido entre las 08:00 y las 20:00 horas para el JNE, y ii) de lunes
a viernes de 08:00 a 13:00 horas, y de 14:00 a 16:00 horas (y sábados,
23 Cfr. Sentencia emitida en el Expediente 00003-2006-PI/TC, fundamentos 28 y 29.
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domingos y feriados de 08:00 a 14:00 horas) para el Jurado Electoral Especial
Piura 1.
29. Así las cosas, si bien el Jurado Nacional de Elecciones, como máximo órgano
normativo y jurisdiccional en materia electoral, se encuentra facultado para
regular diversos aspectos técnico-operativos del proceso electoral, tiene la
obligación de ejercer dicha potestad normativa respetando el contenido
esencial del derecho a la participación política y debe ponderar
adecuadamente las limitaciones formales y procedimentales que pretende
establecer.
30. Por todo ello, ante las vulneraciones advertidas, la demanda debe ser
estimada en aplicación del artículo 1 del Nuevo Código Procesal
Constitucional. En consecuencia, también corresponde exhortar a la parte
emplazada a no volver a incurrir en las mismas conductas lesivas
identificadas en estos autos.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda, al acreditarse la vulneración del derecho
de participación política. En consecuencia, NULA la Resolución 0050-2020-
JEE-PIU1/JNE, de fecha 29 de diciembre de 2020, que declaró improcedente
la solicitud de inscripción de don Gilberto Carrasco Meniz como candidato
número 1 del Partido Popular Cristiano al Congreso de la República por el
Distrito Electoral de Piura, y NULA la Resolución n.° 0089-2021-JNE, de
fecha 12 de enero de 2021, que declaró infundado el recurso de apelación
interpuesto por el personero legal del partido y confirmó la Resolución n.°
0050-2020-JEE-PIU1/JNE.
2. EXHORTAR al Jurado Nacional de Elecciones a que, en lo sucesivo,
observe su propia normativa a efectos de garantizar el normal desarrollo de
los procesos electorales y ejercitar su potestad reglamentaria de manera
compatible con el máximo favorecimiento del derecho a la participación
política de la ciudadanía, a efectos de no volver a incurrir en las mismas
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conductas lesivas identificadas en el presente proceso, teniendo en cuenta lo
expuesto en los fundamentos 21-25 de la presente sentencia.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE MORALES SARAVIA