Pleno. Sentencia 415/2023
EXP. N.° 01807-2022-PA/TC
LIMA
MINERA COLQUISIRI S.A.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 4 días del mes de septiembre de 2023, en sesión
de Pleno Jurisdiccional, los magistrados Morales Saravia, quien votó en
fecha posterior, Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro, Monteagudo Valdez
y Ochoa Cardich han emitido la presente sentencia. La magistrada
Pacheco Zerga emitió voto singular, que se agrega. Los magistrados
intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo
votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por la Minera
Colquisiri SA contra la resolución de foja 1237, de fecha 3 de febrero de
2021, expedida por la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior
de Justicia de Lima que, revocando la apelada, declaró improcedente la
demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 14 de marzo de 20141, Minera Colquisiri SA interpuso
demanda de amparo contra el Organismo de Evaluación y Fiscalización
Ambiental (OEFA). Se solicita, como pretensión principal, la
inaplicación del Decreto Supremo 130-2013-PCM, de fecha 19 de
diciembre de 2013, que regula el aporte por regulación a favor del
OEFA; y, como pretensiones accesorias: (i) que se declare judicialmente
que cualquier acto administrativo y/o jurídico derivado del precitado
decreto es nulo, inválido, ineficaz e inexigible frente a su empresa; (ii)
que se declare judicialmente que su empresa no tiene obligación ni cargo
alguno de cumplir con el pago del aporte o contribución que refiere la
norma infralegal cuestionada; y (iii) que se le restituya y reintegre lo que
se haya pagado por concepto de aporte o contribución que refiere el
decreto supremo cuestionado. Alega la vulneración de los principios de
reserva de ley o legalidad tributaria y los derechos a la igualdad y de
propiedad (no confiscatoriedad de los tributos).
Refiere que el cuestionado decreto supremo no cumple el principio
de legalidad y la garantía de reserva de ley, ya que no existe ninguna
norma legal que haya creado un tributo a favor del OEFA, por lo que
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considera arbitraria tal contribución por instaurarse por norma
reglamentaria. Agrega que extender un tributo a favor de otro sujeto
pasivo para compartir la recaudación, mediante el decreto supremo
cuestionado, no resulta jurídicamente válida. Alega que la Ley 29951, no
ha creado ninguna contribución a favor del OEFA, ya que no existe una
delimitación clara respecto de los elementos de dicho tributo. Asimismo,
sostiene que dicha contribución lesiona el derecho de igual al crearse
solo para el sector minero y no para otros sectores, esto pese a que el
OEFA fiscaliza a empresas pesqueras, de curtiembres, de cerveza, de
cemento, manufacturas e industrias en general.
Agrega que el aporte por regulación resulta confiscatorio al no
tener en consideración el costo real de las funciones de supervisión y
fiscalización del OEFA, sino un porcentaje de la facturación mensual de
las empresas mineras, por lo que su cuantía excede el costo de la
actividad financiada.
El Quinto Juzgado Especializado en lo Constitucional de Lima,
mediante Resolución 1, de fecha 11 de abril de 20142, admitió a trámite
la demanda.
La Procuraduría Pública del OEFA, con fecha 10 de julio de
20143, se apersonó al proceso, dedujo la excepción de falta de
agotamiento de la vía administrativa, solicitó que se declare la
improcedencia de la demanda por existir una vía procedimental
específica igualmente satisfactoria y contestó la demanda solicitando que
sea declarada infundada al señalar que el tributo cuestionado es legítimo,
pues no lesiona los derechos y principios invocados, pues el OEFA es el
acreedor tributario conforme lo dispuesto por las leyes 29951 y 30011,
mientras que el aporte por regulación fue creado por la Ley 27332.
Agrega que el aporte por regulación solo se destina a financiar las
acciones de fiscalización ambiental que desarrollan la mediana y gran
minería.
Con fecha 11 de julio de 20144, el OEFA solicitó incorporar al
proceso al Ministerio del Ambiente, al Ministerio de Energía y Minas y
al Ministerio de Economía y Finanzas como litisconsortes.
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Mediante Resolución 3, de fecha 14 de noviembre de 20145, se
incorporó al proceso en calidad de litisconsortes necesario pasivo al
Ministerio del Ambiente, al Ministerio de Energía y Minas y al
Ministerio de Economía y Finanzas, y dispuso la notificación de la
demanda, sus anexos y el auto admisorio.
La Procuraduría Pública del Ministerio del Ambiente, con fecha 8
de enero de 20156, dedujo las excepciones de falta de agotamiento de la
vía administrativa y de incompetencia por razón de la materia. Contestó
la demanda solicitando que sea declarada infundada porque el aporte por
regulación a cargo de la demandante se ha establecido en estricto
cumplimiento del marco legal vigente, mientras que el quantum de la
obligación responde a aspectos técnicos calculados sobre la base de un
esquema de supervisión efectivo que racionaliza el esfuerzo fiscalizador
que asume el OEFA, evitando afectar la propiedad empresarial.
La Procuraduría Publica del Ministerio de Energía y Minas, con
fecha 13 de enero de 20157, contestó la demanda y alegó que la norma
cuestionada no es autoaplicativa y que esta deviene en improcedente,
dado que la vía para cuestionar decretos supremos es la acción popular.
Asimismo, señala que la demanda resulta infundada dado que la norma
cuestionada no lesiona los derechos y principios invocados.
Mediante Resolución 23, de fecha 7 de julio de 20158, incorporó
como litisconsorte necesario pasivo a la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM).
El procurador público a cargo de los asuntos judiciales de la PCM,
con fecha 24 de enero de 20179, contestó la demanda y alegó que la
norma impugnada no es de carácter autoaplicativo; la Corte Suprema se
ha pronunciado por la validez constitucional del decreto supremo
impugnado mediante sentencia de acción popular; y la demandante no ha
probado la afectación de los derechos constitucionales invocados.
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8 f. 626
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El Quinto Juzgado Especializado en lo Constitucional de Lima,
mediante Resolución 43, de fecha 19 de julio de 201810, declaró
infundada la demanda al considerar que existe una sentencia que ha
adquirido la calidad de cosa juzgada emitida en un proceso de acción
popular (Acción Popular 16216-2014-LIMA) emitida por la Sala
Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de la
República, en donde se confirmó la sentencia que declaró infundada la
demanda interpuesta por la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y
Energía que tenía como fin cuestionar la inconstitucionalidad del
Decreto Supremo 130-2013-PCM.
La Sala Superior revisora mediante Resolución 3, de fecha 3 de
febrero de 202111, revocó la sentencia recaída en la Resolución 43, del
19 de julio de 2018, y reformándola declaró improcedente la demanda
por fundamentos similares.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. La demandante solicita la inaplicación del Decreto Supremo 130-
2013-PCM, y como consecuencia de ello, [i] se declare
judicialmente que cualquier acto administrativo y/o jurídico
derivado del precitado decreto es nulo, inválido, ineficaz e
inexigible frente a su empresa; [ii] se declare judicialmente que su
empresa no tiene obligación ni cargo alguno de cumplir con el pago
del aporte o contribución que refiere dicha norma; y [iii] se le
restituya y reintegre lo que se haya pagado por concepto de aporte o
contribución que refiere el precitado decreto supremo.
Análisis de la controversia
2. En el presente caso, es importante indicar que la jurisprudencia de
este Tribunal ya ha precisado que esta clase de aportes son
compatibles con la norma fundamental. En efecto, en la sentencia
del Expediente 05410-2015-PA, este supremo intérprete de la
Constitución mencionó que su expedición no resultaba contrario al
principio de reserva de ley y al de no confiscatoriedad. En aquella
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oportunidad también se resaltó que este era un criterio que, en su
momento, fue también compartido por entidades como el Poder
Judicial y el Indecopi. De este modo, se confirmó la validez
constitucional del Decreto Supremo 130-2013-PCM.
3. En relación con el principio de reserva de ley, se indicó que una
interpretación conjunta de la Ley 27332, Ley Marco de los
Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios
Públicos; la Cuadragésima Octava Disposición Complementaria
Final de la Ley 29951, Ley del Presupuesto del Sector Público para
el año Fiscal 2013; la Tercera Disposición Complementaria Final de
la Ley 30011, que modifica la Ley 29325, Ley del Sistema Nacional
de Evaluación y Fiscalización Ambiental; la Ley 30115, Ley de
Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el
Año 2014, así como de la Octava Disposición Complementaria de la
Ley 30282, permitían concluir que los decretos supremos que
regulan el Aporte por Regulación tienen sustento legal, por lo que
no se vulneraba el principio aludido.
4. Por otro lado, respecto del principio de no confiscatoriedad, el
Tribunal también ha precisado, en la sentencia del Expediente
05410-2015-PA, que el aumento de la actividad minera ha
ocasionado que se necesite un aporte por regulación, pues ello
generaría crear métodos de fiscalización lo suficientemente sólidos
como para garantizar el derecho a gozar de un ambiente sano y
equilibrado. Del mismo modo, se precisó que “la magnitud de los
impactos generados por el desarrollo de las actividades económicas
está directamente relacionada con el volumen (cantidad) de la
producción y/o extracción de algún tipo de bien”.
5. Del mismo modo, se ha indicado que este aporte ha cumplido con lo
dispuesto en el artículo 10 de la Ley 27332, esto es, se ha cumplido
con respetar el tope máximo fijado en 1 %. En aquella oportunidad,
este Tribunal también evidenció que la suma de los cobros
efectuados por dicho concepto no superó el tope máximo durante los
ejercicios de los años 2014, 2015 y 2016.
6. En consecuencia, no se advierte que se hayan vulnerado los
derechos alegados en la presente demanda de amparo.
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Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad
que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de amparo.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MORALES SARAVIA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
PONENTE DOMÍNGUEZ HARO
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VOTO SINGULAR DE LA MAGISTRADA
PACHECO ZERGA
Con el debido respeto por la posición de mis colegas magistrados, emito
el presente voto singular por las siguientes consideraciones.
1. En la presente causa, la demandante solicita12 como pretensión
principal la inaplicación, respecto de la demandante, del Decreto
Supremo 130-2013-PCM, publicada en el diario oficial El Peruano
el 19 de diciembre de 2013, que creó el “aporte por regulación” que
financia el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental
(OEFA); desde la fecha en que dicho dispositivo entró en vigor.
Asimismo, como pretensiones accesorias solicita lo siguiente:
 que se declare judicialmente que cualquier acto administrativo
y/o jurídico derivado del precitado decreto es nulo, invalido,
ineficaz e inexigible frente a su empresa;
 que se declare judicialmente que su empresa no tiene
obligación ni cargo alguno de cumplir con el pago del aporte o
contribución que refiere la norma infralegal cuestionada; y
 que se les restituya y reintegre lo que se haya pagado por
concepto de aporte o contribución que refiere el decreto
supremo cuestionado.
2. Como cuestiones procesales previas se debe tener presente lo
siguiente:
 Las normas tributarias son del tipo autoaplicativas, pues en la
medida que el demandante sea sujeto pasivo del tributo y se
configure en su caso el hecho imponible de la norma, la
misma ya le es exigible, es decir, ya se encuentra obligado al
pago sin esperar que la administración desemboque su
actuación administrativa para ejercer la cobranza de la deuda.
Ello concuerda con la línea jurisprudencial del Tribunal
Constitucional.
 Con relación a que el proceso que corresponde es el de una
demanda de acción popular y no el amparo contra normas, en
tanto que lo que se cuestiona es la norma en abstracto, ya el
12 Folio 87
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Tribunal Constitucional ha conocido y se ha pronunciado en
diversos casos en los que, a través de una demanda de amparo
contra normas tributarias, se ha exigido la inaplicación de
éstas, sin que haya reconocido que la vía pertinente es un
proceso de control de la constitucionalidad de las normas,
sean legales o infralegales. Ello es así en la medida en que,
como en el presente caso, se ha solicitado la inaplicación de la
norma cuestionada al caso concreto.
3. Respecto al fondo del asunto, considero que no se pueden crear
impuestos sin respetar la reserva de ley, ni siquiera con la finalidad
de financiar la noble tarea de proteger el medio ambiente. El artículo
74 de la Constitución establece que:
Los tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una
exoneración, exclusivamente por ley (cursiva añadida).
4. Esta norma no ha sido respetada en este caso. El “aporte por
regulación” que financia el Organismo de Evaluación y
Fiscalización Ambiental (OEFA) fue creado por el Decreto
Supremo 130-2013-PCM, el 19 de diciembre de 2013.
5. La sentencia de mayoría dice que el aporte por regulación para
OEFA fue creado por la Ley 27332, Marco de los Organismos
Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, de 29
de julio de 2000. Sin embargo, cuando se dio esa ley, OEFA no
existía.
6. El aporte por regulación de la Ley 27332 correspondía —y
corresponde— a los organismos reguladores de servicios públicos,
que ella enumera taxativamente: Osiptel, Osinerg, Ositrán y Sunass.
El OEFA no es uno de ellos, ya que la minería no es un servicio
público.
7. El 24 de enero de 2007, la Ley 28964 rebautizó a Osinerg como
Osinergmin, encargándole la supervisión y fiscalización ambiental
de la minería. El 12 de julio de 2012, la Ley 29901 precisó sus
responsabilidades, al haberse creado OEFA el 4 de marzo de 2009
por Ley 29325.
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8. Poco después, el 4 de diciembre de 2012, la Ley 29951, de
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013 indicó que
el OEFA se financiará con cargo al aporte por regulación de
Osinergmin. Hasta ahí, no había vulneración constitucional alguna.
9. Empero, el Decreto Supremo 130-2013-PCM estableció que el
OEFA se financia con un aporte por regulación independiente del de
Osinergmin. Hoy los dos juntos no superan el 1% de la facturación
de las empresas —máximo que establece la Ley 27332—, pero no
están impedidos legalmente de hacerlo mañana.
10. El Tribunal Constitucional no puede convalidar el procedimiento
solapado con el que se ha creado el impuesto denominado “aporte
por regulación” que financia a OEFA.
Por ello, mi voto es por declarar FUNDADA la demanda. En
consecuencia, se debe inaplicar a la empresa demandante el Decreto
Supremo 130-2013-PCM; y ordenarse al OEFA la devolución de lo
aportado por ella.
S.
PACHECO ZERGA