Sala Segunda. Sentencia 917/2023
EXP. N.° 02176-2021-PC/TC
SANTA
JOSEFINA FILOMENA
SEGURA SOLANO Y OTROS
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 21 días del mes de junio de 2023, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Morales Saravia,
Domínguez Haro, y con la participación de la magistrada Pacheco Zerga,
convocada para dirimir la discordia suscitada en autos, toda vez que esta no
fue resuelta con el voto del magistrado Ochoa Cardich, ha dictado la presente
sentencia. El magistrado Gutiérrez Ticse emitió voto singular, el cual se
agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de
conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Josefina
Filomena Segura Solano y otros contra la resolución de fojas 254, de fecha
28 de octubre de 2019, expedida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior
de Justicia del Santa, que declaró fundada en parte la demanda de
cumplimiento de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 11 de enero de 2018, los recurrentes Sánchez Vidal Rosa
Caridad, Ortiz Castañeda Doris Hermila, Lázaro Vda. de Guido Abigaíl,
Betetta Herrera Juan José, Aquino Leandro Juan Guillermo, Norabuena
Montes Marciano Evert, Segura Solano Josefina Filomena, Miranda
Gonzales Olga, Cisneros Zumaeta de Norabuena Amalia, Saldaña Muñoz de
Céspedes Guadalupe Victoria, Osorio Messarina de Betetta Isidora Honorata,
Maldonado Coral Lidia, Maya Alegre Martín Arturo, Góngora Luna José
Jesús, Cruz Toro Vda. de Miranda Ruth Graciela, Gottfried Silva Mary
Jeannett, Sánchez Vidal Gelca Olga, Vidal Durán Vda. de Sánchez Juana
Lina, Alegre Vega Vda. de Vidal Amina Esperanza y Ciquero Cruzado Vda.
de Escudero Nelly Rosa interponen demanda de cumplimiento contra la
Unidad de Gestión Educativa Local de Casma (UGEL)-Unidad Ejecutora
Educación 310 y el Gobierno Regional de Áncash solicitando el
cumplimiento de la Resolución Directoral UGEL CASMA 800, de fecha 6 de
julio de 2016, y que, en consecuencia, se le paguen los adeudos derivados de
la bonificación especial de preparación de clases y elaboración de
documentos de gestión equivalentes al 30 % y 5 % de la remuneración total o
íntegra mensual, conforme al artículo 48 de la Ley 24029, modificada por la
Ley 25212, con efectividad al 20 de mayo de 1990, a favor de los recurrentes
individualizados en los anexos 1 y 3 de la resolución administrativa cuyo
cumplimiento se solicita; más el pago de los intereses legales y los costos
procesales.
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La Unidad de Gestión Educativa Local de Casma (UGEL-Casma)
contesta la demanda expresando que los demandantes Sánchez Vidal Rosa
Caridad, Saldaña Muñoz de Céspedes Guadalupe Victoria, Ortiz Castañeda
Doris Hermila, Cisneros Zumaeta de Norabuena Amalia, Norabuena Montes
Marciano Evert, Miranda Gonzales Olga, Maya Alegre Martín Arturo,
Maldonado Coral Lidia, Ciquero Cruzado Vda. de Escudero Nelly Rosa y
Alegre Vega Vda. de Vidal Amina Esperanza han solicitado reiteradamente
la misma pretensión, las cuales han sido resueltas mediante los respectivos
actos administrativos, que declararon improcedente el pago de la bonificación
especial del 30 % por preparación de clases. En cuanto a don Álex Iván Bruno
Cántaro, en el expediente judicial 00256-2017-0-2505-JM-CI-01, se resuelve
declarar improcedente la demanda de acción cumplimiento por cuanto tenía
un proceso contencioso-administrativo. Asimismo, refiere que a las
demandantes Saldaña Muñoz de Céspedes Guadalupe Victoria, Ortiz
Castañeda Doris Hermila, Maldonado Coral Lidia, Ciquero Cruzado Vda. de
Escudero Nelly Rosa y Alegre Vega Vda. de Vidal Amina Esperanza,
mediante sentencia judicial se les reconoció determinadas sumas por
concepto de la bonificación por preparación de clases, por lo que la
Resolución Directoral UGEL CASMA 800 no contiene un mandato cierto y
claro respecto a los demandantes, ya que desconoce los actos administrativos
emitidos en cada caso, por lo que deben hacer valer su derecho en un proceso
contencioso-administrativo.
El Juzgado Mixto de Casma, con fecha 8 de abril de 2019, declaró
fundada en parte la demanda interpuesta por los demandantes Alegre Vega
Vda. de Vidal Amina Esperanza, Aquino Leandro Juan Guillermo, Betetta
Herrera Juan José, Cruz Toro Vda. de Miranda Ruth Graciela, Cisneros
Zumaeta de Norabuena Amalia, Ciquero Cruzado Vda. de Escudero Nelly
Rosa, Góngora Luna José Jesús, Lázaro Vda. de Guido Abigaíl, Maya Alegre
Martín Arturo, Maldonado Coral Lidia, Miranda Gonzales Olga, Norabuena
Montes Marciano Evert, Ortiz Castañeda Doris Hermila, Osorio Messarina
de Betetta Isidora Honorata, Sánchez Vidal Gelca Olga, Saldaña Muñoz de
Céspedes Guadalupe Victoria, Segura Solano Josefina Filomena, Vidal
Durán Vda. de Sánchez Juana Lina, Sánchez Vidal Rosa Caridad y Gottfried
Silva Mary Jeannett y, en consecuencia, ordenó a la demandada acatar lo
dispuesto en la Resolución Directoral UGEL CASMA 800, de fecha 6 de julio
de 2016; y la declaró improcedente en cuanto al pago del 5 % de la
remuneración total por bonificación adicional por desempeño del cargo, y por
la preparación de documentos de gestión con base en la remuneración total o
íntegra mensual solicitada por los demandantes Alegre Vega Vda. de Vidal
Amina Esperanza; Aquino Leandro Juan Guillermo; Betetta Herrera Juan
José; Cruz Toro Vda. de Miranda Ruth Graciela; Cisneros Zumaeta de
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Norabuena Amalia, Ciquero Cruzado Vda. de Escudero Nelly Rosa, Góngora
Luna José Jesús, Lázaro Vda. de Guido Abigaíl, Maya Alegre Martín Arturo,
Maldonado Coral Lidia, Miranda Gonzales Olga, Norabuena Montes
Marciano Evert, Ortiz Castañeda Doris Hermila, Osorio Messarina de Betetta
Isidora Honorata, Sánchez Vidal Gelca Olga, Saldaña Muñoz de Céspedes
Guadalupe Victoria, Segura Solano Josefina Filomena, Vidal Durán Vda. de
Sánchez Juana Lina y Sánchez Vidal Rosa Caridad.
La Sala Superior revisora confirmó en parte la apelada que declaró
fundada en parte la demanda de cumplimiento respecto a los demandantes
Sánchez Vidal Rosa Caridad, Ortiz Castañeda Doris Hermila, Lázaro Vda. de
Guido Abigaíl, Betetta Herrera Juan José, Aquino Leandro Juan Guillermo y
Norabuena Montes Marciano Evert, estableciendo que, respecto de Rosa
Caridad Sánchez Vidal el pago de los devengados de la bonificación por
preparación de clases con base en el 30 % de la remuneración total o íntegra
mensual más el 5 % adicional por desempeño del cargo será hasta el 25 de
noviembre de 2012. La Sala revocó la apelada y declaró improcedente la
demanda en cuanto a los recurrentes Segura Solano Josefina Filomena,
Miranda Gonzales Olga, Cisneros Zumaeta de Norabuena Amalia, Saldaña
Muñoz de Céspedes Guadalupe Victoria, Osorio Messarina de Betetta Isidora
Honorata, Maldonado Coral Lidia, Maya Alegre Martín Arturo, Góngora
Luna José Jesús, Cruz Toro Vda. de Miranda Ruth Graciela, Gottfried Silva
Mary Jeannett, Sánchez Vidal Gelca Olga, Vidal Durán Vda. de Sánchez
Juana Lina, Alegre Vega Vda. de Vidal Amina Esperanza y Ciquero Cruzado
Vda. de Escudero Nelly Rosa, por estimar que la Ley 24029 estuvo en vigor
desde el 16 de diciembre de 1984 hasta el 21 de mayo de 1990 y que solo
reconocía una bonificación a los profesores que prestaban servicios en zonas
de frontera, selva, medio rural, lugares inhóspitos o de altura excepcional
expresamente precisados por resolución ministerial; sin embargo, no
reconocía la bonificación por preparación de clases y desempeño del cargo en
30 %, puesto que esta bonificación se reconoce a los docentes recién con la
entrada en vigor de la Ley 25212, el 22 de mayo de 1990, esto es, con fecha
posterior al cese laboral de varios demandantes como se detalla.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. La demanda tiene por objeto que se ordene el cumplimiento de la
Resolución Directoral UGEL CASMA 800, de fecha 6 de julio de 2016,
y que, en consecuencia, se le paguen los adeudos derivados de la
bonificación especial de preparación de clases y elaboración de
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documentos de gestión equivalentes al 30 % y 5 % de la remuneración
total o íntegra mensual, conforme al artículo 48 de la Ley 24029,
modificada por la Ley 25212, con efectividad al 20 de mayo de 1990, a
favor de los recurrentes individualizados en los anexos 1 y 3 de la
resolución administrativa cuyo cumplimiento se solicita; más el pago de
los intereses legales y los costos procesales.
2. Tal como se señaló anteriormente, la Sala Superior ha declarado fundada
en parte la demanda respecto de los recurrentes Sánchez Vidal Rosa
Caridad, Ortiz Castañeda Doris Hermila, Lázaro Vda. de Guido Abigaíl,
Betetta Herrera Juan José, Aquino Leandro Juan Guillermo y Norabuena
Montes Marciano Evert, y ha dispuesto que, respecto de doña Rosa
Caridad Sánchez Vidal, el pago de los devengados de la bonificación por
preparación de clases con base en el 30 % de la remuneración total o
íntegra mensual más el 5 % adicional por desempeño del cargo será hasta
el 25 de noviembre de 2012, y ha declarado improcedente la demanda en
cuanto a los demandantes Segura Solano Josefina Filomena, Miranda
Gonzales Olga, Cisneros Zumaeta de Norabuena Amalia, Saldaña
Muñoz de Céspedes Guadalupe Victoria, Osorio Messarina de Betetta
Isidora Honorata, Maldonado Coral Lidia, Maya Alegre Martín Arturo,
Góngora Luna José Jesús, Cruz Toro Vda. de Miranda Ruth Graciela,
Gottfried Silva Mary Jeannett, Sánchez Vidal Gelca Olga, Vidal Durán
Vda. de Sánchez Juana Lina, Alegre Vega Vda. de Vidal Amina
Esperanza y Ciquero Cruzado Vda. de Escudero Nelly Rosa. Por este
motivo este Tribunal solo emitirá pronunciamiento sobre los extremos
denegados.
Requisito especial de la demanda
3. La presente demanda cumple el requisito especial de procedencia
establecido en artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional, por
cuanto a fojas 67 obra la comunicación cursada por los actores, en virtud
de la cual requieren a la emplazada el cumplimiento de la citada
resolución.
Análisis de la controversia
4. De acuerdo con lo dispuesto en el inciso 6 del artículo 200 de la
Constitución Política del Perú, en aplicación de los artículos 65 y 66
del Nuevo Código Procesal Constitucional y la reiterada jurisprudencia
del Tribunal Constitucional sobre los procesos de cumplimiento,
corresponde analizar si la resolución administrativa cuya ejecución se
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solicita cumple los requisitos mínimos comunes que debe reunir un acto
administrativo para que sea exigible mediante el proceso de
cumplimiento.
5. A su vez, en el fundamento 6 de la sentencia recaída en el Expediente
00102-2007-PC/TC, el Tribunal Constitucional ha precisado que cuando
lo solicitado sea el cumplimiento de un acto administrativo
(…) cuando deba efectuarse un pronunciamiento sobre el fondo de la
controversia se deberá revisar si existe algún cuestionamiento al derecho
reconocido al reclamante, pues de haberlo —a pesar de la naturaleza del
proceso de cumplimiento— corresponderá su esclarecimiento. De
verificarse que el derecho no admite cuestionamiento corresponderá
amparar la demanda; por el contrario, cuando el derecho sea debatido por
algún motivo, como por ejemplo por estar contenido en un acto
administrativo inválido o dictado por órgano incompetente, la demanda
deberá desestimarse, en tanto el acto administrativo carece de la virtualidad
suficiente para configurarse en un mandato por no tener validez legal. En
este supuesto, el acto administrativo se ve afectado en su validez, al
sustentarse en normas que no se ciñen al marco legal previsto para el
otorgamiento del beneficio, lo que significa que no contienen un derecho
incuestionable. En las STC 01676-2004-PC/TC, 03751-2004-PC/TC y
02214-2006-PC/TC, referidas al bono por función jurisdiccional y al bono
fiscal, el Tribunal Constitucional desarrolla en la misma línea el supuesto
de falta de virtualidad del mandato.
6. En el presente caso, se advierte que la pretensión de los demandantes no
puede ser atendida en esta sede constitucional, porque el mandato cuyo
cumplimiento se exige es contrario al ordenamiento jurídico, por lo que
la referida resolución carece de la virtualidad necesaria para convertirse
en mandamus. En efecto, de la mencionada resolución se verifica que el
ente emisor dispone que el cálculo de la bonificación por preparación de
clases y evaluación se haga sobre la base de su remuneración total, no
obstante que, como lo ha precisado este Tribunal en la sentencia recaída
en el Expediente 02023-2012-PC/TC, mediante la Resolución de Sala
Plena 001-2011-SERVIR/TSC, de fecha 14 de junio de 2011, la cual
tiene la calidad de precedente administrativo de observancia obligatoria,
el Tribunal del Servicio Civil ha excluido la bonificación por preparación
de clases y evaluación de los beneficios en los cuales sí se aplica, para su
cálculo, la remuneración total.
7. Por consiguiente, dado que el mandato contenido en la Resolución
Directoral UGEL CASMA 800, de fecha 6 de julio de 2016, cuyo
cumplimiento se reclama en el presente proceso, no permite el
reconocimiento de un derecho incuestionable de los recurrentes,
corresponde declarar improcedente la demanda.
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8. Sin perjuicio de lo anterior, es pertinente señalar que la Ley 31495 —que
reconoce el derecho de los docentes, activos, cesantes y contratados, en
sede administrativa, a percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo
48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212,
tomando como base su remuneración total, sin la exigencia de sentencia
judicial y menos aún en calidad de cosa juzgada, y deja sin efecto los
artículos 8, 9 y 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM— fue publicada en
el diario oficial El Peruano el 16 de junio de 2022 y que, por lo tanto, sus
alcances rigen a partir del 17 de junio de 2022, por lo que no es aplicable
al caso concreto, dado que la resolución administrativa cuyo
cumplimiento se exige data del 6 de julio de 2016.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda de cumplimiento en los extremos
materia del recurso de agravio constitucional.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PACHECO ZERGA
PONENTE MORALES SARAVIA
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VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO GUTIÉRREZ TICSE
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, emito el presente voto
singular por considerar que la pretensión constituye parte de los derechos
constitucionales sociales de los profesores y personal administrativo en el
sector educación del Perú, postergados injustamente por décadas. En ese
sentido, debió ser declarada fundada, conforme con los fundamentos que paso
a exponer:
La tutela de los derechos sociales en un estado Constitucional
1. Afirmar un Estado Constitucional en donde prime la posición
preferente de los derechos fundamentales es un imperativo para los
operadores jurídicos. El Tribunal Constitucional así lo ha reconocido en
su propia jurisprudencia, cuando enfatiza en que “los derechos sociales
deben interpretarse como verdaderas garantías del ciudadano frente al
Estado dentro de una visión que busca revalorar la eficacia jurídica de
los mandatos constitucionales y, por ende, la vigencia de la
Constitución.” (sentencia recaída en el Expediente 02945-2003-
AA/TC, f. 13)
2. En efecto, un Estado Constitucional no solo ampara las libertades, sino
también -y de igual manera- los derechos sociales. Como aseveran
Viciano y Gonzales, “los derechos de libertad son únicamente efectivos
en la medida en que son sostenidos por la garantía de los derechos
sociales a prestaciones positivas. El incumplimiento de los derechos
sociales conlleva que tanto los derechos políticos como los de la libertad
estén destinados a quedarse en el papel (FERRAJOLI, 2011). No
podemos entender los derechos como compartimentos estancos. La
efectividad de un derecho está coaligada a la efectividad del resto; que
se incumpla un derecho tiene repercusiones directas sobre las
condiciones de ejercicio del resto. (APARICIO, 2011)” 1.
El derecho a la remuneración de los profesores, personal administrativo
en el sector educación y las denominadas “Bonificación Especial Mensual
por preparación de clases y evaluación” y “Bonificación Especial
adicional por Desempeño de Cargo y elaboración de documentos”
1 Viciano, Roberto y Gonzales, Diego. Estado social y derechos sociales en América
Latina. En AAVV: Lecciones sobre el estado social y derechos sociales, Valencia: Tirant
lo blanch, 2014, p. 109.
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3. El derecho a una remuneración que, además sea equitativa y suficiente,
no solamente es un derecho constitucional de carácter social reconocido
por la Constitución de 1993 (artículo 24), sino también por la de 1979
(artículo 43).
4. Sin embargo, profesores y personal administrativo del sector
educación; durante la vigencia de la Constitución de 1979, percibieron
sueldos paupérrimos que los condenó a ubicarse en los grupos de
pobreza, careciendo de ingresos equitativos y suficientes pese a que la
docencia es una profesión de vital importancia para la sociedad.
5. Es así como no solo soportaron el oprobio de tener bajos sueldos, sino
inclusive sus derechos y compensaciones, reconocidas por la Ley, han
sido burladas bajo la aprobación de normas extraordinarias orientadas
únicamente a cubrir al Estado de un manto de impunidad con sus
deberes presupuestales, legalizando el incumplimiento de los pagos de
los derechos remunerativos que por ley les correspondía.
6. Ello ha ocurrido con la Bonificación Especial Mensual por Preparación
de Clases y Evaluación, y Bonificación Especial adicional por
Desempeño de Cargo y elaboración de documentos; la cual reconocida
desde los inicios de los años ochenta no ha sido pagada oportunamente,
y hoy forma parte del pago de la deuda social que el Estado y la
sociedad tienen con respecto de los profesores y personal
administrativo, cuya función resulta de vital importancia para el
desarrollo de todo nivel educativo, al sentar las bases y los principios
del desarrollo humano, social y económico de nuestra nación2; por lo
que cualquier demora en el referido reconocimiento evidencia la escasa
valoración del trabajo de los docentes y que este Tribunal no puede
admitir.
7. Es por ello que, legítimamente los profesores y personal administrativo
en el sector educación, han venido reclamando el cumplimiento de sus
derechos remunerativos, habiendo obtenido sendos reconocimientos de
las propias entidades del Estado, sin ser lamentablemente honradas en
gran parte hasta la actualidad.
8. Debido a esa renuencia, los beneficiarios han recurrido a la justicia
constitucional para demandar su ejecución. Sin embargo, el sistema
2 Jiménez, E. P. (2008). El papel del profesorado en la actualidad. Su función docente y
social. Foro de educación, (10), 325-345. (p. 326).
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judicial y ahora el constitucional, deniega dicha tutela cuestionando los
actos administrativos por supuestamente estar sujeto a controversia
compleja y condicionalidad presupuestal.
9. Lamentablemente, y con el debido respeto a mis colegas, considero que
este argumento solamente posterga el derecho de los profesores y al
personal administrativo en el sector educación a obtener lo que les
corresponde, bajo el temor del excesivo gasto presupuestal, cuando lo
que corresponde a un juez constitucional es imponer un deber ineludible
a la Administración cuanto se trata de remuneraciones o de
compensaciones sociales, como ocurre en el presente caso.
El caso concreto: el mandamus contiene un mandato cierto
10. La Resolución Directoral UGEL CASMA N° 00800, de fecha 06 de
julio de 2016, emitida por la Dirección de programa sectorial III Unidad
de Gestión Educativa Local Casma, dispone lo siguiente:
ARTÍCULO 1°.- - Otorgar el beneficio de la Bonificación por preparación de
clases y elaboración de documentos de gestión del 30% y 5%, en base a la
Remuneración Total o íntegra mensual establecida en el artículo 48° de la ley
24029 modificado por la ley N° 25212; beneficios que serán calculados en base
a la Remuneración Total o íntegra del personal docente beneficiario inmerso
en los anexos que forman parte de la presente resolución.
(…)
Anexo N° 03
(…)
R.D. UGEL CONDICIÓN
APELLIDOS Y CASMA N° DEL VÍCULO
ITEM
NOMBRES 00800 Pensionista y/o
(06-07-2016) docente activo
Segura Solano Josefina Pensionista Ley
1. Anexo N° 03
Filomena 20530
Pensionista Ley
2. Mirada Gonzales Olga Anexo N° 03
20530
Sánchez Vidal Gelca Pensionista Ley
3. Anexo N° 03
Olga 20530
Pensionista Ley
4. Vidal Duran Juana Lina Anexo N° 03
20530
Alegre Vega de Vidal Pensionista Ley
5. Anexo N° 03
Amina 20530
Ciquero Cruzado Vda Pensionista Ley
6. Anexo N° 03
de Escudero Nelly Rosa 20530
Gottfried Silva Mary Pensionista Ley
7. Anexo N° 03
Jeannett 20530
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Cisneros de Norabuena Pensionista Ley
8. Anexo N° 03
Amalia 20530
Norabuena Montes Pensionista Ley
9. Anexo N° 03
Marciano Evert 20530
Pensionista Ley
10. Maldonado Coral Lidia Anexo N° 03
20530
Saldaña de Cespedes Pensionista Ley
11. Anexo N° 03
Guadalupe Victoria 20530
Gongora Luna José Pensionista Ley
12. Anexo N° 03
Jesús 20530
Ortiz Castañeda Doris Pensionista Ley
13. Anexo N° 03
Hermila 20530
Sánchez Vidal Rosa Personal docente
14. Anexo N° 03
Caridad activa Ley 29444
Aquino Leandro Juan Pensionista Ley
15. Anexo N° 03
Guillermo 20530
Cruz Vda de Miranda Pensionista Ley
16. Anexo N° 03
Ruth Graciela 20530
Lazaro Vda de Guido Pensionista Ley
17. Anexo N° 03
Abigail 20530
Maya Alegre Martin Pensionista Ley
18. Anexo N° 03
Antauro 20530
Osorio de Betetta Pensionista Ley
19. Anexo N° 03
Isidora Honorata 20530
Betetta Herrera Juan Pensionista Ley
20. Anexo N° 03
José 20530
(…)
11. Como se advierte, la resolución contiene un acto concreto y objetivo.
Lo que se alega para desconocer dicho mandamus de parte del sistema
de justicia, es la supuesta divergencia normativa entre lo dispuesto el
artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la
Ley 25212, y lo señalado por artículo 9 del Decreto Supremo 051-91-
PCM, que colocan como base de cálculo para las bonificaciones,
beneficios y demás conceptos remunerativos a la “remuneración total”
y a la “remuneración total permanente” respectivamente.
12. Dicha antinomia ha sido superada. En efecto, entre normas del mismo
orden aplicables a un supuesto de hecho, el criterio de especialidad
supone la preferencia aplicativa de la norma reguladora de una especie
de cierto género, en lugar de la norma reguladora de dicho género en
su totalidad; en estos casos, se aplica para un supuesto mejor se adapte
a un supuesto de hecho planteado3.
3 Tardío Pato, José. El principio de especialidad normativa (lex especialis) y sus
aplicaciones jurisprudenciales. En: Revista de Administración Pública. Nro. 162.
Septiembre-Diciembre 2003. pp. 191 y 192
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13. Ello implica que, las consecuencias jurídicas contenidas en el artículo
48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212,
son las preferentemente aplicables al caso concreto en la medida que se
adaptan al supuesto de hecho presentado en el caso de los servidores y
funcionarios que han adquirido el derecho de acceder a los beneficios
económicos involucrados, precisamente por tratarse de disposiciones
legales que regulan la carrera administrativa y las remuneraciones del
Sector Público; y -por el contrario- no constituyen normas jurídicas que
regulan -en forma transitoria- una situación general orientada a
determinar niveles remunerativos de los funcionarios, directivos,
servidores y pensionistas del Estado.
El nuevo marco procesal del proceso de cumplimiento
14. Como se observa, a pesar de que el acto administrativo en mención
contiene un mandamus cierto, se alega por otro lado que no se adecúa
a lo previsto en el Precedente Vinculante Villanueva (sentencia
expedida en el Expediente 00168-2005-PC/TC); no obstante que dicho
precedente, si bien no ha sido revocado formalmente, lo cierto es que el
nuevo régimen del proceso de cumplimiento consagrado por el Nuevo
Código Procesal Constitucional (artículo 66) impone una lectura
concordada con las siguientes reglas:
1.1) Para la interpretación de la norma legal, el juez utiliza los métodos
clásicos de interpretación jurídica; debiendo su resultado respetar lo
que establecen las leyes de la materia y la propia Constitución.
1.2) El juez aplica una mínima actividad interpretativa para superar la
controversia, atendiendo a los métodos clásicos de interpretación
jurídica, y aplicando los criterios de especialidad, cronológico y
jerárquico.
(…)
2.2. Asimismo, y de ser necesario, el juez aplica una mínima actividad
probatoria que, sin comprometer la finalidad urgente y perentoria del
proceso de cumplimiento, permita confirmar la veracidad del
mandato.
(…)
15. En esa línea, la Primera Sala de Derecho Constitucional y Social
Transitoria de la Corte Suprema de Justicia mediante Casación Nº
7019-2013-Callao4 señaló el criterio de cálculo de la bonificación y
4 Jurisprudencia reiterativa: (Casación Nº 9271-2009-Puno, Casación Nº 288-2012-Ica,
Casación N° 5195-2013-Junín, Casación Nº 6871-2013-Lambayeque, Casación Nº 2041-
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además de ello lo declaró como precedente judicial vinculante en su
considerando décimo tercero de forma siguiente:
16. “(…) este tribunal supremo ha forjado en el devenir del tiempo como criterio
uniforme que el cálculo de la bonificación por preparación de clase y evaluación,
debe realizarse teniendo como referencia la remuneración total integra de acuerdo
a lo dispuesto En esa línea, la Primera Sala de Derecho Constitucional y
Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia mediante Casación
Nº 7019-2013-Callao5 señaló el criterio de cálculo de la bonificación y
además de ello lo declaró como precedente judicial vinculante en su
considerando décimo tercero de forma siguiente:
en el artículo 48 de la Ley Nº 24029 – Ley del Profesorado, modificado
por la Ley Nº 25212, concordado a su vez con el artículo 210º del Decreto
Supremo Nº 019-90-ED del reglamento de la Ley del Profesorado,
constituyendo de esta forma lo preceptuado, un principio
jurisprudencial.”(cursiva y subrayado es nuestro)
17. Como puede advertirse, se trata ya no solamente de un mandamus
cierto, sino además de un criterio pacífico ya asumido por la judicatura
ordinaria.
Sobre la falta de disponibilidad económica
18. La Constitución Política del Perú de 1993 ha establecido en su artículo
24, segundo párrafo, que “el pago de la remuneración y de los
beneficios sociales del trabajador, tiene prioridad sobre cualquiera otra
obligación del empleador” (el subrayado es nuestro).
2013-Piura, Casación N° 7878-2013-Lima Norte, Casación N° 14316-2015-La Libertad,
Casación N° 18621-2015-Callao, Casación N° 19705-2015-Callao, Casación N° 3210-
2016-La Libertad, Casación N° 6229-2018-San Martin, Casación N° 12878-2017-
Tumbes, entre otras); en todas estas decisiones, se ha determinado que el cómputo de la
referida bonificación se debe hacer en base a la remuneración total o íntegra.
5 Jurisprudencia reiterativa: (Casación Nº 9271-2009-Puno, Casación Nº 288-2012-Ica,
Casación N° 5195-2013-Junín, Casación Nº 6871-2013-Lambayeque, Casación Nº 2041-
2013-Piura, Casación N° 7878-2013-Lima Norte, Casación N° 14316-2015-La Libertad,
Casación N° 18621-2015-Callao, Casación N° 19705-2015-Callao, Casación N° 3210-
2016-La Libertad, Casación N° 6229-2018-San Martin, Casación N° 12878-2017-
Tumbes, entre otras); en todas estas decisiones, se ha determinado que el cómputo de la
referida bonificación se debe hacer en base a la remuneración total o íntegra.
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19. Asimismo, el Tribunal Constitucional ha expresado que las falencias
económicas no pueden ser justificativos de una omisión de pago tan
evidente y que no es indiferente a la situación que puede generarse tras
la exigibilidad de una resolución administrativa que implica el
otorgamiento de un monto dinerario entiende que tampoco es razonable
que las entidades administrativas pretendan hacer de sus obligaciones
económicas una opción de cumplimiento absolutamente
discrecional, entendiendo que una entidad administrativa no puede
ampararse en sus propias deficiencias para oponerlas como pretexto
frente a lo que representa el mandato imperativo derivado de sus
obligaciones (sentencia emitida en el Expediente 02435-2005-PC/TC,
f. 2).
20. En ese sentido, si bien es verdad que la ejecución de estas demandas de
forma absoluta e inmediata no condice con la realidad presupuestal del
Estado, no es menos cierto que se deben procurar fórmulas adecuadas
que, por un lado, generen un gasto razonable y, de otro, no posterguen
las expectativas de los beneficiarios a litigar hasta la vejez, afectando
así no solo el núcleo esencial de la Constitución (dignidad humana),
sino además los tratados internacionales en materia de derechos
humanos suscritos por nuestro país.
El reciente reconocimiento legal a través de la Ley N° 31495
21. Precisamente, en atención a este deber estatal, con fecha 16 de junio de
2022, fue publicada la Ley que reconoce el derecho y dispone el pago
de la bonificación especial por preparación de clase y evaluación,
bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de
documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia judicial y menos
en calidad de cosa juzgada, reconociendo el derecho de los profesores,
activos, cesantes y contratados, en sede administrativa a percibir las
bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la ley del profesorado,
modificada por la ley 25212, tomando como base su Remuneración
Total.
22. En dicha normativa, en su artículo 4 establece que aplica también para
los procesos judiciales en trámite:
Artículo 4. Sobre los procesos judiciales en trámite
En los procesos judiciales en trámite iniciados por los docentes, activos,
cesantes y contratados, cuya pretensión se base en el reconocimiento de
bonificaciones tomando como base su Remuneración Total, dispuestas en
el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley
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25212, la administración, en cumplimiento de la presente ley, se allana a
la pretensión, en el extremo referido a tomar como base la Remuneración
Total para el cálculo de la bonificación, bajo responsabilidad.
Los procesos judiciales en trámite señalados en el primer párrafo del
presente artículo no son impedimento para el cumplimiento de lo dispuesto
en el artículo 2 de la presente ley.(subrayado y cursiva es nuestro)
Artículo 2. Pago de bonificación
Los docentes, activos, cesantes y contratados, beneficiarios de las
bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del
Profesorado, modificado por la Ley 25212, reciben el pago de dicho
beneficio en base a su Remuneración Total. (…)
23. Es así como en el presente proceso se aprecia que la resolución
administrativa fue emitida el 6 de julio de 2016. Sin embargo, al
momento que este Tribunal Constitucional conoce el Recurso de
Agravio Constitucional ya se encontraba vigente la Ley N° 31495,
motivo por el cual se ha reiterado legislativamente la base de la
Remuneración Total para el cálculo de la bonificación.
24. En definitiva, la pretensión -con el mínimo de actuación interpretativa
y probatoria de acuerdo con la norma procesal constitucional y al
movimiento jurisprudencial- deviene en tutelable; más aún si de lo que
hemos podido advertir, todo mandato debe ser conforme con la
Constitución. En el caso concreto, el mandato deviene de una ley, la ley
tutela un derecho laboral en favor del profesorado, los cuestionamientos
a la vigencia y eficacia de esta no tienen fundamento en el amparo de
otro derecho fundamental en oposición, sino en asuntos de orden
presupuestal, los mismos que se proyectan en ejecución racional a
través de la creación del Fondo de Bonificaciones Magisteriales, de
carácter intangible, orientado al pago de deudas por concepto de lo
establecido en el mencionado artículo, correspondiendo a la
Dirección Nacional del Tesoro Público asignar el monto que determine
al citado fondo.
Por las consideraciones expuestas, en el presente caso mi voto es porque se
declare FUNDADA la demanda en todos sus extremos.
S.
GUTIÉRREZ TICSE
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VOTO DEL MAGISTRADO OCHOA CARDICH
Con el debido respeto por la posición de mis distinguidos colegas,
emito el siguiente voto singular, en tanto discrepo del fallo adoptado en la
ponencia suscrita por la mayoría, mediante el cual se declara improcedente la
demanda. Desde mi punto de vista existen razones atendibles para declarar
fundada la demanda interpuesta. Las razones que sustentan mi posición se
resumen en lo siguiente:
1. Con base en los artículos 81 y 92 del Decreto Supremo 051-91-PCM,
publicado el 4 de marzo de 1991, y la Resolución de Sala Plena 001-
2011-SERVIR/TSC emitida por el Tribunal del Servicio Civil con
fecha 14 de junio de 2011 (precedente administrativo de observancia
obligatoria) este Tribunal Constitucional venía resolviendo que a las
bonificaciones “especial por preparación de clases y evaluación” y
“adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos
de gestión” les resultaba de aplicación la “remuneración total
permanente” (y no la llamada “remuneración total”). Por su parte los
demandantes, en casos como este, suelen invocar el artículo 483 de la
Ley 24029, “Ley del Profesorado”, modificado por la Ley 25212,
publicada el 20 de mayo de 1990, e interpretan que el monto de la
bonificación que les corresponde equivale al 30 % de la
“remuneración total”. Este último, precisamente, ha sido el criterio
1 Artículo 8.- Para efectos remunerativos se considera:
a) Remuneración Total Permanente. - Aquella cuya percepción es regular en su monto,
permanente en el tiempo y se otorga con carácter general para todos los funcionarios,
directivos y servidores de la Administración Pública; y está constituida por la
Remuneración Principal, Bonificación Personal, Bonificación Familiar, Remuneración
Transitoria para Homologación y la Bonificación por Refrigerio y Movilidad.
b) Remuneración Total. - Es aquella que está constituida por la Remuneración Total
Permanente y los conceptos remunerativos adicionales otorgados por Ley expresa, los
mismos que se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o condiciones
distintas al común.
2 Artículo 9.- “Las Bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos que perciben
los funcionarios, directivos y servidores otorgado en base al sueldo, remuneración o ingreso
total serán calculados en función a la Remuneración Total Permanente, con excepción de
los casos siguientes:
a) Compensación por Tiempo de Servicios que se continuarán percibiendo en base a la
remuneración principal que establece el presente Decreto Supremo.
b) La Bonificación Diferencial a que se refieren los Decretos Supremos Nºs. 235-85EF.
c) La Bonificación Personal y el Beneficio Vacacional se continuarán otorgando tomando
como base de cálculo la Remuneración Básica establecida por el D.S. Nº 028-89PCM.
3 Artículo 48.- El profesor tiene derecho a percibir una bonificación especial mensual por
preparación de clases y evaluación equivalente al 30% de su remuneración total.
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adoptado en las resoluciones directorales cuyo cumplimiento se
reclama ahora.
2. Al respecto, al margen de los criterios empleados previamente a
diferente nivel y por diferentes organismos, lo cierto es que
actualmente se encuentra vigente la Ley 31495, “Ley que reconoce el
derecho y dispone el pago de la bonificación especial por preparación
de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del
cargo y por preparación de documentos de gestión, sin la exigencia de
sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada”, de fecha 16
de junio de 2022. Esta legislación busca que se le pague a los docentes
o exdocentes lo que se les viene adeudando en mérito a las
mencionadas bonificaciones y se precisa que su cálculo debe hacerse
con base en la “remuneración total”4.
3. Según la mencionada ley, el reconocimiento y pago debe hacerse al
margen de que exista una sentencia judicial que así lo disponga5,
aplica incluso para los procesos judiciales en trámite6 y, como
corresponde, tan solo alcanza al periodo en que estuvo vigente dicha
4 “Artículo 2. Pago de bonificación. - Los docentes, activos, cesantes y contratados,
beneficiarios de las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del
Profesorado, modificado por la Ley 25212, reciben el pago de dicho beneficio en base a
su Remuneración Total.
La Remuneración Total es aquella que está constituida por la Remuneración Total
Permanente y los conceptos remunerativos adicionales otorgados por ley expresa, los
mismos que se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o condiciones
distintas al común.” (resaltado agregado)
La ley busca satisfacer una deuda social que, al parecer, no venía siendo atendida y que por
lo general requería ser judicializada. Al respecto, el Equipo Técnico Institucional de
Implementación de la Ley 29497- Nueva Ley Procesal del Trabajo (del Poder Judicial), en
su momento sacó la siguiente nota, saludando la dación de la ley:
https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/etiinlpt/s_etii_nlpt/as_noticias/cs_n_ley3149516
0622#:~:text=LEY%20N%C2%BA31495%20%E2%80%9CLey%20que%20reconoce,en
%20calidad%20de%20cosa%20juzgada%E2%80%9D.
5 “Artículo 1. Objeto de la Ley. - La presente ley tiene por objeto reconocer el derecho de
los docentes, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las
bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado,
modificado por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la exigencia
de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada.” (resaltado agregado)
6 “Artículo 4. Sobre los procesos judiciales en trámite.- En los procesos judiciales en trámite
iniciados por los docentes, activos, cesantes y contratados, cuya pretensión se base en el
reconocimiento de bonificaciones tomando como base su Remuneración Total, dispuestas
en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, la
administración, en cumplimiento de la presente ley, se allana a la pretensión, en el
extremo referido a tomar como base la Remuneración Total para el cálculo de la
bonificación, bajo responsabilidad (…)” (resaltado agregado)
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bonificación (desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre
de 2012).
4. En este contexto, corresponde analizar si, debido a que la mencionada
Ley 31495 fue publicada el 16 de junio de 2022, el cálculo del pago
de estas bonificaciones con base en la “remuneración total”, previsto
por esta legislación, en los términos antes indicados, solo regiría a
partir del 17 de junio de 2022 y, por tanto, si no resulta de aplicación
a las resoluciones administrativas que fueron emitidas antes de su
vigencia. De modo más específico, debe dilucidarse si cabe entender
que dichas resoluciones, al haber sido emitidas antes del 17 de junio
de 2022, “carecen de la virtualidad necesaria”, se “encuentran sujetas
a controversia compleja”, “no permiten reconocer un derecho
incuestionable de la reclamante” o argumentos equivalentes conforme
a los cuales corresponde declarar improcedentes demandas de
cumplimiento como la presente.
5. Al respecto, se observa que la Ley 31495, que reconoce y dispone el
pago de la bonificación especial por preparación de clases y
evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por
preparación de documentos de gestión, se encuentra actualmente
vigente y es de aplicación inmediata a los procesos en trámite, como
lo indica de modo expreso la mencionada legislación, y que ello sin
duda comprende a los procesos de cumplimiento, inclusive los que se
encuentran en sede del Tribunal Constitucional. Esto es así, aunque
no se haya emitido aun la reglamentación que dispone la ley, pues se
trata de un ámbito autoejecutivo o autoaplicativo de la indicada
legislación, cuya entrada en vigor y efectos no dependen de su
desarrollo ulterior.
6. La ley precisa de modo indubitable que el criterio aplicable a tales
bonificaciones es el de la “remuneración total”, añade que la
administración pública debe allanarse en los procesos que se
encuentren en trámite (bajo responsabilidad) e incluso dispone que la
administración debe emitir las resoluciones administrativas que
correspondan reconociendo estos derechos7.
7 “Artículo 5. Del reconocimiento del derecho y la responsabilidad funcional. - El Ministerio
de Educación, los gobiernos regionales, las direcciones y gerencias regionales y las
unidades de gestión educativa o las que hagan sus veces emitirán los actos administrativos
correspondientes reconociendo el derecho de percibir las bonificaciones dispuestas en el
artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, a favor de
los docentes beneficiarios, en base a su Remuneración Total.
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7. Esto último, desde luego, debe entenderse como referido a los casos
en los que aún no se ha emitido una resolución en tal sentido, pues
sería contrario a la finalidad de la ley, así como al principio pro
persona, interpretar que, en los supuestos en los que ya exista una
resolución en la que haya calculado una deuda con base en la
“remuneración total”, lo que correspondería sería emitir una nueva
resolución en un idéntico sentido, con la finalidad de que recién se
viabilice un pago que ya se venía adeudando desde hace varios años.
8. Al respecto, si bien es cierto que la previa jurisprudencia del Tribunal
Constitucional sobre esta materia tenía sentido antes de la emisión de
la mencionada Ley 31495 (cfr. sentencia emitida en el Expediente
02023-2012-PC/TC), también es verdad que a partir de la vigencia de
esta ley ya no hay disputa interpretativa posible, pues la norma es clara
y categórica en lo que dispone (a menos, ciertamente, que se sostenga
que dicha ley es inconstitucional y, por ende, deba ser objeto de
inaplicación).
9. Respecto de la aplicación de esta regulación en el tiempo, es necesario
precisar que, aunque la ley no lo indique así –quizá por problemas de
técnica legislativa– en el fondo ella constituye una “ley
interpretativa”: en efecto, ella no busca tener eficacia desde su
publicación en el diario oficial –la propia regulación establece que su
objeto de regulación son bonificaciones que estuvieron vigentes entre
el 21 de mayo de 1990 y el 25 de noviembre de 2012–, sino que
pretende esclarecer en qué sentido debe entenderse aquella regulación
que resultaba prima facie antinómica (pues, como indicamos antes,
había una disputa interpretativa respecto a si era de aplicación el
Decreto Supremo 051-91-PCM o la Ley 24029, “Ley del
Profesorado”), lo cual generaba la tensión entre la tesis interpretativas
del cálculo con base en la “remuneración total” o en la “remuneración
total permanente”. En este orden de ideas, lo que la ley hace es
prescribir que la tesis a tomar en cuenta es la de la “remuneración
total” y no solo para las solicitudes a futuro (por ello es de aplicación
a los casos ya en trámite).
10. Con base en lo anterior, considero que las demandas de cumplimiento
que contengan mandamus en los que se haya calculado las
bonificaciones docentes de conformidad con la Ley 31495, y siempre
Los funcionarios y servidores públicos a cargo de la ejecución de lo dispuesto en la presente
ley incurrirán en falta administrativa, en caso de incumplimiento de sus funciones; ello sin
perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que correspondan.”
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y cuando que se respete lo regulado en el Nuevo Código Procesal
Constitucional y lo previsto en el precedente Villanueva Valverde,
deben declararse fundadas.
11. Finalmente, estimo pertinente precisar que, mutatis mutandis, lo antes
explicado también resulta de aplicación a los supuestos en los que las
resoluciones administrativas cuyo cumplimiento se solicita fueron
emitidas como consecuencia de mandatos judiciales, supuestos en los
que también considero que corresponde declarar fundada la demanda.
Por una parte, estamos de todos modos ante resoluciones
administrativas basadas en Derecho que, en caso contengan mandatos
claros y líquidos, deberían poder exigirse a través del proceso
cumplimiento. Además, debe tomarse en cuenta que lo que estaría
pidiéndose acatar es un mandato distinto a la sentencia, derivado de la
propia legislación que estableció el derecho a las bonificaciones, y que
por una situación de bloqueo institucional finalmente ha sido
necesaria su judicialización, por lo que, en tal contexto, lo que cabría
más bien es ofrecer la tutela más célere posible (que, nuevamente,
parece ser la finalidad de la Ley 31495 y es lo más favorable para los
justiciables).
Por las razones expuestas aquí, mi voto es por declarar FUNDADA la
presente demanda de cumplimiento.
S.
OCHOA CARDICH