Sala Segunda. Sentencia 902/2023
EXP. N.° 03216-2022-PC/TC
LIMA
RAÚL ANTONIO RÁMÍREZ LÓPEZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 17 días del mes de julio de 2023, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse y
Domínguez Haro, con la participación del magistrado Ochoa Cardich,
convocado para dirimir la discordia suscitada en autos, ha emitido la presente
sentencia. El magistrado Morales Saravia emitió voto singular, el cual se
agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de
conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Raúl Antonio
Ramírez López contra la resolución de fojas 216, de fecha 14 de junio de 2022,
expedida por la Segunda Sala Constitucional Permanente de la Corte Superior
de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Mediante escrito presentado el 7 de agosto de 2019, subsanado y
modificado por el escrito del 2 de setiembre de 2019, el recurrente interpone
demanda de cumplimiento contra el Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo, a fin de que el emplazado cumpla con transferirlo a la Superintendencia
Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en cumplimiento del mandato
contenido en la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 29981.
Refiere que la antedicha norma ordena transferir a la Sunafil los órganos,
unidades orgánicas y cargos del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
relacionados con la supervisión y fiscalización del cumplimiento de la normativa
sociolaboral, y que la Sunafil asume el personal correspondiente a dichas
dependencias, dentro del plazo de 120 días hábiles desde la entrada en vigor de
dicha ley, pero que la entidad demandada no ha cumplido con transferirlo a la
Sunafil.
El actor manifiesta que es servidor público activo del ministerio emplazado
desde el 27 de diciembre de 1995, bajo el régimen laboral regulado por el
Decreto Legislativo 276, y que ejerce el cargo de Abogado IV de la Dirección
de Inspección del Trabajo de la Dirección Regional de Trabajo y Promoción del
Empleo de Lima Metropolitana, pero que a la fecha de entrada en vigencia de la
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Ley 29981 se encontraba desempeñando funciones de subdirector de la
Dirección Operativa de Inspección del Trabajo de la Dirección General de
Inspección del Trabajo, órgano de línea a cargo de la supervisión y fiscalización
del cumplimiento de la normativa sociolaboral. Sostiene que la norma cuyo
cumplimiento reclama no establece condición alguna para ser transferido a la
Sunafil, como tener los cargos de supervisor inspector, inspector de trabajo o
inspector auxiliar de trabajo (ff. 73 y 127).
El Primer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima, mediante
Resolución 1, de fecha 23 de setiembre de 2019, admite a trámite la demanda (f.
138).
La procuradora pública del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
emplazada contesta la demanda. Afirma que, de acuerdo a lo establecido en la
Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 29981, la Sunafil asume
al personal correspondiente a las dependencias a cargo de la supervisión y
fiscalización del cumplimiento de la normativa sociolaboral, y que, conforme a
su Sexta Disposición Complementaria Transitoria, los inspectores que a la fecha
de inicio de la vigencia de la referida ley hayan ingresado por concurso público
o que se encuentren en la carrera de inspector del trabajo establecida en la Ley
28806, Ley de Inspección del Trabajo, se incorporan a la Sunafil sin más
requisitos que los antes señalados, por lo que la transferencia efectuada a la
Sunafil solo comprendía al personal inspectivo que a dicha fecha ocupaba los
cargos de supervisor inspector, inspector de trabajo o inspector auxiliar de los
regímenes laborales de los Decretos Legislativos 276 y 728.
Precisa que el accionante, a la fecha de la entrada en vigencia de la Ley
29881, se desempeñaba como Abogado IV, Nivel SPA, bajo el régimen laboral
del Decreto Legislativo 276, por lo que ejercía un cargo distinto a los cargos que
ocupaban los sujetos de transferencia y por este motivo no formó parte del
personal a ser transferido a la Sunafil (f. 169).
El a quo, mediante Resolución 5, de fecha 25 de marzo de 2021, declaró
improcedente la demanda, por considerar que la norma cuyo cumplimiento
solicita el accionante contradice los supuestos de procedencia establecidos en la
sentencia recaída en el Expediente 00168-2005-PC/TC, toda vez que no se ha
cumplido con acreditar, con relación al demandante, el carácter ineludible y
obligatorio del mandato contenido en la Primera Disposición Complementaria
Final de la Ley 29981, pues, conforme se acredita en autos, el actor desde el 27
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de noviembre de 1995 viene ocupando el cargo de Abogado IV (SPA) de la
Dirección de Inspección del Trabajo de la Dirección Regional de Trabajo y
Promoción del Empleo de Lima Metropolitana, y si bien forma parte de una
unidad orgánica, no desarrolla en forma específica la labor de supervisión y
fiscalización de la normativa sociolaboral (f. 184).
La Sala Superior revisora confirmó la apelada por similar argumento. Hace
notar que de la lectura conjunta de la Primera Disposición Complementaria Final
y la Sexta Disposición Complementaria Transitoria de la Ley 29981 se aprecia
que la transferencia a la Sunafil solo correspondía al personal de supervisión y
fiscalización del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo que a la fecha
de entrada en vigencia de dicha norma acreditara haber ingresado por concurso
público o encontrarse incluido en la carrera de inspector del trabajo establecida
en la Ley 28806; que el demandante no logra acreditar que cumple dicho
requisito, pues desde su fecha de ingreso en la entidad emplazada ha ocupado el
cargo de Abogado IV (SPA) en el área de la Dirección de Prevención y Solución
de Conflictos de la Dirección Regional de Trabajo y Promoción Social de Lima
Callao, por lo que está sujeto al régimen laboral del Decreto Legislativo 276. La
Sala concluye que el mandato cuyo cumplimiento se reclama no dispone de
manera expresa que el demandante, con el cargo que actualmente tiene,
necesariamente deba ser transferido a la Sunafil (f. 216).
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. La pretensión de la parte demandante tiene por objeto que se dé
cumplimiento al mandato contenido en la Primera Disposición
Complementaria Final de la Ley 29981, que establece la transferencia a
la Sunafil de los órganos, unidades orgánicas y cargos del Ministerio de
Trabajo y Promoción del Empleo referidos a la supervisión y
fiscalización del cumplimiento de la normativa sociolaboral; y que, como
consecuencia de ello, se ordene transferirlo a la Sunafil.
Requisito especial de la demanda
2. Con el documento de fecha cierta obrante a fojas 3 se acredita que el
recurrente ha cumplido el requisito especial de la demanda de
cumplimiento previsto en el artículo 69 del Código Procesal
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Constitucional, vigente al momento de la interposición de la demanda
(actualmente regulado en el mismo artículo del Nuevo Código Procesal
Constitucional).
Análisis del caso concreto
3. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política establece que la
acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario
renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte,
el artículo 65, inciso 1, del pretérito Código Procesal Constitucional,
vigente a la fecha de interposición de la demanda, señala que el proceso
de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente
dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo
firme.
4. La Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 29981, Ley que
crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil),
modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley
27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, publicada en el diario
oficial El Peruano el 15 de enero de 2013, cuyo cumplimiento solicita el
recurrente, establece lo siguiente:
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
PRIMERA. Transferencia de funciones
Transfiérase a la Sunafil los órganos, unidades orgánicas y cargos del
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, referidas a la supervisión y
fiscalización del cumplimiento de la normativa sociolaboral. La Sunafil asume
el acervo documentario, los bienes, los pasivos, los recursos y el personal
correspondientes a dichas dependencias, dentro del plazo de ciento veinte días
hábiles desde la vigencia de la presente Ley.
[…] (el subrayado es nuestro).
5. Si bien se pretende el cumplimiento de la Primera Disposición
Complementaria Final de la Ley 29981, este Tribunal estima necesario tener
en consideración las siguientes disposiciones de dicha norma:
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en
adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio
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de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y
fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de
seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar
investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.
Artículo 20. Régimen laboral
Los trabajadores de la Sunafil están sujetos al régimen laboral de la actividad
privada hasta que se implemente la carrera pública.
El personal inspectivo en todos los niveles ingresa por concurso público a la
carrera del inspector de trabajo y está sujeto a procesos de evaluación anual.
(énfasis adicionado).
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
SÉTIMA. Vigencia
La presente Ley entra en vigencia a partir de la aprobación del Reglamento de
Organización y Funciones de la Sunafil, salvo lo dispuesto en las disposiciones
complementarias finales y transitorias que entran en vigencia desde su
publicación.
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSITORIAS
SEXTA. Inspectores sujetos a la carrera del inspector del trabajo
Los inspectores que a la fecha de inicio de la vigencia de la presente Ley hayan
ingresado por concurso público y/o que se encuentran en la carrera del
inspector del trabajo establecida en la Ley 28806, Ley de Inspección del
Trabajo, se incorporan a la Sunafil sin más requisitos que los antes
mencionados. (el subrayado es nuestro).
6. En cuanto al mandato cuyo cumplimiento reclama el recurrente, se
advierte que la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley
29981 contiene de manera expresa dos preceptos: a) transferir a la Sunafil
los órganos, unidades orgánicas y cargos del Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo referidos a la supervisión y fiscalización del
cumplimiento de la normativa sociolaboral; y b) la Sunafil asume el
personal correspondiente a dichas dependencias. En otras palabras, la
transferencia a la Sunafil es de todo el personal, sin restricción alguna,
con excepción del personal inspectivo
—supervisores inspectores, inspectores de trabajo o inspectores
auxiliares—, pues para este personal la Sexta Disposición
Complementaria Transitoria exige como requisito para su transferencia
que a la fecha de inicio de la vigencia de la Ley 29981 hayan ingresado
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por concurso público o que se encuentren en la carrera de inspector del
trabajo establecida en la Ley 28806.
7. Siendo ello así, corresponde verificar si el demandante, al momento de
la entrada en vigencia de la Primera Disposición Complementaria Final
de la Ley 29981 —15 de enero de 2013, fecha de su publicación en el
diario oficial El Peruano, conforme a lo estipulado por su Sétima
Disposición Complementaria Final—, tenía la condición de personal
perteneciente a algún órgano o unidad orgánica del Ministerio de Trabajo
y Promoción del Empleo vinculado a la supervisión y fiscalización del
cumplimiento de la normativa sociolaboral.
8. Conforme al Memorando 141-2011-MTPE/4/12, de fecha 8 de
noviembre de 2011, el recurrente a partir de dicha fecha pasó a laborar a
la Dirección Operativa de Inspección del Trabajo de la Dirección General
de Inspección del Trabajo (f. 12). Asimismo, se aprecia que mediante la
Resolución Directoral 000122-2012-MTPE/4/12, de fecha 18 de abril de
2012 (f. 17), se resuelve “ENCARGAR a partir del 2 de Enero de 2012,
al señor RAÚL ANTONIO RAMÍREZ LÓPEZ, Abogado IV (SPA) de la
Dirección de Inspección del Trabajo de la Dirección Regional de
Trabajo y Promoción del Empleo de Lima Metropolitana, las funciones
de Supervisor Sectorial (F-1) de la Dirección de Regulación y
Supervisión del Sistema de Inspección de la Dirección General de
Inspección del Trabajo”. (cursivas agregadas).
Por último, conforme a la Constancia de Trabajo 139-2019-MTPE/4/12,
de fecha 19 de junio de 2019, el recurrente venía laborando desde el 27
de diciembre de 1995 como personal nombrado bajo el régimen del
Decreto Legislativo 276, ocupando el cargo de Abogado IV (SPA) de la
Dirección de Inspección del Trabajo de la Dirección Regional de Trabajo
y Promoción del Empleo de Lima Metropolitana (f. 135).
9. Por lo tanto, queda acreditado que el actor a la fecha de entrada en
vigencia de la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley
29981 (15 de enero de 2013) venía laborando en la Dirección de
Inspección del Trabajo, unidad orgánica de la Dirección Regional de
Trabajo y Promoción del Empleo de Lima Metropolitana, conforme al
artículo 95 del entonces vigente Reglamento de Organización y
Funciones del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, aprobado
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mediante el Decreto Supremo 004-2010-TR. En consecuencia, ha
quedado acreditada la renuencia de la entidad emplazada al
cumplimiento del mandato contenido en la referida norma legal, por lo
que corresponde estimar la demanda.
10. Sin perjuicio de lo expresado, es pertinente mencionar que el artículo 20
de la Ley 29981, en relación con el régimen laboral de los trabajadores
de la Sunafil, establece que el personal inspectivo en todos los niveles,
es decir, supervisores inspectores, inspectores de trabajo e inspectores
auxiliares, ingresa por concurso público a la carrera de inspector de
trabajo; y que, en concordancia con dicha disposición, su Sexta
Disposición Complementaria Transitoria estipula que los inspectores que
a la fecha de inicio de la vigencia de dicha ley hayan ingresado por
concurso público o que se encuentren en la carrera de inspector del
trabajo establecida en la Ley 28806, Ley de Inspección del Trabajo, se
incorporan directamente a la Sunafil.
El recurrente no se encuentra en este caso, pues si bien en diversas
oportunidades se le asignó funciones inspectivas, estas fueron en la
modalidad de “encargo”, acción administrativa para el desplazamiento
temporal y excepcional de los servidores dentro de la Carrera
Administrativa, conforme a los artículos 76 y 82 del Decreto Supremo
05-90-PCM, Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, y el cargo
ejercido fue el de Abogado IV (SPA), lo cual, conforme se detalló en los
fundamentos 8 y 9 supra, no desvirtúa que al actor tenía la condición de
personal perteneciente a un órgano o unidad orgánica del Ministerio de
Trabajo y Promoción del Empleo vinculado a la supervisión y
fiscalización del cumplimiento de la normativa sociolaboral.
11. Así las cosas, en la medida en que se ha acreditado la renuencia de la
entidad demandada a cumplir el mandato contenido en la Primera
Disposición Complementaria Final de la Ley 29981, de conformidad con
el artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional, debe asumir los
costos procesales, los cuales deberán ser liquidados en la etapa de
ejecución de la presente sentencia.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú,
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HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda, al haberse comprobado la renuencia
del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo a cumplir el mandato
contenido en la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley
29981.
2. ORDENAR al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo que dé
cumplimiento al mandato contenido en la Primera Disposición
Complementaria Final de la Ley 29981 y que, en virtud de ello, transfiera
a don Raúl Antonio Ramírez López a la Superintendencia Nacional de
Fiscalización Laboral (Sunafil), en un plazo máximo de 10 días hábiles,
bajo apercibimiento de que el juez de ejecución imponga las medidas
coercitivas prescritas en el artículo 27 del Nuevo Código Procesal
Constitucional, con el abono de los costos procesales.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE
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VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MORALES SARAVIA
Discrepo, respetuosamente, de la decisión de mayoría que ha decidido
declarar FUNDADA la demanda y ORDENA al Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo que dé cumplimiento al mandato contenido en la
Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 29981 y que, en virtud
de ello, transfiera a don Raúl Antonio Ramírez López a la Superintendencia
Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil). Mi posición se sustenta en las
siguientes razones:
1. La Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 29981, que crea
la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, entre otras,
publicada en el diario oficial El Peruano el 15 de enero de 2013, establece
lo siguiente: “Transfiérase a la Sunafil los órganos, unidades orgánicas y
cargos del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, referidas a la
supervisión y fiscalización del cumplimiento de la normativa
sociolaboral. La Sunafil asume el acervo documentario, los bienes, los
pasivos, los recursos y el personal correspondientes a dichas
dependencias (…)”. [resaltado agregado]
2. En aplicación de la citada ley la Administración dispuso sólo la
transferencia de los trabajadores que desempeñen las siguientes
funciones: Supervisor Inspector, Inspector de Trabajo e Inspectores
Auxiliares.
3. En vista de que el demandante no fue transferido a la Sunafil, presentó
un escrito con fecha 21 de mayo de 2018, solicitando dicha transferencia.
Ante este pedido, la Oficina General de Recursos Humanos del
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, emitió la Carta 153-
2018-MTPE/4/12 de fecha 5 de julio de 2018, recibida por el demandante
el 6 de julio de 2018, en la que se le comunica que su pedido no puede
ser atendido. La razón principal de la denegatoria, contenida en el
Informe 015-2018—MTPE/4/12.CELA, es que el demandante “a la
fecha de entrada en vigencia de la Ley 29981 se desempeñaba como
Abogado IV, Nivel SPA, bajo el régimen laboral del Decreto Legislativo
276; por lo que no formó parte del personal transferido a la SUNAFIL”
(foja 7).
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4. El 7 de junio de 2019 el demandante presenta un nuevo escrito solicitando
ser transferido a la Sunafil. Ante dicho pedido, la Oficina General de
Recursos Humanos del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
se dirige al demandante (Carta 196-2019-MTPE/4/12 de fecha 18 de
junio de 2019) y le informa que su pedido fue atendido con anterioridad
mediante Carta 153-2018-MTPE/4/12, la que no fue impugnada por éste,
por lo que “tiene el estatuto jurídico de acto firme, conforme lo regulado
en el artículo 212 de la Ley 27444 (…). En tal sentido, al existir un
pronunciamiento firme por parte de la autoridad administrativa no se
amerita un nuevo pronunciamiento sobre lo solicitado” (foja 4).
5. En consecuencia, habiéndose verificado: i) que la Administración,
mediante Carta 153-2018-MTPE/4/12 de fecha 5 de julio de 2018, se
pronunció en el sentido de que el pedido de traslado del demandante no
resultaba procedente; ii) que dicha carta fue recibida por el demandante
el 6 de julio de 2018 (foja 5); y iii) que desde dicha fecha hasta la fecha
de presentación de la demanda (7 de agosto de 2019, foja 73) ha
transcurrido en exceso el plazo de 60 días para interponer la demanda de
cumplimiento. Por tanto, debe desestimarse la presente demanda.
Sentido de mi voto
Por todo lo expuesto, mi voto es porque se declare IMPROCEDENTE la
demanda.
S.
MORALES SARAVIA