Sala Primera. Sentencia 562/2023
EXP. N.° 04525-2022-PHC/TC
LIMA
LIZ NOEMÍ VERÁSTEGUI
ARRASCUE DE VILLEGAS
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 23 días del mes de octubre de 2023, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Monteagudo Valdez,
Pacheco Zerga y Ochoa Cardich, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don José Luis Antonio
Falla Llontop abogado de doña Liz Noemí Verástegui Arrascue de Villegas
contra la Resolución 7, de fecha 12 de setiembre de 20221, expedida por la
Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que
declaró improcedente la demanda de habeas corpus de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 17 de mayo de 2022, doña Liz Noemí Verástegui Arrascue de
Villegas interpuso demanda de habeas corpus2 y la dirigió contra el ex
presidente de la República, don José Pedro Castillo Terrones; contra el ex
presidente del Consejo de Ministros, don Aníbal Torres Vásquez; el ex
ministro de Salud, don Jorge López Peña; el ex ministro de Justicia y Derechos
Humanos, don Félix I. Chero Medina; el ex ministro de Transportes y
Comunicaciones, don Nicolás Bustamente Coronado; el ex ministro de la
Producción, don Jorge Luis Prado Palomino; el ex ministro de Comercio
Exterior y Turismo, don Roberto Sánchez Palomino; el ex ministro del Interior,
don Alfonso Chávarry Estrada; el ex ministro de Defensa, don José Luis
Gavidia Arrascue; la ex ministra de Desarrollo e Inclusión Social, doña Dina
Ercilia Boluarte Zegarra; el ex ministro de Economía y Finanzas, don Óscar
Graham Yamahuchi; el ex ministro de Educación, don Rosendo Leoncio Serna
Román; el ex ministro de Vivienda, don Geiner Alvarado López; la ex ministra
de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, doña Diana Miloslavich Túpac; el ex
ministro de Cultura, don Alejandro Salas Zegarra; el ex ministro del Ambiente,
don Modesto Montoya Zavaleta, el ex ministro de Relaciones Exteriores, don
César Landa Arroyo; el ex ministro de Energía y Minas, don Carlos Sabino
Palacios Pérez; el ex ministro de Desarrollo Agrario y Riego, don Óscar Zea
Choquechambi; y la ex ministra de Trabajo y Promoción del Empleo, doña
Betsy Betzabé Chávez Chino.
1 F. 1532 del Tomo III-3 del expediente
2 F. 1 del Tomo I -1 del expediente
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Denuncia la vulneración a los derechos a la salud, a la vida, a la
integridad personal, moral y psíquica, al libre desarrollo y bienestar de la
persona humana, a la libertad personal, a la seguridad personal, a trabajar
libremente, a no ser discriminado, a elegir su lugar de residencia, a transitar por
el territorio nacional, a la libre empresa y a contratar, y de los principios de
razonabilidad.
Solicita que se declare la inaplicación del Decreto Supremo 041-2022-
PCM, publicado con fecha 23 de abril de 2022, y que se le permita transitar sin
que se le exija la presentación del carné de vacunación, y pueda ejercer todos
sus derechos y realizar cualquier acto que se encuentre dentro del ámbito de su
libertad individual y acceder a los servicios esenciales.
La recurrente sostiene que don Edgar Alejandro Peña Caballero se dedica
a la investigación sobre la pandemia del Covid-19, y realiza seguimiento de las
estadísticas sobre las personas vacunadas y no vacunadas, entre otro tipo de
información difundida por las entidades del Estado, encontrando cifras
alarmantes de los hospitalizados, que demostraría que la vacunación no
garantiza mantener una óptima condición de salud, sino lo contrario, por lo que
debe iniciarse una investigación al respecto.
Señala que la persona vacunada y no vacunada, contagian por igual,
razón por la que si bien la vacunación no es obligatoria, sin embargo se obliga
que las personas estén vacunadas para transitar por lugares públicos y privados,
pese a que las estadísticas demuestran que la vacunación no evita la muerte,
reiterando que los estudios realizados respecto de la vacuna mencionan que
esta no garantiza protección alguna contra el Covid-19.
Por otro lado, señala que, respecto al test de proporcionalidad sobre el
decreto supremo cuestionado, no se ha tomado en cuenta que se causa
discriminación, dadas las medidas aplicadas a millones de peruanos, siendo la
muerte civil para quien no se vacuna, impidiendo el ingreso y salida de
cualquier lugar público y privado.
El Noveno Juzgado Especializado en lo Constitucional de la Corte
Superior de Justicia de Lima, mediante Resolución 1, de fecha 17 de mayo de
20223, admitió a trámite la demanda de habeas corpus.
3 F. 242 del tomo I-2 del expediente
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El procurador público encargado de la defensa de los intereses del
Ministerio de Cultura contestó la demanda de habeas corpus4 y solicitó que sea
desestimada. Al respecto, alega que las medidas legales asumidas por el
gobierno son emitidas por el presidente de la República, la presidencia del
Consejo de Ministros y el Ministerio de Salud, pues no es responsabilidad de
ese despacho la planificación y/o ejecución de las medidas dictadas en el marco
de la emergencia sanitaria. En esta línea, el Ministerio de Cultura no ha emitido
los decretos supremos cuestionados, sino ha realizado la acción de refrendar el
citado decreto; es así que el ministerio que representa no tiene interés jurídico
en el resultado del proceso. Asimismo, expresa que las medidas dictadas
persiguen proteger la defensa de la salud pública y la vida de las personas, pues
la salud pública en el marco de la emergencia sanitaria, adquiere especial
relevancia, siendo el deber del Estado su protección.
El procurador público del Ministerio de la Mujer y Poblaciones
Vulnerables contestó la demanda de habeas corpus5 y solicitó que sea
declarada desestimada, pues dicha entidad no ha expedido el cuestionado
decreto supremo. Además, no se dan los supuestos para que proceda el presente
proceso constitucional; por el contrario, la demanda se sustenta en posiciones
subjetivas y sin sustento alguno contra las decisiones adoptadas por el gobierno
central que ha emitido el decreto supremo cuestionado en salvaguarda del
derecho a la vida, integridad física, psíquica, el derecho a la salud, entre otros.
Asimismo, expresó que en puridad el demandante persigue la
inconstitucionalidad del citado decreto, lo que procede a través de un proceso
de acción popular.
El procurador público del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
contestó la demanda de habeas corpus6 y solicitó que sea rechazada ante la
inexistencia de acción por parte de ese ministerio que vulnere o amenace los
derechos de la parte demandante, dado que en la demanda no se ha señalado
cuál es la actuación por parte del titular del ministerio que generaría la
afectación de los derechos invocados, por lo que ha sido indebidamente
incorporado al proceso. Alega que no se está ante un supuesto de vacunación
obligatoria, pues la población puede optar por no vacunarse. Respecto al
principio de proporcionalidad y razonabilidad, expresa que los derechos
4 F. 254 del tomo I-2 del expediente
5 F. 380 del Tomo I-3 del expediente
6 F. 396 del Tomo I-3 del expediente
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constitucionales no son absolutos, sino relativos, además de que el decreto
supremo cuestionado no dispone la vacunación obligatoria o forzada de los
ciudadanos para ejercer su derecho a la libertad de tránsito.
El procurador público de los asuntos jurídicos del Ministerio de
Desarrollo Agrario y Riego contestó la demanda de habeas corpus7 y solicitó
que sea declarada improcedente, pues no se puede concluir de que existe
vulneración alguna de los derechos alegados, pues incluso de haberse dictado
ciertos límites a su ejercicio, la Constitución tolera tales límites en la medida
en que se busque proteger los intereses públicos mayores como es la salud
pública.
El procurador público adjunto del Ministerio de Economía y Finanzas
contestó la demanda de habeas corpus8 y solicitó que sea desestimada, pues
considera que la suspensión de los derechos constitucionales dispuesta por los
dispositivos legales cuestionados se encuentra amparada por el artículo 44 de la
Carta Magna, que establece la plena vigencia de los derechos humanos, y con
esto se le obliga a proteger a la población de las amenazas contra su seguridad
y bienestar. Por ende, en el marco de dicha obligación, el Estado puede diseñar
políticas públicas orientadas a resolver los grandes problemas de la sociedad y
a la consecución de determinados fines, lo que implica establecer medidas
adecuadas para que se logre el desarrollo equilibrado de la nación.
El procurador público del Ministerio de Energía y Minas contestó la
demanda de habeas corpus9 y solicitó que sea desestimada. Para tal efecto
argumenta que la norma cuestionada se encuentra debidamente justificada
respecto de la intervención de los derechos fundamentales, pues se ha
efectuado en el marco constitucional que le asiste. Es así que en el marco del
estado de emergencia se permite la restricción de ciertos derechos, razón por la
que, en salvaguarda del derecho a la salud de la población, el Estado ha
perseguido agilizar la vacunación a fin de protegerlos de cualquier contagio
que acarree una afectación gravosa a su salud.
El procurador público del Ministerio de Inclusión y Desarrollo Social
contestó la demanda de habeas corpus10 y solicitó que sea desestimada, en
atención a que no se ha cumplido con precisar cuál ha sido la participación de
7 F. 479 del Tomo I-3 del expediente
8 F. 490 del Tomo I-3 del expediente
9 F. 572 del Tomo II-1 del expediente
10 F. 600 del Tomo II-1 del expediente
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cada uno de los demandados en los supuestos derechos constitucionales
vulnerados. Es así que expresa que el gobierno, en el marco de la emergencia
sanitaria, ha dictado una serie de medidas, tendientes a la protección del
derecho a la salud, y a la no propagación del Covid-19, disposiciones que han
sido emitidas teniendo en cuenta el principio de razonabilidad administrativa, a
efectos de salvaguardar la salud pública.
El procurador público adjunto a cargo de los asuntos judiciales del
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento contestó la demanda de
habeas corpus11 y solicitó que la demanda sea desestimada, dado que busca
cuestionar la validez de una medida sanitaria establecida justamente para
salvaguardar el derecho a la vida y la salud de la población, sin advertir que la
norma cuestionada se presume constitucional, y no es posible su
cuestionamiento a través del proceso de amparo. Por otro lado, señaló que el
Estado, con el fin de garantizar el derecho a la salud del colectivo, se encuentra
habilitado y tiene el deber de implementar políticas públicas, como son las
medidas contenidas en las disposiciones legales cuestionadas. Finalmente
afirma que los derechos constitucionales no son absolutos y pueden ser
restringidos o limitados por salud pública.
El procurador público del Ministerio de la Producción contestó la
demanda de habeas corpus12 y solicitó que sea declarada improcedente o
infundada, dado que, ante la emergencia sanitaria, el Estado ha dispuesto
medidas diversas, con la finalidad de combatir la propagación del Covid-19, a
efectos de proteger a la población en esta nueva convivencia. Por ello, se han
dispuesto restricciones al ejercicio de los derechos fundamentales, con el
objeto de proteger el derecho a la vida y a la salud de la población. Agrega que
las disposiciones legales cuestionadas no colisionan con la normatividad
existente, sino por el contrario, persigue la protección al derecho a la salud
pública.
El procurador público adjunto del Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo contestó la demanda de habeas corpus13 y propuso la excepción de
incompetencia por razón de la materia, al considerar que no procede el habeas
corpus contra normas ni resoluciones judiciales emanadas de un procedimiento
regular, por lo que en este caso correspondía cuestionar dicha norma a través
11 F. 633 del Tomo II-1 del expediente
12 F. 658 del Tomo II-2 del expediente
13 F. 718 del Tomo II-2 del expediente
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del proceso de acción popular. Respecto al fondo del caso, expresa que la
pandemia generada por el Covid-19 constituye una circunstancia grave que
afecta la vida de la población, razón por la que el Estado debe adoptar las
medidas sanitarias que favorezcan a la población, tales como el uso de
mascarillas, pruebas de detección del Covid-19, entre otros. Por otro lado,
considera que la vacuna es una medida que evita la propagación del Covid-19,
y que los no vacunados representan más del 85 % de los pacientes en UCI.
Respecto a la materia del ministerio, señaló que se han respetado los derechos
de los trabajadores, tomándose las acciones necesarias para prevenir cualquier
afectación a la salud de estos. Finalmente, afirma que la norma cuestionada
cumple el objetivo perseguido, más aún dentro de los espacios públicos y
privados, con lo que se protege un bien jurídico mayor como es la salud
pública.
El procurador público del Ministerio de Defensa, contestó la demanda de
habeas corpus14 y solicitó que sea desestimada, dado que no se advierte la
vulneración a los derechos constitucionales invocados. Asimismo, no existe
derecho absoluto e ilimitado, por lo que el derecho a la libertad de tránsito
puede ser restringido en virtud de una ley o en salvaguarda de otros derechos
constitucionales, como es la salud pública. Por otro lado, considera que las
medidas adoptadas mediante el decreto supremo cuestionado obedecen a un
criterio de razonabilidad y proporcionalidad, ya que no restringe de manera
intensiva los derechos de las personas.
El procurador público a cargo del Sector Interior contestó la demanda de
habeas corpus15 y solicitó que sea declarada infundada, en atención a que dada
la emergencia sanitaria, se han venido emitiendo una serie de decretos
supremos mediante los cuales se han establecido medidas sanitarias con el
objeto de contrarrestar la propagación del Covid-19. Por otro lado, expresa que
no existen derechos absolutos, por lo que pueden ser limitados a efecto de
tutelar otros bienes constitucionales protegidos, bajo los principios de
razonabilidad y proporcionalidad. Es así que, aplicado el test de
proporcionalidad, se aprecia que la intervención en el derecho a la libertad de
tránsito se encuentra debidamente justificada, siendo las medidas adoptadas
idóneas y necesarias para el fin que se pretende conseguir.
El procurador público a cargo del Ministerio de Comercio Exterior y
14 F. 765 del Tomo II-2 del expediente
15 F. 865 de Tomo II-3 del expediente
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Turismo contesta la demanda de habeas corpus16 y solicita que sea
desestimada, dado que las normas emitidas se han dictado dentro del marco
constitucional, con la finalidad de que se cause un efecto positivo en la
población. Es así que las medidas adoptadas en los centros comerciales, tienen
la finalidad de proteger a la población y que los que no se han vacunado se
motiven a vacunarse. De otro lado, sostiene que el derecho a la libertad de
tránsito puede ser sometido a limitaciones por razones de sanidad, por lo que el
decreto supremo cuestionado persigue la protección del derecho a la salud
pública en resguardo de la población.
El procurador público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de
Educación contestó la demanda de habeas corpus17 y solicitó que sea declarada
improcedente, en atención a que se encuentra plenamente determinado qué
ministerio es el emisor de la norma, por lo que el emplazado no tiene
legitimidad alguna. Asimismo, señaló que las normas cuestionadas, han sido
emitidas dentro del marco constitucional, agregando que las limitaciones
impuestas al derecho a la libertad de tránsito se encuentran plenamente
justificadas, en la protección de un bien jurídico mayor, como es la salud
pública.
El procurador público adjunto del Ministerio de Relaciones Exteriores
contestó la demanda de habeas corpus18 y solicitó que sea declarada
improcedente, en atención a que las medidas sanitarias dispuestas se
encuentran dentro del marco de la legalidad, son de carácter temporal y
proporcional a la gravedad de la pandemia; es así que las medidas dictadas
tienen como finalidad legítima salvaguardar la vida y salud de los ciudadanos.
Por otro lado, expresa que, aplicado el test de proporcionalidad, las medidas
dispuestas se encuentran plenamente justificadas, pues son idóneas y necesarias
para el fin perseguido.
El procurador público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio del
Ambiente contestó la demanda de habeas corpus19 y argumentó que las normas
emitidas como consecuencia del Covid-19 están destinadas a reforzar las
medidas de vigilancia y prevención de transmisión del virus, con el objeto de
proteger los derechos fundamentales a la vida y la salud de los ciudadanos. Es
así que las normas han sido emitidas en el contexto de la emergencia sanitaria,
16 F. 880 del Tomo II-3 del expediente
17 F. 892 del Tomo II-3 del expediente
18 F. 945 del Tomo II-3 del expediente
19 F. 988 del Tomo II-3 del expediente
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por lo que ha sido necesario prorrogar las medidas de vigilancia y prevención
para evitar la propagación del virus.
El procurador público adjunto a cargo de los asuntos judiciales del Poder
Judicial devuelve la cédula de notificación, por cuanto la demanda no está
dirigida contra algún funcionario o servidor de esa institución20.
El procurador público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de
Salud contestó la demanda de habeas corpus21 y solicitó que la demanda sea
declarada infundada, pues se verifica que la posición del demandante prioriza
intereses individuales sobre los derechos a la salud y vida de la población, ya
que con las medidas dictadas se ha conseguido una disminución de la
propagación del Covid-19. Agrega que la norma ha sido emitida dentro del
marco constitucional, con el objeto de proteger un bien jurídico de mayor
relevancia como es la salud pública, razón por la que considera que en este
contexto existen derechos que pueden ser restringidos y limitados, en la
búsqueda de la protección de la salud de la colectividad. Agrega que debe tener
presente el principio de predictibilidad de las decisiones judiciales, dado que,
sobre la misma pretensión, se han emitido decisiones desestimatorias.
El procurador público de la Presidencia del Consejo de Ministros
contestó la demanda de habeas corpus22 y argumentó que el derecho a la
libertad de tránsito no es un derecho absoluto y puede estar sujeto a
restricciones por razones de sanidad. Además, expresa que, si bien el
demandante está cuestionando el hecho de que se le estaría vulnerando sus
derechos con el hecho de que no se le permita ejercer libremente sus derechos,
al no estar vacunado; sin embargo, debe considerarse que dicha medida ha sido
establecida previamente por otros decretos supremos, dado el estado de
emergencia sanitaria.
El Noveno Juzgado Constitucional de la Corte Superior de Justicia de
Lima, mediante sentencia, Resolución 4, de fecha 9 de agosto de 202223,
declaró improcedente la demanda de habeas corpus, al estimar que la exigencia
de presentar el carné de vacunación para el ingreso a los espacios cerrados que
desarrollen actividades económicas tiene como justificación la protección del
bien constitucional de la salud pública. Refiere que el Estado, dentro de sus
20 F. 997 del Tomo II-3 del expediente
21 F. 1002 del Tomo III-1 del expediente
22 F. 1336 del Tomo III-3 del expediente
23 F. 1432 del tomo III-3 del expediente
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políticas públicas de salud, tiene como directriz garantizar acciones positivas
para la prevención, curación y rehabilitación con la finalidad de que la
población disfrute del más alto nivel posible de la salud física y mental de
forma individual, pero también de forma colectiva. De esta manera, considera
que la vacuna es un instrumento importante para la reducción de riesgo de
enfermedad, por lo que la restricción es razonable y proporcional. Del mismo
modo, la decisión de vacunarse es libre, por lo que deberá asumir las
restricciones de ingreso a lugares públicos.
La Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima
confirmó la apelada por similares fundamentos.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. El objeto de la presente demanda es que se declare la inaplicación del
Decreto Supremo 041-2022-PCM y que se le permita a doña Liz Noemí
Verástegui Arrascue de Villegas transitar sin que se le exija la
presentación del carné de vacunación, y pueda ejercer todos sus derechos
y realizar cualquier acto que se encuentre dentro del ámbito de su libertad
individual y acceder a los servicios esenciales.
2. Se alega la vulneración a los derechos a la salud, a la vida, a la integridad
personal, moral y psíquica, al libre desarrollo y bienestar de la persona
humana, a la libertad personal, a la seguridad personal, a trabajar
libremente, a no ser discriminado, a elegir su lugar de residencia, a
transitar por el territorio nacional, a la libre empresa y a contratar, y de
los principios de razonabilidad.
Análisis del caso
3. El objeto de los procesos constitucionales de la libertad, de conformidad
con lo establecido en el artículo 1 del Nuevo Código Procesal
Constitucional es la protección de los derechos constitucionales, ya sean
de naturaleza individual o colectiva y, por ende, reponer las cosas al
estado anterior a la violación o amenaza de violación de un derecho
constitucional, con lo cual, carecerá de objeto emitir pronunciamiento de
fondo cuando cese la amenaza o violación o se torna irreparable.
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4. En el presente caso, se advierte que la demandante solicita la inaplicación
del Decreto Supremo 041-2022-PCM publicado con fecha 23 de abril de
2022. Al respecto, se advierte del contenido de la citada normativa, que
prorroga el estado de emergencia nacional por treinta y un (31) días
calendario, a partir del 1 de mayo de 2022. Además, el cuestionado
decreto fue derogado por el Decreto Supremo 130-2022-PCM, publicado
el 27 de octubre de 2022.
5. En tal sentido, al no estar vigente la norma cuya inaplicación se solicita
en el caso de autos, no existe necesidad de emitir un pronunciamiento de
fondo, al haberse producido la sustracción de la materia controvertida,
conforme a lo dispuesto por el artículo 1 del Nuevo Código Procesal
Constitucional.
6. De otro lado, respecto al cuestionamiento dirigido contra la aplicación de
las vacunas por su alegada ineficacia frente al Covid-19 y los efectos
perjudiciales que surtirían, este Tribunal considera que este extremo debe
ser dilucidado en un proceso que cuente con estación probatoria, lo que
no ocurre en el proceso de habeas corpus conforme se desprende del
artículo 13 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda de habeas corpus.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MONTEAGUDO VALDEZ
PACHECO ZERGA
OCHOA CARDICH