Pleno. Sentencia 384/2023
EXP. N.° 01113-2022-PA/TC
TACNA
GOBIERNO REGIONAL DE TACNA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 29 días del mes de agosto de 2023, en sesión de
Pleno Jurisdiccional, los magistrados Morales Saravia, Pacheco Zerga,
Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro y Monteagudo Valdez, han emitido la
presente sentencia. El magistrado Ochoa Cardich emitió un voto singular,
que se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en
señal de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Williams
Vizcarra Gutiérrez, procurador público regional a cargo de los asuntos
judiciales del Gobierno Regional de Tacna, contra la resolución de fojas
990, de fecha 7 de diciembre de 2021, expedida por la Segunda Sala Civil
de la Corte Superior de Justicia de Tacna que, confirmando la apelada,
declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 11 de diciembre de 2019 (f. 151), el procurador público
regional a cargo de los asuntos judiciales del Gobierno Regional de Tacna
interpuso demanda de amparo contra el Gobierno Regional de Puno y la
Municipalidad Provincial de Tarata, solicitando que se ordene al
emplazado que se abstenga de la realización de cualquier acto que impida
o se destine a impedir, por medios directos e indirectos, la ejecución de la
obra “Mejoramiento y Ampliación de la Provisión de Agua para el
Desarrollo Agrícola en el Valle de Tacna – Vilavilani II – Fase I – Meta:
Canal de Conducción Vilachaullani – Calachaca – Chuapalca”. Alega la
vulneración del derecho fundamental al agua en detrimento de los
pobladores de las localidades de Kovire, Challapalca, Ancuyo, Mamuta,
Kallapuma, Tittijahuani, Chuapalca, ubicadas en los distritos de Ticaco y
Tarata, de la provincia de Tarata, del departamento de Tacna.
Refiere, que el mencionado proyecto tiene por objeto que los
beneficiarios de las localidades de Kovire, Challapalca, Ancuyo, Mamuta,
Kallapuma, Tittijahuani, Chuapalca, ubicadas en los distritos de Ticaco y
Tarata, provincia de Tarata, departamento de Tacna, accedan en
condiciones adecuadas al servicio de agua de riego y optimicen dicho
recurso, en pro de incrementar la producción y del mejoramiento de sus
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cultivos. Añade, que dicha posibilidad de acceso viene siendo amenazada
por conductas de perturbación y obstaculización de diversas autoridades
del Gobierno Regional de Puno, como la utilización de vías
jurisdiccionales para retrasar y/o entorpecer el proyecto, incluso con el
apoyo de diversos dirigentes distritales y provinciales de Tarata, debido a
un evidente clima de desinformación sobre la naturaleza de la obra y los
beneficios que ella conlleva.
El Cuarto Juzgado Civil de Tacna mediante Resolución 1, de fecha
17 de diciembre de 2019 (f. 207), declaró improcedente in limine la
demanda de amparo al considerar que los actos realizados por el
emplazado no constituyen una amenaza inminente de los derechos
constitucionales invocados; en consecuencia, los hechos y los
fundamentos fácticos de la demanda no están referidos en forma directa y
concreta al contenido constitucionalmente protegido de los derechos
invocados.
La Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Tacna
mediante Resolución 11, de fecha 2 de octubre de 2020 (f. 281), declaró
la nulidad de la resolución apelada y dispuso que se califique nuevamente
la demanda al considerar que los hechos que la sustentan rebasarían el
ejercicio de los derechos invocados, y, ante la duda, se debe decidir por la
continuación del proceso en aplicación del artículo III del Título
Preliminar del Código Procesal Constitucional.
El Cuarto Juzgado Civil de Tacna a través de la Resolución 17, de
fecha 13 de noviembre de 2020 (f. 341), admitió a trámite la demanda de
amparo.
Mediante escrito de fecha 3 de diciembre de 2020 (f. 417), el
procurador público regional del Gobierno Regional de Puno dedujo las
excepciones de incompetencia por razón de la materia y de falta de
legitimidad para obrar del demandante; asimismo, contestó la demanda y
señaló que la misma debe declararse improcedente y/o infundada pues no
existe la amenaza alegada a los derechos constitucionales invocados.
El Cuarto Juzgado Civil de Tacna mediante Resolución 21, de fecha
19 de febrero de 2021 (f. 521), declaró infundadas las excepciones
deducidas y saneado el proceso. Y a través de la Resolución 26, de fecha
12 de julio de 2021 (f. 773), declaró infundada la demanda al considerar
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que no se ha acreditado que los emplazados hayan efectuado alguna
acción o conducta que, de manera directa o indirecta, amenace con
impedir la ejecución de la obra “Mejoramiento y Ampliación de la
Provisión de Agua para el Desarrollo Agrícola en el Valle de Tacna –
Vilavilani II – Fase I – Meta: Canal de Conducción Vilachaullani –
Calachaca – Chuapalca”.
La Sala Superior competente confirmó la resolución apelada por
similares fundamentos (f. 990).
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. El recurrente solicita que se ordene al emplazado que se abstenga de la
realización de cualquier acto que impida o se destine a impedir, por
medios directos e indirectos, la ejecución de la obra denominada
“Mejoramiento y Ampliación de la Provisión de Agua para el
Desarrollo Agrícola en el Valle de Tacna – Vilavilani II – Fase I –
Meta: Canal de Conducción Vilachaullani – Calachaca – Chuapalca”.
Refiere como amenazas las conductas desplegadas por los emplazados,
que podrían vulnerar el derecho fundamental al agua de los pobladores
de las localidades de Kovire, Challapalca, Ancuyo, Mamuta,
Kallapuma, Tittijahuani, Chuapalca, ubicadas en los distritos de Ticaco
y Tarata, provincia de Tarata, departamento de Tacna.
Análisis del caso
2. El proceso de amparo, regulado en el artículo 200, numeral 2 de la
Constitución, procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier
autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los derechos
reconocidos por la Constitución, a excepción de los protegidos por
otros procesos constitucionales.
3. En el caso de autos, el Gobierno Regional de Tacna sostiene que con
la interposición de la presente demanda de amparo busca garantizar el
derecho al agua de los pobladores de las localidades de Kovire,
Challapalca, Ancuyo, Mamuta, Kallapuma, Tittijahuani, Chuapalca,
ubicadas en los distritos de Ticaco y Tarata, provincia de Tarata,
departamento de Tacna, por cuanto el Gobierno Regional de Puno y la
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Municipalidad Provincial de Tarata están tratando de impedir la
ejecución de la obra “Mejoramiento y Ampliación de la Provisión de
Agua para el Desarrollo Agrícola en el Valle de Tacna – Vilavilani II
– Fase I – Meta: Canal de Conducción Vilachaullani – Calachaca –
Chuapalca”; para lo cual identifica como conductas amenazantes de la
parte emplazada las siguientes:
i. Las acciones judiciales llevadas a cabo por el Gobierno Regional
de Puno materializadas en una demanda de amparo (f. 7),
destinada a que se deje sin efecto el proceso de convocatoria del
ya mencionado proyecto (Expediente 00876-2017-0-2101-JR-
CI-03); y la medida cautelar otorgada el 9 de octubre de 2020 (f.
304), que suspende la ejecución del Contrato N° 14-209-
GOB.REG.TACNA-PET (Expediente 99-2020-40-2101-JR-CI-
03);
ii. La promoción de reuniones de coordinación con dirigentes
distritales y provinciales de diversas localidades de los
departamentos de Tacna y Puno con la finalidad específica de
oponerse a la ejecución de la obra; y,
iii. El anuncio público e interposición de medidas cautelares contra
el inicio de la ejecución de la obra junto a la promoción
subrepticia de movilizaciones populares en contra de la misma
para impedir su ejecución.
4. Al respecto, cabe recordar que tempranamente el Tribunal
Constitucional dejó establecido en su jurisprudencia que el derecho de
acción es la facultad o poder jurídico del justiciable de acudir al órgano
jurisdiccional en busca de tutela efectiva, independientemente de que
cumpla con los requisitos formales o de que su derecho sea fundado.
En ese sentido, toda persona natural o jurídica puede recurrir al órgano
jurisdiccional para ejercitar su derecho de acción –plasmado
físicamente en la demanda– en forma directa o mediante representante,
con la finalidad de que este dé solución a un conflicto de intereses
intersubjetivos o a una incertidumbre jurídica, a través de una decisión
fundada en derecho [cfr. STC N.° 2293-2003-AA, fundamento 2].
5. En tal sentido, la promoción de un proceso de amparo u otra acción
judicial por parte del Gobierno Regional de Puno solo responde al
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ejercicio de su derecho de acción como manifestación implícita del
derecho a la tutela jurisdiccional efectiva reconocido en el artículo 139,
numeral 3 de la Constitución. De ahí que no puede admitirse una
interpretación de dicho ejercicio de acción como una conducta
obstruccionista y amenazante del derecho fundamental al agua, tal
como lo asume el Gobierno Regional de Tacna. Más aún, si como ha
señalado el Tribunal Constitucional, el solo hecho de acudir a la justicia
para solicitar tutela jurisdiccional por parte del Estado no garantiza que
la pretensión sea atendida favorablemente; incluso, muchas veces ni se
ingresa al fondo de la controversia porque en el caso se configura
alguna de las causales de inadmisibilidad o improcedencia previstas
por la ley [cfr. STC N.° 0265-2000-AA, fundamento 2]. En efecto, esta
tesis se corrobora al advertirse del sistema de consulta de expedientes
judiciales (https://cej.pj.gob.pe/cej/forms/busquedaform.html), que
mediante Resolución 25, de fecha 21 de marzo de 2022, el Tercer
Juzgado Civil de la Corte Superior de Justicia de Puno declaró la
sustracción de la pretensión del ámbito jurisdiccional en el proceso
constitucional de amparo instaurado por el Gobierno Regional de Puno
en contra del Gobierno Regional de Tacna y, por tanto, declaró la
conclusión del proceso sin pronunciamiento sobre el fondo,
disponiendo el archivo y devolución del expediente.
6. La entidad recurrente también postula que el otorgamiento de la
medida cautelar de no innovar que promoviera el Gobierno Regional
de Puno es la concretización de la amenaza alegada. Al respecto,
considera este Tribunal que tal decisión cautelar solo es resultado de la
actividad jurisdiccional, y la misma puede ser cuestionada al interior
del propio proceso mediante los mecanismos que ofrece la normativa
procesal.
7. Asimismo, debe señalarse que la entidad demandante en ninguno de
sus argumentos ha expresado y menos probado que se encuentre en
estado de indefensión o que se le haya impedido ejercer su derecho de
defensa en las acciones judiciales referidas; por lo tanto, la sola
utilización de estas por parte del Gobierno Regional de Puno no
constituye una amenaza al derecho fundamental al agua invocado por
el Gobierno Regional de Tacna.
8. En segundo lugar, y en cuanto a las reuniones de coordinación con
dirigentes distritales y provinciales de diversas localidades de los
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departamentos de Tacna y Puno con la finalidad específica de oponerse
a la ejecución de la obra, no consta en autos instrumentos que permitan
comprobar la certeza de dichos actos; en todo caso, cabe recordar que
las reuniones y oposición a la obra, responden al ejercicio de los
derechos fundamentales a la libertad de reunión y a la libertad de
expresión, respectivamente.
9. Finalmente, sobre la promoción subrepticia de movilizaciones
populares en contra del mencionado proyecto, no se ha acreditado en
autos que exista una instigación por parte del Gobierno de Regional de
Puno hacia la población con el fin de producir un perjuicio y la
inminente paralización de la obra; debiéndose precisar que de
cometerse actos con consecuencias jurídicas que perturben la ejecución
de la obra, se tienen habilitadas las vías legales pertinentes, como la
penal, para sancionar a los responsables.
10. Por tanto, al no haberse evidenciado de autos que exista una amenaza
o violación de derecho constitucional alguno, corresponde desestimar
la demanda.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad
que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de amparo.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
PONENTE MONTEAGUDO VALDEZ
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VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO
OCHOA CARDICH
Con el debido respeto por la posición de mis distinguidos colegas,
emito el presente voto singular debido a que no me encuentro de acuerdo
con el sentido resolutorio de la ponencia suscrita por la mayoría. Desde
mi punto de vista la demanda debe declararse IMPROCEDENTE por las
siguientes consideraciones.
1. El Gobierno Regional de Tacna a través de su procurador interpone
demanda de amparo contra el Gobierno Regional de Puno y la
Municipalidad Provincial de Tarata, solicitando que los órganos de
gobierno descentralizado emplazados se abstengan de realizar
cualquier acto que impida o dificulte, por medios directos e indirectos,
la ejecución de la obra denominada “Mejoramiento y Ampliación de la
Provisión de Agua para el Desarrollo Agrícola en el Valle de Tacna –
Vilavilani II – Fase I – Meta: Canal de Conducción Vilachaullani –
Calachaca – Chuapalca”. Desde su punto de vista y si se concretan las
conductas desplegadas por los demandados se estarían vulnerando el
derecho fundamental al agua de los pobladores de las localidades de
Kovire, Challapalca, Ancuyo, Mamuta, Kallapuma, Tittijahuani,
Chuaplca, ubicadas en los distritos de Ticaco y Tarata, provincia de
Tarata, departamento de Tacna.
2. En el caso concreto y según aprecio la controversia constitucional
enfrenta a entidades de gobierno descentralizado, tanto regionales como
provinciales. Por otra parte, observo también que lo se discute es en el
fondo la ejecución de la obra de mejoramiento de provisión de agua
mencionada líneas arriba, debate que de alguna forma nos coloca en la
necesidad de esclarecer las competencias y funciones según la
jurisdicción que ostente cada entidad regional o provincial involucrada
y que en buena medida excede la finalidad de un proceso de amparo al
tratarse de un conflicto entre entidades estatales.
3. Al respecto cabe recordar que en el antiguo Código Procesal
Constitucional se regulaba en el artículo 5 inciso 9) que la demanda de
amparo era improcedente cuando se trataba de conflictos entre entidades
de derecho público interno, conflictos constitucionales surgidos entre
dichas entidades, sean poderes del Estado, órganos de nivel o relevancia
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constitucional, gobiernos locales y regionales, serán resueltos por las
vías procedimentales correspondiente.
4. Por su parte y en el inciso) 6 del artículo 7 del Nuevo Código Procesal
Constitucional se dispone que deviene en improcedente la demanda
cuando: “(…) trata de conflictos constitucionales surgidos entre los
poderes del Estado o de entidades de la administración pública entre sí.
Tampoco procede entre los gobiernos regionales, locales o de ellos entre
sí ni contra el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial
interpuesto por un gobierno local, regional o entidad pública alguna. En
estos casos, la controversia se tramita por la vía de los procesos de
inconstitucionalidad o de competencia, según corresponda”. La
precitada causal de improcedencia ha sido utilizada incluso para resolver
casos similares (cf. 02366-2021-PA/TC, 00898-2008-PA/TC).
5. En este contexto conviene puntualizar que mediante un proceso
constitucional de la libertad sólo y excepcionalmente puede accionar el
Estado cuando se encuentren afectadas, prima facie, las garantías que
integran los derechos fundamentales de naturaleza eminentemente
procesal como la tutela jurisdiccional efectiva o el debido proceso u
otros bienes jurídicos de relevancia como por ejemplo la igualdad o la
propiedad.
6. La restricción de accionar para el Estado responde pues y en resumidas
cuentas a que los derechos fundamentales constituyen conquistas del
individuo frente al Estado y no al revés, de modo que procesos de la
libertad como el amparo, destinados a proteger los derechos esenciales
de las personas, sólo pueden brindar protección excepcional a las
personas de derecho público (El Estado) atendiendo a situaciones de
suyo excepcionalísimas y perfectamente tasadas por el ordenamiento
que bajo ningún concepto pueden ni deben convertirse en la regla
general.
7. En resumen, admitir que las personas de derecho público (el Estado)
puedan demandar mediante procesos de tutela cualquier afectación,
implicaría desnaturalizar una de las principales conquistas de los
derechos ciudadanos como es contar con procesos especializados
precisamente para tutelar sus derechos fundamentales, generalmente
desconocidos o incluso vulnerados por algunas autoridades o
funcionarios estatales, colocando al Estado en la misma posición que la
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persona humana, lo cual se contrapone con el mensaje contenido en el
Artículo 1 de nuestra Constitución.
8. Así las cosas y en atención a lo pretendido por la parte demandante
mediante el presente proceso estimo que debe recurrirse a la vía procesal
correspondiente y no así a la que en el presente caso y de manera errónea
se ha intentado. Por estas razones, mi voto es porque se declare
IMPROCEDENTE la demanda.
S.
OCHOA CARDICH