Sala Segunda. Sentencia 793/2023
EXP. N.°03654-2022-PA//TC
JUNÍN
FÉLIX BASALDUA ZAMUDIO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 28 días del mes de agosto de 2023, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Morales Saravia y Domínguez Haro, con la participación del magistrado
Ochoa Cardich, convocado para dirimir la discordia suscitada en autos, ha
emitido la presente sentencia. El magistrado Gutiérrez Ticse emitió voto
singular, el cual se agrega. Los magistrados intervinientes firman
digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Félix Basaldua
Zamudio contra la sentencia de fojas 379, de fecha 13 de junio de 2022,
expedida por la Sala Civil de Huancayo de la Corte Superior de Justicia de
Junín, que declaró improcedente la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de
Normalización Previsional (ONP) solicitando que se declare inaplicable la
Resolución 0054072-2019-ONP/DPR.GD/DL19990, que le deniega la
pensión; y que, en virtud de ello, se le otorgue pensión minera conforme a lo
dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley 25009 y su Reglamento, con el pago
de las pensiones devengadas, los intereses legales y los costos procesales.
La Oficina de Normalización Previsional (ONP) sostiene que, mediante
informe de verificación realizado por esta entidad, el actor laboró como
obrero común en el periodo comprendido desde el 23 de enero de 1990 hasta
el 3 de noviembre de 2019 para el empleador declarado Doe Run Perú y que
por este motivo para determinar la modalidad minera solicitada no se
consideran el certificado de trabajo y la declaración jurada del empleador,
toda vez que el actor no laboró expuestos a los riesgos de toxicidad,
peligrosidad e insalubridad, y, por tanto, no cumple el requisito de las
aportaciones necesarias para el otorgamiento de la pensión minera de la Ley
25009, al no haberse acreditado la modalidad minera en la cual se desempeñó
el actor.
El Primer Juzgado Especializado en lo Civil de Huancayo con fecha 25
de noviembre de 2021 (f. 331), declaró improcedente la demanda, por
considerar que el accionante no ha acreditado tener 30 años de aportaciones
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al régimen del Decreto Ley 19990 conforme lo exige la Ley 25009, pues la
Resolución 054072-2019-ONP/DPR.GD/DL 19990 solo le reconoce 29 años
y 9 meses de aportes al Sistema Nacional de Pensiones. Precisando que se le
deniega la pensión por cuanto al realizar sus labores no estuvo expuesto a
riesgos de toxicidad, peligrosidad e insalubridad, conforme al Informe de
Verificación que obra de fojas 85 a 87.
De otro lado, se aprecia de autos el certificado de trabajo de fecha 4 de
noviembre de 2019 (f. 17), el cual refiere que el actor laboró en el Complejo
Metalúrgico de La Oroya, realizando sus actividades en el Centro Minero
Metalúrgico-Departamento de Ferrocarriles y en el Departamento de Control
de Calidad, y, contradictoriamente, obra la Declaración Jurada del
Empleador, de fecha 4 de noviembre de 2019 (f. 18), en la cual se consignan
las mismas actividades realizadas por el demandante, quien trabajó dentro de
la Unidad Minera Cerro de Pasco y luego en el Complejo Metalúrgico La
Oroya, calificándolo como un tipo de labor asignando la letra “C” y
detallando que en sus actividades laborales estuvo expuesto a riesgos de
toxicidad, peligrosidad e insalubridad; sin embargo, no se puede establecer
una congruencia entre ambos documentos al estar declarando dos cosas
diferentes. Igualmente, el Reporte del Ingreso de Resultados de Verificación
(ff. 85 a 87) registra que el accionante laboró bajo el régimen común, por lo
que esta documentación genera incertidumbre y debe ser esclarecida en un
proceso con estadio probatorio.
La Sala superior revisora, con fecha 13 de junio de 2022 (f. 379),
confirmó la apelada por similares consideraciones.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. En el presente caso, el demandante solicita que se le otorgue pensión
minera conforme a los artículos 1 y 2 de la Ley 25009 y su Reglamento.
2. Conforme a reiterada jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, son
susceptibles de protección a través del amparo los supuestos en que se
deniegue una pensión de jubilación, a pesar de cumplirse los requisitos
legales.
3. En consecuencia, corresponde analizar si el demandante cumple los
presupuestos legales que permitirán determinar si tiene derecho a percibir
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la pensión que reclama, porque si ello es así se estaría verificando
arbitrariedad en el proceder de la entidad demandada.
Análisis de la controversia
4. La Ley 25009, Ley de Jubilación de Trabajadores Mineros, vigente desde
el 26 de enero de 1989, regula la jubilación de los trabajadores que
realizan labores en minas subterráneas, de los que realizan labores
directamente extractivas en las minas a tajo abierto, de los que realizan
labores en centros de producción minera, metalúrgicos y siderúrgicos
expuestos a los riegos de toxicidad, peligrosidad e insalubridad, y
establece lo siguiente:
Artículo 1.- Los trabajadores que laboren en minas subterráneas o los que realicen
labores directamente extractivas en las minas a tajo abierto tienen derecho a percibir
pensión de jubilación a los cuarenticinco (45) y cincuenta (50) años de edad,
respectivamente.
Los trabajadores que laboran en centros de producción minera, tienen derecho a
percibir pensión de jubilación entre los cincuenta (50) y cincuenticinco (55) años de
edad, siempre que en la realización de sus labores estén expuestos a los riesgos de
toxicidad, peligrosidad e insalubridad, según la escala establecida en el reglamento
de la presente ley.
Se incluyen en los alcances de la presente ley a los trabajadores que laboran en
centros metalúrgicos y siderúrgicos.
Artículo 2.- Para acogerse al beneficio establecido en la presente Ley y tener derecho
a pensión completa de jubilación a cargo del Sistema Nacional de Pensiones,
regulado por el Decreto Ley Nº 19990, se requiere acreditar veinte (20) años de
aportaciones cuando se trata de trabajadores que laboran en minas subterráneas y,
de veinticinco (25) años, cuando realicen labores en minas a tajo o cielo abierto. En
ambos casos diez (10) años deberán corresponder a trabajo efectivo prestado en
dicha modalidad.
Tratándose de los trabajadores de centros de producción, minera a los que se refiere
el segundo párrafo del artículo 1, se requiere el número de años de aportación
previsto en el Decreto Ley Nº 19990, de los cuales quince (15) años corresponden a
trabajo efectivo prestado en dicha modalidad.
5. Cabe precisar que este Tribunal ha establecido que para acceder a la
pensión de jubilación minera no basta con haber laborado en una empresa
minera, sino que el interesado debe acreditar que se encuentra
comprendido en los supuestos de hecho del artículo 1 de la Ley 25009, el
cual establece que se requiere haber laborado en minas subterráneas,
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haber realizado labores directamente extractivas en minas a tajo abierto,
haber laborado en centros de producción minera o haber laborado en
centros metalúrgicos y siderúrgicos.
6. Sobre el particular, en el artículo 3 del Decreto Supremo 029-89-TR, que
aprueba el Reglamento de la Ley 25009, se especificó cuáles son, para
efectos de la ley, los trabajadores que realizan actividad minera. Así,
dentro de dicho rubro están comprendidos: a) los que laboran en minas
subterráneas en forma permanente; b) los que realizan labores
directamente extractivas en las minas a tajo abierto; c) los trabajadores de
los centros de producción minera expuestos a los riesgos de toxicidad,
peligrosidad de insalubridad; y d) los trabajadores que laboran en los
centros metalúrgicos y siderúrgicos, siempre que en el desempeño de sus
actividades estén expuestos a los riesgos mencionados anteriormente.
7. A su vez, los artículos 16, 17 y 18 del Decreto Supremo 029-89-TR
precisan las áreas de los centros de producción minera, centros
metalúrgicos y centros siderúrgicos en las que se debe haber laborado para
ser considerado beneficiario de la pensión de jubilación minera, condición
que resulta indispensable para acceder a la pensión establecida para los
trabajadores mineros.
8. Así, el artículo 16 del Decreto Supremo 029-89-TR señala que se entiende
como centro de producción minera los lugares o áreas en las que se
realizan actividades directamente vinculadas al proceso de extracción,
manejo, beneficio, transformación y fundición de los minerales, mientras
que, según el artículo 17, se entiende como centros metalúrgicos los
lugares o áreas en los que se realizan el conjunto de procesos físicos
químicos y/o físicos-químicos requeridos para concentrar y/o extraer las
sustancias valiosas de los minerales; y, por último, de conformidad con el
artículo 18 se entiende como centros siderúrgicos los lugares o áreas en
los que se realizan actividades de reducción de los minerales de hierro
hasta su estado metálico en forma de hierro cochino o “palanquilla”.
9. Por consiguiente, para que un trabajador acceda a la pensión de jubilación
minera constituye un requisito necesario haber laborado en alguna de las
áreas y actividades señaladas en los artículos 1 de la Ley 25009 y los
artículos 3, 16, 17 y 18 del Decreto Supremo 029-89-TR.
10. Resulta necesario señalar que mediante el numeral 4 de la Única
Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento Unificado de
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las Normas que Regulan el Sistema nacional de Pensiones, aprobado
por el Decreto Supremo 354-2020-EF, publicado el 25 de noviembre de
2020, se derogan el Título I, denominado De los Beneficiarios (que
contiene los artículos 2 y 3), y el Título III, denominado De la
Prestación (que contiene los artículos 9-22) del Decreto Supremo 029-
89-TR, reglamento de la Ley 25009. Al respecto, sobre el Régimen
Especial de Pensión de Jubilación para los trabajadores que laboran en
minería, metalurgia y siderurgia, precisa lo siguiente:
Artículo 109. Cobertura del régimen especial de pensión de
jubilación para las/los trabajadoras/es que laboran en la minería,
metalurgia y siderurgia
De conformidad con lo establecido en la Ley 25009, Ley de Jubilación
de Trabajadores Mineros, este régimen especial de pensión de
jubilación es aplicable a las/los trabajadoras/es que laboran en la
minería, metalurgia y siderurgia en tres lugares distintos:
1. Las/los que cumplen sus labores en socavón, es decir, en minas
subterráneas en forma permanente.
2. Las/los que cumplen sus labores directamente extractivas en las
minas a tajo abierto.
3. Las/los que cumplen sus labores en centros mineros, metalúrgicos
y siderúrgicos, expuestos a los riesgos de toxicidad, peligrosidad
e insalubridad, tomando en cuenta los siguientes conceptos:
a) Los centros de producción minera son los lugares de áreas en
las que se realizan actividades directamente vinculadas al
proceso de extracción, manejo, beneficio, transformación,
fundición y refinación de los minerales.
b) Los centros metalúrgicos son los lugares o áreas en los que se
realizan el conjunto de procesos físicos, químicos y/o físico-
químicos, requeridos para concentrar y/o extraer las sustancias
valiosas de los minerales.
c) Los centros siderúrgicos son los lugares o áreas en los que se
realizan actividades de reducción de los minerales de hierro
hasta su estado metálico en forma de hierro cochino o
palanquilla.
11. La Oficina de Normalización Previsional (ONP), mediante la Resolución
54072-2019-ONP/DPR.GD/DL 19990, de fecha 26 de diciembre de
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2019 (f. 23), le deniega al actor la pensión de jubilación minera regulada
por la Ley 25009, por considerar que de los documentos e informes del
expediente administrativo se aprecia que el asegurado acredita un total
de 29 años y 9 meses de aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones,
ninguno de los cuales correspondieron a labores efectuadas en la
condición de trabajador de centro de producción minera, metalúrgicos y
siderúrgicos, y que, además, no estuvo expuesto a los riesgos de
toxicidad, peligrosidad e insalubridad conforme se verifica del informe
del informe de verificación, por lo que no corresponde otorgarle la
pensión solicitada.
12. A su vez, el Tribunal Administrativo Previsional (TAP), mediante la
Resolución 1242-2020-ONP/TAP, de fecha 30 de junio de 2020 (f. 71),
declaró infundado el recurso de apelación interpuesto contra la
Resolución 6952-2020-ONP/DPR.GD/DL 19990, de fecha 18 de febrero
de 2020 (f. 162), que declaró infundado el recurso de reconsideración
interpuesto contra la Resolución 54072-2019-ONP/DPR.GD/DL 19990,
de fecha 26 de diciembre de 2019 (f. 23).
Argumenta que de los informes de verificación se advierte que el actor
laboró como obrero común en el periodo comprendido del 23 de enero
de 1990 al 3 de noviembre de 2019, para el empleador declarado Doe
Run Perú; y que por este motivo para determinar la modalidad laborada
no se consideran el certificado de trabajo y la declaración jurada del
empleador, documentos de los que no es posible determinar que el actor
haya realizado sus labores a tajo abierto o en subsuelo y, menos aún, que
haya ejercido labores mineras en mina, siderúrgica o metalúrgica,
expuesto a riesgos de toxicidad, peligrosidad e insalubridad según la
escala fijada en el artículo 4 del Decreto Supremo 029-89-TR, que
aprueba el reglamento de la Ley 25009.
13. En el presente caso, el accionante, con la finalidad de acreditar que le
corresponde la pensión de jubilación minera regulada por la Ley 25009,
adjunta certificado de trabajo y declaración jurada, ambos de fecha 4 de
noviembre de 2019 (ff. 17 y 18), expedidos por Doe Run Perú, en los
cuales se consigna que laboró en la Unidad Minera de Cerro de Pasco,
Departamento de Ferrocarriles Mantenimiento de Vías, desempeñándose
como operario desde el 23 de enero hasta el 12 de agosto de 1990; y en
el Complejo Metalúrgico La Oroya, Departamento de Ferrocarriles,
Mantenimiento de Vías CMLO y Ferrocarril Interno CMLO,
desempeñándose como operario, cambiador y brequero 2.a, desde el 13
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de agosto de 1990 hasta el 3 de agosto de 2003; y en el Departamento de
Control de Calidad CMLO, desempeñándose como muestrero 2.a y
operador IV, desde el 4 de agosto de 2003 hasta el 3 de noviembre de
2019.
14. De lo expuesto se advierte que al no haber realizado el actor labor
propiamente minera en los términos establecidos en la Ley 25009 y su
reglamento, no le corresponde percibir una pensión de jubilación del
régimen de los trabajadores mineros.
15. Por consiguiente, se concluye que la denegatoria de la pensión de
jubilación minera bajo los alcances de los artículos 1 y 2 de la Ley 25009
no puede configurar un accionar arbitrario de la entidad previsional y la
vulneración del derecho a la pensión del demandante, por lo que la
presente demanda debe ser desestimada.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
PONENTE MORALES SARAVIA
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VOTO DEL MAGISTRADO OCHOA CARDICH
En el presente caso voto a favor de lo resuelto por la ponencia suscrita
por los magistrados Morales Saravia y Domínguez Haro, quienes se inclinan
por declarar infundada la demanda.
En efecto, constato que el precedente constitucional establecido en la
sentencia emitida en el Expediente 00419-2022-PA/TC indica, tanto en la
regla formulada como precedente (f. j. 41), como en lo que vendría a ser la
ratio decidendi de dicha decisión (f. j. 34) que:
[S]e presume el nexo de causalidad entre las enfermedades profesionales que afectan
el sistema respiratorio, como la neumoconiosis, silicosis, entre otras, y las labores
realizadas en el complejo metalúrgico de la provincia de Yauli La Oroya, cuando
se trate de trabajadores mineros que hayan participado directamente en la
extracción o el procesamiento de minerales, así como en servicios de apoyo para
la extracción minera de minerales metálicos –referidas en el anexo 5 del
Decreto Supremo 009-97-SA y el Decreto Supremo 008-2022-SA–, durante un
tiempo prolongado [resaltado agregado]
Siendo así, de acuerdo con lo establecido expresamente en el propio
precedente constitucional, la referida presunción no se extiende a cualquier
actividad relacionada con la actividad minera desarrollada en La Oroya, sino,
específicamente, a quienes participaron “directamente en la extracción o el
procesamiento de minerales” o “en servicios de apoyo para la extracción
minera de minerales metálicos (…) durante un tiempo prolongado”
(conforme el anexo 5 del Decreto Supremo 009-97-SA y el Decreto Supremo
008-2022-SA).
En este orden de ideas, debido a que el recurrente no se encuentra en
el supuesto antes indicado, considero que la demanda debe ser declarada
infundada.
S.
OCHOA CARDICH
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VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO
GUTIÉRREZ TICSE
Con el debido respeto por la opinión de mis distinguidos colegas magistrados,
emito el presente voto singular porque no estoy de acuerdo con lo resuelto,
toda vez que, a mi juicio, la demanda de autos debe ser declarada
FUNDADA.
Sobre la sentencia emitida en el Expediente 00419-2019-PA/TC
1. El Tribunal Constitucional, en la precitada sentencia, dejó sentado que
los trabajadores que participan en el proceso de extracción o el
procesamiento de minerales y en servicios de apoyo para la extracción
minera, en la provincia de Yauli, La Oroya, se encuentran más expuestos
a polvos y minerales tóxicos como el plomo, el dióxido de azufre y el
cadmio, porque están en contacto más directo con minerales y polvos
tóxicos que afectan gravemente el sistema respiratorio. Y, además, están
en una de las ciudades más contaminadas del mundo, con niveles de
contaminación que superan el máximo permitido por la Organización
Mundial de la Salud (Cfr. sentencia recaída en el Expediente 00419-
2019-PA/TC, fundamento 33).
2. Asimismo, precisó que el entorno de contaminación y toxicidad de los
trabajadores mineros que participaron directamente en la extracción o el
procesamiento de minerales, así como en servicios de apoyo para la
extracción de minerales metálicos en la provincia de Yauli, La Oroya,
tiene propiedades diferentes del entorno de otras ciudades debido a lo
siguiente: a) hay estudios públicos y privados que concluyen que en la
provincia de Yauli, La Oroya la contaminación de tóxicos sobrepasa el
límite establecido por la OMS; b) según estudios realizados, la
contaminación en la ciudad de La Oroya continúa básicamente con la
exposición al dióxido de azufre, cadmio y plomo, los cuales en tiempo
de exposición prolongada afectan el sistema respiratorio de las personas;
c) en la sentencia recaída en el Expediente 02002-2006-PC/TC, el
Tribunal Constitucional ha destacado que la contaminación en la ciudad
de La Oroya afecta los derechos a la salud y al medio ambiente, lo que
hasta la actualidad continúa, según lo referido por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos; y d) la ciudad de La Oroya es la
quinta ciudad más contaminada del mundo (Cfr. sentencia emitida en el
Expediente 00419-2019-PA/TC, fundamento 38).
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Análisis de la controversia
3. En el presente caso, el demandante solicita que se le otorgue pensión
minera bajo los alcances de la Ley 25009 y su Reglamento.
4. Importa precisar que, conforme a la jurisprudencia de este Tribunal
(sentencias recaídas en los Expedientes 01892-2010-PA/TC y 02420-
2010-PA/TC, entre otras), la legislación que regula la jubilación de los
trabajadores mineros establece que para acceder a la pensión de
jubilación no basta haber laborado en una empresa minera, sino acreditar
encontrarse comprendido en los supuestos del artículo 1 de la Ley 25009,
de Jubilación Minera, y en los artículos 2, 3 y 6 de su reglamento,
aprobado por Decreto Supremo 029-89-TR, que establecen que los
trabajadores de centros de producción minera no solo deben reunir los
requisitos de edad, aportaciones y trabajo efectivo, sino, además,
acreditar haber laborado expuestos a riesgos de toxicidad, peligrosidad e
insalubridad.
5. Ahora bien, en relación con el requisito de edad exigido para el goce de
la pensión que el demandante reclama, a la fecha de su cese laboral ─3
de noviembre de 2019─, ya tenía la edad requerida (1) (58 años) para
acceder a la pensión de jubilación minera bajo los alcances de la Ley
25009 y el Decreto Ley 25967.
6. No obstante, mis colegas consideran que la demanda es infundada,
debido a que el recurrente no ha acreditado haber realizado labor minera
expuesto a riesgos de toxicidad, peligrosidad e insalubridad, conforme a
lo previsto en la ley antes mencionada.
7. Empero, en mi opinión, el recurrente sí ha acreditado labores mineras,
conforme se aprecia del certificado de trabajo y la declaración jurada
emitidos por Doe Run Perú, de fecha 4 de noviembre de 2019 (2), donde
se evidencia que laboró en el Complejo Metalúrgico La Oroya como
operario, cambiador, brequero y muestrero, durante cerca de treinta (30)
años de manera ininterrumpida.
1 Conforme lo indica en la demanda (a fojas 2) y corroborada con la copia de su DNI que
adjunta.
2 Fojas 17 y 18.
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8. Al respecto, si bien las labores que realizó el demandante en puridad no
corresponden al proceso de extracción o procesamiento de minerales,
estas constituyen servicios de apoyo para la extracción minera, las
cuales, tal como se precisó supra, al haberse efectuado en una ciudad
altamente contaminada, también cumplen la exigencia legal de estar
expuestas a riesgos de toxicidad, peligrosidad e insalubridad. En
consecuencia, corresponde estimar la demanda.
9. A mayor abundamiento, no debe perderse de vista la realidad de las
cosas, esto es, que el recurrente sí realizó actividad minera por más de
treinta (30) años. Ese lapso de trabajo comprende casi toda la vida laboral
del recurrente, por lo que nos parece que la desprotección aprobada en la
ponencia resulta excesivamente formalista y ajena a la realidad concreta
ya identificada por el propio Tribunal Constitucional.
10. En atención a lo expuesto, queda evidenciado que el recurrente reúne los
requisitos para gozar de una pensión de jubilación minera proporcional
conforme a lo establecido en la Ley 25009, en concordancia con las
disposiciones del Decreto Ley 25967.
Por estas consideraciones, voto a favor de que se declare FUNDADA la
demanda de amparo, por haberse acreditado la vulneración del derecho
fundamental a la pensión; y, en consecuencia, NULA la Resolución 0054072-
2019-ONP/DPR.GD/DL19990. Por tanto, reponiendo las cosas al estado
anterior a la vulneración del derecho a la pensión, se debe ORDENAR a la
ONP que cumpla con expedir una nueva resolución otorgando al demandante
la pensión de jubilación minera solicitada conforme a los fundamentos antes
indicados, con el abono de las pensiones devengadas, los intereses legales y
los costos procesales.
S.
GUTIÉRREZ TICSE