Sala Segunda. Sentencia 835/2023
EXP. N.° 04227-2022-PA/TC
PIURA
MARÍA ELENA VALLADOLID DE
CHIROQUE
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 25 días del mes de setiembre de 2023, la Sala
Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez
Ticse, Morales Saravia y Domínguez Haro, ha emitido la presente sentencia.
Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad
con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña María Elena
Valladolid de Chiroque contra la Resolución 101, de fecha 14 de enero de
2022, expedida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de
Piura, que declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Demanda
Con fecha 15 de mayo de 20192, doña María Elena Valladolid de
Chiroque interpuso demanda de amparo, subsanada mediante escrito de fecha
11 de junio de 2019 3 , contra la Municipalidad Provincial de Piura,
representada por su Procurador Público. Solicitó que se suprima la
vulneración de sus derechos constitucionales de igualdad ante la ley, libertad
de contratar, libertad de trabajo, libertad de empresa, comercio e industria, y
que, en consecuencia, se declare inaplicable el código 02-137 de la Ordenanza
Municipal N.° 125-06 CMPP, publicada con fecha 5 de abril de 2019, cuyo
texto señala: “Utilizar los mercados, centros comerciales, galerías
comerciales, playas de estacionamiento, puestos o stand como depósito de
carretas, triciclos y otros usos para el comercio ambulatorio”.
Indicó que conduce un establecimiento comercial ubicado en pasaje
San Francisco Mz. 208, lote N.° 05-B, zona comercial Mercado Modelo del
distrito, provincia y departamento de Piura, cuyo nombre comercial es
PARAÍSO ANDINO, el cual cuenta con licencia de funcionamiento N°
23315, del 27 de noviembre de 2015, y con certificado de Inspección Técnica
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2 Foja 31
3 Foja 55
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de Seguridad en Edificaciones (ITSE) N.° 0197-2015, ambos expedidos por
la demandada para que funcione como depósito. Refirió que, luego de la
modificatoria de la Ordenanza y a pesar de contar con licencia municipal en
el rubro de depósito, personal de Fiscalización de la emplazada ha procedido
a imponerle una papeleta de infracción administrativa N° 1536, con fecha 25
de abril de 2019, por un monto de 4 UIT, y ha emitido un acta de clausura
temporal de su establecimiento, lo que considera un acto arbitrario. Señaló
que la demandada no solo le impuso la papeleta de infracción y clausura
temporal de su local, sino que, basándose en la cuestionada disposición, la ha
amenazado con sancionar y clausurar definitivamente su depósito. Agregó
que, pese a haber interpuesto recurso de reconsideración contra la sanción
administrativa impuesta, el personal de fiscalización continúa perturbando y
amenazando con imponerle una multa más alta y con el cierre definitivo.
Admisión a trámite
El Primer Juzgado Civil de Piura mediante Resolución 2, de fecha 19
de junio de 20224, admitió a trámite la demanda.
Contestación
El Procurador municipal de la Municipalidad Provincial de Piura, con
fecha 15 de julio de 20195, se apersonó al proceso, dedujo la excepción de
incompetencia por razón de la materia y contestó la demanda. Solicitó que la
demanda sea declarada infundada, por considerar que su representada ha
actuado dentro del marco legal, por lo que impuso la Papeleta de Infracción
Administrativa y el acta de clausura en aplicación del código 02-137 regulado
en la Ordenanza Municipal N° 125-06-CMPP, que señala: "Utilizar los
mercados, centros comerciales, galerías comerciales, playas de
estacionamiento, puestos o stands como depósitos de carretas, triciclos y otros
usos para el comercio ambulatorio", pues se acreditó, conforme al acta de
inspección, que el establecimiento de la recurrente no contaba con certificado
de fumigación y que, además, se usaba como depósito de carretillas, triciclos
y otros para fines de comercio ambulatorio. Agregó que no se ha acreditado
la irreparabilidad ni la tutela de urgencia.
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5 Foja 68
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Resolución de primera instancia
A través de la Resolución 4, de fecha 16 de octubre de 20196, el Primer
Juzgado Civil de Piura declaró infundada la excepción alegada por la parte
demandada y saneado el proceso, y con Resolución 5, de fecha 18 de
diciembre de 20197, declaró infundada la demanda, al considerar que la
Ordenanza cuestionada es una norma autoaplicativa y que no existen medios
probatorios que acrediten la vulneración a los derechos invocados. Indicó que
la norma municipal no prohíbe que la demandante utilice su local como
depósito y que lo que no está permitido es que los bienes que custodie sean
destinados al comercio ambulatorio, hecho que se ha acreditado con el acta
de fiscalización, que señaló que en el establecimiento se encontraron
carretillas, triciclos, pequeños puestos de venta de emoliente, comidas, etc.,
los cuales eran retirados del lugar por vendedores ambulantes. Explicó que
tal situación generó, precisamente, la multa y la sanción complementaria de
clausura temporal.
Segunda instancia
A su turno, la Sala Superior revisora, mediante Resolución 10, de fecha
14 de enero de 20228, confirmó la apelada, señalando que no se ha acreditado
que la amenaza sea cierta y de inminente realización respecto a los derechos
constitucionales invocados. Argumentó que no se ha acreditado, con medio
probatorio alguno, que exista hostigamiento por parte del personal municipal
que evidencie una amenaza a sus derechos constitucionales y recordó que,
conforme a sus normas, son funciones de la Oficina de Fiscalización y
Control de la Municipalidad demandada ejecutar, supervisar, evaluar y
controlar el cumplimiento de las normas y disposiciones municipales que
establezcan obligaciones o prohibiciones.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. La recurrente solicita la inaplicación del código 02-137 de la Ordenanza
Municipal N.° 125-06 CMPP, publicada con fecha 5 de abril del 2019, el
cual dispone lo siguiente: “Utilizar los mercados, centros comerciales,
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7 Foja 100
8 Foja 145
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galerías comerciales, playas de estacionamiento, puestos o stand como
depósito de carretas, triciclos y otros usos para el comercio ambulatorio”.
2. Atendiendo a lo expuesto en la demanda y a su contestación, esta Sala
del Tribunal Constitucional considera que se debe verificar si
corresponde emitir pronunciamiento de fondo sobre la inaplicabilidad de
la Ordenanza cuestionada por constituir amenaza cierta e inminente a los
derechos invocados. Además de ello se debe determinar si el amparo es
la vía para cuestionar la multa impuesta a la recurrente.
La amenaza de violación a los derechos fundamentales
3. Si bien el proceso constitucional de amparo procede en el caso de
amenazas de vulneración a derechos constitucionales, tal como lo
menciona expresamente el artículo 200, inciso 2, de la Constitución, es
importante resaltar que la amenaza debe poseer dos rasgos esenciales:
certeza e inminencia, de modo que dicho riesgo pueda ser atendible a
través del proceso constitucional de amparo.
4. Así, en la sentencia emitida en el Expediente 00091-2004-AA/TC,
específicamente en el fundamento 8, se afirmó que, para ser objeto de
protección frente a una amenaza a través de los procesos
constitucionales, esta “debe ser cierta y de inminente realización; es
decir, el perjuicio debe ser real, efectivo, tangible, concreto e ineludible,
excluyendo del amparo los perjuicios imaginarios o aquellos que escapan
a una captación objetiva. En consecuencia, para que sea considerada
cierta, la amenaza debe estar fundada en hechos reales, y no imaginarios,
y ser de inminente realización, esto es, que el perjuicio ocurra en un
futuro inmediato, y no en uno remoto. A su vez, el perjuicio que se
ocasione en el futuro debe ser real, pues tiene que estar basado en hechos
verdaderos o efectivos, lo cual implica que inequívocamente
menoscabará alguno de los derechos tutelados; tangible, esto es, que debe
percibirse de manera precisa; e ineludible, entendiendo que implicará
irremediablemente una vulneración concreta”.
5. Con la Ordenanza N.° 125-06-CMPP, emitida el 3 de abril de 2019 por
la Municipalidad Provincial de Piura, se aprobó la modificación del
Código 02-100, referido a las sanciones por comercio ambulatorio sin
autorización municipal establecidos por Ordenanza N.° 125-00-CMPP.
El artículo segundo de la modificatoria insertó un nuevo texto, el cual
reza como sigue:
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MARÍA ELENA VALLADOLID DE
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Código Actividad Multa Complementario
02-137 Utilizar los 4 UIT Clausura
mercados, temporal/regularización
centros
comerciales,
galerías
comerciales,
playas de
estacionamiento,
puestos o stand
como depósito de
carretas, triciclos
y otros usos para
el comercio
ambulatorio
El artículo 4 de la Ordenanza indica que la Oficina de Fiscalización y
otras cumplen los fines correspondientes.
6. La recurrente considera que con la entrada en vigencia de la Ordenanza
se ven amenazados sus derechos constitucionales de igualdad ante la ley,
a la libertad de contratar, a la libertad de trabajo, a la libertad de empresa
y al comercio e industria; es más, refiere que la autoridad fiscalizadora
representa una amenaza porque le podría imponer más multas y
sanciones y hasta cerrar definitivamente su establecimiento comercial,
por lo que solicita que se inaplique a su caso.
7. Cabe destacar que, conforme a las competencias municipales, se pueden
emitir normas de orden público destinadas a regular el bien común y el
interés colectivo. En el contexto descrito se pueden emitir normas para
erradicar el comercio informal y evitar el copamiento de espacios
públicos, áreas verdes, vías de tránsito y otros, sin autorización de la
autoridad competente, pues en muchos casos se quiere evitar que por
causa del comercio informal se generen focos de contaminación y la falta
de tributación, entre otras cosas. Tales normas buscan regular el orden,
el ornato, la higiene, la salud pública y la transitabilidad de la
circunscripción.
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8. Del texto de la Ordenanza N.° 125-06-CMPP se aprecia que está dirigida
a sancionar el comercio ambulatorio sin autorización municipal; sin
embargo, la recurrente es una persona natural que posee un negocio, cuya
formalidad se acredita precisamente con la licencia de funcionamiento y
el certificado ITSE presentado en autos. En conclusión, al no dedicarse
al comercio ambulatorio no se advierte que la amenaza contra la
demandante sea cierta y de inminente realización, o que el perjuicio sea
real, efectivo, tangible, concreto e ineludible. Por tanto, este extremo de
la presente demanda debe ser desestimado.
La vía igualmente satisfactoria para cuestionar actos administrativos
9. Por otro lado, la recurrente considera como acto arbitrario la imposición
de la papeleta de sanción administrativa serie 015364, de fecha 25 de
abril de 2019, por la infracción prevista en el código 02-137 de la
Ordenanza Municipal N° 125-06 CMPP9, fecha en la cual se levantó el
acta de clausura temporal 10 de su establecimiento, las que fueron
notificadas in situ de manera personal.
10. De la lectura del acta de constatación11 se puede apreciar que la autoridad
competente reconoce que la recurrente tiene licencia para el giro de
depósito; sin embargo, en el local de la recurrente había carretillas,
triciclos, carretas de venta de emoliente y comida, entre otros. En otras
palabras, hallaron evidencia de que se estaba favoreciendo el comercio
ambulatorio informal, razón por la cual impusieron una multa.
11. Tal acción de la autoridad no evidencia que se le haya impuesto una
sanción por ejercer comercio ambulatorio. En todo caso, el
favorecimiento a este es la conducta regulada y sancionada; pero,
además, debe tenerse en cuenta que el propio código 02-137 impone una
clausura temporal y señala, como medida complementaria, que puede
regularizarse, lo que normalmente ocurre a través de los mecanismos
previstos en su Texto Único Ordenado de Procedimiento Administrativo.
12. A ello se debe agregar que la recurrente impugnó los actos
administrativos emitidos por la demandada e interpuso los medios de
9 Cfr. Foja 10 del expediente administrativo que obra como anexo al exp. principal
10 Cfr. Foja 12 del expediente administrativo que obra como anexo al exp. principal
11 Cfr. Foja 11 del expediente administrativo que obra como anexo al exp. principal
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defensa que la Ley 27444, Ley del procedimiento administrativo general,
provee.
13. Dicho lo anterior, esta Sala del Tribunal Constitucional no aprecia, prima
facie, actuación administrativa cuya relevancia constitucional
corresponda analizar en la vía del amparo, más aún cuando el proceso
contencioso-administrativo cuenta con una estructura idónea para la
revisión de este extremo de la pretensión planteada por la parte
demandante, pues se constituye en una vía célere y eficaz donde se puede
evaluar presuntas irregularidades que se habrían producido en el proceso
administrativo sancionador donde se le impuso la papeleta de infracción
administrativa N.° 1536, del 25 de abril de 2019, por un monto de 4 UIT,
y se emitió el acta de clausura temporal de su establecimiento.
14. Por otra parte, durante el trámite del presente proceso, la demandante,
más allá de alegar amenaza o vulneración, no ha cumplido con acreditar
la existencia de un riesgo de irreparabilidad de los derechos invocados en
caso de que se transite por la vía del proceso contencioso-administrativo
o que exista alguna circunstancia que evidencia la necesidad de brindar
tutela urgente a los derechos invocados.
15. Por lo expuesto, corresponde desestimar este extremo de la demanda en
aplicación del artículo 7, inciso 2, del Nuevo Código Procesal
Constitucional.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE MORALES SARAVIA