Sala Segunda. Sentencia 634/2023
EXP. N.° 02333-2022-PHD/TC
LIMA
JORGE AQUINO GARCÍA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 7 días del mes de julio de 2023, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Morales Saravia y Domínguez Haro, ha emitido la presente sentencia. El
magistrado Domínguez Haro emitió fundamento de voto, el cual se agrega.
Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad
con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Jorge Aquino
García contra la resolución de fojas 136, de fecha 2 de diciembre de 2020,
expedida por la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia
de Lima, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente, con fecha 6 de setiembre de 2018, interpuso demanda
de habeas data contra la Superintendencia de Aduanas y Administración
Tributaria, con el objeto que se le entregue en copia certificada el
documento del año 2001, relacionado con el traslado de la Intendencia
Aduana de La Tina a la Intendencia Aduana Marítima del Callao, así como
el cargo de notificación. Afirma que el 24 de agosto de 2018 la Sunat le
contestó mediante Carta 469-2018-SUNAT/8A1400, indicándole que ponía
a su disposición copia simple del formato de Desplazamiento de Personal
493-2001, de fecha 24 de julio de 2001. Respecto a su cargo de notificación,
le manifestaron que no se encontraba en su legajo, por lo que no era posible
entregarle el mencionado documento. Alega la vulneración de su derecho de
autodeterminación informativa, pues debió agotarse todos los medios a fin
de buscar dicha información en los archivos de la Sunat (f. 6).
El Primer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima, con fecha 27
de noviembre de 2018, admitió a trámite la demanda (f. 16).
El procurador público de la Sunat contestó la demanda alegando que
se dio respuesta al recurrente el 24 de agosto de 2018, indicándole que se
ponía a su disposición copia simple del Formato de Desplazamiento de
Personal 493-2001, de fecha 24 de julio de 2001, y que, respecto al cargo de
notificación, luego de la revisión de su legajo, se concluyó que dicho cargo
no obraba en sus archivos, por lo que no podían elaborar información con la
no contaban. Alega que en la medida en que se entregó la información se ha
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producido la sustracción de la materia, por lo que debe declararse
improcedente la demanda. Refiere, además, que, en la Ley de Transparencia
y Acceso a la Información Pública 27806, no está prevista la entrega la
información certificada o autenticada (f. 35).
El Primer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima, con fecha 8 de
marzo de 2019, declaró fundada en parte la demanda, por considerar que lo
peticionado fue entregado extemporáneamente, de conformidad con el
segundo párrafo del artículo 1 del entonces Código Procesal Constitucional.
Respecto a la solicitud de copia certificada, argumentó que el “petitorio
planteado en la demanda será atendido solo en los términos de copia simple,
siendo pertinente observar las disposiciones contenidas en el TUPA de la
entidad emplazada si lo que se desea es obtener una certificación adicional”.
Ordenó que la Sunat “cumpla con entregar dicho documento previo pago de
los derechos de copia”. En relación con la entrega del cargo de notificación,
se declaró improcedente dicho extremo, pues la Sunat no posee dicho
documento. Finalmente se exhortó a la Sunat a no volver a incurrir en estos
hechos y la condenó al pago de costos procesales (f. 81).
La Sala superior revisora revocó la resolución apelada y declaró
improcedente la demanda, por estimar que la Sunat contestó al actor antes
de que él interpusiera la demanda, por lo que era de aplicación el artículo
5.5 del entonces Código Procesal Constitucional (f. 136).
El recurrente interpuso recurso de agravio constitucional alegando que
la Sunat es la responsable de resguardar toda la información que posee en
sus archivos y que no ha demostrado haber agotado todos los medios para
ubicarla. Asimismo, refirió que la Sunat no le entregó la información
certificada y que se le contestó en forma extemporánea (f. 146).
FUNDAMENTOS
Cuestión procesal previa
1. Con el documento que obra a fojas 5, de fecha 6 de agosto de 2018, se
acredita que el actor cumplió el requisito establecido en el artículo 62
del Código Procesal Constitucional (vigente cuando se interpuso la
demanda), ahora regulado en el artículo 60 del Nuevo Código Procesal
Constitucional.
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Delimitación del petitorio
2. La demanda tiene por objeto que la Sunat le entregue al actor una copia
certificada del documento de su traslado realizado de la Intendencia
Aduana de La Tina a la Intendencia Aduana Marítima del Callao en el
año 2001, así como el cargo de notificación. Afirma que se le
suministró la información en copia simple y que no se le entregó el
cargo de notificación peticionado.
3. El procurador público de la Sunat manifiesta que mediante Carta 469-
2018-SUNAT/8A1400 (f. 3) se contestó al recurrente indicándole que
ponían a su disposición una copia simple del formato de
Desplazamiento de Personal 493-2001, de fecha 24 de julio de 2001 (f.
4), y que, respecto a su cargo de notificación, le comunicaron que no se
encontraba en su legajo, por lo que no era posible entregarle dicho
documento.
Análisis de la controversia
4. Este Tribunal ha declarado en la sentencia recaída en el Expediente
04739-2007-PHD/TC [fundamentos 2-4] que el derecho a la
autodeterminación informativa consiste en la serie de facultades que
tiene toda persona para ejercer control sobre la información personal
que le concierne, contenida en registros ya sean públicos, privados o
informáticos, a fin de enfrentar las posibles extralimitaciones en el
empleo de dicha información.
5. Así, mediante la autodeterminación informativa se busca proteger a la
persona en sí misma, no únicamente los derechos que conciernen a su
esfera personalísima, sino a la persona en la totalidad de ámbitos, por lo
que no puede identificarse con el derecho a la intimidad, personal o
familiar, ya que el derecho a la autodeterminación informativa busca
garantizar la facultad de todo individuo de poder preservar su
información personal ejerciendo un control en el registro, uso y
revelación de los datos que le conciernen. En este orden de ideas, el
derecho a la autodeterminación informativa protege al titular frente a
posibles abusos o riesgos derivados de la utilización de los datos,
brindando al titular agraviado la posibilidad de lograr, incluso su
exclusión (entre otros efectos de acuerdo con la Ley de protección de
datos personales y la jurisprudencia constitucional sobre la materia)
cuando de su tratamiento se evidencie un uso inconstitucional y lesivo
de la información.
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6. En el caso concreto, el pedido de información ha sido presentado ante la
Sunat, la cual ha afirmado que el cargo de notificación del
desplazamiento del actor solicitado, pese a su búsqueda, no fue
encontrado (f. 3). Por esta razón, este extremo de la demanda debe ser
desestimado, pues dicha información no obra en poder de la
demandada.
7. Ahora bien, con relación a la solicitud de que la emplazada le
proporcione al recurrente copia certificada de su traslado realizado de la
Intendencia Aduana de La Tina a la Intendencia Aduana Marítima del
Callao en el año 2001.
8. Al respecto, la entidad emplazada no se ha negado a entregar la
información requerida, pues incluso a folios 3 de autos corre la Carta
469-2019-SUNAT/8A1400, de fecha 24 de agosto de 2018, remitida
por el Jefe de División de Incorporación y Administración de Personal
de la Gerencia de Gestión del Empleo. Sobre el particular, se advierte
en el fundamento de hecho 2 de la demanda que la referida carta fue
recepcionada el mismo día, la cual contiene la información solicitada en
copia simple sobre el desplazamiento de personal, misma que consta a
fojas 4 en el documento de Desplazamiento de Personal 493-2001,
suscrito por la Intendente Nacional de Recursos Humanos. Asimismo,
en el recurso de agravio constitucional cuestiona los argumentos de la
emplazada referidos a “que la entrega de copia certificada no está
prevista en el TUO de la Ley de Transparencia (...)”. Por lo tanto, no
cuestiona que no se le haya entregado esta información, sino que,
cuestiona el formato en el que se le ha entregado.
9. El Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, aprobado por Decreto Supremo Nº 021-2019-JUS
-TUO de la LTAIP, no hace referencia alguna a la entrega de
información certificada o fedateada como pretende el recurrente.
10. Además, el objeto de la citada norma, es el de promover la
transparencia de los actos del Estado (artículo 1), por lo que las
disposiciones de la misma disposición legal, debe ser interpretada
conforme al principio de publicidad regulado en su artículo 3, que
refiere que
Todas las actividades y disposiciones de las entidades comprendidas en la presente
Ley están sometidas al principio de publicidad. Los funcionarios responsables de
brindar la información correspondiente al área de su competencia deberán prever
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una adecuada infraestructura, así como la organización, sistematización y
publicación de la información a la que se refiere esta Ley (…).
11. En ese sentido, la forma en que la información requerida ha sido puesta
a disposición del recurrente, resulta idónea con la finalidad que persigue
el Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública.
12. A ello cabe añadir que la información que se debe entregar, debe estar
en el mismo soporte o formato en que se encuentra. Puede ser entregada
en otro formato, siempre que ello no implique mayor actividad por
parte de los funcionarios responsables para cumplir el mandato legal,
pues no es necesario que se cree o produzca información para entregar
lo solicitado (artículo 13 del TUO de la LTAIP).
13. En este caso, la exigencia para la entrega de copia fedateada, excede la
obligación impuesta por la ley, lo que excede la simple actividad de
buscar y reproducir la información requerida.
Sobre las multas a imponer en autos
14. Además, cabe tener presente que el recurrente tuvo conocimiento de
que la información estuvo a su disposición en fecha anterior a la
interposición de la demanda, lo que debe ser también apreciado por este
Colegiado.
15. Este Tribunal ha definido el abuso del derecho como una conducta
tendiente a “desnaturalizar las finalidades u objetivos que sustentan la
existencia de cada atributo, facultad o libertad reconocida sobre las
personas”; e indica que “los derechos no pueden usarse de forma
ilegítima (...), sino de manera compatible con los valores del propio
ordenamiento” (sentencia emitida en el Expediente 05296-2007-
PA/TC, FJ 12).
16. La actuación del recurrente evidencia un exceso en el uso del habeas
data, lo que genera sobrecarga procesal, y por consiguiente constituye
un obstáculo en la tutela de los derechos fundamentales de muchas
personas que ven postergadas las respuestas a sus casos debido a que la
justicia constitucional debe resolver todas las demandas planteadas por
el actor en el ejercicio abusivo de su derecho, y también genera un
perjuicio en los gastos públicos del Estado. El recurrente cuenta con un
derecho de acceso a la información que le permite solicitar información
pública; sin embargo, este ha sido utilizado en forma irregular en este
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caso. Con ello lo desnaturaliza y desvirtúa sus fines, generando un
perjuicio en términos de sobrecarga procesal y de pérdida de recursos
públicos.
17. Tampoco puede pasarse por alto que el demandante ha iniciado a la
fecha numerosos procesos de habeas data contra diversas entidades
públicas del interior del país, en los que se solicita diversa información,
y como una constante reiterada, los costos del proceso. Al respecto, este
Colegiado considera que interponer tal cantidad de demandas en serie
denota un claro abuso y despropósito en principio de la tutela
jurisdiccional efectiva y subsecuentemente del derecho fundamental de
acceso a la información pública, que no exige justificar para qué se
requiere la información exigida. Y, es que con pretexto de invocar ante
la judicatura el derecho de acceso a la información pública, lo que se
busca es obtener costos procesales, desvirtuando la finalidad del
proceso de habeas data, sin tomar en cuenta que con ese actuar abusivo
se viene generando una incontrovertible externalidad negativa a la
judicatura constitucional en sus distintos niveles así como la
ralentización de la impartición de justicia constitucional, pues tales
actuaciones perjudican objetivamente al resto de litigantes, dado que las
causas de estos últimos bien podrían ser resueltas
—independientemente del sentido de las mismas— con mayor premura,
en caso no se hubieran presentado todas esas demandas de habeas data
abiertamente maliciosas, lo que ha generado que, en algunos escenarios,
se declare la sustracción de la materia.
18. No puede soslayarse que, desde un punto de vista estrictamente
económico, tales actuaciones abusivas consumen el recurso más
preciado del resto de litigantes: el tiempo, que por sus propias
características es finito y limitado —tanto en la abundancia como en la
escasez—.
19. Por tanto, este Colegiado estima que su rol de director esencial del
proceso le obliga a no permanecer indiferente ante inconductas que
generan una serie de externalidades gravosas. En atención a ello,
corresponde multar al recurrente con 10 unidades de referencia procesal
[URP], en virtud de lo previsto en el artículo 49 del Reglamento
Normativo del Tribunal Constitucional.
20. La gravedad de la inconducta graficada se condice con la multa
impuesta, puesto que, de alguna u otra manera, el multado debe
interiorizar parte del daño que ha generado —que en muchos casos es
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inconmensurable—, a fin de desincentivar este tipo de actuaciones tanto
en ellos mismos —prevención especial— como en terceros que
pretendan imitar tales inconductas —prevención general—, por cuanto
la sanción tiene una finalidad estrictamente instrumental —y no
meramente recaudatoria—. Pero, además, tampoco se puede soslayar
que aquel actuar abusivo termina afectando objetivamente a la
comunidad en su conjunto, porque los costos del proceso que buscan
obtener son sufragados por el escaso presupuesto estatal de las
entidades demandadas —que es financiado directa o indirectamente por
la ciudadanía en general—.
21. Por último, debe tenerse en cuenta que la imposición de la presente
multa no condiciona en lo absoluto a este Colegiado a que, ante
supuestos sustancialmente similares que puedan presentarse en el
futuro, se vuelva a ejercer su facultad sancionadora inherente a su papel
de director esencial del proceso.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar INFUNDADA en parte la demanda.
2. Declarar IMPROCEDENTE el extremo referido al pedido de entrega
del cargo de notificación del desplazamiento del actor.
3. MULTAR con 10 URP a Jorge Aquino García.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE MORALES SARAVIA
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FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
DOMÍNGUEZ HARO
Con el debido respeto a la fundamentación esbozada por mis colegas
magistrados, emito el presente fundamento de voto a fin de proseguir con mi
posición plasmada, en su momento, en el fundamento de voto emitido en la
sentencia 369/2022 de la Sala Segunda, recaída en el Expediente 03517-
2021-PHD/TC.
Precisamente por ello, solamente considero pertinente apartarme de
los fundamentos 7 al 13, así como del fundamento 14, esto es, de los
fundamentos que sustentan el extremo de la demanda declarado infundado y
de uno de los fundamentos que sustentan la sanción impuesta.
En ese sentido, las razones en que justifico en mi posición son las
siguientes:
1. Desde el punto de vista del derecho de acceso a la información pública,
la agencia estatal tiene el deber de validar que la información brindada
sea idéntica al documento original que se encuentra en su poder. Una
especial diligencia de parte de quien solicita la información, derivada
precisamente de la obligación de que no se le proporcione información
falsa, no puede considerarse ajena a su contenido constitucionalmente
protegido, pues, como en diversos casos hemos afirmado, se afecta este
derecho no solo cuando se niega su suministro, sin que existan razones
constitucionalmente válidas para ello, sino también cuando la
información que se proporciona es fragmentaria, desactualizada,
incompleta, imprecisa, falsa, no oportuna o errada.
2. Desde un punto de vista más general, pero no por ello menos
importante, de las relaciones entre legislador y derechos fundamentales,
que, entre líneas, se deja entrever en la ponencia, al afirmarse que el
derecho no contempla la obligación de suministrarse información
pública debidamente fedateada porque la ley no la contempla. Una
afirmación de esta naturaleza, me temo, deja a merced del legislador el
contenido constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales
y, entre ellos, del derecho de acceso a la información pública. En mi
opinión, la relación entre derechos fundamentales y legislador es
exactamente al revés. No es que el programa normativo de un derecho
se desprenda de lo que la ley pueda establecer, sino que la validez de
esta última ha de estar subordinada a su previa conformidad con el
contenido constitucionalmente protegido de aquel. Una afirmación, por
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lo demás, que tampoco se deriva del silencio u omisión de la ley, ya que
el artículo 13 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública establece que “[n]o se podrá negar información cuando se
solicite que esta sea entregada en una determinada forma o medio,
siempre que el solicitante asuma el costo que suponga el pedido”
(negritas nuestras). En tanto que el artículo 138 del TUO de la Ley
27444, aprobado Decreto Supremo 004-2019-JUS, especifica que es
obligación de “[c]ada entidad designa[r] fedatarios institucionales
adscritos a sus unidades de recepción documental, (…), quienes, (…),
brindan gratuitamente sus servicios a los administrados”.
3. Así, pues, en mi opinión, la Sunat tiene la obligación de suministrar la
información pública, de manera certificada, autenticada o fedateada,
cuando le sea requerida de esta forma. Conviene aquí precisar que el
TUO de la Ley 27444, utiliza los términos autenticación, certificación y
fedateo de forma indistinta; por lo que, debe entenderse que estamos
frente a la misma situación. Así, el artículo 52.3 expresa que “[l]a copia
del documento privado cuya autenticidad ha sido certificada por el
fedatario, tiene validez y eficacia plena (…)”; el artículo 138 expresa
que “[c]uando se establezcan requisitos de autenticación de
documentos el administrado podrá acudir al régimen de fedatarios que
se describe a continuación: (…) 2. El fedatario tiene como labor
personalísima, comprobar y autenticar (…) 3. [e]n caso de
complejidad derivada del cúmulo o de la naturaleza de los documentos
a autenticar, la oficina de trámite documentario consulta al
administrado la posibilidad de retener los originales, (…), para
certificar las correspondientes reproducciones. (…). 4. La entidad
puede requerir (…) la exhibición del original presentado para la
autenticación por el fedatario”; el artículo 139 prescribe que “[l]a
facultad para realizar autenticaciones atribuidas a los fedatarios no
afecta la potestad administrativa de las autoridades para dar fe de la
autenticidad de los documentos que ellos mismos hayan emitido”
(negritas nuestra).
4. La desestimación y multa dispuestas en la ponencia, a mi juicio, deben
fundamentarse en el abuso del derecho de acceso a la información
pública cometido por el recurrente, pues, “por más que la información
pública solicitada pueda (…) [ser entregada por la demandada] y no se
encuentre en ninguna de las causales de excepción para su entrega
contempladas en la normatividad infralegal de la materia; lo cierto es
que el goce y disfrute de los derechos fundamentales en el moderno
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Estado Constitucional tiene como parámetro implícito la razonabilidad
de su utilización, con miras a descartar su ejercicio abusivo y así
respetar la finalidad esencialmente garantista de un proceso
constitucional como el habeas data, que ha sido consagrado para
concretizar el derecho de acceso a la información pública, el cual -si
bien puede ser ejercido “sin expresión de causa”- no por ello puede ser
utilizado de forma ilegítima e incompatible con los valores del propio
ordenamiento, y mucho menos contrariando o afectando otros bienes
constitucionalmente protegidos, como la tutela jurisdiccional efectiva
que, en este tipo de casos, termina siendo instrumentalizada para lograr
una finalidad crematística y pecuniaria” [Cfr. sentencia emitida en el
Expediente 03106-2021-PHD/TC, FJ 23].
5. En tal sentido, soy de la opinión que “no puede ampararse una
demanda en la vía constitucional que sea la concreción manifiesta y
evidente del ejercicio abusivo de un derecho, cuyo único propósito o
motivación es la obtención de un beneficio económico, y cuyas
consecuencias deriven en la desnaturalización de la finalidad garantista
de los procesos constitucionales” [Cfr. sentencia emitida en el
Expediente 03106-2021-PHD/TC, FJ 24].
Por todo ello, mi VOTO es por [i] Declarar INFUNDADA en parte la
demanda; [ii] Declarar IMPROCEDENTE el extremo referido al pedido de
entrega del cargo de notificación del desplazamiento del actor; y, [iii]
MULTAR con 10 URP a Jorge Aquino García.
S.
DOMÍNGUEZ HARO