Sala Segunda. Sentencia 699/2023
EXP. N.° 02679-2022-PHD/TC
LIMA
JORGE AQUINO GARCÍA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 7 días del mes de julio de 2023, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Morales Saravia y Domínguez Haro, ha emitido la presente sentencia. El
magistrado Domínguez Haro emitió fundamento de voto, el cual se agrega.
Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad
con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Jorge Aquino
García contra la resolución de fojas 160, de fecha 15 de junio de 2021,
expedida por la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia
de Lima, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente, con fecha 26 de febrero de 2019, interpuso demanda de
habeas data contra la Superintendencia Nacional de Aduanas y
Administración Tributaria (Sunat), con el objeto de que se le entregue una
copia certificada del acervo documentario de la Resolución de
Superintendencia 241-2018/SUNAT, más el pago de los costos procesales.
Refiere que la Sunat le contestó mediante Carta 13-2018-SUNAT/1M0000,
de fecha 5 de diciembre de 2019, adjuntando, en copia simple y de forma
incompleta, lo requerido. Alega que con esta actuación se vulnera su
derecho de acceso a la información pública (f. 6).
El Tercer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima, con fecha 19
de marzo de 2019, admitió a trámite la demanda de amparo (f. 15).
El Procurador público de la Sunat, con fecha 24 de abril de 2019,
contestó la demanda alegando que sí le respondió al actor; que le entregó
una copia simple de lo requerido; que por tanto se ha producido la
sustracción de la materia. Además, aduce que el pedido de copias
fedateadas, la certificación o la autenticación no es un requisito que
establezca la Ley 27803 (f. 22).
El Tercer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima, con fecha 21
de noviembre de 2019, declaró fundada la demanda, por considerar que no
se ha entregado el acervo documentario solicitado en su totalidad y que
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tampoco se ha cumplido con entregar en la forma solicitada por el actor (f.
53).
La Sala superior revisora revocó la resolución apelada y declaró
improcedente la demanda. Estima que se ha producido la sustracción de la
materia, pues mediante carta de fecha 17 de diciembre de 2019,
complementó la información requerida, lo que no fue cuestionado por el
actor (f. 160).
El recurrente interpuso recurso de agravio constitucional (f. 184)
alegando que no se le entregó la información completa, pues falta la entrega
del proyecto de resolución, la exposición de motivos, y las publicaciones
(página web e intranet) señalados en la hoja de resumen, entre otros
documentos. Arguye que la información debe ser entregada en la forma
solicitada (copia certificada).
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. La demanda tiene por objeto que la Sunat le entregue al actor una copia
certificada del acervo documentario de la Resolución de
Superintendencia 241-2018/SUNAT. El demandante afirma que se
entregó la información incompleta y en copia simple. En su recurso de
agravio constitucional, sostiene que se le ha entregado de manera
incompleta la información requerida porque falta la entrega del proyecto
de resolución, la exposición de motivos y las publicaciones (página web
e intranet) señalados en la hoja de resumen, entre otros documentos.
Además de ello, expresa que la información debe ser entregada en la
forma solicitada (copia certificada).
Cuestión procesal previa
2. Con el documento que obra a fojas 2 se acredita que el actor cumplió el
requisito establecido en el artículo 62 del Código Procesal
Constitucional (vigente cuando se interpuso la demanda), ahora regulado
en el artículo 60 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
Análisis de la controversia
3. El habeas data es un proceso constitucional que tiene por objeto la
protección de los derechos reconocidos en los incisos 5 y 6 del artículo 2
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de la Constitución, los cuales establecen lo siguiente
Toda persona tiene derecho:
[…]
5. A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla
de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el
pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las
que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional.
[…]
6. A que los servicios informáticos, computarizados o no, públicos o privados,
no suministren informaciones que afecten la intimidad personal y familiar.
4. Conforme ha sido establecido por este Tribunal en la sentencia emitida
en el Expediente 01797-2002-HD/TC, el contenido constitucionalmente
garantizado por el derecho de acceso a la información pública no solo
comprende la mera posibilidad de acceder a la información solicitada y,
correlativamente, la obligación de dispensarla de parte de las entidades
públicas. A criterio del Tribunal, no solo se afecta el derecho de acceso a
la información cuando se niega su suministro sin que existan razones
constitucionalmente válidas para ello, sino también cuando la
información que se proporciona es fragmentaria, desactualizada,
incompleta, imprecisa, falsa, no oportuna o errada.
5. En ese sentido, el derecho de acceso a la información pública tiene
una faz positiva, según la cual este derecho impone a los órganos de la
Administración pública el deber de informar, y una faz negativa, la cual
exige que la información que se proporcione no sea falsa, incompleta,
fragmentaria, indiciaria o confusa. Asimismo, este derecho ha sido
desarrollado por el legislador por medio de la Ley 27806, Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, en cuyo artículo 3 se
señala que toda información que posea el Estado se considera pública, a
excepción de los casos expresamente previstos en dicha ley.
6. Respecto de la entidad demandada, cabe precisar que la Sunat es una
entidad pública. Por tanto, se encuentra bajo los alcances de la Ley
27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
7. Ahora bien, en relación con la solicitud de información consistente en
que la emplazada le proporcione copias certificadas del acervo
documentario de la Resolución de Superintendencia 241-2018/SUNAT,
la emplazada ha señalado que la entrega de copias certificadas se
encuentra fuera del ámbito de la Ley de transparencia y acceso a la
información pública y que, además, sí cumplió con entregar la
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información mediante la Carta 13-2018-SUNAT/1M0000, de fecha 5 de
diciembre de 2019 (f. 3), y la Carta 021-2019-SUNAT/1M0000, de
fecha 17 de diciembre de 2019 (f. 73).
8. Al respecto, la emplazada no se ha negado a entregar la información
requerida, pues a folios 3 de autos corre la Carta 013-2018-
SUNAT/1M0000, de fecha 5 de diciembre de 2018, remitido por la
Secretaría Institucional de la Sunat. Sobre el particular, se advierte que
remite copia simple de la Resolución de Intendencia 241-2018/SUNAT
y otro. Asimismo, obra a folios 73 de autos la Carta 021-2019-
SUNAT/1M0000, de fecha 17 de diciembre de 2019, remitido por la
Secretaría Institucional de la Sunat, a fin de complementar la
información remitida en su oportunidad, en esta misma se adjunta 20
folios, las cuales constan de “17 hojas en copias simples” y “3 en hojas
fedateadas”. Si bien la información complementaria fue entregada con
fecha posterior a la resolución estimatoria de primera instancia, lo cierto
es que esta misma fue tomada en cuenta al resolver la Sala superior al
declarar la improcedencia por sustracción de la materia, más aún cuando
el recurrente no cuestionó antes de este pronunciamiento la carta con el
contenido complementario. Por lo tanto, cuando el demandante solicita
en el RAC que la demanda sea declarada fundada en todos sus extremos,
ello es porque intrínsicamente cuestiona que la entrega de toda la
información no haya sido entregada en copia certificada.
9. El Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, aprobado por Decreto Supremo Nº 021-2019-JUS
- TUO de la LTAIP, no hace referencia alguna a la entrega de
información certificada o fedateada como pretende el recurrente.
10. Además, el objeto de la citada norma, es el de promover la transparencia
de los actos del Estado (artículo 1), por lo que las disposiciones de la
misma disposición legal, debe ser interpretada conforme al principio de
publicidad regulado en su artículo 3, que refiere que
Todas las actividades y disposiciones de las entidades comprendidas en la
presente Ley están sometidas al principio de publicidad Los funcionarios
responsables de brindar la información correspondiente al área de su
competencia deberán prever una adecuada infraestructura, así como la
organización, sistematización y publicación de la información a la que se
refiere esta Ley (…).
11. En ese sentido, la forma en que la información requerida ha sido puesta
a disposición del recurrente, resulta idónea con la finalidad que persigue
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el Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública.
12. A ello cabe añadir que la información que se debe entregar, debe estar
en el mismo soporte o formato en que se encuentra. Puede ser entregada
en otro formato, siempre que ello no implique mayor actividad por parte
de los funcionarios responsables para cumplir el mandato legal, pues no
es necesario que se cree o produzca información para entregar lo
solicitado (artículo 13 del TUO de la LTAIP).
13. En este caso, la exigencia para la entrega de copias fedateadas, excede la
obligación impuesta por la ley, tanto más cuando se pretende que se
certifiquen más de 17 folios, lo que excede la simple actividad de buscar
y reproducir la información requerida.
Sobre las multas a imponer en autos
14. Este Tribunal ha definido el abuso del derecho como una conducta
tendiente a “desnaturalizar las finalidades u objetivos que sustentan la
existencia de cada atributo, facultad o libertad reconocida sobre las
personas”; e indica que “los derechos no pueden usarse de forma
ilegítima (...), sino de manera compatible con los valores del propio
ordenamiento” (sentencia emitida en el Expediente 05296-2007-PA/TC,
FJ 12).
15. La actuación del recurrente evidencia un exceso en el uso del habeas
data, lo que genera sobrecarga procesal, y por consiguiente constituye
un obstáculo en la tutela de los derechos fundamentales de muchas
personas que ven postergadas las respuestas a sus casos debido a que la
justicia constitucional debe resolver todas las demandas planteadas por
el actor en el ejercicio abusivo de su derecho, y también genera un
perjuicio en los gastos públicos del Estado. El recurrente cuenta con un
derecho de acceso a la información que le permite solicitar información
pública; sin embargo, este ha sido utilizado en forma irregular en este
caso. Con ello lo desnaturaliza y desvirtúa sus fines, generando un
perjuicio en términos de sobrecarga procesal y de pérdida de recursos
públicos.
16. Tampoco puede pasarse por alto que el demandante ha iniciado a la
fecha numerosos procesos de habeas data contra de diversas entidades
públicas del interior del país, en los que se solicita diversa información,
y como una constante reiterada, los costos del proceso. Al respecto, este
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Colegiado considera que interponer tal cantidad de demandas en serie
denota un claro abuso y despropósito en principio de la tutela
jurisdiccional efectiva y subsecuentemente del derecho fundamental de
acceso a la información pública, que no exige justificar para qué se
requiere la información exigida. Y, es que so pretexto de invocar ante la
judicatura el derecho de acceso a la información pública, lo que se busca
es obtener costos procesales, desvirtuando la finalidad del proceso de
habeas data, sin tomar en cuenta que con ese actuar abusivo se viene
generando una incontrovertible externalidad negativa a la judicatura
constitucional en sus distintos niveles así como la ralentización de la
impartición de justicia constitucional, pues tales actuaciones perjudican
objetivamente al resto de litigantes, dado que las causas de estos últimos
bien podrían ser resueltas —independientemente del sentido de las
mismas— con mayor premura, en caso no se hubieran presentado todas
esas demandas de habeas data abiertamente maliciosas, lo que ha
generado que, en algunos escenarios, se declare la sustracción de la
materia.
17. No puede soslayarse que, desde un punto de vista estrictamente
económico, tales actuaciones abusivas consumen el recurso más
preciado del resto de litigantes: el tiempo, que por sus propias
características es finito y limitado —tanto en la abundancia como en la
escasez—.
18. Por tanto, este Colegiado estima que su rol de director esencial del
proceso le obliga a no permanecer indiferente ante inconductas que
generan una serie de externalidades gravosas. En atención a ello,
corresponde multar al recurrente con 10 unidades de referencia procesal
[URP], en virtud de lo previsto en el artículo 49 del Reglamento
Normativo del Tribunal Constitucional.
19. La gravedad de la inconducta graficada se condice con la multa
impuesta, puesto que, de alguna u otra manera, el multado debe
interiorizar parte del daño que ha generado —que en muchos casos es
inconmensurable—, a fin de desincentivar este tipo de actuaciones tanto
en ellos mismos —prevención especial— como en terceros que
pretendan imitar tales inconductas —prevención general—, por cuanto
la sanción tiene una finalidad estrictamente instrumental —y no
meramente recaudatoria—. Pero, además, tampoco se puede soslayar
que aquel actuar abusivo termina afectando objetivamente a la
comunidad en su conjunto, porque los costos del proceso que buscan
obtener son sufragados por el escaso presupuesto estatal de las entidades
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demandadas —que es financiado directa o indirectamente por la
ciudadanía en general—.
20. Por último, debe tenerse en cuenta que la imposición de la presente
multa no condiciona en lo absoluto a este Colegiado a que, ante
supuestos sustancialmente similares que puedan presentarse en el futuro,
se vuelva a ejercer su facultad sancionadora inherente a su papel de
director esencial del proceso.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar INFUNDADA la demanda.
2. MULTAR con 10 URP a Jorge Aquino García.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE MORALES SARAVIA
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FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
DOMÍNGUEZ HARO
Con el debido respeto a la fundamentación esbozada por mis colegas
magistrados, emito el presente fundamento de voto a fin de proseguir con mi
posición plasmada, en su momento, en el fundamento de voto emitido en la
Sentencia 369/2022 de la Sala Segunda, recaída en el Expediente 03517-
2021-PHD.
Precisamente por ello, solamente considero pertinente apartarme de los
fundamentos 8 al 13, esto es, de los fundamentos que sustentan el extremo
de la demanda declarado infundado.
En ese sentido, las razones en que justifico en mi posición son las
siguientes:
1. Desde el punto de vista del derecho de acceso a la información pública,
la agencia estatal tiene el deber de validar que la información brindada
sea idéntica al documento original que se encuentra en su poder. Una
especial diligencia de parte de quien solicita la información, derivada
precisamente de la obligación de que no se le proporcione información
falsa, no puede considerarse ajena a su contenido constitucionalmente
protegido, pues, como en diversos casos hemos afirmado, se afecta este
derecho no solo cuando se niega su suministro, sin que existan razones
constitucionalmente válidas para ello, sino también cuando la
información que se proporciona es fragmentaria, desactualizada,
incompleta, imprecisa, falsa, no oportuna o errada.
2. Desde un punto de vista más general, pero no por ello menos
importante, de las relaciones entre legislador y derechos fundamentales,
que, entre líneas, se deja entrever en la ponencia, al afirmarse que el
derecho no contempla la obligación de suministrarse información
pública debidamente fedateada porque la ley no la contempla. Una
afirmación de esta naturaleza, me temo, deja a merced del legislador el
contenido constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales
y, entre ellos, del derecho de acceso a la información pública. En mi
opinión, la relación entre derechos fundamentales y legislador es
exactamente al revés. No es que el programa normativo de un derecho
se desprenda de lo que la ley pueda establecer, sino que la validez de
esta última ha de estar subordinada a su previa conformidad con el
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contenido constitucionalmente protegido de aquel. Una afirmación, por
lo demás, que tampoco se deriva del silencio u omisión de la ley, ya que
el artículo 13 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública establece que “[n]o se podrá negar información cuando se
solicite que esta sea entregada en una determinada forma o medio,
siempre que el solicitante asuma el costo que suponga el pedido”
(negritas nuestras). En tanto que el artículo 138 del TUO de la Ley
27444, aprobado Decreto Supremo 004-2019-JUS, especifica que es
obligación de “[c]ada entidad designa[r] fedatarios institucionales
adscritos a sus unidades de recepción documental, (…), quienes, (…),
brindan gratuitamente sus servicios a los administrados”.
3. Así, pues, en mi opinión, la Sunat tiene la obligación de suministrar la
información pública, de manera certificada, autenticada o fedateada,
cuando le sea requerida de esta forma. Conviene aquí precisar que el
TUO de la Ley 27444, utiliza los términos autenticación, certificación y
fedateo de forma indistinta; por lo que, debe entenderse que estamos
frente a la misma situación. Así, el artículo 52.3 expresa que “[l]a copia
del documento privado cuya autenticidad ha sido certificada por el
fedatario, tiene validez y eficacia plena (…)”; el artículo 138 expresa
que “[c]uando se establezcan requisitos de autenticación de
documentos el administrado podrá acudir al régimen de fedatarios que
se describe a continuación: (…) 2. El fedatario tiene como labor
personalísima, comprobar y autenticar (…) 3. [e]n caso de
complejidad derivada del cúmulo o de la naturaleza de los documentos
a autenticar, la oficina de trámite documentario consulta al
administrado la posibilidad de retener los originales, (…), para
certificar las correspondientes reproducciones. (…). 4. La entidad
puede requerir (…) la exhibición del original presentado para la
autenticación por el fedatario”; el artículo 139 prescribe que “[l]a
facultad para realizar autenticaciones atribuidas a los fedatarios no
afecta la potestad administrativa de las autoridades para dar fe de la
autenticidad de los documentos que ellos mismos hayan emitido”.
4. La desestimación y multa dispuestas en la ponencia, a mi juicio, deben
fundamentarse en el abuso del derecho de acceso a la información
pública cometido por el recurrente, pues, “por más que la información
pública solicitada pueda (…) [ser entregada por la demandada] y no se
encuentre en ninguna de las causales de excepción para su entrega
contempladas en la normatividad infralegal de la materia; lo cierto es
que el goce y disfrute de los derechos fundamentales en el moderno
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Estado Constitucional tiene como parámetro implícito la razonabilidad
de su utilización, con miras a descartar su ejercicio abusivo y así
respetar la finalidad esencialmente garantista de un proceso
constitucional como el habeas data, que ha sido consagrado para
concretizar el derecho de acceso a la información pública, el cual -si
bien puede ser ejercido “sin expresión de causa”- no por ello puede ser
utilizado de forma ilegítima e incompatible con los valores del propio
ordenamiento, y mucho menos contrariando o afectando otros bienes
constitucionalmente protegidos, como la tutela jurisdiccional efectiva
que, en este tipo de casos, termina siendo instrumentalizada para lograr
una finalidad crematística y pecuniaria” [Cfr. sentencia emitida en el
Expediente 03106-2021-HD, FJ 23].
5. En ese sentido, soy de la opinión que “no puede ampararse una
demanda en la vía constitucional que sea la concreción manifiesta y
evidente del ejercicio abusivo de un derecho, cuyo único propósito o
motivación es la obtención de un beneficio económico, y cuyas
consecuencias deriven en la desnaturalización de la finalidad garantista
de los procesos constitucionales” [Cfr. sentencia emitida en el
Expediente 03106-2021-HD, FJ 24].
Por todo ello, y al igual que mis colegas magistrados, mi VOTO es por
declarar INFUNDADA la demanda y MULTAR con 10 URP a don Jorge
Aquino García.
S.
DOMÍNGUEZ HARO