Sala Segunda. Sentencia 744/2023
EXP. N.º 02852-2022-PHD/TC
LIMA
GUILLERMO FÉLIX CASTILLO
RIVADENEYRA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 28 días del mes de agosto de 2023, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Morales Saravia y Domínguez Haro, ha emitido la presente sentencia. Los
magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con
lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Guillermo Félix
Castillo Rivadeneyra contra la resolución1 de fecha 29 de enero de 2021,
expedida por la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia
de Lima, que declaró infundada la demanda.
ANTECEDENTES
Con fecha 25 de octubre de 20182, don Guillermo Félix Castillo
Rivadeneyra interpuso demanda de habeas data contra don Wilson Sánchez
Sánchez, jefe del Departamento de Transportes de la División de Logística de
la Policía Nacional del Perú (DIRLOG). En ejercicio de su derecho
fundamental de acceso a la información pública solicita, además del pago de
costos procesales, que se le proporcione copia fedateada de las Resoluciones
Directorales de la DIRLOG, que aprueban los contratos de adjudicación,
venta de automóviles de propiedad del Estado que tenían afectado al
momento de pasar a la situación de retiro según lo dispuesto en el artículo 19
del Decreto Supremo 035-77- IN los tenientes generales de la Policía
Nacional del Perú Javier Cuba y Escobedo, Rubén Romero Sánchez,
Leonardo Martínez Salas, Javier Suta Valqui, Antonio Vidal Herrera, Víctor
Lavado Reyes, Juan Dianderas Ottone, Gilberto Santisteban de la Flor, José
Tizo Lindley, Eduardo Jaime Pérez Rocha, Marco Miyashiro Ayashiro, Luis
Montoya Villanueva y Jorge Flores Goicochea; y los generales de la Policía
Nacional del Perú Jaime Ruiz Villacorta, Wálter Taboada Milla, Luis Ríos y
Almeyda, Jaime Febres Carrera, Víctor Aráoz Díaz, Mario Cabanilla
Chávarry, Sixto Gutiérrez Vélez, Rafael Rengifo Llanos, Julio Arteta
Miranda, Rizal Braganine Aguirre, Hugo Barrios Franco, Ramón Chong
Ching, Isidro Toribio Moreno y Javier De Martiny Salas.
1 Foja 102
2 Foja 6
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Refirió que el 19 de marzo de 2018 solicitó la referida información; que
el 26 de marzo de 2018 solo se le hizo entrega de cuatro resoluciones y se le
indicó que en sus archivos no tenían más información de 27 oficiales
generales de la PNP. Con fecha 28 de setiembre de 2018 reiteró su
requerimiento, pero el 15 de octubre de 2018 le volvieron a denegar su pedido,
además de manifestarle que, en una nueva búsqueda, no se logró ubicar lo
solicitado, lo cual considera contrario al Reglamento de la Ley de
Transparencia, pues no se expresa de manera obligatoria los motivos o
razones de hecho y la excepción que justifican tal negativa.
Con fecha 9 de enero de 2019, don Wilson Sánchez Sánchez contestó
la demanda3 solicitando que sea declarada infundada, pues no se aprecia la
alegada vulneración a los derechos del demandante, ya que, ante su solicitud
de información de fecha 19 de marzo de 2018, se dispuso la búsqueda
correspondiente, y el 26 de marzo de 2018 se le proporcionó cuatro de las 31
resoluciones solicitadas. Además de ello se le manifestó que de la búsqueda
realizada en los archivos de la DIRLOG no se logró ubicar la documentación
restante. Asimismo, señaló que el recurrente, mediante escrito del 28 de
setiembre de 2018, reiteró su pedido de información y requirió una copia
certificada de la Constancia de Entrega del 26 de marzo de 2018, la cual se le
proporcionó el 15 de octubre de 2018, y se le comunicó que tras la nueva
búsqueda realizada no se hallaron las resoluciones pendientes.
De la misma forma, el 9 de enero de 20194, la Procuraduría Pública del
Ministerio del Interior formuló la excepción de falta de agotamiento de la vía
previa y contestó la demanda solicitando que sea declarada infundada. Alegó
que la pretensión del actor es un imposible jurídico, pues la documentación
que requiere no se encuentra en posesión del Ministerio de Interior, ya que,
por su antigüedad (35 años), se encuentra en el Archivo General de la Nación.
El Tercer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima, mediante
Resolución 4, del 29 de mayo de 20195, declaró infundada la excepción de
falta de agotamiento de la vía administrativa, saneado el proceso e infundada
la demanda, por considerar, principalmente, que no se advierte afectación
alguna a los derechos del recurrente, pues el Ministerio del Interior no cuenta
con la información requerida, conforme a las dos búsquedas que se realizaron
3 Foja 35
4 Foja 42
5 Foja 60
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en los archivos de la DIRLOG, y que el demandante tampoco acreditó de
forma alguna que las resoluciones solicitadas se encuentren en poder de dicha
entidad.
La Sala superior revisora, mediante Resolución 5, de fecha 29 de enero
de 20216, confirmó el extremo apelado que declaró infundada la demanda.
Estimó que la información requerida no se encuentra en posesión del
Ministerio del Interior y que, a través del Informe n.º 478-2018- DIVLOG-
PNP/DEPTRA-AVC, de fecha 12 de octubre de 2018, se determinó que de
las búsquedas realizadas en los archivos de la DIRLOG no se hallaron las
resoluciones administrativas que solicitó el actor.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. El demandante solicita que, en virtud de su derecho de acceso a la
información pública, se le proporcione copia fedateada de las
Resoluciones Directorales de la DIRLOG, que aprobaron los contratos
de adjudicación, venta de automóviles de propiedad del Estado que
tenían afectado al momento de pasar a la situación de retiro los tenientes
generales de la Policía Nacional del Perú Javier Cuba y Escobedo, Rubén
Romero Sánchez, Leonardo Martínez Salas, Javier Suta Valqui, Antonio
Vidal Herrera, Víctor Lavado Reyes, Juan Dianderas Ottone, Gilberto
Santisteban de la Flor, José Tizo Lindley, Eduardo Jaime Pérez Rocha,
Marco Miyashiro Ayashiro, Luis Montoya Villanueva y Jorge Flores
Goicochea, y los generales de la Policía Nacional del Perú Jaime Ruiz
Villacorta, Wálter Taboada Milla, Luis Ríos y Almeyda, Jaime Febres
Carrera, Víctor Aráoz Díaz, Mario Cabanilla Chávarry, Sixto Gutiérrez
Vélez, Rafael Rengifo Llanos, Julio Arteta Miranda, Rizal Braganine
Aguirre, Hugo Barrios Franco, Ramón Chong Ching, Isidro Toribio
Moreno y Javier De Martiny Salas.
Cuestión procesal previa
2. Conforme se advierte del documento de fecha 19 de marzo de 20187 y
del escrito de 28 de setiembre de 2018 8 el demandante requirió
6 Foja 102
7 Foja 2
8 Foja 4
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previamente por documento de fecha cierta las resoluciones del personal
PNP antes mencionado.
3. Siendo ello así, conforme se desprende de los documentos presentados9,
el recurrente cumplió el requisito especial de procedencia de la demanda
contenido en el artículo 60 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
Análisis de la controversia
4. Conforme se aprecia de la Constancia de Entrega del 26 de marzo de
201810 y la Constancia de Entrega del 15 de octubre de 201811, el pedido
de información del recurrente fue atendido con la entrega de cuatro
resoluciones, denegándose la entrega de las otras 27 resoluciones
solicitadas mediante la demanda de habeas data del presente proceso,
debido a que, luego de efectuadas dos búsquedas en los archivos que
custodia, no se lograron ubicar otras resoluciones.
5. Tal respuesta es cuestionada por el recurrente. En su recurso de agravio
constitucional, específicamente, considera que
… la información solicitada faltante ha sido generado (sic) con
posterioridad a la información parcialmente brindada por lo que no se
puede argumentar que no se cuenta con la documentación solicitada, esto
es, que en autos está plenamente acreditada que el demandado mediante
constancia de entrega del 26MAR2018 me entregó información parcial
respecto de documentos generados como Resoluciones Jefaturales del
05JUL2012, 18FEB14, 21JUL2017, los cuales son de fecha posterior a
los documentos que faltan por entregarme, quiere decir si me entregó un
documento más antiguo (05JUL2012, 18FEB14) como es que se alegue
que no tiene un documento reciente del año 2015, 2016 y 2018, más aun
si el accionante ha identificado de manera suficiente la información
requerida precisando el nombre y grado de los Generales y Tenientes
Generales de la PNP a quienes por su rango se les entregó vehículo según
Ley.
Asimismo, la resolución cuestionada, no analizó ni dio respuesta respecto
a nuestro argumento de que la Policía Nacional del Perú es una institución
jerarquizada, que cuenta con la información (base de datos) de todos sus
miembros, la fecha en que ingresaron y la fecha en que fueron dados de
baja o pasados al retiro, y la fecha de entrega de vehículo que por Ley le
9 Fojas 2 y 4
10 Foja 3
11 Foja 5
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corresponde por su alta Jerarquía (…) por lo que aplicando las reglas de
la lógica y de la máxima experiencia, no resulta razonable sostener que
no exista los documentos peticionados al existir una base de datos con las
resoluciones expedidas oportunamente (…)12.
6. Conforme ha sido establecido por este Tribunal en la sentencia emitida
en el Expediente 01797-2002-HD/TC, el contenido constitucionalmente
garantizado por el derecho de acceso a la información pública no solo
comprende la mera posibilidad de acceder a la información solicitada y,
correlativamente, la obligación de dispensarla de parte de las entidades
públicas, sino que también se lesiona este derecho cuando se niega su
suministro sin que existan razones constitucionalmente válidas para ello
o cuando la información que se proporciona es fragmentaria,
desactualizada, incompleta, imprecisa, falsa, no oportuna o errada.
7. Asimismo, se ha precisado que, en virtud de lo establecido en el tercer
párrafo del artículo 13 de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, la solicitud de información “no implica la
obligación de las entidades de la Administración Pública de crear o
producir información con la que no cuenten o no tengan la obligación de
contar [...]”.
8. En el presente caso, básicamente, la discrepancia del recurrente se basa
en la falta de precisión de la respuesta de la parte emplazada respecto a
por qué no cuenta con las resoluciones de adjudicación o venta de
vehículos de los tenientes generales y generales pasados a retiro
mencionados en el fundamento 1 supra.
9. Al respecto, es importante recalcar que toda información en custodia del
Estado se presume pública, con excepción de aquella que está restringida
al haber sido clasificada como secreta, reservada o confidencial, debido
a que, por mandato del artículo 2, inciso 5, de la Constitución Política,
este tipo de información clasificada se restringe en tanto tutela otros
bienes constitucionalmente legítimos como, por ejemplo, la intimidad
personal y la seguridad nacional, entre otros.
12 Fojas 116 y 117
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10. Es necesario también precisar que no resulta posible exigir a las entidades
públicas, a través del requerimiento de información pública, crear
información con la que no cuentan, porque el campo de acción del
derecho de acceso a la información pública se sustenta en la preexistencia
material de la información requerida y no en aquella que aún no ha sido
materia de emisión.
11. En este último supuesto es importante aclarar que la respuesta negativa
de acceso a la información requerida no se basa, pues, en los criterios que
la Constitución ha establecido como legítimos en su artículo 2, inciso 5,
sino en la imposibilidad material de entregar aquello que no existe. Sin
embargo, tal respuesta debe manifestarse en dichos términos, a fin de que
el ciudadano requirente pueda entender de manera clara las razones de la
falta de acceso a dicha información.
12. Ahora bien, cabe precisar que, conforme a la Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Pública, cada entidad pública debe nombrar un
funcionario responsable de hacer entrega de la información en custodia
de la entidad, quien, a su vez, cuenta con las facultades para hacer
búsquedas solicitando la colaboración de las áreas internas que se
encuentren involucradas en el trámite, la emisión, la custodia y el archivo
de la información requerida.
13. Del portal web de la Policía Nacional del Perú se advierte que el jefe de
la Unidad de Trámite Documentario ha sido designado como el
funcionario responsable de entregar información de acceso público,
mediante la Resolución de la Comandancia General de la Policía
Nacional 017-2019-COMGEN/EMG-PNP, del 2 de enero de 2019.
14. Dicho lo anterior y aun cuando es evidente que el pedido de información
no fue remitido al funcionario de la PNP encargado de brindar
información pública, de autos se aprecia que la parte emplazada ha
efectuado dos búsquedas en sus bases de datos de las resoluciones de los
tenientes generales y generales pasados a retiro mencionados en el
fundamento 1 supra, las cuales han resultado infructuosas. Sin embargo,
tal respuesta, en la medida en que no ha sido emitida por el funcionario
responsable, a consideración de esta Sala del Tribunal Constitucional no
puede entenderse como definitiva, pues las funciones del Jefe del
Departamento de Transportes de la División de Logística de la Dirección
de Administración de la PNP no tienen el mismo alcance respecto de las
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funciones de búsqueda que desempeña el funcionario a cargo de entregar
la información pública.
15. Con relación a la información solicitada, se aprecia que esta se encuentra
vinculada al Decreto Supremo 035-77-IN —vigente al momento de
efectuarse los requerimientos previos del 19 de marzo de 2018 y 28 de
setiembre de 2018, y de la interposición de la demanda—, que regulaba
el procedimiento de venta de vehículos del servicio oficial a los oficiales
generales, coroneles o inspectores superiores que pasaban a la situación
de cesación definitiva. Específicamente, en su artículo 19, otorgaba a
favor de dicho personal de la PNP el derecho de adquirir el vehículo que
tenía a su servicio. Sin embargo, tal disposición no generaba en el
personal cesante la obligación de compra, pues esta era solo una opción
a su discrecionalidad. En tal sentido, cabe la posibilidad de que los 27
tenientes generales y generales mencionados por el recurrente en su
demanda, a la fecha de su pase a retiro, no hayan solicitado la compra de
los vehículos que tuvieron a cargo cuando se encontraban en servicio y
que, por ello, no se hayan emitido las resoluciones solicitadas. Sin
embargo, tal situación a la fecha de emisión de la presente sentencia es
solo una especulación que solo podrá dilucidar el funcionario
responsable de atender el pedido de información de la PNP.
16. Siendo ello así, corresponde estimar la demanda, a efectos de que el
emplazado dirija el pedido de información al funcionario responsable de
su entrega, para que este, a su vez, proceda con la búsqueda de la
información solicitada y que, en caso de que ella no exista, emita la
respuesta correspondiente.
17. Sobre los costas y costos procesales, cabe precisar que tal extremo de la
demanda debe ser desestimado, dado que por mandato del párrafo
segundo del artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional “En
los procesos de habeas data, el Estado está exento de la condena de costas
y costos”.
18. Finalmente, cabe indicar que, si bien el actor ha argumentado en su
recurso de agravio constitucional que la parte emplazada le ha facilitado
el acceso a las Resoluciones Jefaturales del 2012, 2014 y 201713, sobre
la misma materia, cabe precisar que tal acceso no implica que todos los
13 Foja 116.
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oficiales generales, coroneles o inspectores superiores que pasan a
situación de cese definitivo, soliciten obligatoriamente la compra del
vehículo que tuvieron a su servicio, dado que, conforme hemos señalado
en el fundamento 15 supra, tal derecho regulado por el artículo 19 del
Decreto Supremo 035-77-IN era solo una opción de compra. Por tal
razón, el alegato del recurrente en el sentido de haber accedido a
resoluciones jefaturales más recientes no demuestra la existencia de las
resoluciones que ha solicitado.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda por haberse lesionado el derecho de
acceso a la información pública.
2. ORDENAR al jefe del Departamento de Transportes de la División de
Logística de la Dirección de Administración de la PNP que dirija los
pedidos de información del recurrente de fechas 19 de marzo de 2018 y
28 de setiembre de 2018 al jefe de la Unidad de Trámite Documentario,
para su trámite correspondiente, conforme a lo expuesto en la presente
sentencia.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE MORALES SARAVIA