Sala Segunda. Sentencia 1250/2023
EXP. N.° 03838-2022-PA/TC
LIMA
JOSÉ ENRIQUE VIDAL ÁVILA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 16 días del mes de noviembre de 2023, la Sala Segunda
del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Morales Saravia y Domínguez Haro, ha emitido la presente sentencia. El
magistrado Domínguez Haro emitió fundamento de voto, el cual se agrega.
Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad
con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don José Enrique
Vidal Ávila contra la Resolución 3, de fecha 21 de julio de 20221, emitida por
la Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que
declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 25 de junio de 2021, don José Enrique Vidal Ávila interpuso
demanda de amparo2 contra el gerente de Finanzas del Fondo de Vivienda
Policial (Fovipol). Solicitó, además de los costos procesales, la devolución de
los aportes económicos que, por concepto de fondo de vivienda policial, se le
descontó obligatoriamente y de manera mensual el 5 % de los haberes que
estuvo percibiendo, desde el mes de mayo de 1991 hasta el mes de febrero de
2008, según figura en la cuenta corriente de aportes. Asimismo, solicitó el
pago de los intereses legales que se hayan originado.
Refirió que el Fovipol de manera inconsulta y obligatoriamente
procedió a realizarle descuentos mensuales en las fechas señaladas, con la
promesa de obtener en su momento una casa o vivienda, siempre que no
tuviera una propia. Agrega que el 8 de enero de 2021 inició el trámite
administrativo correspondiente, a efectos de que le devuelvan los aportes e
intereses generados en el periodo indicado. Sin embargo, su solicitud fue
rechazada mediante la Resolución de Gerencia de Finanzas 0221-2021-SECE
JE-PNP/DIRBAPFOVIPOL/G.FINANZAS, de fecha 24 de febrero de 2021,
en donde se indica que los descuentos son obligatorios de acuerdo al literal a
del artículo 3 de la Ley 24686. Ante esta situación interpuso recurso de
apelación contra dicha resolución en fecha 24 de marzo de 2021, el cual fue
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desestimado quedando agotada la vía administrativa. Adicionalmente, afirma
que nunca dio su consentimiento, ni tácito ni expreso, y que por lo tanto fue
indebidamente obligado a integrar el FOVIPOL. Alegó la vulneración a su
derecho de asociación.
Mediante Resolución 1, de fecha 12 de julio de 20213, el Quinto
Juzgado Constitucional de Lima admitió a trámite la demanda.
El Fondo de Vivienda Policial (FOVIPOL), mediante escrito de fecha
12 de agosto de 20214, se apersonó al proceso y contestó la demanda
solicitando que sea declarada improcedente. Expresó que Fovipol fue creado
como persona jurídica de derecho público por la Ley 24686 y que su
patrimonio está conformado por aportes del Estado, los aportes obligatorios
de los policías que se encuentran en situación de actividad y el aporte
facultativo en el caso de los retirados. Agregó que Fovipol está facultado para
realizar los descuentos y que este fondo es intangible en aplicación del
artículo 2 de la Ley 24686. Finalmente, sostiene que esta ley se funda en el
principio de solidaridad y que, por ello, los fondos del Fovipol tienen como
objetivo el beneficio de los aportantes, por lo que su devolución es ilegal.
Mediante Resolución 4, de fecha 26 de noviembre de 20215, el Quinto
Juzgado Constitucional de Lima declaró fundada en parte la demanda, tras
considerar que el ingreso del recurrente al Fovipol fue sin su consentimiento;
por tanto, se advierte la vulneración del derecho de asociación en tanto no se
le ha permitido desafiliarse de la asociación policial. Estima que es viable la
devolución de los descuentos efectuados al haberse realizado sin su
consentimiento. Asimismo, declaró infundada la demanda respecto a los
intereses legales, al considerar que el Fovipol es una institución sin fines de
lucro.
La Sala Superior revisora, mediante Resolución 3, de fecha 21 de julio
de 20226, revocó la sentencia y declaró infundada la demanda. Consideró que
la obligación de efectuar la devolución de las aportaciones por parte de la
demandada queda configurada desde el momento en que el aportante dejó
constancia expresa de ser excluido del mencionado fondo de vivienda
policial. Por ello, la pretensión de devolución de los aportes realizados desde
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el mes de mayo de 1991 hasta el mes de febrero de 2008 no puede prosperar,
en tanto durante dicho periodo aún no se habría materializado la solicitud
formal e indubitable de no aportar.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. El recurrente solicita la devolución de los aportes económicos que, por
concepto de Fovipol, se le descontó obligatoriamente y de manera
mensual el 5 % de los haberes que estuvo percibiendo, desde el mes de
mayo de 1991 hasta el mes de febrero de 2008, según figura en la cuenta
corriente de aportes. Asimismo, solicitó el pago de los intereses legales
que se hayan originado y los costos procesales. Alegó la vulneración de
su derecho fundamental a la asociación.
2. Aunque en la demanda se alega la vulneración del derecho a la
asociación, este Tribunal estima aplicable el principio iura novit curia,
según el cual “debe aplicar el derecho que corresponda al proceso,
aunque no haya sido invocado por las partes o lo haya sido
erróneamente”. Por tanto, con independencia de lo alegado por el
recurrente, no corresponde resolver el presente caso desde la perspectiva
del derecho fundamental de asociación, sino a la luz del derecho a la
remuneración.
3. El principio iura novit curia, reconocido en el artículo VIII del Título
Preliminar del Código Procesal Constitucional, vigente al momento de
plantearse la controversia, es implícitamente deducible del artículo IX
del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional, en el
que se alude a la aplicación supletoria de la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional en caso de vacío o defecto del Nuevo Código Procesal
Constitucional.
Análisis de procedencia de la demanda
4. En primer lugar, debemos tener en cuenta que, más allá de las alegaciones
de la parte demandante, en el presente caso estamos ante una ley (Ley
N.º 24686, “Ley que crea el Fondo de Vivienda Militar y Policial”,
modificada por la Ley N.º 27801), mediante la cual se configura un fondo
constituido por aportes obligatorios, que en el presente caso es
administrado por el Fondo de Vivienda Policial (FOVIPOL).
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5. Por tanto, esta Sala considera pertinente analizar si corresponde, a través
del presente proceso, cuestionar la constitucionalidad de lo dispuesto en
una norma legal. Al respecto, el Tribunal ha dejado claro en el
Expediente 02342-2007-PA/TC lo siguiente:
8. Así, en relación al primero de ellos, la procedencia de este instrumento
procesal está supeditada a que la norma legal a la cual se le imputa el agravio
sobre un derecho fundamental se trate de una norma autoaplicativa o
denominada también de eficacia inmediata, esto es, aquella cuya aplicabilidad
no se encuentre sujeta a la realización de algún acto posterior o a una eventual
reglamentación legislativa, en la medida que adquiere su eficacia plena en el
mismo momento que entra en vigencia.
9. En tal caso, y siempre que estas normas afecten directamente derechos
subjetivos constitucionales, el amparo sí podrá prosperar, no sólo porque de
optarse por una interpretación literal del inciso 2) del artículo 200° de la
Constitución Política del Estado se dejaría en absoluta indefensión al particular
afectado por un acto legislativo arbitrario, sino además porque, tratándose de
una limitación del derecho de acceso a la justicia constitucional, éste no puede
interpretarse en forma extensiva, sino desde una orientación estrictamente
restrictiva, esto es, en el sentido más favorable a la plena efectividad del
derecho a obtener una decisión judicial que se pronuncie respecto de su
pretensión.
10. Con relación al segundo supuesto, basado en la procedencia de procesos
de amparos contra actos basados en la aplicación de una ley, se ha establecido
que, en la medida en que se trata de normas legales cuya eficacia y, por tanto,
eventual lesión, se encuentran condicionadas a la realización de actos
posteriores de aplicación, su procedencia ha de responder a los criterios que se
indican a continuación.
11. Por un lado, si se trata de una alegación de amenaza de violación, ésta habrá
de ser cierta y de inminente realización. Cierta, ha dicho este Tribunal, quiere
decir posible de ejecutarse tanto desde un punto de vista jurídico como desde
un punto de vista material o fáctico. Y con la exigencia de que la amenaza sea
también de “inminente realización”, este Tribunal ha expresado que ello
supone su evidente cercanía en el tiempo, es decir, actualidad del posible
perjuicio cuya falta de atención oportuna haría ilusoria su reparación; y, de otro
lado, tratándose de la alegación de violación, tras realizar actos de aplicación
concretos sustentados en una ley, como sucede en cualquier otra hipótesis del
amparo, es preciso que estos efectivamente lesionen el contenido
constitucionalmente protegido de un derecho fundamental.
6. En el caso de autos, y atendiendo a lo alegado por el demandante, la
pretensión es procedente en la medida en que se trata de un supuesto de
amparo contra un acto basado en una norma autoaplicativa y que la
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vulneración alegada se ha materializado a través de los descuentos
realizados en los haberes mensuales del recurrente.
7. Asimismo, cabe mencionar que el recurrente en la actualidad tiene 66
años y es personal cesante de la Policía Nacional del Perú, lo cual
evidencia la necesidad de emitir un pronunciamiento de fondo, dada la
necesidad de tutela urgente, en tanto la manifestación de la vulneración
de los derechos invocados se vincula a una presunta limitación
compulsiva materializada en la capacidad de uso y disfrute de la
remuneración del actor, lo que se traduce en limitar su subsistencia y la
de quienes dependen de él, por lo que el proceso de amparo sí constituye
la vía idónea para el análisis de la presente controversia.
Análisis de la controversia
8. El Fovipol no es una persona jurídica de derecho privado constituida por
una pluralidad de personas dispuestas a asociarse, sino un fondo creado
por ley sujeto a la administración de un organismo especial que forma
parte de la propia PNP (cfr. artículo 7 de la Ley 24686, modificada por
el Decreto Legislativo 732). Por otro lado, conforme a lo prescrito por el
inciso “a” del artículo 3 de la Ley 24686, que crea el Fovipol, modificado
por la sexta disposición complementaria, transitoria y final de la Ley
27801, constituyen recursos financieros de dicho fondo los siguientes:
“El aporte obligatorio del personal Militar y Policial en las situaciones
de Actividad y Disponibilidad que no cuente con vivienda o terreno
propio, con excepción del personal Militar y Policial en situación de
Retiro con goce de pensión cuya aportación será facultativa”.
9. Por tanto, no puede considerarse que, en el presente caso, se vulnere el
derecho del recurrente a desvincularse de una asociación. No obstante,
los descuentos forzosos realizados en la remuneración de un oficial de la
PNP, como aportes a Fovipol, sí pueden constituir una afectación al
derecho fundamental a la intangibilidad de la remuneración, cuando
dicha limitación en su goce no respete su contenido constitucionalmente
protegido.
10. Sobre dicho aspecto, este Tribunal ha manifestado que debe tomarse en
cuenta lo siguiente:
- La consistencia, en tanto debe guardar relación con las condiciones
de exigencia, responsabilidad y complejidad del puesto que ocupa el
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trabajador. Para su determinación, ha de tomar en cuenta el efecto
ingreso (o renta), según el cual la variación del número deseado de
horas de trabajo provocada por una modificación del ingreso debe
mantener constante el salario.
- La intangibilidad, en tanto no es posible la reducción desproporcional
de una remuneración, lo que fluye del carácter irrenunciable de los
derechos de los trabajadores7.
11. En este contexto, cabe precisar que la limitación o restricción del derecho
fundamental a la remuneración se centra en su intangibilidad. Así, la
reducción de la remuneración es posible siempre que se cumplan
determinados requisitos (Expediente 00020-2012-PI/TC, fundamento
jurídico 35), a saber:
- Excepcionalidad, es decir, que la reducción de la remuneración sea
una medida extraordinaria y coyuntural que tiene lugar en contextos
especiales.
- Razonabilidad, es decir, que la reducción respeta determinados
límites de proporcionalidad de manera tal que no suponga una
disminución significativa de la remuneración, ni sea arbitraria8.
12. Conforme se puede apreciar de la demanda, los descuentos se realizaron
desde mayo de 1991 hasta febrero de 20089, pero el actor solicitó la
devolución de aportes el 8 de enero de 202110, después de 13 años del
cese de los descuentos, es decir que en esta última fecha muestra su
voluntad de dejar de pertenecer al FOVIPOL, a efectos de evitar los
descuentos por aportaciones.
13. Sentado lo anterior, no es posible amparar la pretensión del recurrente,
puesto que, a pesar de haber tenido conocimiento de tales descuentos
desde 1991, no se opuso oportunamente a ellos antes de su pase a retiro.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
7 Cfr. sentencia emitida en el Expediente 00020-2012-PI/TC, fundamento jurídico 32.
8 Cfr. sentencia emitida en el Expediente 00020-2012- PI/TC, fundamento jurídico 35.
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Foja 4
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HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE
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FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
DOMÍNGUEZ HARO
Suscribo la sentencia con los siguientes considerandos adicionales que
precisan mi posición sobre la controversia de autos.
Los descuentos del que fue objeto, el demandante, durante su vida
laboral comprometen el derecho fundamental a la propiedad, no el
derecho a la remuneración como se indica en la sentencia.
Estos descuentos no significaron el recorte del sueldo. No es que la
empleadora PNP le retribuía menos remuneración al recurrente por la
prestación de sus servicios, como suele suceder por motivos de crisis
financiera, reorganización del personal, por acuerdo mutuo, etc., supuestos en
los cuales es aplicable los criterios de excepcionalidad y razonabilidad
desarrollados en la sentencia emitida en el Expediente 00020-2012-PI/TC
(caso Ley de reforma magisterial 2) y que la ponencia cita. En realidad, el
recurrente siempre percibió el mismo sueldo o, en todo caso, percibió el
sueldo que le correspondía según su grado. Lo que sucedió fue que, una vez
que la PNP le pagaba su salario, este disponía (como si fuese el recurrente)
en qué gastarlo, en este caso, pagar el aporte a favor Fovipol. De manera que,
esto no es un recorte de la remuneración sino una intervención en la propiedad
del salario legalmente ganado.
En ese sentido, y en tercer lugar, la intervención de la PNP en el
salario del actor para gastarlo parcialmente en el aporte mensual a favor
del Fovipol fue una vulneración flagrante contra el derecho fundamental
a la propiedad.
Recordemos que el derecho fundamental a la propiedad está protegido
en el artículo 2, inciso 16, de la Constitución, que señala que tenemos derecho
a “la propiedad y la herencia”, el cual “guarda una estrecha relación con la
libertad personal, pues a través de él se expresa la libertad económica que
tiene toda persona en el Estado social y democrático de derecho. El derecho
de propiedad garantiza la existencia e integridad de la propiedad (corporal o
incorporal) para el propietario, así como la participación del propietario en la
organización y el desarrollo de un sistema económico-social” (sentencia
recaída en el Expediente 03258-2010-PA/TC, fundamento 2).
Asimismo, el “derecho de propiedad faculta a su titular para usar, gozar,
explotar y disponer de ella, siempre y cuando a través de su uso se realice la
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función social que le es propia” (sentencia recaída en el Expediente 00864-
2009-PA/TC, fundamento 20). Así es, tal como ha venido expresando el
Tribunal Constitucional, el derecho fundamental a la propiedad faculta a su
titular a utilizarla y disponerla, y además tiene un vínculo con la libertad,
vínculo que cabe resaltar es antes que nada de naturaleza moral y pre política,
porque la propiedad, más allá de la existencia de un Estado y de una sociedad,
permite a los individuos a convertirse en dueños de los frutos de su trabajo,
el cual hace posible a su vez la autoconservación individual. De hecho, no en
vano autores como John Locke han justificado la propiedad privada a partir
de la propiedad de uno mismo y del trabajo humano. “El trabajo de su cuerpo
[del hombre] y la labor producida por sus manos podemos decir que son
suyos. Cualquier cosa que él saca del estado en que la naturaleza la produjo y
la dejó, y la modifica con su labor y añade a ella algo que es de sí mismo, es,
por consiguiente, propiedad suya”11.
Por eso, el despojo del Estado de la capacidad del actor de decidir en
qué gastar una parte de su remuneración es una afectación al derecho a la
propiedad, porque no le permitió escoger según sus propias necesidades e
intereses personales en que “usar” la propiedad de su salario. Esto es, no le
permitió determinar si aportar al Fovipol (y en sus programas de vivienda) le
resultaba conveniente en la consecución de sus metas personales e
individuales. En tal sentido, el Estado se arrogó la capacidad de saber mejor
que el demandante que es lo que le conviene en cuanto a en qué invertir su
salario. Por eso, los abonos forzados al Fovipol fueron violatorios del derecho
de propiedad; pero, al mismo tiempo, lamentablemente, así como de
violatorios fueron esos descuentos también fueron consentidos al ser
reclamados recién luego del cese de los aportes.
Dicho esto, suscribo la sentencia de autos.
S.
DOMÍNGUEZ HARO
11 LOCKE, John, 2014 (1690): “Segundo tratado sobre el gobierno civil”, Madrid, Alianza
Editorial, p. 66.