Sala Segunda. Sentencia 1326/2023
EXP. N.º 05289-2022-PC/TC
MOQUEGUA
MERCEDES CLEMENCIA PRADO
BENITES DE VERA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 21 días del mes de junio de 2023, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Morales Saravia y
Domínguez Haro, y con la participación de la magistrada Pacheco Zerga,
convocada para dirimir la discordia suscitada en autos, toda vez que esta no
fue resuelta con el voto del magistrado Ochoa Cardich, ha dictado la presente
sentencia. El magistrado Gutiérrez Ticse emitió voto singular, el cual se
agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de
conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Mercedes
Clemencia Prado Benites de Vera contra la resolución de fojas 191, de fecha
22 de agosto de 2022, expedida por la Sala Mixta Descentralizada de Ilo de
la Corte Superior de Justicia de Moquegua, que declaró improcedente la
demanda de cumplimiento de autos.
ANTECEDENTES
La demandante, con fecha 10 de febrero de 2022, interpone demanda
de cumplimiento contra la Unidad de Gestión Educativa Local de Ilo y el
Gobierno regional de Moquegua, a fin de que se ordene el cumplimiento de
la Resolución Directoral UGEL ILO 01339, de fecha 18 de agosto del 2016,
mediante la cual se resuelve sustituir el monto de la bonificación especial
mensual por preparación de clases y evaluación equivalente al 30 % de la
remuneración total por la suma de S/ 278.19, a partir del 1 de enero de 2015.
El director de la Unidad de Gestión Educativa Local de Ilo contesta la
demanda expresando que el mandato cuyo cumplimiento se requiere se
encuentra condicionado a la disponibilidad presupuestal.
El Juzgado Especializado Civil de Ilo, con fecha 8 de junio de 2022 (f.
164), declaró fundada la demanda, por considerar que el mandato que se exige
satisface los requisitos establecidos por el precedente vinculante sentado en
la sentencia emitida en el Expediente 00168-2005-PC/TC emitida por el
Tribunal Constitucional.
La Sala superior competente, revocando la apelada, declaró
improcedente la demanda, por estimar que la Resolución Directoral UGEL
ILO N° 01339, de fecha 18 de agosto de 2016, se encuentra sujeta a
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controversia compleja y no permite reconocer un derecho incuestionable a
favor de la demandante. Por tanto, no existiendo un mandato ejecutable, la
resolución administrativa cuya ejecución se solicita no reúne las
características mínimas desarrolladas en el fundamento 14 del precedente
emitido en la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente
00168-2005-PC/TC.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. La demanda tiene por objeto que se ordene el cumplimiento de la
Resolución Directoral UGEL ILO 01339, de fecha 18 de agosto de 2016,
mediante la cual se resuelve sustituir el monto de la bonificación especial
mensual por preparación de clases y evaluación equivalente al 30 % de
la remuneración total por la suma de S/ 278.19, a partir del 1 de enero de
2015.
Requisito especial de la demanda
2. La presente demanda cumple el requisito especial de procedencia
establecido en artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional, por
cuanto a fojas 5 obra la comunicación cursada por la actora, en virtud de
la cual requiere a la emplazada el cumplimiento de la citada resolución.
Análisis de la controversia
3. De acuerdo con lo dispuesto en el inciso 6 del artículo 200 de la
Constitución Política del Perú, en aplicación de los artículos 65 y 66
del Nuevo Código Procesal Constitucional y la reiterada jurisprudencia
del Tribunal Constitucional sobre los procesos de cumplimiento,
corresponde analizar si la resolución administrativa cuya ejecución se
solicita cumple los requisitos mínimos comunes que debe reunir un acto
administrativo para que sea exigible mediante el proceso de
cumplimiento.
4. A su vez, en el fundamento 6 de la sentencia recaída en el Expediente
00102-2007-PC/TC, el Tribunal Constitucional ha precisado que cuando
lo solicitado sea el cumplimiento de un acto administrativo
(…) cuando deba efectuarse un pronunciamiento sobre el fondo de la
controversia se deberá revisar si existe algún cuestionamiento al derecho
reconocido al reclamante, pues de haberlo —a pesar de la naturaleza del
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proceso de cumplimiento— corresponderá su esclarecimiento. De
verificarse que el derecho no admite cuestionamiento corresponderá
amparar la demanda; por el contrario, cuando el derecho sea debatido por
algún motivo, como por ejemplo por estar contenido en un acto
administrativo inválido o dictado por órgano incompetente, la demanda
deberá desestimarse, en tanto el acto administrativo carece de la virtualidad
suficiente para configurarse en un mandato por no tener validez legal. En
este supuesto, el acto administrativo se ve afectado en su validez, al
sustentarse en normas que no se ciñen al marco legal previsto para el
otorgamiento del beneficio, lo que significa que no contienen un derecho
incuestionable. En las STC 01676-2004-PC/TC, 03751-2004-PC/TC y
02214-2006-PC/TC, referidas al bono por función jurisdiccional y al bono
fiscal, el Tribunal Constitucional desarrolla en la misma línea el supuesto
de falta de virtualidad del mandato.
5. En el presente caso, se advierte que la pretensión de la demandante no
puede ser atendida en esta sede constitucional, porque el mandato cuyo
cumplimiento se exige es contrario al ordenamiento jurídico, por lo que
la referida resolución carece de la virtualidad necesaria para convertirse
en mandamus. En efecto, de la mencionada resolución se verifica que el
ente emisor dispone que el cálculo de la bonificación por preparación de
clases y evaluación se efectúe sobre la base de su remuneración total, no
obstante que, como lo ha precisado este Tribunal en la sentencia recaída
en el Expediente 02023-2012-PC/TC, mediante la Resolución de Sala
Plena 001-2011-SERVIR/TSC, de fecha 14 de junio de 2011, la cual
tiene la calidad de precedente administrativo de observancia obligatoria,
el Tribunal del Servicio Civil ha excluido la bonificación por preparación
de clases y evaluación de los beneficios en los cuales sí se aplica, para su
cálculo, la remuneración total.
6. Por consiguiente, dado que el mandato contenido en la Resolución
Directoral UGEL ILO 01339, de fecha 18 de agosto del 2016 (f. 3), cuyo
cumplimiento se reclama en el presente proceso, no permite el
reconocimiento de un derecho incuestionable de la recurrente,
corresponde declarar improcedente la demanda.
7. Sin perjuicio de lo expresado, es pertinente señalar que la Ley 31495 —
que reconoce el derecho de los docentes, activos, cesantes y contratados,
en sede administrativa, de percibir las bonificaciones dispuestas en el
artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley
25212, tomando como base su remuneración total, sin la exigencia de
sentencia judicial y menos aún en calidad de cosa juzgada, y deja sin
efecto los artículos 8, 9 y 10 del Decreto Supremo 051-91-PCM— fue
publicada en el diario oficial El Peruano el 16 de junio de 2022, y que,
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por lo tanto, sus alcances rigen a partir del 17 de junio de 2022, por lo
que no es aplicable al caso concreto, dado que la resolución
administrativa cuyo cumplimiento se exige data del 18 de agosto de 2016.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda de cumplimiento.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PACHECO ZERGA
PONENTE MORALES SARAVIA
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VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO GUTIÉRREZ TICSE
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, emito el presente voto
singular por considerar que la pretensión constituye parte de los derechos
constitucionales sociales de los profesores y personal administrativo en el
sector educación del Perú, postergados injustamente por décadas. En ese
sentido, la pretensión debió ser declarada fundada, conforme con los
fundamentos que paso a exponer:
La tutela de los derechos sociales en un estado Constitucional
1. Afirmar un Estado Constitucional en donde prime la posición preferente
de los derechos fundamentales es un imperativo para los operadores
jurídicos. El Tribunal Constitucional así lo ha reconocido en su propia
jurisprudencia, cuando enfatiza en que “los derechos sociales deben
interpretarse como verdaderas garantías del ciudadano frente al Estado
dentro de una visión que busca revalorar la eficacia jurídica de los
mandatos constitucionales y, por ende, la vigencia de la Constitución.”
(sentencia emitida en el Expediente 02945-2003-AA/TC, f. 13)
2. En efecto, un Estado Constitucional no solo ampara las libertades, sino
también -y de igual manera- los derechos sociales. Como aseveran
Viciano y Gonzales, “los derechos de libertad son únicamente efectivos
en la medida en que son sostenidos por la garantía de los derechos
sociales a prestaciones positivas. El incumplimiento de los derechos
sociales conlleva que tanto los derechos políticos como los de la libertad
estén destinados a quedarse en el papel (FERRAJOLI, 2011). No
podemos entender los derechos como compartimentos estancos. La
efectividad de un derecho está coaligada a la efectividad del resto; que se
incumpla un derecho tiene repercusiones directas sobre las condiciones
de ejercicio del resto. (APARICIO, 2011)” 1.
El derecho a la remuneración de los profesores, personal administrativo
en el sector educación y las denominadas “Bonificación Especial Mensual
por Preparación de Clases y Evaluación” y “Bonificación Especial
adicional por Desempeño de Cargo y elaboración de documentos”
3. El derecho a una remuneración que, además sea equitativa y suficiente,
no solamente es un derecho constitucional de carácter social reconocido
1 Viciano, Roberto y Gonzales, Diego. Estado social y derechos sociales en América
Latina. En AAVV: Lecciones sobre el estado social y derechos sociales, Valencia: Tirant
lo blanch, 2014, p. 109.
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por la Constitución de 1993 (artículo 24), sino también por la de 1979
(artículo 43).
4. Sin embargo, profesores y personal administrativo del sector educación,
durante la vigencia de la Constitución de 1979, como también durante
los años noventa, percibieron sueldos paupérrimos que los condenó a
ubicarse en los grupos de pobreza, careciendo de sueldos equitativos y
suficientes pese a que la docencia es una profesión de vital importancia
para la sociedad, toda vez que “los docentes deben potenciar las
capacidades intelectuales de los estudiantes, propiciar aprendizajes
significativos, favorecer el desarrollo del pensamiento crítico y científico
e intervenir para adquirir nuevas formas de convivencia democrática en
el aula multicultural y diversa, asumiendo así la responsabilidad de
desarrollar en los estudiantes las competencias que son necesarias para
continuar aprendiendo a lo largo de la vida, buscando así, una
intervención más integral en el mundo 2”.
5. En esa línea, la función de los profesores constituyen un papel
fundamental en el rol formativo no solo de los estudiantes a su cargo,
sino de toda la comunidad, teniendo un rol indispensable en la
concretización del derecho a la educación. En términos de Nieva y
Martínez 3, la “educación sintetiza la política, la cultura, la historia y el
desarrollo de los seres humanos y la sociedad; la transmite y la
transforma, donde el docente es un actor principal”.
6. Pese a ello, los profesores tuvieron que sobrevivir teniendo que
suscribirse a los programas sociales (comedores populares y otros
servicios estatales para personas de bajos recursos) con la única finalidad
de poder mantener y sostener a sus familias.
7. Es así que la población magisterial en el Perú no solo soportó el oprobio
de tener bajos sueldos, sino inclusive sus derechos y compensaciones,
reconocidas por la Ley, han sido burladas bajo la aprobación de normas
extraordinarias orientadas únicamente a cubrir al Estado de un manto de
impunidad con sus deberes presupuestales.
2 Romero, J., Rodríguez, E., & Romero, Y. (2013). El trabajo docente: Una mirada para la
reflexión. Perspectivas docentes, (51). (pp. 35-36)
3 Nieva Chaves, J., & Martínez Chacón, O. (2016). Una nueva mirada sobre la formación
docente. Revista Universidad y Sociedad, 8(4), 14-21.
http://scielo.sld.cu/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S2218-
36202016000400002&lng=es&tlng=es (p. 20)
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8. Ello ha ocurrido con el reconocimiento de la Bonificación Especial
Mensual por Preparación de Clases y Evaluación, y Bonificación
Especial adicional por Desempeño de Cargo y elaboración de
documentos; la cual forma parte del pago de la deuda social que el Estado
y la sociedad tienen con respecto de los profesores y personal
administrativo, cuya función resulta de vital importancia para el
desarrollo de todo nivel educativo, al sentar las bases y los principios del
desarrollo humano, social y económico de nuestra nación 4; por lo que
cualquier demora en el referido reconocimiento evidencia la escasa
valoración del trabajo de los docentes.
9. A pesar de ello, el Estado se ha negado sistemáticamente a cumplir con
la ejecución de mencionada obligación, por lo que legítimamente los
profesores y personal administrativo en el sector educación, han venido
reclamando el cumplimiento de sus derechos remunerativos por la vía
legal, habiendo obtenido sendos reconocimientos de las propias
entidades del Estado, sin ser honradas en gran parte hasta la actualidad.
10. Debido a esa renuencia, los beneficiarios han recurrido a la justicia
constitucional para demandar su ejecución. Sin embargo, el sistema
judicial ahora deniega dicha tutela cuestionando los actos administrativos
por supuestamente estar sujeto a controversia compleja.
11. Lamentablemente, y con el debido respeto a mis colegas, considero que
este argumento solamente posterga el derecho de los profesores y al
personal administrativo en el sector educación a obtener lo que les
corresponde, bajo el temor del excesivo gasto presupuestal, cuando lo
que corresponde a un juez constitucional es imponer un deber ineludible
a la Administración cuanto se trata de remuneraciones o de
compensaciones sociales, como ocurre en el presente caso.
El caso concreto: el mandamus contiene un mandato cierto
12. La Resolución Directoral UGEL ILO N°01339, de fecha 18 de agosto del
2016, emitida por la Unidad de Gestión Educativa Local de Ilo, dispone
lo siguiente:
ARTÍCULO 1°. – SUSTITUIR el monto de la Bonificación Especial Mensual por
preparación de Clases y Evaluación equivalente al 30% de la Remuneración Total
(contínua), en la planilla de pensiones, a doña Mercedes Clemencia Prado Benites
4 Jiménez, E. P. (2008). El papel del profesorado en la actualidad. Su función docente y
social. Foro de educación, (10), 325-345. (p. 326).
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De Vera, pensionista del D. Ley N° 20530, jurisdicción de la Unidad de Gestión
Educativa Local Ilo, en ejecución de sentencia fecha 20/07/1015-Resolución N°
08 del expediente N° 00364-2014-02802-jm-la-02, conforme se detalla:
• Bon. Esp. 30% en base a Rem. Total : S/. 278.49 Nuevos Soles
• Vigencia : A partir del 01/01/2015
ARTÍCULO 2° RECONOCER EL CRÉDITO DEVENGADO por concepto de
Bonificación Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación
equivalente al 30% de la Remuneración Total, a favor de doña Mercedes
Clemencia Prado Benites de Vera, en ejecución a la Sentencia fecha 20/07/2015 –
Resolución N° 08 del expediente judicial N° 00364-2014-0-2802-KM-LA-01,
conforme se detalla:
TOTAL
PERIODO DE CÁLCULO
BRUTO
Informe N° 301-2016-UGEL ILO-ADM-PER-REM/PENS
*Cálculo conforme documentación presentado por la administrada
2000 (Julio a Diciembre)
Enero 2001 a Diciembre 2003
2004 (Febrero a Diciembre) S/. 36,261.85
2005 (Enero a Marzo, Mayo a Diciembre)
Enero 2011 a Diciembre 2014
(..)
13. Es así que, en el caso de autos, el mandato es cierto y no existe
controversia compleja, toda vez que la supuesta divergencia normativa
entre lo dispuesto el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado,
modificado por la Ley 25212, y lo señalado por artículo 9 del Decreto
Supremo 051-91-PCM, que colocan como base de cálculo para las
bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos a la
“remuneración total” y a la “remuneración total permanente”
respectivamente, ha sido resuelta.
14. Si bien en la sentencia expedida en el Expediente 00419-2001-AA/TC de
fecha 15 de octubre de 2001, el Tribunal Constitucional reconoce la
jerarquía normativa del Decreto Supremo 051-91-PCM, identificándolo
como un “Decreto Supremo Extraordinario” dictado al amparo del inciso
20 del Art. 211 de la Constitución Política de 1979 -vigente al momento
de su dación-, esta figura constituyó un mecanismo típico de legislación
de urgencia.
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15. Así las cosas, se colige que lo que aquí se presentó fue una clara
antinomia entre normas estatales vigentes y simultáneamente aplicables
a un mismo supuesto de hecho, pero con consecuencias jurídicas
diferentes.
16. En efecto, teniendo el Decreto Supremo 051-91-PCM jerarquía legal,
resulta pertinente recurrir al criterio de especialidad que supone la
preferencia aplicativa de la norma reguladora de una especie de cierto
género, en lugar de la norma reguladora de dicho género en su totalidad;
resultando así la norma aplicable aquella que mejor se adapte al supuesto
de hecho planteado 5.
17. Ello implica que, las consecuencias jurídicas contenidas en el artículo 48
de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, son
las preferentemente aplicables al caso concreto en la medida que se
adaptan al supuesto de hecho presentado en el caso de los servidores y
funcionarios que han adquirido el derecho de acceder a los beneficios
económicos involucrados, precisamente por tratarse de disposiciones
legales que regulan la carrera administrativa y las remuneraciones del
Sector Público; y -por el contrario- no constituyen normas jurídicas que
regulan -en forma transitoria- una situación general orientada a
determinar niveles remunerativos de los funcionarios, directivos,
servidores y pensionistas del Estado.
18. En ese sentido, a pesar de que el acto administrativo en mención contiene
un mandamus cierto, se alega que no se adecúa a lo previsto en el
Precedente Vinculante Villanueva (sentencia recaída en el Expediente
00168-2005-PC/TC), no obstante que dicho precedente, si bien no ha
sido revocado formalmente, lo cierto es que el nuevo régimen del proceso
de cumplimiento consagrado por el Nuevo Código Procesal
Constitucional (artículo 66) impone una lectura concordada con las
siguientes reglas:
1.1) Para la interpretación de la norma legal, el juez utiliza los métodos
clásicos de interpretación jurídica; debiendo su resultado respetar lo que
establecen las leyes de la materia y la propia Constitución.
1.2) El juez aplica una mínima actividad interpretativa para superar la
controversia, atendiendo a los métodos clásicos de interpretación jurídica,
y aplicando los criterios de especialidad, cronológico y jerárquico.
(…)
5 Tardío Pato, José. El principio de especialidad normativa (lex especialis) y sus
aplicaciones jurisprudenciales. En: Revista de Administración Pública. Nro. 162.
Septiembre-Diciembre 2003. pp. 191 y 192
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2.2. Asimismo, y de ser necesario, el juez aplica una mínima actividad
probatoria que, sin comprometer la finalidad urgente y perentoria del
proceso de cumplimiento, permita confirmar la veracidad del mandato.
(…)
19. Por lo señalado, advierto que la pretensión de la parte demandante es
atendible en esta sede constitucional, porque el mandato cuyo
cumplimiento se exige y que se encuentra materializado en la Resolución
Directoral UGEL ILO 01339, reconoce un derecho incuestionable al
disponer el pago de la bonificación especial por concepto de preparación
de clases y evaluación equivalente al 30% de su remuneración total a
doña Mercedes Clemencia Prado Benites De Vera.
20. En esa línea, la Primera Sala de Derecho Constitucional y Social
Transitoria de la Corte Suprema de Justicia mediante Casación Nº 7019-
2013-Callao 6 señaló como precedente judicial vinculante en su
considerando décimo tercero lo siguiente:
“(…) este tribunal supremo ha forjado en el devenir del tiempo como criterio
uniforme que el cálculo de la bonificación por preparación de clase y evaluación,
debe realizarse teniendo como referencia la remuneración total integra de
acuerdo a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley Nº 24029 – Ley del Profesorado,
modificado por la Ley Nº 25212, concordado a su vez con el artículo 210º del
Decreto Supremo Nº 019-90-ED del reglamento de la Ley del Profesorado,
constituyendo de esta forma lo preceptuado, un principio
jurisprudencial.”(cursiva y subrayado es nuestro)
21. Como puede advertirse, se trata ya no solamente de un mandamus cierto,
sino además de un criterio pacífico ya asumido por la judicatura
ordinaria.
Sobre la falta de disponibilidad económica
22. Por otro lado, la Constitución Política del Perú de 1993 ha establecido en
su artículo 24, segundo párrafo, que “el pago de la remuneración y de los
beneficios sociales del trabajador, tiene prioridad sobre cualquiera otra
obligación del empleador” (el subrayado es nuestro)
6 Jurisprudencia reiterativa: (Casación Nº 9271-2009-Puno, Casación Nº 288-2012-Ica,
Casación N° 5195-2013-Junín, Casación Nº 6871-2013-Lambayeque, Casación Nº 2041-
2013-Piura, Casación N° 7878-2013-Lima Norte, Casación N° 14316-2015-La Libertad,
Casación N° 18621-2015-Callao, Casación N° 19705-2015-Callao, Casación N° 3210-
2016-La Libertad, Casación N° 6229-2018-San Martin, Casación N° 12878-2017-
Tumbes, entre otras); en todas estas decisiones, se ha determinado que el cómputo de la
referida bonificación se debe hacer en base a la remuneración total o íntegra.
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23. Asimismo, el Tribunal Constitucional ha expresado que las falencias
económicas no pueden ser justificativos de una omisión de pago tan
evidente y que no es indiferente a la situación que puede generarse tras
la exigibilidad de una resolución administrativa que implica el
otorgamiento de un monto dinerario entiende que tampoco es razonable
que las entidades administrativas pretendan hacer de sus obligaciones
económicas una opción de cumplimiento absolutamente
discrecional, entendiendo que una entidad administrativa no puede
ampararse en sus propias deficiencias para oponerlas como pretexto
frente a lo que representa el mandato imperativo derivado de sus
obligaciones (sentencia emitida en el Expediente 02435-2005-PC/TC, f.
2).
24. En ese sentido, si bien es verdad que la ejecución de estas demandas de
forma absoluta e inmediata no condice con la realidad presupuestal del
Estado, no es menos cierto que se deben procurar fórmulas adecuadas
que, por un lado, generen un gasto razonable y, de otro, no posterguen
las expectativas de los beneficiarios a litigar hasta la vejez, afectando así
no solo el núcleo esencial de la Constitución (dignidad humana), sino
además los tratados internacionales en materia de derechos humanos
suscritos por nuestro país.
El reciente reconocimiento legal a través de la Ley N° 31495
25. Precisamente, en atención a este deber estatal, con fecha 16 de junio de
2022, fue publicada la ley que reconoce el derecho y dispone el pago de
la bonificación especial por preparación de clase y evaluación,
bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de
documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en
calidad de cosa juzgada, reconociendo el derecho de los profesores,
activos, cesantes y contratados, en sede administrativa a percibir las
bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la ley del profesorado,
modificada por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración
Total.
26. En dicha normativa, en su artículo 4 establece que aplica también para
los procesos judiciales en trámite:
Artículo 4. Sobre los procesos judiciales en trámite
En los procesos judiciales en trámite iniciados por los docentes, activos, cesantes
y contratados, cuya pretensión se base en el reconocimiento de bonificaciones
tomando como base su Remuneración Total, dispuestas en el artículo 48 de la Ley
24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, la administración, en
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cumplimiento de la presente ley, se allana a la pretensión, en el extremo referido
a tomar como base la Remuneración Total para el cálculo de la bonificación, bajo
responsabilidad.
Los procesos judiciales en trámite señalados en el primer párrafo del presente
artículo no son impedimento para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo
2 de la presente ley.(subrayado y cursiva es nuestro)
Artículo 2. Pago de bonificación
Los docentes, activos, cesantes y contratados, beneficiarios de las bonificaciones
dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por
la Ley 25212, reciben el pago de dicho beneficio en base a su Remuneración Total.
(…)
27. Es así como en el presente proceso se aprecia que la resolución
administrativa fue emitida el 10 de febrero de 2022. Sin embargo, al
momento que este Tribunal Constitucional conoce el Recurso de Agravio
Constitucional ya se encontraba vigente la Ley N° 31495, motivo por el
cual se ha reiterado legislativamente la base de la Remuneración Total
para el cálculo de la bonificación.
28. En definitiva, la pretensión -con el mínimo de actuación interpretativa y
probatoria de acuerdo con la norma procesal constitucional y al
movimiento jurisprudencial- deviene en tutelable; más aún si de lo que
hemos podido advertir, todo mandato debe ser conforme con la
Constitución. En el caso concreto, el mandato deviene de una ley, la ley
tutela un derecho laboral en favor del profesorado, los cuestionamientos
a la vigencia y eficacia de esta no tienen fundamento en el amparo de
otro derecho fundamental en oposición, sino en asuntos de orden
presupuestal, los mismos que se proyectan en ejecución racional a través
de la creación del Fondo de Bonificaciones Magisteriales, de carácter
intangible, orientado al pago de deudas por concepto de lo establecido en
el mencionado artículo, correspondiendo a la Dirección Nacional del
Tesoro Público asignar el monto que determine al citado fondo.
Por las consideraciones expuestas, en el presente caso mi voto es porque se
declare FUNDADA la demanda en todos sus extremos.
S.
GUTIÉRREZ TICSE
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VOTO DEL MAGISTRADO OCHOA CARDICH
Con el debido respeto por la posición de mis distinguidos colegas y
habiendo sido llamado para participar en la discordia suscitada, me adhiero a
la posición del magistrado Gutiérrez, que resuelve declarar FUNDADA la
demanda de cumplimiento interpuesta; pero disiento en parte de sus
argumentos y paso a exponer a continuación las razones que sustentan mi
decisión.
1. Con base en los artículos 81 y 92 del Decreto Supremo 051-91-PCM,
publicado el 4 de marzo de 1991, y la Resolución de Sala Plena 001-
2011-SERVIR/TSC emitida por el Tribunal del Servicio Civil con fecha
14 de junio de 2011 (precedente administrativo de observancia
obligatoria) este Tribunal Constitucional venía resolviendo que a las
bonificaciones “especial por preparación de clases y evaluación” y
“adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de
gestión” les resultaba de aplicación la “remuneración total permanente”
(y no la llamada “remuneración total”). Por su parte los demandantes, en
casos como este, suelen invocar el artículo 483 de la Ley 24029, “Ley del
Profesorado”, modificado por la Ley 25212, publicada el 20 de mayo de
1990, e interpretan que el monto de la bonificación que les corresponde
equivale al 30 % de la “remuneración total”. Este último, precisamente,
ha sido el criterio adoptado en las resoluciones directorales cuyo
cumplimiento se reclama ahora.
1 Artículo 8.- Para efectos remunerativos se considera:
a) Remuneración Total Permanente. - Aquella cuya percepción es regular en su monto,
permanente en el tiempo y se otorga con carácter general para todos los funcionarios,
directivos y servidores de la Administración Pública; y está constituida por la Remuneración
Principal, Bonificación Personal, Bonificación Familiar, Remuneración Transitoria para
Homologación y la Bonificación por Refrigerio y Movilidad.
b) Remuneración Total. - Es aquella que está constituida por la Remuneración Total
Permanente y los conceptos remunerativos adicionales otorgados por Ley expresa, los
mismos que se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o condiciones
distintas al común.
2 Artículo 9.- “Las Bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos que perciben
los funcionarios, directivos y servidores otorgado en base al sueldo, remuneración o ingreso
total serán calculados en función a la Remuneración Total Permanente, con excepción de los
casos siguientes:
a) Compensación por Tiempo de Servicios que se continuarán percibiendo en base a la
remuneración principal que establece el presente Decreto Supremo.
b) La Bonificación Diferencial a que se refieren los Decretos Supremos Nºs. 235-85EF.
c) La Bonificación Personal y el Beneficio Vacacional se continuarán otorgando tomando
como base de cálculo la Remuneración Básica establecida por el D.S. Nº 028-89PCM.
3 Artículo 48.- El profesor tiene derecho a percibir una bonificación especial mensual por
preparación de clases y evaluación equivalente al 30% de su remuneración total.
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2. Al respecto, al margen de los criterios empleados previamente a diferente
nivel y por diferentes organismos, lo cierto es que actualmente se
encuentra vigente la Ley 31495, “Ley que reconoce el derecho y dispone
el pago de la bonificación especial por preparación de clases y
evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por
preparación de documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia
judicial y menos en calidad de cosa juzgada”, de fecha 16 de junio de
2022. Esta legislación busca que se le pague a los docentes o exdocentes
lo que se les viene adeudando en mérito a las mencionadas bonificaciones
y se precisa que su cálculo debe hacerse con base en la “remuneración
total”4.
3. Según la mencionada ley, el reconocimiento y pago debe hacerse al
margen de que exista una sentencia judicial que así lo disponga5, aplica
incluso para los procesos judiciales en trámite6 y, como corresponde, tan
solo alcanza al periodo en que estuvo vigente dicha bonificación (desde
el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012).
4 “Artículo 2. Pago de bonificación. - Los docentes, activos, cesantes y contratados,
beneficiarios de las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del
Profesorado, modificado por la Ley 25212, reciben el pago de dicho beneficio en base a su
Remuneración Total.
La Remuneración Total es aquella que está constituida por la Remuneración Total
Permanente y los conceptos remunerativos adicionales otorgados por ley expresa, los
mismos que se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o condiciones
distintas al común.” (resaltado agregado)
La ley busca satisfacer una deuda social que, al parecer, no venía siendo atendida y que por
lo general requería ser judicializada. Al respecto, el Equipo Técnico Institucional de
Implementación de la Ley 29497- Nueva Ley Procesal del Trabajo (del Poder Judicial), en
su momento sacó la siguiente nota, saludando la dación de la ley:
https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/etiinlpt/s_etii_nlpt/as_noticias/cs_n_ley31495160
622#:~:text=LEY%20N%C2%BA31495%20%E2%80%9CLey%20que%20reconoce,en%2
0calidad%20de%20cosa%20juzgada%E2%80%9D.
5 “Artículo 1. Objeto de la Ley. - La presente ley tiene por objeto reconocer el derecho de los
docentes, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las bonificaciones
dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley
25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la exigencia de sentencia judicial
y menos en calidad de cosa juzgada.” (resaltado agregado)
6 “Artículo 4. Sobre los procesos judiciales en trámite.- En los procesos judiciales en trámite
iniciados por los docentes, activos, cesantes y contratados, cuya pretensión se base en el
reconocimiento de bonificaciones tomando como base su Remuneración Total, dispuestas en
el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, la
administración, en cumplimiento de la presente ley, se allana a la pretensión, en el
extremo referido a tomar como base la Remuneración Total para el cálculo de la
bonificación, bajo responsabilidad (…)” (resaltado agregado)
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4. En este contexto, corresponde analizar si, debido a que la mencionada
Ley 31495 fue publicada el 16 de junio de 2022, el cálculo del pago de
estas bonificaciones con base en la “remuneración total”, previsto por
esta legislación, en los términos antes indicados, solo regiría a partir del
17 de junio de 2022 y, por tanto, si no resulta de aplicación a las
resoluciones administrativas que fueron emitidas antes de su vigencia.
De modo más específico, debe dilucidarse si cabe entender que dichas
resoluciones, al haber sido emitidas antes del 17 de junio de 2022,
“carecen de la virtualidad necesaria”, se “encuentran sujetas a
controversia compleja”, “no permiten reconocer un derecho
incuestionable de la reclamante” o argumentos equivalentes conforme a
los cuales corresponde declarar improcedentes demandas de
cumplimiento como la presente.
5. Al respecto, se observa que la Ley 31495, que reconoce y dispone el pago
de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación,
bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de
documentos de gestión, se encuentra actualmente vigente y es de
aplicación inmediata a los procesos en trámite, como lo indica de modo
expreso la mencionada legislación, y que ello sin duda comprende a los
procesos de cumplimiento, inclusive los que se encuentran en sede del
Tribunal Constitucional. Esto es así, aunque no se haya emitido aun la
reglamentación que dispone la ley, pues se trata de un ámbito
autoejecutivo o autoaplicativo de la indicada legislación, cuya entrada en
vigor y efectos no dependen de su desarrollo ulterior.
6. La ley precisa de modo indubitable que el criterio aplicable a tales
bonificaciones es el de la “remuneración total”, añade que la
administración pública debe allanarse en los procesos que se encuentren
en trámite (bajo responsabilidad) e incluso dispone que la administración
debe emitir las resoluciones administrativas que correspondan
reconociendo estos derechos7.
7 “Artículo 5. Del reconocimiento del derecho y la responsabilidad funcional. - El Ministerio
de Educación, los gobiernos regionales, las direcciones y gerencias regionales y las unidades
de gestión educativa o las que hagan sus veces emitirán los actos administrativos
correspondientes reconociendo el derecho de percibir las bonificaciones dispuestas en el
artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, a favor de
los docentes beneficiarios, en base a su Remuneración Total.
Los funcionarios y servidores públicos a cargo de la ejecución de lo dispuesto en la presente
ley incurrirán en falta administrativa, en caso de incumplimiento de sus funciones; ello sin
perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que correspondan.”
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7. Esto último, desde luego, debe entenderse como referido a los casos en
los que aún no se ha emitido una resolución en tal sentido, pues sería
contrario a la finalidad de la ley, así como al principio pro persona,
interpretar que, en los supuestos en los que ya exista una resolución en la
que haya calculado una deuda con base en la “remuneración total”, lo que
correspondería sería emitir una nueva resolución en un idéntico sentido,
con la finalidad de que recién se viabilice un pago que ya se venía
adeudando desde hace varios años.
8. Al respecto, si bien es cierto que la previa jurisprudencia del Tribunal
Constitucional sobre esta materia tenía sentido antes de la emisión de la
mencionada Ley 31495 (cfr. sentencia dictada en el Expediente 02023-
2012-PC/TC), también es verdad que a partir de la vigencia de esta ley
ya no hay disputa interpretativa posible, pues la norma es clara y
categórica en lo que dispone (a menos, ciertamente, que se sostenga que
dicha ley es inconstitucional y, por ende, deba ser objeto de inaplicación).
9. Respecto de la aplicación de esta regulación en el tiempo, es necesario
precisar que, aunque la ley no lo indique así –quizá por problemas de
técnica legislativa– en el fondo ella constituye una “ley interpretativa”:
en efecto, ella no busca tener eficacia desde su publicación en el diario
oficial –la propia regulación establece que su objeto de regulación son
bonificaciones que estuvieron vigentes entre el 21 de mayo de 1990 y el
25 de noviembre de 2012–, sino que pretende esclarecer en qué sentido
debe entenderse aquella regulación que resultaba prima facie antinómica
(pues, como indicamos antes, había una disputa interpretativa respecto a
si era de aplicación el Decreto Supremo 051-91-PCM o la Ley 24029,
“Ley del Profesorado”), lo cual generaba la tensión entre la tesis
interpretativas del cálculo con base en la “remuneración total” o en la
“remuneración total permanente”. En este orden de ideas, lo que la ley
hace es prescribir que la tesis a tomar en cuenta es la de la “remuneración
total” y no solo para las solicitudes a futuro (por ello es de aplicación a
los casos ya en trámite).
10. Con base en lo anterior, considero que las demandas de cumplimiento
que contengan mandamus en los que se haya calculado las bonificaciones
docentes de conformidad con la Ley 31495, y siempre y cuando que se
respete lo regulado en el Nuevo Código Procesal Constitucional y lo
previsto en el precedente Villanueva Valverde, deben declararse
fundadas.
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11. Finalmente, estimo pertinente precisar que, mutatis mutandis, lo antes
explicado también resulta de aplicación a los supuestos en los que las
resoluciones administrativas cuyo cumplimiento se solicita fueron
emitidas como consecuencia de mandatos judiciales, supuestos en los
que también considero que corresponde declarar fundada la demanda.
Por una parte, estamos de todos modos ante resoluciones administrativas
basadas en Derecho que, en caso contengan mandatos claros y líquidos,
deberían poder exigirse a través del proceso cumplimiento. Además,
debe tomarse en cuenta que lo que estaría pidiéndose acatar es un
mandato distinto a la sentencia, derivado de la propia legislación que
estableció el derecho a las bonificaciones, y que por una situación de
bloqueo institucional finalmente ha sido necesaria su judicialización, por
lo que, en tal contexto, lo que cabría más bien es ofrecer la tutela más
célere posible (que, nuevamente, parece ser la finalidad de la Ley 31495
y es lo más favorable para los justiciables).
Por las razones expuestas aquí, mi voto es por declarar FUNDADA la
presente demanda de cumplimiento.
S.
OCHOA CARDICH