Sala Primera. Sentencia 217/2024
EXP. N.° 01467-2022-PA/TC
LIMA
LIBISTON SALAZAR BECERRIL
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 13 días del mes de marzo de 2024, los magistrados
Pacheco Zerga, Monteagudo Valdez y Hernández Chávez han emitido la
presente sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal
de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Libiston Salazar
Becerril contra la resolución de folio 142, del 3 de febrero de 2022, expedida
por la Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima,
que declaró infundada la demanda respecto a la vulneración del derecho a la
remuneración e improcedente la demanda en lo referido a la vulneración del
derecho de asociación.
ANTECEDENTES
Demanda
El 14 de diciembre de 2020, el recurrente interpuso demanda de amparo1
contra el Fondo de Vivienda Policial (Fovipol) con emplazamiento del
procurador público del Ministerio del Interior encargado de los asuntos
judiciales de la Policía Nacional del Perú (PNP). Solicitó que se revoque la
Resolución de Gerencia de Finanzas 844-2020-SECEJE-PNP/DIRBAP-
FOVIPOL/G.FINANZAS, del 22 de octubre de 2020, que resolvió desestimar
la devolución de aportes correspondiente al demandante de los meses de mayo
de 1991 –junio de 2002, agosto de 2002 y de febrero de 2003– junio de 2008,
por ser descuentos obligatorios y contravenir la Ley 24686 y sus
modificatorias. Ello con el objeto de que se le permita retirarse como asociado
del Fovipol, se suspendan los descuentos que le están realizando por concepto
de aportaciones y se le devuelvan las aportaciones descontadas desde su
incorporación hasta el último descuento afectado, con sus respectivos intereses,
costos y costas procesales. Sostuvo que el 2 de noviembre de 2020 interpuso
recurso de apelación contra la citada Resolución de Gerencia de Finanzas 844-
2020-SECEJE-PNP/DIRBAP-FOVIPOL/G.FINANZAS; sin embargo, ya se ha
excedido los 30 días hábiles establecidos por la Ley 27444, sin que se emita
pronunciamiento alguno. Alegó la vulneración de su derecho de asociación y a
1
Folio 48
Sala Primera. Sentencia 217/2024
EXP. N.° 01467-2022-PA/TC
LIMA
LIBISTON SALAZAR BECERRIL
la intangibilidad de la remuneración.
Contestación de la demanda
El Fovipol contestó la demanda2 y expresó que los descuentos aplicados
al demandante se realizaron en atención a la legalidad de la normatividad
vigente y conforme con el artículo 2 de la Ley 24686, “[e]l Fondo de Vivienda
Militar y Policial es de carácter intangible para fines no previstos por la
presente Ley”, es decir, los aportes obligatorios descontados al personal
policial constituyen un fondo que al tener naturaleza intangible no es posible su
devolución. Agregó que la exoneración o exclusión del Fondo no supone la
devolución de los aportes.
Sentencia de primera instancia
Mediante la Resolución 3, del 12 de julio de 20213, el Tercer Juzgado
Constitucional Transitorio de la Corte Superior de Justicia de Lima, declaró
infundada la demanda, respecto a la vulneración del derecho a la remuneración,
por considerar que las devoluciones de aportes únicamente son viables desde la
fecha de la solicitud de desafiliación o renuncia de la calidad de asociado y no
desde la fecha de la incorporación a la asociación, reposando dicho
razonamiento en una suerte de presunción de consentimiento del aportante, la
cual únicamente queda desbaratada desde el momento que se manifiesta la
voluntad indubitable de desvincularse de la persona jurídica; por lo que no se
aprecia de autos que exista solicitud alguna que se haya formulado con
anterioridad a julio de 2008 para efectos de que se proceda con la exclusión de
la calidad de asociado del Fovipol. Asimismo, declaró improcedente la
demanda respecto a la vulneración del derecho de asociación, por considerar
que, del contenido de la Resolución de Gerencia de Finanzas 844-2020-
SEGEJE-PNP/DIRBAPFOVIPOL/G.FINANZAS, el demandante ya no cuenta
con un vínculo vigente con el Fovipol, atendiendo a que se le ha excluido de su
calidad de aportante.
Sentencia de segunda instancia
A través de la Resolución 3, del 3 de febrero de 2022, la Tercera Sala
Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima confirmó la apelada
2 Folio 69
3 Folio 101
Sala Primera. Sentencia 217/2024
EXP. N.° 01467-2022-PA/TC
LIMA
LIBISTON SALAZAR BECERRIL
por considerar que el demandante, al momento de interponer la presente
demanda, estaba en situación de retiro y, por ende, era totalmente ajeno al
Fovipol, sin que posteriormente se le descontara suma alguna, lo que significa
que los cuestionamientos formulados respecto a la vulneración de su derecho
constitucional a la libre asociación, se han sustraído del ámbito constitucional.
Asimismo, aun cuando el demandante cuestiona la imposición por haber sido
asociado a la demandada, no resulta posible que ahora desconociera las
condiciones que tuvo como tal y sin que, en dicho lapso, hiciera alguna
observación, recién formalizando su renuncia, a la condición de asociado, el 5
de agosto de 2020; por lo que no se puede ordenar la devolución de los aportes.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio y de la materia constitucional relevante
1. El objeto de la presente demanda es que se revoque la Resolución de
Gerencia de Finanzas 844-2020-SECEJE-PNP/DIRBAP-
FOVIPOL/G.FINANZAS, del 22 de octubre de 2020, que resolvió:
Artículo 1°. - DESESTIMAR la devolución de aportes correspondiente al
administrado SB. PNP.(R) SALAZAR BECERRIL LIBISTON, de los
meses de MAY1991-JUN2002,AGO2002, FEB2003-JUN2008 por ser
descuentos obligatorios y contravenir de acuerdo a la Ley 24686, y sus
modificatorias.
Artículo 2°. - ESTIMAR, la exclusión de aportes obligatorios al Fondo.
Artículo 3°. - ESTIMAR la devolución del descuento indebido efectuado
en el mes de JUL2008 por las razones ya señaladas4.
(…)
En este sentido, se advierte que el acto lesivo alegado está constituido por
el extremo desestimatorio de la resolución cuestionada, es decir, por la
devolución de los aportes realizados por el recurrente en los meses de
mayo de 1991 a junio de 2002, de agosto de 2002 y de febrero de 2003 a
junio de 2008: por lo que este Tribunal centrará su análisis en dicho
4
Por encontrarse en situación de retiro desde junio de 2008, no mantenía deuda por cancelar y
no presentaba reinscripción; por lo que, los descuentos deberían haber concluido en dicho mes.
Sala Primera. Sentencia 217/2024
EXP. N.° 01467-2022-PA/TC
LIMA
LIBISTON SALAZAR BECERRIL
extremo. Se alega la vulneración del derecho a la libertad de asociación y
a la intangibilidad de las remuneraciones.
2. Aunque de la descripción del texto de la demanda, se alega la
vulneración del derecho a la asociación, esta Sala del Tribunal
Constitucional en aplicación del principio iura novit curia “debe aplicar
el derecho que corresponda al proceso, aunque no haya sido invocado por
las partes o lo haya sido erróneamente”. Por tanto, más allá de lo alegado
por el recurrente y cómo se desarrollará más adelante, no corresponde
resolver el presente caso desde la perspectiva del derecho fundamental de
asociación, sino desde la perspectiva de los derechos a la propiedad y a la
remuneración, este último, correctamente invocado.
3. Este principio estuvo recogido en el artículo VII del Título Preliminar del
Código Procesal Constitucional, en estos términos “el órgano
jurisdiccional competente debe aplicar el derecho que corresponda al
proceso, aunque no haya sido invocado por las partes o lo haya sido
erróneamente”. Si bien es cierto en el Nuevo Código Procesal
Constitucional no hay una norma similar, ello no es óbice para su
aplicación.
4. En efecto, conforme al artículo II de su Título Preliminar, son fines de los
procesos constitucionales garantizar la vigencia efectiva de los derechos
constitucionales reconocidos por la Constitución y los tratados de
derechos humanos; así como los principios de supremacía de la
Constitución y fuerza normativa. Sin embargo, dado que en ocasiones
conseguir los citados fines puede resultar difícil por la existencia de
vacíos o defectos en el Nuevo Código Procesal Constitucional, es que el
artículo IX del Título Preliminar del referido código prevé la aplicación
supletoria de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en la cual,
como se ha reseñado se reconoce la figura del iura novit curia.
Análisis de procedencia de la demanda
5. Este Tribunal ha sostenido que el derecho a la remuneración, como todo
derecho individual, social o económico, positivo o negativo, puede ser
limitado o restringido; por lo tanto, puede realizarse y optimizarse en una
medida gradual, sin tener que aceptar la alternativa del todo o nada. No
obstante, cualquier limitación que se imponga al ejercicio o el disfrute de
los derechos fundamentales ha de respetar el contenido esencial.
Sala Primera. Sentencia 217/2024
EXP. N.° 01467-2022-PA/TC
LIMA
LIBISTON SALAZAR BECERRIL
6. Así, uno de los elementos del contenido esencial del derecho a la
remuneración es su intangibilidad, en tanto no es posible la reducción
desproporcional de una remuneración, lo que fluye del carácter
irrenunciable de los derechos de los trabajadores5.
7. No obstante, es necesario precisar que la intangibilidad de las
remuneraciones no es absoluta, en tanto puede ser reducida en ciertos
supuestos que cumplan los requisitos de excepcionalidad y razonabilidad,
como es el caso de la reducción consensuada.
8. Dicho esto, como se desarrollará más adelante, en rigor, siendo el
Fovipol un fondo creado por ley, la presente controversia implica
analizar la eventual inaplicación de una norma legal, supuesto que
habilita la interposición de una demanda de amparo conforme al artículo
8 del Nuevo Código Procesal Constitucional6. Además, se debe tener
presente que el recurrente es personal cesante de la PNP, lo cual
evidencia la necesidad de emitir un pronunciamiento de fondo, dada la
necesidad de tutela urgente, en tanto la manifestación de la vulneración
de los derechos invocados se vincula a una presunta limitación
compulsiva materializada en la capacidad de uso y disfrute de la
remuneración del actor, lo que se traduce en limitar su subsistencia y de
quienes dependen de él, por lo que el proceso de amparo sí constituye la
vía idónea para el análisis de la presente controversia.
Análisis de la controversia
9. Este Tribunal Constitucional recuerda que el Fovipol no es una persona
jurídica de derecho privado constituida por una pluralidad de personas
dispuestas a asociarse, sino un fondo creado por ley sujeto a la
administración de un organismo especial que forma parte de la propia
PNP7. Por otro lado, conforme a lo prescrito por el inciso “a” del artículo
3 de la Ley 24686, que crea el Fovipol, modificado por la sexta
disposición complementaria, transitoria y final de la Ley 27801,
constituyen recursos financieros de dicho fondo los siguientes: “El aporte
obligatorio del personal Militar y Policial en las situaciones de Actividad
5 Cfr. la sentencia emitida en el Expediente 04188-2004-AA/TC.
6 Artículo 3 del anterior código
7 Cfr. el artículo 7 de la Ley 24686, modificada por el Decreto Legislativo 732.
Sala Primera. Sentencia 217/2024
EXP. N.° 01467-2022-PA/TC
LIMA
LIBISTON SALAZAR BECERRIL
y Disponibilidad que no cuente con vivienda o terreno propio, con
excepción del personal Militar y Policial en situación de Retiro con goce
de pensión cuya aportación será facultativa”8.
10. Por tanto, no puede considerarse que, en el presente caso, se vulnere el
derecho del recurrente a desvincularse de una asociación, dado que tal
participación se ha dispuesto por mandato legal para cumplir un fin
social, como la realización del programa de vivienda para el personal
militar y policial.
11. Empero, los descuentos forzosos realizados en la remuneración de un
oficial de la PNP, como aportes a Fovipol, constituyen una afectación
arbitraria a su derecho fundamental a la propiedad, pues vulnera la
intangibilidad de su remuneración.
12. En efecto, no existe justificación constitucional válida para confiscar
parte de la remuneración mensual del recurrente y destinarla a un fondo
de vivienda. Hacerlo, anula la facultad del recurrente de disponer de
parte de su remuneración.
13. Siendo así, correspondería, en ejercicio de la facultad contemplada en el
segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución, inaplicar al caso
concreto del actor el citado artículo 3, inciso a) de la Ley 24686, en la
parte que le obliga a aportar, siendo irrelevante a la fecha si se encuentra
o no en situación de retiro, en la medida en que se acredite que, en
ningún momento, solicitó realizar aportes al aludido fondo.
14. Sin embargo, en el caso que nos ocupa, se aprecia que el 7 de agosto de
20209, el recurrente solicitó su exclusión “como asociado” y la
devolución de lo aportado. En atención a su situación como retirado, la
administración estimó su pedido, desde la fecha del retiro, en aplicación
del artículo 9, c) de la Ley 24686, modificada por la Ley 27801.
15. Siendo así, se advierte que el recurrente presentó su solicitud de
devolución cuando ya ostentaba la condición de suboficial brigadier en
retiro, por lo que, resulta infundada su pretensión, pues la devolución de
8
Cfr. la sentencia 225/2022, emitida en el Expediente 3463-2021-PA/TC, fundamento 4;
sentencia 421/2021, recaída en el Expediente 00585-2020-PA/TC, fundamento 4.
9
Folio 4
Sala Primera. Sentencia 217/2024
EXP. N.° 01467-2022-PA/TC
LIMA
LIBISTON SALAZAR BECERRIL
los aportes opera solo a partir del momento en que el aportante dejó
expresa constancia de su voluntad de que no se le efectúen los
descuentos.
16. Ahora bien, actualmente, el artículo 22 de la Ley 24686 ha sido
modificado por el artículo único de la Ley 31826, publicado el 12 de
julio de 2023, cuyo texto señala que “El personal militar y policial, queda
excluido del aporte al Fondo de Vivienda que se crea por la presente Ley,
una vez que haya sido beneficiado con cualquiera de las modalidades que
otorga el Fondo. Asimismo, el personal militar y policial pensionable, al
pasar a la situación de retiro sin haber sido beneficiado por el Fondo,
puede solicitar la devolución del total de sus aportes, más los intereses
generados, que serán inferiores a los que cobra el Fondo por los
préstamos a sus aportantes; el cual tiene un plazo máximo de seis meses
para devolver los fondos solicitados”.
17. Teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 109 de la Constitución
Política que señala que la ley es obligatoria desde el día siguiente de su
publicación, y los términos de la Ley 31826, que modificó el artículo 22
de la Ley 24686: esta Sala del Tribunal Constitucional aprecia que
actualmente y por mandato legal, el aporte del Fovipol dejó de ser
obligatorio para el personal que se ha beneficiado de dicho fondo, desde
el 13 de julio de 2023, fecha en que entró en vigor la referida
modificatoria.
18. En ese sentido, se aprecia que el recurrente solicitó el 7 de agosto de
2020 la devolución de los aportes, antes de la entrada en vigor de la Ley
31826, es decir, cuando ya estaba en retiro y habían cesado los
descuentos.
19. En este sentido, corresponde desestimar la presente demanda donde se
solicita la devolución de los aportes efectuados en los meses de mayo de
1991 a junio de 2002, de agosto de 2002 y de febrero de 2003 a junio de
2008, pues el recurrente manifestó su potestad de desvincularse del
Fovipol a través de su solicitud de devolución de aportes del 7 de agosto
de 2020; por lo que es a partir de esa fecha que debe operar la referida
devolución o, en el caso en concreto, como lo ha determinado el
emplazado a partir de julio de 2008, por encontrarse el recurrente en
situación de retiro desde junio de 2008, sin mantener deuda pendiente y
no haber presentado reinscripción.
Sala Primera. Sentencia 217/2024
EXP. N.° 01467-2022-PA/TC
LIMA
LIBISTON SALAZAR BECERRIL
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
PACHECO ZERGA
MONTEAGUDO VALDEZ
HERNÁNDEZ CHÁVEZ