Sala Segunda. Sentencia 660/2024
EXP. N.° 04562-2023-PA/TC
LIMA
MIGUEL CORONEL IRIARTE
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 20 días del mes de mayo de 2024, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Domínguez Haro y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. Los
magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con
lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por los sucesores
procesales de don Miguel Coronel Iriarte contra la resolución de fojas 190,
de fecha 14 de setiembre de 2023, expedida por la Tercera Sala
Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró
improcedente la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
Demanda
El recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de
Normalización Previsional (ONP), con el objeto de que se declare
inaplicable la Resolución 283-2018-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 26 de
marzo de 2018; que, en consecuencia, se restituya la vigencia de la
Resolución 77534-2012-ONP/DPR.SC/DL 19990, de fecha 13 de setiembre
de 2012, y se cumpla con restituir su pensión de jubilación conforme al
Decreto Ley 19990, más las pensiones devengadas desde mayo de 2018, los
intereses legales y los costos procesales.
Contestación de la demanda
La emplazada contesta la demanda manifestando que, al haberse
verificado la falsedad de los documentos con los que en un primer momento
el actor obtuvo la pensión de jubilación del Decreto Ley 19990, se ha
suspendido correctamente la pensión obtenida de manera irregular.
Resoluciones de primera y segunda instancia o grado
El Segundo Juzgado Constitucional Transitorio de Lima, con fecha 11
de abril de 20221, declara fundada la demanda, por considerar que la
motivación de la Resolución 283-2018-ONP/DPR.IF/DL 19990 es
1 Fojas 128.
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insuficiente para suspender la pensión de jubilación, evidenciándose datos
genéricos y vagos, por lo que se ha acreditado la vulneración del derecho a
la pensión del demandante.
La Sala Superior competente, revocando la apelada, declara
improcedente la demanda, por considerar que la suspensión de la pensión no
es arbitraria por cuanto existen indicios razonables de falsedad en la
documentación presentada para obtener la pensión de jubilación.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. En el presente caso, la pretensión tiene por objeto que se restituya la
vigencia de la Resolución 77534-2012-ONP/DPR.SC/DL 19990, de
fecha 13 de setiembre de 2012, y se cumpla con restituir su pensión de
jubilación conforme al Decreto Ley 19990, más las pensiones
devengadas desde mayo de 2018, los intereses legales y los costos
procesales.
2. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la sentencia
emitida en el Expediente 00050-2004-PI/TC y otros acumulados, el
derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un
elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual
encuentra protección en el amparo de conformidad con los supuestos de
procedencia establecidos en el fundamento 37 de la sentencia recaída en
el Expediente 01417-2005-PA/TC.
3. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental, por su
naturaleza requiere de regulación legal para establecer las condiciones
necesarias para su goce; se concluye que las limitaciones o restricciones
temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente
sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este
derecho, por lo que debe efectuarse la evaluación en atención a lo antes
citado.
Consideraciones del Tribunal Constitucional
Sobre el derecho al debido proceso en sede administrativa
4. Este Tribunal se ha referido al debido procedimiento administrativo en
los siguientes términos:
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[E]l debido proceso y los derechos que conforman su contenido
esencial están garantizados no solo en el seno de un proceso
judicial, sino también en el ámbito del procedimiento
administrativo. El debido procedimiento administrativo supone, en
toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración
pública o privada– de todos los principios y derechos normalmente
protegidos en el ámbito de la jurisdicción común o especializada,
a los cuales se refiere el artículo 139 de la Constitución2.
5. Y es que, como también ha enfatizado el Tribunal Constitucional, el
debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía
genérica que resguarda los derechos del administrado. “Implica, por
ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas
previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones
a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún
condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas
en la práctica” (énfasis añadido).3
6. En ese sentido, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto
Supremo 004-2019-JUS (en adelante, TUOLPAG), en el artículo IV,
numeral 1.2, del Título Preliminar, establece que el principio del debido
procedimiento es uno de los que rigen el procedimiento administrativo,
por cuya virtud:
los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al
debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías
comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos
a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos
imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos
complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso
de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión
motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente,
y en un plazo razonable; y a impugnar las decisiones que los
afecten.
Sobre la fiscalización posterior y el precedente Cabezas Carpio,
Expediente 02903-2023-PA/TC
7. El artículo 34.1 del TUOLPAG preceptúa lo siguiente:
Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un
procedimiento de aprobación automática, evaluación previa o haya
recibido la documentación a que se refiere el artículo 49; queda
2 Sentencia recaída en el Expediente 05085-2006-PA/TC, fundamento 4.
3 Sentencia recaída en el Expediente 03741-2004-AA/TC, fundamento 21.
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obligada a verificar de oficio mediante el sistema del muestreo, la
autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las
informaciones y de las traducciones proporcionadas por el
administrado.
8. Cabe precisar que, a tenor del artículo 3.14 de la Ley 28532, Ley que
establece la reestructuración integral de la Oficina de Normalización
Previsional, esta tiene la obligación de efectuar las acciones de
fiscalización necesarias con relación a los derechos pensionarios en los
sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley. Por
tanto, la ONP está obligada a investigar en caso encuentre indicios
razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de
determinar o comprobar si existió fraude para acceder a esta e iniciar las
acciones legales correspondientes.
9. Esto guarda correspondencia con el artículo 34.3 del TUOLPAG, que
establece:
[e]n caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración,
información o en la documentación presentada por el
administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia
respectiva para todos sus efectos, procediendo a declarar la nulidad
del acto administrativo sustentado en dicha declaración,
información o documento; e imponer a quien haya empleado esa
declaración, información o documento una multa en favor de la
entidad de entre cinco (5) y diez (10) Unidades Impositivas
Tributarias vigentes a la fecha de pago; y, además, si la conducta
se adecua a los supuestos previstos en el Título XIX Delitos contra
la Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al
Ministerio Público para que interponga la acción penal
correspondiente.
10. En la sentencia emitida en el Expediente 02903-2023-PA/TC, de fecha
30 de enero de 2024, este Tribunal estableció con carácter de precedente
vinculante, las reglas a aplicarse en el caso de que, como resultado de
una fiscalización posterior, se detecten irregularidades en el
otorgamiento de la pensión. Así, se precisa que la suspensión de una
pensión, por afectar un derecho fundamental, debe estar expresamente
prevista en una ley o norma con rango de ley, junto con los requisitos,
plazos y demás formalidades para que esto proceda, con las garantías
del debido procedimiento administrativo. Sin esta autorización legal, la
ONP no puede suspender el pago de la pensión.
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Análisis del caso concreto
11. La demandada, en la Resolución 283-2018-ONP/DPR.IF/DL 19990, de
fecha 26 de marzo de 2018, que suspendió la pensión del demandante,
expone que tal suspensión se realiza de conformidad con la Segunda
Disposición Final del Decreto Supremo 092-2012-EF, que prescribía lo
siguiente:
En todos los casos que la Oficina de Normalización
Previsional - ONP compruebe que existe falsedad,
adulteración y/o irregularidad en la documentación y/o
información a través de la cual se ha reconocido derechos
pensionarios, ésta queda facultada para suspender los efectos
de los actos administrativos que los sustentan, sin perjuicio
de las acciones que la Administración pudiera implementar
en observancia de lo establecido en el artículo 32 de la Ley
Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General4.
12. En primer término, corresponde determinar si este decreto supremo
invocado por la ONP era suficiente para sustentar constitucionalmente
la decisión de suspender el pago de una pensión. Al respecto, se debe
tener presente que, de acuerdo con el artículo 118, inciso 8, de la
Constitución, el presidente de la República tiene la potestad de
reglamentar las leyes “sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y dentro
de tales límites, dictar decretos y resoluciones”.
13. Mediante el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF fue aprobado el
Reglamento de la Ley 29711, Ley que modifica el artículo 70 del
Decreto Ley 19990, modificado por la Cuarta Disposición Transitoria y
Final de la Ley 28991, sobre protección de aportes en el Sistema
Nacional de Pensiones.
14. Esta Ley consta de tres artículos, ninguno de los cuales hace referencia
a la facultad de la ONP de suspender el pago de una pensión.
15. Es decir, la facultad de la ONP de suspender una pensión no estaba
prevista en la Ley 29711, sino que estaba regulada autónoma o
independientemente por un reglamento, el Decreto Supremo 092-2012-
EF.
4 Este decreto supremo fue derogado por el numeral 5 de la Única Disposición
Complementaria Derogatoria del Reglamento Unificado de las Normas Legales que
Regulan el Sistema Nacional de Pensiones, aprobado por el Decreto Supremo 354-2020-
EF.
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16. Una disposición reglamentaria independiente de la ley “únicamente
cabe en el ámbito de las materias organizativas […] y ello siempre que
no afecten los derechos básicos de los interesados”5. Es decir, los
reglamentos autónomos o independientes son estrictamente de
organización administrativa, por lo que no pueden regular o afectar
derechos u obligaciones de las personas o administrados.
17. Desde esta perspectiva, la Segunda Disposición Final del Decreto
Supremo 092-2012-EF, en virtud de la cual se suspendió la pensión del
demandante, era inconstitucional, por no reglamentar disposición
alguna contenida en una ley y afectar, sin respaldo en norma expresa
con rango de ley, el derecho fundamental a la pensión del demandante,
al facultar a la ONP a suspender su pago.
18. Al margen de que el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF, luego de
su derogación en 2020, haya sido reemplazado por otra norma del
mismo rango, donde igualmente se faculte a la ONP a la suspensión del
pago de la pensión, lo cierto es que resulta inconstitucional todo decreto
supremo que, independientemente de una ley, faculte a la ONP a
suspender el pago de una pensión, por ser esto materia reservada a una
norma con rango de ley, ya que se afecta un derecho fundamental. Este
Colegiado ha diferenciado en nuestro ordenamiento jurídico los
reglamentos ejecutivos o secundum legem, que expide el presidente de
la República, de los reglamentos “independientes”, que, además de
autoorganizar la administración y regular relaciones de sujeción
especial, son expedidos en caso de lege silente, siempre y cuando la
materia a ser reglamentada no esté sujeta a reserva a favor de la ley:
La fuerza normativa de la que está investida la Administración
se manifiesta por antonomasia en el ejercicio de su potestad
reglamentaria. El reglamento es la norma que, subordinada
directamente a las leyes e indirectamente a la Constitución,
puede, de un lado, desarrollar la ley, sin transgredirla ni
desnaturalizarla, y, de otro, hacer operativo el servicio que la
Administración brinda a la comunidad. Los primeros son los
llamados reglamentos secundum legem, de ejecución, o
reglamentos ejecutivos de las leyes, los cuales están llamados a
complementar y desarrollar la ley que los justifica y a la que se
deben. En efecto, es frecuente que la ley se circunscriba a las
reglas, principios y conceptos básicos de la materia que se quiere
regular, dejando a la Administración la facultad de delimitar
5 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho
Administrativo, t. I, Madrid 1997, p. 202.
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concretamente los alcances del marco general establecido en
ella. Los segundos son los denominados reglamentos extra
legem, independientes, organizativos o normativos, los que se
encuentran destinados a reafirmar, mediante la autodisposición,
la autonomía e independencia que la ley o la propia Constitución
asignan a determinados entes de la Administración, o, incluso, a
normar dentro de los alcances que el otorgamiento legal les
concede, pero sin que ello suponga desarrollar directamente una
ley6.
19. En el presente caso, mediante la Resolución 77534-2012-
ONP/DPR.SC/DL 19990, de fecha 13 de setiembre de 20127, se otorgó
al recurrente pensión de jubilación al amparo del Decreto Ley 19990,
por la suma de S/ 839.28, a partir del 19 de febrero de 2012, al haber
acreditado 34 años y 4 meses de aportaciones.
20. De otro lado, más de cinco años después, a través de la Resolución
283-2018-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 26 de marzo de 20188, la
demandada suspendió el pago de la pensión de jubilación del
demandante, a partir de mayo de 2018, de conformidad con lo ordenado
en la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo
092-2012-EF.
21. Este Tribunal aprecia, en primer término, que, como se ha sustentado
supra, la suspensión del pago de la pensión ordenada por la mencionada
resoluciónno tuvo respaldo en norma alguna con rango de ley, sino en
un reglamento de ejecución sin cobertura en la ley para regular la
suspensión el pago de pensiones, por lo que fue inconstitucional e ilegal.
22. En segundo lugar, la ONP dispuso esta suspensión más de cinco años
después de haber dictado la resolución que otorgó la pensión. Es decir,
que lo hizo en un momento en el que había prescrito largamente el plazo
previsto en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, para declarar la nulidad de oficio de dicho acto administrativo.
Por este hecho, esta suspensión es también inconstitucional, pues lo
contrario significaría admitir que la suspensión de la pensión se
convierta, en los hechos, en una nulidad de oficio al margen del plazo
legal de prescripción. Cabe acotar que con esta suspensión se transgrede
la presunción de validez de los actos administrativos, que garantiza su
eficacia, sus efectos y la forma en que estos se producen, expresamente
prevista en el artículo 9 del TUOLPAG, que reza como sigue: «Todo
6 Sentencia recaída en el Expediente 00001/0003-2003-AI/TC, fundamento 15.
7 Fojas 4.
8 Fojas 8.
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acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad
no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según
corresponda».
23. Por lo hasta acá glosado, la ONP ha vulnerado el derecho al debido
proceso o debido procedimiento administrativo del demandante, de
modo que, reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, se
debería ordenar a la demandada que restituya la pensión de jubilación
del demandante desde el momento de su suspensión; sin embargo, tal
como consta en autos, don Miguel Coronel Iriarte falleció con fecha 13
de mayo de 20219 y, como consecuencia de ello, se declaró sus
sucesores procesales a su cónyuge supérstite, doña Lilian Esperanza
Morán Santa Cruz de Coronel, y a sus hijos, doña Rocío del Pilar
Coronel Morán, don Víctor Hugo Rojas Lizarzaburu y doña Rosa María
Coronel Castañeda10, por lo que corresponderá disponer el pago de las
pensiones devengadas a favor de la sucesión procesal del recurrente
desde el mes de mayo de 2018, más el pago de los intereses a que
hubiere lugar.
24. En lo que se refiere al pago de los costos procesales, estos deben ser
abonados conforme al artículo 28 del Nuevo Código Procesal
Constitucional.
25. Sin perjuicio de lo anterior, si la ONP considera que existen evidencias
de que el otorgamiento de la pensión del demandante fue consecuencia
de la comisión de una infracción penal, deberá comunicarlo al
Ministerio Público, a fin de que proceda conforme a sus atribuciones.
En caso de que se instaure un proceso penal, la nulidad de oficio de la
resolución de otorgamiento de pensión podrá ser declarada en el plazo
de dos años contado a partir de la notificación a la autoridad
administrativa de la sentencia penal condenatoria firme, conforme al
artículo 213.3 del TUOLPAG.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
9 Fojas 166.
10 Fojas 325.
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HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, NULA la
Resolución 283-2018-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 26 de marzo de
2018.
2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA a
la demandada abonar a la sucesión procesal del demandante los
devengados y los intereses a que hubiere lugar, derivados de la
suspensión indebida de la pensión de jubilación de don Miguel Coronel
Iriarte, desde el mes de mayo de 2018, más el pago de los costos del
proceso, de conformidad con los fundamentos de la presente sentencia.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
PONENTE OCHOA CARDICH