Sala Segunda. Sentencia 102/2024
EXP. N.° 04010-2023-PA/TC
LIMA
JOSÉ ANTONIO CHANG ESCOBEDO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 19 días del mes de diciembre de 2023, la Sala Segunda
del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Morales Saravia y Domínguez Haro, ha emitido la presente sentencia. El
magistrado Gutiérrez Ticse emitió fundamento de voto, el cual se agrega. Los
magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con
lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don José Antonio
Chang Escobedo contra la Resolución 31, de fecha 6 de octubre de 2022,
emitida por la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de
Lima, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Demanda
Con fecha 20 de diciembre de 2019, don José Antonio Chang Escobedo
interpone demanda de amparo2 contra la Superintendencia Nacional de
Educación Superior Universitaria (Sunedu), solicitando que se declaren
inaplicables a su caso la Resolución del Consejo Directivo de SUNEDU 100-
2019-SUNEDU/CD, mediante la cual se dictó una medida correctiva en su
contra sin haber sido parte del procedimiento administrativo sancionador; y
la Resolución 124-2019-SUNEDU/CD, en el extremo que confirmó la
medida mencionada.
Refiere que, por resolución de 20 de diciembre de 2018, la Dirección
de Fiscalización y Sanción (Difisa) de la Sunedu inició un procedimiento
administrativo sancionador contra la Universidad San Martín de Porres por la
presunta infracción de haber usado los activos de la Universidad para fines
distintos a los educativos efectuando préstamos e inversiones a siete empresas
subsidiarias, sin pactar garantías específicas ni estipular intereses, y por hacer
colocaciones en un fondo de inversión. Sostiene que en dicha resolución la
única administrada sometida al procedimiento fue la Universidad y que por
1
Cfr. Foja 285.
2
Cfr. Foja 100.
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esta razón él no ha sido parte. Indica que no se le han formulado cargos; que
no ha sido citado ni oído y que no se le ha dado la oportunidad de conocer
que en dicho procedimiento se estaba evaluando su responsabilidad
administrativa. Manifiesta que mediante la Resolución Administrativa 100-
2019 SUNEDU/CD, de 26 de julio de 2019, se sancionó a la Universidad con
la imposición de multas y se ordenó un conjunto de medidas correctivas, entre
ellas, iniciar el proceso de vacancia del rector. A su entender, esta medida
tiene efecto sancionatorio y lo encuentra responsable de una causal de
vacancia. Agrega que, tras interponerse la impugnación, el acto se confirmó
con la Resolución 124-2019-SUNEDU/CD, de fecha 24 de setiembre de
2019.
Alega la vulneración de sus derechos al debido proceso en
procedimiento administrativo sancionador, al principio de legalidad, a los
derechos al debido procedimiento, a la defensa, al principio de no ser
sancionado sin proceso judicial, no ser condenado en ausencia, y a la
presunción de inocencia.
Admisión a trámite
Mediante Resolución 1, de fecha 7 de enero de 20203, el Sexto Juzgado
Constitucional de Lima admitió a trámite la demanda.
Contestación
Con fecha 28 de enero de 20204, el procurador público de la Sunedu se
apersonó al proceso, interpuso recurso de nulidad de auto admisorio
afirmando que no está bien motivado; dedujo la excepción de incompetencia
por razón de materia y contestó la demanda. Manifiesta que la asamblea
universitaria ha rechazado la vacancia y que, en efecto, se ha seguido un
procedimiento sancionador contra la Universidad y no contra el demandante,
pero que, de haber sido considerado un tercero legitimado, habría sido
notificado; que, sin embargo, esto no ocurrió porque no se estaba
investigando la responsabilidad del demandante; y que por tal razón la
sanción recayó sobre la Universidad. Recuerda que el Reglamento de
Sanciones de Sunedu precisa que las autoridades universitarias no están
comprendidas en los procedimientos seguidos por ella. Respecto al
demandante, refiere que las resoluciones no lo sancionan y que solo se trata
3
Cfr. Foja 122.
4
Cfr. Foja 134 reverso.
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de una medida correctiva que corresponde implementar a la Universidad.
Agrega que el numeral 1 del artículo 251 del TUO de la Ley, 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo, dispone la implementación de medidas
correctivas en el procedimiento sancionador; que, concordante con ello, la
Resolución del Consejo Directivo 083-2019-SUNEDU/CD —que aprobó el
Reglamento para la aplicación de medidas correctivas y de carácter
provisional en el procedimiento administrativo sancionador de la Sunedu—
le permite al Consejo Directivo disponer las mencionadas medidas
correctivas; que por tales razones no se le ha sancionado en ausencia, ni se ha
conculcado su derecho de defensa ni se ha acreditado la vulneración de
derecho alguno.
Resolución de primer grado
Mediante Resolución 3, de fecha 23 de setiembre de 20225, el Juzgado
declaró fundada la excepción propuesta, tras considerar que existe una vía
igualmente satisfactoria como lo es el proceso contencioso-administrativo;
que, por tal razón, las mismas resoluciones han sido materia de impugnación
en el proceso recaído en el Exp. 11448-2019, que se tramita en el Décimo
Segundo Juzgado Contencioso Administrativo Permanente de la Corte
Superior de Justicia de Lima.
Resolución de segundo grado
La Sala Superior revisora, mediante Resolución 3, de fecha 6 de octubre
de 20226, confirmó la apelada por fundamentos similares.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. En el caso de autos, el recurrente solicita que se declaren inaplicables la
medida correctiva dispuesta en la Resolución del Consejo Directivo de
SUNEDU 100-2019-SUNEDU/CD, destinada a que se inicie proceso de
vacancia en su cargo de rector de la Universidad San Martín de Porres
(USMP), y la Resolución 124-2019-SUNEDU/CD, en el extremo que
confirmó la antedicha medida.
5
Cfr. Foja 226.
6
Cfr. Foja 285.
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2. Sostiene no haber formado parte del procedimiento sancionador seguido
por la Sunedu contra la USMP y que, pese a ello, han dispuesto el inicio
de un procedimiento de vacancia en el cargo de rector que ejerce, medida
que, a su parecer, vulnera sus derechos al debido procedimiento
administrativo, de defensa, al honor y a la presunción de inocencia.
Procedencia de la demanda
3. En el presente caso, a juicio de esta Sala del Tribunal Constitucional, el
proceso de amparo sí resulta ser la vía idónea para evaluar la pretensión
demandada, particularmente, porque, a pesar de que la medida correctiva
cuestionada forme parte de un acto administrativo, y que este debería ser
cuestionado en sede contencioso-administrativa, en los hechos, el no
haber formado parte de la relación jurídica material, porque no se le
incorporó a dicho procedimiento sancionador, evidencia que el
recurrente carece de legitimidad para obrar, y, por ende, para accionar en
el proceso contencioso-administrativo, por lo que se encuentra impedido
de acudir a dicha vía judicial.
4. Así las cosas, corresponde emitir un pronunciamiento sobre el fondo de
la controversia.
Análisis del caso concreto
El derecho al debido procedimiento administrativo y el derecho de
defensa
5. Es reiterada la posición de este Tribunal Constitucional en el sentido de
sostener que el derecho al debido proceso que recoge el artículo 139,
inciso 3, de nuestra Constitución es un derecho cuyo ámbito de
irradiación no se limita únicamente al campo judicial en sentido estricto,
sino que también se proyecta sobre procesos de toda índole en donde se
encuentren en controversia los derechos e intereses de las personas, sean
estas naturales o jurídicas, como en el presente caso, que versa sobre un
proceso de carácter administrativo que involucra a una Universidad, a la
Sunedu y a una persona natural.
6. Con relación al debido proceso en sede administrativa, este Tribunal ha
expresado que “[e]l debido proceso, como principio constitucional, está
concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de
orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos,
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incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en
condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto
del Estado que pueda afectarlos [...]”; y que “El derecho al debido
proceso y los derechos que contiene son invocables y, por lo tanto, están
garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en
el ámbito del procedimiento administrativo. Así, el debido proceso
administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto —por parte de la
Administración pública o privada de todos los principios y derechos
normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o
especializada, a los cuales se refiere el artículo 139 de la Constitución
(juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.)”
7.
7. El referido derecho, a tenor de lo que establece nuestra jurisprudencia8,
admite dos dimensiones: una formal, procesal o procedimental, y otra de
carácter sustantivo o material. En la primera de las mencionadas está
concebido como un derecho continente que abarca diversas garantías y
reglas (las cuales, a su vez, son derechos parte de un gran derecho con
una estructura compuesta o compleja) que garantizan un estándar de
participación justa o debida durante la secuela o desarrollo de todo tipo
de procedimiento o proceso (sea este judicial, administrativo, corporativo
particular o de cualquier otra índole). En la segunda de sus dimensiones
exige que los pronunciamientos o resoluciones con los que se pone
término a todo tipo de proceso respondan a un referente mínimo de
justicia o razonabilidad, determinado con sujeción a su respeto por los
derechos y valores constitucionales.
8. Por su parte, el numeral 2 del inciso 1 del artículo IV del Título
Preliminar del TUO de la Ley 27444, al definir el debido procedimiento
administrativo, expresa que “Los administrados gozan de los derechos y
garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales
derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo, mas no
limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a
refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar
alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el
uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada,
fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo
razonable; y a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del
7
Cfr. Sentencia recaída en el expediente 4289-2004-AA/TC, fundamentos 2 y 3.
8
Cfr. Expediente 00579-2013- PA/TC, fundamento 5.3.1.; Exp. 03433-2013-PA/TC,
fundamento 3.3.1.
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debido procedimiento administrativo se rige por los principios del
Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es
aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”.
9. Adicionalmente, es menester recordar que el derecho de defensa está
reconocido en el inciso 14 del artículo 139 de la Constitución y que dicho
derecho garantiza que los justiciables o administrados, en la protección
de sus derechos y obligaciones, cualquiera que sea su naturaleza (civil,
penal, tributaria, mercantil, laboral, etc.), no queden en estado de
indefensión. Por tanto, el contenido del derecho de defensa queda
afectado cuando, en el seno de un proceso judicial o procedimiento
administrativo, las personas resultan impedidas por concretos actos de
los órganos judiciales o administrativos, de ejercer los medios necesarios,
suficientes y eficaces para defender sus derechos e intereses legítimos9.
10. En la presente controversia, el demandante alega que se han vulnerado,
principalmente, sus derechos fundamentales al debido procedimiento
administrativo y de defensa por no haber sido comprendido como parte
en el procedimiento sancionador seguido por la Sunedu contra la USMP,
y que, pese a ello, se ha dispuesto que se inicie su vacancia del cargo de
rector.
11. De autos se aprecia que el proceso administrativo se inició10 con la
resolución de imputación de cargos (utilizar el patrimonio para fines
distintos a los educativos), la cual se dirigió, única y exclusivamente,
contra la Universidad San Martín de Porres y no incluyó al demandante.
Tal falta de convocatoria al procedimiento sancionador es reconocida por
la parte emplazada en su contestación de demanda, pues refiere que
[…] los efectos jurídicos de las resoluciones emitidas por el Consejo Directivo
recayeron estrictamente en la USMP, pues es la que recibió la sanción y la obligada
—por la medida correctiva ordenada— a iniciar un proceso de vacancia contra su
Rector.
Además, de acuerdo al ámbito de aplicación de la Ley Universitaria y el nuevo
Reglamento de Infracciones y Sanciones, el señor Chang en ningún caso podía ser
considerado un tercero administrado en el marco del procedimiento administrativo
sancionador iniciado contra la USMP, dado que las autoridades universitarias no
están comprendidas como sujetos pasibles de sanción en los procedimientos
seguidos por la Sunedu.
9 Cfr. sentencias emitidas en los Expedientes 00582-2006-PA/TC, 05175-2007-PHC/TC,
02165-2018-PHC/TC, 03394-2021-PA/TC, entre otras.
10
Cfr. Foja 3.
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De todo lo anterior, queda claro que no existía razón para que el demandante sea
notificado en dicho proceso […]11.
12. No obstante ello, en la Resolución del Consejo Directivo de SUNEDU
100-2019-SUNEDU/CD12, la Sunedu dispuso textualmente lo siguiente:
[...]
91. Teniendo en cuenta tal situación y en aras de evitar que el uso
indebido de activos se prolongue en el tiempo, se ordena a la USMP,
como medidas correctivas las siguientes:
[…]
(v) Iniciar el proceso de vacancia del Rector […] esto en la
medida que en su condición de rector permitió el
incumplimiento […] lo cual constituye una conducta grave
[…].
13. Por tanto, dado que para la Sunedu resultaba innecesario incluir al
demandante en el procedimiento sancionador, a pesar de que dictó una
medida sancionadora contra él sin haber determinado previamente su
responsabilidad, y que, conforme al artículo 139, inciso 14, de la
Constitución, el derecho de defensa debe ser respetado en todo ámbito
(judicial, administrativo, y corporativo particular), es claro que la medida
correctiva que dispone iniciar el proceso de vacancia del demandante en
las resoluciones cuestionadas resulta inconstitucional; por esta razón,
corresponde estimar la demanda.
14. Este Tribunal hace notar que, aun cuando la medida cuestionada es una
medida correctiva, conforme al principio de razonabilidad, que también
se aplica en los procedimientos administrativos sancionadores, en la
formulación de esta específica medida no se aprecia que proponga la
investigación de la responsabilidad del rector (a cargo de los entes
autorizados para ello) por su participación en los hechos imputados a la
USMP que merecieron la sanción de la Sunedu. Todo lo contrario, la
resolución dispone ipso facto que se inicie la vacancia “por haber
permitido el incumplimiento de las normas”, decisión que resulta
desproporcionada y arbitraria porque, sin permitir la participación del
rector de dicha casa de estudios en el procedimiento sancionador para
ejercer su defensa, la Sunedu lo ha declarado responsable de tales hechos.
11 Cfr. Foja 147.
12
Cfr. Foja 17.
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15. Sin perjuicio de lo expuesto precedentemente, a criterio de este Alto
Colegiado, ha quedado acreditado que el acto lesivo declarado supra se
deriva de la actuación de la Sunedu en el marco de un procedimiento
sancionador seguido contra la USMP. En ese sentido, de la Resolución
100-2019-SUNEDU/CD y de la Resolución 124-2019-SUNEDU/CD, se
colige que la medida correctiva contra el actor se dispuso por
presuntamente haber permitido que se destinen recursos del patrimonio
de la universidad a fines no universitarios ni educativos.
16. Al respecto, este Tribunal Constitucional, no soslaya las competencias de
supervisión y fiscalización que ostenta la Sunedu sobre las universidades,
empero, sí considera que esta debe ser ejercida respetando el contenido
constitucionalmente protegido de la garantía institucional de la
autonomía universitaria13, en especial teniendo en cuenta el amplio
alcance de la gestión económica de las universidades privadas —que no
se sostienen con recursos provenientes del Presupuesto Público— lo cual
implica el respeto a la potestad autodeterminativa para administrar y
disponer del patrimonio institucional; así como para fijar los criterios de
generación y aplicación de los recursos financieros14. Siendo ello así, la
regulación de las conductas infractoras vinculadas a estos aspectos debe
encontrarse taxativamente descritas en la normativa para que las
funciones de la Sunedu sean ejercidas de forma permanente, eficaz y
eficiente15.
17. Finalmente, corresponde condenar a la emplazada al pago de costos
procesales de conformidad con lo dispuesto por el segundo párrafo del
artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda de amparo.
2. Declarar NULA la medida correctiva contenida en el inciso v del artículo
segundo de la Resolución del Consejo Directivo de SUNEDU 100-2019-
SUNEDU/CD, que dispuso el inicio del proceso de vacancia del rector
13 Artículo 18 de la Constitución.
14 Cfr. Sentencia recaída en el expediente 04232-2004-AA/TC, fundamento jurídico 28, e).
15 Cfr. Sentencia recaída en el expediente 00008-2022-AI/TC, fundamento jurídico 16.
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por incumplimiento de normas.
3. DEJAR SIN EFECTO la Resolución del Consejo Directivo de
SUNEDU 124-2019-SUNEDU/CD, en el extremo que confirmó la
medida correctiva dictada en el inciso v del artículo segundo de la
Resolución del Consejo Directivo de SUNEDU 100-2019-
SUNEDU/CD.
4. CONDENAR a la Sunedu al pago de costos.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE MORALES SARAVIA
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FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
GUTIÉRREZ TICSE
Sin perjuicio de suscribir la ponencia, considero relevante hacer las
siguientes precisiones en cuanto al debido proceso en sede administrativa
(debido proceso administrativo):
1. Partimos por indicar que el debido proceso es un principio constitucional
y convencional, el mismo ha sido reconocido por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos en diversos fallos. Uno de ellos, el caso Baena
Ricardo y otros vs Panamá, señala que “es un derecho humano obtener
todas las garantías que permiten alcanzar decisiones justas, no estando
la administración excluida de cumplir con este deber” (16).
2. De igual forma, el Tribunal Constitucional, en la sentencia emitida en el
Expediente 04289-2004-AA/TC ha señalado que “el debido proceso,
como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de
todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a
todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de
que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus
derechos ante cualquier acto de Estado que pueda afectarlos” (17).
3. Para el presente caso, deviene en evidente la afectación al debido
procedimiento administrativo, al sancionarse a un directivo de la
Universidad de San Martín de Porres, sin que éste haya formado parte
del procedimiento previo; siendo incluso reconocido por la propia
entidad demandada en su contestación de demanda de fecha 18 de enero
del 2020 (18).
4. A su vez, debemos precisar que, de acuerdo a la Resolución del Consejo
Directivo Nro. 083-2019-SUNEDU/CD –Reglamento para la aplicación
de medidas correctivas y de carácter provisional en el procedimiento
administrativo sancionador de la SUNEDU–, el literal c) del inciso 2 del
artículo 11, dispone que solo se podrá sancionar a las autoridades que
fueron materia de análisis en el procedimiento administrativo
sancionador. Es decir, la norma que regula a la propia SUNEDU obliga
16 Corte IDH. Caso Baena Ricardo y otros vs Panamá. Sentencia de fecha 2 de febrero del
2001. f. j. 127.
17 STC Nro. 04289-2004-AA/TC. Caso Blethyn Oliver Pinto. f. j. 2
18 Fojas 145.
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que cuando se sancione a un funcionario de alguna universidad, este debe
haber sido parte del procedimiento disciplinario; hecho que en el presente
caso no se ha cumplido.
5. En suma, todos los ciudadanos cuentan con las garantías mínimas dentro
de un procedimiento administrativo; su inobservancia acarrea la nulidad
de los actos que se hayan llevado a cabo. En ese orden de ideas, los
efectos que irradia son para autoridades, altos funcionarios, servidores
públicos o privados; es un derecho constitucional adjetivo que se aplica
de forma igualitaria.
6. Finalmente, debemos invocar a la administración a que preserve las
garantías necesarias en los procedimientos administrativos; sensu
contrario, no solo se lesiona este derecho de base convencional y
constitucional, sino además se perjudica gravemente las bases de nuestro
Estado Democrático Constitucional de Derecho.
S.
GUTIÉRREZ TICSE