Sala Segunda. Sentencia 370/2024
EXP. N.° 02246-2017-PA/TC
CAJAMARCA
SANTOS WÁLTER GALLARDO
ATALAYA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 13 días del mes de diciembre de 2023, la Sala Segunda
del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Morales Saravia
y Domínguez Haro, con la participación del magistrado Hernández Chávez,
convocado para dirimir la discordia suscitada en autos, ha emitido la
presente sentencia. El magistrado Gutiérrez Ticse emitió voto singular, el
cual se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal
de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Santos Wálter
Gallardo Atalaya contra la resolución de fojas 198, de fecha 21 de
noviembre de 2016, expedida por la Segunda Sala Civil Permanente de la
Corte Superior de Justicia de Cajamarca, que declaró fundada la excepción
de incompetencia por razón de la materia, nulo todo lo actuado y concluido
el proceso.
ANTECEDENTES
La parte demandante, con fecha 6 de junio de 2014, interpuso
demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial de Cajamarca1, con
el objeto de que se homologue su remuneración, que asciende a S/. 750.00,
con la que perciben sus compañeros de trabajo (S/. 2 842.00), puesto que
desarrollan la misma función (obrero de infraestructura), en la misma
división y cuentan con contrato de trabajo a plazo indeterminado bajo el
régimen laboral privado (D.L. 728). Afirma que labora como obrero de
construcción (infraestructura) y que realiza las funciones de construcción y
asfalto de calle, parchado de pistas y veredas, pero que percibe una
remuneración inferior a la de sus pares homólogos. Alega la vulneración de
sus derechos a la igualdad y a percibir una remuneración equitativa y
suficiente.
El Primer Juzgado Civil de Cajamarca, con fecha 9 de junio de 2014,
admitió a trámite la demanda2.
1 F. 24.
2 F. 61.
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El procurador público de la demandada propone las excepciones de
incompetencia por razón de la materia y de prescripción, y contesta la
demanda alegando que la pretendida homologación carece de asidero
jurídico y probatorio, pues los trabajadores nombrados cuentan con legajo
personal, su cargo se encuentra en el PAP y el CAP, y su remuneración
obedece a factores como el nivel ocupacional; mientras que el actor
pertenece al régimen laboral privado, su remuneración depende del acuerdo
de voluntades o de naturaleza judicial y, además. su ingreso al sector
público no fue por concurso público, sino por sentencia judicial. Finaliza
señalando que los regímenes laborales del actor y sus pares homólogos son
totalmente diferentes3.
El a quo, mediante resolución del 20 de agosto de 20144, declaró
infundadas las excepciones propuestas y mediante resolución de fecha 29 de
octubre de 20155 declaró fundada la demanda, por considerar que el
recurrente es un obrero de infraestructura con contrato de trabajo a plazo
indeterminado al igual que los trabajadores que propone como término de
comparación.
La Sala superior revisora revocó la resolución apelada y declaró
fundada la excepción de incompetencia por razón de la materia, nulo lo
actuado y concluido el proceso, con el argumento de que existe una vía
procesal igualmente satisfactoria para resolver la controversia6.
La parte demandante interpuso recurso de agravio constitucional
alegando que el proceso de amparo es la vía procesal idónea para resolver la
controversia, pues se han afectado el principio de igualdad y no
discriminación, así como el derecho de percibir una remuneración equitativa
y suficiente7.
Este Tribunal, mediante resolución de fecha 8 de abril de 20198,
declaró nulo el concesorio del recurso de agravio constitucional e
improcedente dicho recurso, por lo que ordenó la devolución de los
actuados a la Sala superior revisora.
3 F. 106.
4 F. 128.
5 F. 147.
6 F. 198.
7 F. 208.
8 F. 264.
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La Sala Civil de Cajamarca, mediante resolución de fecha 29 de abril
de 20229, dispuso la remisión del proceso a este Tribunal habida cuenta de
que se cumplió con lo ordenado en el auto del 8 de abril de 2019.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. El actor pretende que se homologue su remuneración, ascendente a S/.
750.00, con la que perciben sus compañeros de trabajo (S/. 2 842.00),
puesto que desarrollan la misma función (obrero de infraestructura), en
la misma área y cuentan con contrato de trabajo a plazo indeterminado
conforme al régimen laboral privado D.L. 728). Afirma que labora
como obrero de construcción (infraestructura) y que realiza las
funciones de construcción y asfalto de calle, parchado de pistas y
veredas.
Cuestiones previas
2. Este Tribunal aprecia que se ha denunciado la vulneración del derecho a
percibir una remuneración justa y equitativa, así como del principio de
igualdad y no discriminación, recogidos en los artículos 24 y 2.2 de la
Constitución, por lo que, conforme a su línea jurisprudencial, el proceso
de amparo constituiría la vía idónea, eficaz y satisfactoria para proteger
los derechos constitucionales alegados, de acuerdo con la sentencia
recaída en el Expediente 02383-2013-PA/TC; no obstante, se debe
analizar si los medios probatorios presentados son suficientes para
emitir un pronunciamiento de mérito y determinar si se vulneraron los
derechos invocados.
3. Además de ello, en segunda instancia se ha estimado la excepción de
incompetencia por razón de la materia, alegándose que para resolver la
controversia existe una vía procesal igualmente satisfactoria.
9 F. 297.
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Análisis de la controversia
El derecho a la remuneración
4. El artículo 24 de la Constitución Política del Perú señala que “El
trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y suficiente, que
procure, para él y su familia, el bienestar material y espiritual”.
5. Este Tribunal, en la Sentencia 00020-2012-PI/TC, ha precisado lo
siguiente respecto a la remuneración:
22. En síntesis, la “remuneración equitativa”, a la que hace referencia el artículo
24 de la Constitución, implica que ésta no sea objeto de actos de diferenciación
arbitrarios que, por ampararse en causas prohibidas, se consideren
discriminatorios según lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Constitución.
[...]
23. En consecuencia, la remuneración suficiente, en tanto parte integrante del
contenido esencial del derecho fundamental a la remuneración previsto en el
artículo 24 de la Constitución, implica también ajustar su quantum a un criterio
mínimo- bien a través del Estado, bien mediante la autonomía colectiva-de tal
forma que no peligre el derecho constitucional a la vida o el principio-derecho a
la dignidad.
Sobre la afectación del principio-derecho de igualdad y a la no
discriminación
6. La igualdad como derecho fundamental está consagrada por el artículo 2
de la Constitución de 1993, de acuerdo al cual: “[…] toda persona tiene
derecho […] a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por
motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición
económica o de cualquiera otra índole”. Es decir, se trata de un derecho
fundamental que no consiste en la facultad de las personas para exigir
un trato igual a los demás, sino a ser tratada del mismo modo que
quienes se encuentran en una idéntica situación.
7. Cabe resaltar que el contenido esencial del derecho a la igualdad tiene
dos facetas: igualdad en la ley e igualdad ante la ley. La igualdad en la
ley implica que un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el
sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, y que
cuando el órgano en cuestión considere que debe apartarse de sus
precedentes, tiene que ofrecer para ello una fundamentación suficiente y
razonable. En cuanto a la igualdad ante la ley, la norma debe ser
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aplicable por igual a todos los que se encuentren en la situación descrita
en el supuesto de la norma. Sin embargo, se debe tener en cuenta que no
toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación; la
igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual carezca de
una justificación objetiva y razonable.
8. En relación con el principio-derecho de igualdad, este Tribunal
Constitucional ha dejado establecido que, para analizar si ha existido o
no un trato discriminatorio, se precisa, en primer término, la
comparación de dos situaciones jurídicas: aquella que se juzga recibe el
referido trato y aquella otra que sirve como término de comparación
para juzgar si, en efecto, se está ante una violación de la cláusula
constitucional de igualdad. Al respecto, el fundamento 6 de la sentencia
recaída en el Expediente 00012-2010-PI/TC, señaló lo siguiente:
6. Desde luego, la situación jurídica que se propone como término de comparación
no puede ser cualquiera. Ésta debe ostentar ciertas características mínimas para
ser considerada como un término de comparación “válido” en el sentido de
pertinente para efectos de ingresar en el análisis de si la medida diferenciadora
supera o no el test de igualdad. Tales características son, cuando menos, las
siguientes:
a) Debe tratarse de un supuesto de hecho lícito. El fundamento de esta exigencia,
desde luego, consiste en que de aceptarse un término de comparación ilícito para
reputar un tratamiento como discriminatorio, la declaración de nulidad de éste,
por derivación, ampliaría el espectro de la ilicitud, siendo evidente que el deber
de todo operador jurídico es exactamente el contrario. b) La situación jurídica
propuesta como término de comparación debe ostentar propiedades que, desde
un punto de vista fáctico y jurídico, resulten sustancialmente análogas a las que
ostenta la situación jurídica que se reputa discriminatoria. Desde luego, ello no
implica exigir que se trate de situaciones idénticas, sino tan solo de casos entre
los que quepa, una vez analizadas sus propiedades, entablar una relación
analógica prima facie relevante. Contrario sensu, no resultará válido el término
de comparación en el que ab initio pueda apreciarse con claridad la ausencia (o
presencia) de una propiedad jurídica de singular relevancia que posee (o no
posee) la situación jurídica cuestionada.
9. En consecuencia, se debe verificar si lo peticionado por el recurrente
está acorde con el ordenamiento jurídico.
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La bonificación por costo de vida
10. Mediante Decreto Supremo 109-90-PCM se otorgó una bonificación
especial por costo de vida a los servidores y pensionistas del Estado,
beneficio que se hizo extensivo a los trabajadores de las
municipalidades. En efecto, en el artículo 3 de dicho decreto supremo se
estableció lo siguiente:
Los trabajadores de las Municipalidades tendrán derecho a percibir la
bonificación por costo de vida, así como la compensación por movilidad que
serán fijados por los respectivos consejos Municipales, con cargo a sus recursos
propios, por tanto, no significará demandas adicionales al Tesoro Público.
11. Mediante Decreto Supremo 264-90-EF se efectuó un incremento en
dichos conceptos; en el artículo 4 se precisa que
Compréndase en el presente Decreto Supremos al personal que regulas sus
remuneraciones en base a lo dispuesto por el artículo 66 del Decreto Legislativo
543 [...] Asimismo, compréndase a los servidores a cargos de las
Municipalidades, al trabajador contratado, obrero permanente y trabajador de
proyectos por Administración Directa, Proyectos Especiales y reparticiones
públicas del Gobierno Central, instituciones públicas sujetas a las Ley N° 4916.
En ambos casos la bonificación especial por costo de vida y compensación por
movilidad no será superior a I/. 4'500,00.00.
12. Además, en el artículo 6 se hizo hincapié en lo siguiente:
Los funcionarios que autoricen, procesen y ejecuten el pago de remuneraciones
en cheque o en efectivo en montos superiores a lo establecido por los Decretos
Supremos N°s. 296-89-EF, 198-90-EF, 109- 90-EF y por el presente Decreto
Supremo asumen responsabilidad solidaria por dichos actos y serán sometidos a
los procesos que establece el Decreto Legislativo 276, Artículos 516 y 518 del
Decreto Legislativo 556 y las correspondientes normas de control, así como las
demás disposiciones vigentes como responsabilidad de autoridades, funcionarios
y servidores públicos.
Con posterioridad a la emisión de los decretos supremos antes referidos
dictó norma alguna que en forma expresa disponga el incremento de la
bonificación por costo de vida para los trabajadores de los Gobiernos
locales.
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13. Por otro lado, el numeral 2 de la Cuarta Disposición Transitoria de la
Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto,
publicada el 8 de diciembre de 2004, derogada por el Decreto
Legislativo 1044, vigente a partir del 1 de enero del año en curso,
establecía lo siguiente;
La aprobación y reajuste de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos y,
refrigerio y movilidad de los trabajadores de los Gobiernos Locales, se atienden
con cargo a los ingresos corrientes de cada municipalidad. Su fijación se efectúa
de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 070-85-PCM, publicado el
31 de julio de 1985, y de conformidad a lo prescrito en el presente artículo.
Corresponde al Consejo Provincial o Distrital, según sea el caso y bajo
responsabilidad, garantizar que la aprobación y reajuste de los precitados
conceptos cuenten con el correspondiente financiamiento debidamente previsto y
disponible, bajo sanción de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos
que las formalicen.
14. Cabe mencionar que el Decreto Supremo 070-85-PCM, derogado por el
inciso “n” de la Única Disposición Complementaria Derogatoria del
Reglamento General de la Ley 30057, aprobado por Decreto Supremo
040-2014-PCM, publicada el 13 de junio de 2014, en su artículo 1
rezaba lo siguiente: “Establécese para los Gobiernos locales el
procedimiento de la negociación bilateral para la determinación de las
remuneraciones por costo de vida y por condiciones de trabajo de sus
funcionarios y servidores”.
Y en su artículo 4 disponía que “[l]os trabajadores de los Gobiernos
locales que no adopten el régimen de negociación bilateral que se
establece por el presente Decreto Supremo percibirán los incrementos
que con carácter general otorgue el Gobierno central a los trabajadores
del sector público”.
15. Así pues, queda claro que, en virtud de las normas citadas en los
fundamentos precedentes, los incrementos de haberes de los
trabajadores de los Gobiernos locales podían hacerse por convenio
colectivo o, en su defecto, por mandato expreso de la ley. Cabe anotar
que, tal como lo indicó Servir en su Informe Técnico 092-2017-
SERVIR/GPGSC, los convenios colectivos “se encontraba[n] sujeto[s]
a las limitaciones de las leyes anuales de presupuesto, las cuales venían
siendo de observancia obligatoria por todas las entidades del sector
público”.
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16. Además, las leyes de presupuesto de los años 2006 en adelante
prohibieron los incrementos remunerativos, así como la aprobación de
nuevas bonificaciones y beneficios, incluso las derivadas de convenio
colectivo. Tal prohibición la encontramos en los artículos 8 de la Ley
28652, 4 de la Ley 28927, 5 de las leyes 29142 y 29289, y 6 de las
Leyes 29564, 29626, 29812, 29951, 30114, 30281, 30372, 30518,
30693, 30879, leyes de los prepuestos públicos de 2006 al 2019.
Análisis del caso concreto
17. La pretensión contenida en la demanda es que se homologue la
remuneración del actor con la que perciben otros trabajadores obreros
que, al igual que él, realizarían las mismas labores en la municipalidad
emplazada, pues en su condición de trabajador sujeto al régimen del
Decreto Legislativo 728, contratado a plazo indeterminado por mandato
judicial10 —para que realice la labor de “obrero” con una remuneración
de S/. 750.00, contrato suscrito el 1 de enero de 2013—, percibe una
remuneración menor.
18. En este caso corresponde examinar si existe un término de comparación
válido e idóneo que permita determinar si se ha vulnerado el principio
de igualdad.
19. De las boletas de pago de agosto a diciembre de 201311 consta que el
actor es un obrero con contrato de trabajo a plazo indeterminado por
orden judicial. Allí se indica que se le paga por el concepto de costo de
vida la suma de S/. 671.79, haciendo un total mensual de S/. 750.00.
De la boleta de pago de noviembre de 201812 consta que el actor
realizaría las labores en la actividad del servicio de limpieza pública de
la Gerencia de Infraestructura, percibiendo una remuneración de S/.
930.00.
20. En el fundamento 3 de la sentencia recaída en el Expediente 00131-
2012-PA/TC, este Tribunal, ante la demanda de amparo por despido
arbitrario presentada por el actor, analizó el último periodo laboral, esto
10 F. 7.
11 F. 2-6.
12 F. 247.
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es, desde el 1 de julio de 2007 hasta el 8 de enero de 2011, en las que el
actor realizó las labores de “oficial” en diversas obras.
21. Consta del Informe 013-2018-EM-SGERyD-GDS-MPC, de fecha 3 de
enero de 201813, que en dicha fecha el actor laboraba en el estadio
municipal como trabajador de “jardinería y mantenimiento” “realizando
labores de limpieza y aseo” y otras que le asigne su jefe inmediato.
Precisa que esta instalación pertenece a la Subgerencia de educación,
recreación y deporte de la demandada.
22. El Informe 320-2017-AL-OGGRRHH-MPC, de fecha 23 de octubre de
201714, precisa que “la actividad que realiza cada trabajador es
indistinta a la palabra actividad que se verifica en las boletas, siendo
esta utilizada por tema presupuestal” [sic] y que es la “oficina de
presupuesto, quien es la encargada de manejar y designar la actividad
del que será afectada el presupuesto para el pago de cada uno de los
trabajadores, no teniendo nada que ver con la actividad que desarrollan
los recurrentes”. En otras palabras, no habría certeza de las labores que
en realidad ejecutarían los obreros de la municipalidad demandada.
23. El Informe 974-2019-OGGRRHH-MPC15, de fecha 10 de diciembre de
2019, concluye que “los obreros están comprendidos dentro del régimen
laboral del sector público N° 728, por tanto NO TIENEN NIVEL
OCUPACIONAL, tal como sí lo tienen los trabajadores régimen laboral
N° 276”. [sic].
24. Respecto del trabajador Vidal Tanta Ocon, que el actor pone como
término de comparación, dicho trabajador figura en la boleta de pago de
abril de 2014, presentada en la demanda, como “obrero nombrado”, con
nivel remunerativo SAE, en la actividad “Mejoramiento vial local” y
percibe el concepto de “Costo de vida” por la suma de S/. 2 682.43, con
una remuneración total de S/. 2 842.6016.
En el caso de la trabajadora Isabel Castrejón Carrasco, de la boleta de
pago de abril de 201417, consta que es un “obrera nombrada”, con nivel
13 F. 243.
14 Informe que obra a folios 14 del Expediente 02891-2023-PA/TC
15 F. 77 del Expediente 01572-2023-PA/TC.
16 F. 18.
17 F. 19.
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remunerativo SAC, en la actividad “Mejoramiento vial local”. Percibe
el denominado costo de vida por la suma de S/. 2 728.84, haciendo un
total remunerativo de S/. 2 888.62. Asimismo, en la resolución de fecha
7 de setiembre de 199518 se lee que esta trabajadora y don Vidal Tanta
Ocon habrían sido incorporados a los niveles remunerativos del régimen
laboral público (DL 276).
Ocurre lo mismo con la trabajadora Elisa Cueva Chalán19, quien
percibiría, por costo de vida la suma de S/. 2 764.57, lo que hace un
total de S/. 2 842.78. Además de ello, la parte demandada ha presentado
la demanda de pago de beneficios sociales y otros de esta trabajadora,
de la que se aprecia que realizaría las labores de limpieza pública20.
25. De lo expuesto, se aprecia que existen hechos controvertidos respecto a
las funciones que actualmente desempeñarían y al régimen de los
trabajadores propuestos como término de comparación.
26. Como se señaló, de los documentos obrantes en autos se advierte que
los trabajadores que la recurrente propuso como término de
comparación percibirían el denominado concepto “costo de vida”.
27. Respecto a este punto, esto es, al concepto “costo de vida” que
emplearía la municipalidad demandada para pagar las remuneraciones
de sus trabajadores, este Tribunal corroboró dicha información con la
documentación enviada por la Municipalidad Provincial de Cajamarca,
en mérito del mandato dispuesto por el Tribunal Constitucional en el
Expediente 03887-2015-PA/TC —a fojas 434 del cuaderno del Tribunal
Constitucional—.
28. Debe señalarse que en el Expediente 04503-2015-PA/TC, este Tribunal
Constitucional, mediante decreto de fecha 6 de noviembre de 2017,
reiteró un pedido de información a la municipalidad demandada, y esta,
con fecha 21 de diciembre de 2017, remitió el Oficio 282-2017-
OGGRRHH-MPC, de fecha 14 de diciembre de 201721, adjuntando,
entre otros documentos, las planillas de pago de los trabajadores de
18 F. 80.
19 F. 22.
20 F. 93.
21 F. 465 del Expediente 04503-2015-PA/TC.
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limpieza pública sujetos al régimen laboral privado, Decreto Legislativo
728.
29. Posteriormente, este Tribunal Constitucional, mediante decreto de fecha
9 de febrero de 2018 (Expediente 03887-2015-PA/TC del cuaderno de
este Tribunal), ofició al director de la Oficina General de Gestión de
Recursos Humanos de la entidad emplazada, a fin de que ‒entre otros‒
informe acerca de la forma como se viene calculando el pago del
concepto de “costo de vida” y las razones por las cuales los montos
percibidos por este concepto difieren entre uno y otro obrero del
régimen laboral privado.
30. En atención al pedido de información formulado por este Tribunal, la
entidad emitió el Oficio 030-2018-OGGRRHH-MPC, de fecha 16 de
marzo de 2018; el Informe 32-2018-URBSSO-AP-MPC, de fecha 13 de
marzo de 2018; las planillas de obreros; el Informe 058-2018-MEBC-
AC-URRHH-OGA-MPC, de fecha 13 de marzo de 2018; y,
posteriormente, el Informe 94-2018-WNB-R-AO&M-SGIRS-
SGLPyOA-GDA-MPC, de fecha 19 de marzo de 201822.
31. De los referidos documentos no se observa que la entidad emplazada
haya precisado de manera adecuada cuál es la justificación para que
exista diferencia entre los montos que perciben los trabajadores de un
mismo régimen laboral y que realizan funciones similares, pese a que
ello fue solicitado por este Tribunal en forma reiterada.
32. Al revisar dichos documentos, se puede constatar que el concepto
denominado “costo de vida” varía, asignándose cantidades como
S/ 1 611.69 y S/ 2 506.14, entre otras, en el mes de enero de 2018 (ff.
647, 649, 651 y 659 del Expediente 03887-2015-PA/TC del cuaderno
de este Tribunal); esto es, sumas superiores a la percibida por el
demandante, no obstante que, según la información brindada por la
propia parte demandada, se trata de obreros pertenecientes al régimen
regulado por el Decreto Legislativo 728, al cual también pertenece el
recurrente.
22 FF. 802, 803, 812-1275, 1291 y 1300, Expediente 03887-2015-PA/TC del cuaderno de
este Tribunal.
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33. Asimismo, en el Informe 32-2018-URBSSO-AP-MPC, expedido por la
Unidad de Recursos Humanos, tampoco se aporta precisión alguna
respecto al cálculo del denominado “costo de vida”, pese a que dicha
información fue requerida mediante decreto de fecha 9 de febrero de
2018, pues solo se consigna una lista de los conceptos comprendidos en
la planilla de los trabajadores sujetos al régimen laboral público
regulado por el Decreto Legislativo 276.
34. De igual modo, de las boletas de pago del mes de octubre de 2019, que
obran en el CD entregado por la comuna emplazada y que forma parte
del referido Expediente 05729-2015-PA/TC, se corrobora que existen
trabajadores obreros de la municipalidad demandada que perciben por el
concepto “costo de vida” cantidades distintas que superan, por ejemplo,
la suma de S/ 1 286.79, y sus ingresos mensuales sobrepasan la suma de
S/ 1 393.80 (pp. 45, 75, 233, 255, 297, 384, 408, entre otras, del CD).
Dicha situación evidencia la diferenciación remunerativa existente
conforme a lo precisado y detallado en los fundamentos supra.
35. En consecuencia, queda claro que la entidad municipal demandada no
ha precisado cuál es la base legal para el otorgamiento del denominado
“costo de vida”, ni cuáles son los criterios que utiliza para fijar los
montos que perciben los obreros de esa comuna por dicho concepto.
Tampoco ha justificado el pago diferenciado entre trabajadores de un
mismo régimen laboral, que, se entiende, desempeñan funciones
similares, pese a que ello fue solicitado en forma expresa y reiterada por
este Tribunal.
36. Por tanto, atendiendo a lo expuesto y a lo referido respecto al
denominado costo de vida, se puede concluir que en autos no obran
medios probatorios idóneos y suficientes que permitan a este Tribunal
generar convicción respecto a la licitud e idoneidad del término de
comparación propuesto por el recurrente, lo que, a su vez, impide entrar
en el análisis de si existe un trato discriminatorio hacia él o no, por lo
que corresponde dictar sentencia inhibitoria, aunque dejando a salvo el
derecho del demandante de acudir a la vía ordinaria en busca de tutela si
lo considera pertinente.
37. En consecuencia, existen hechos y afirmaciones contradictorios que es
preciso dilucidar en un proceso lato que cuente con etapa probatoria.
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38. Finalmente, habida cuenta que las normas constitucionales del sistema
presupuestal del Estado son de observancia obligatoria y dado que los
funcionarios de la entidad municipal demandada no han indicado con
precisión la base legal para otorgar el denominado “costo de vida”, su
forma de cálculo y la razón para su abono en montos diferenciados entre
trabajadores del mismo régimen laboral y que realizan funciones
similares, debe notificarse a la Contraloría General de la República, a
fin de que proceda con arreglo a sus atribuciones.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la excepción de incompetencia por razón de la
materia.
2. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo, por lo que deja a
salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria si lo
considera pertinente.
3. Notificar a la Contraloría General de la República, para que proceda
con arreglo a sus atribuciones.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
HERNÁNDEZ CHÁVEZ
PONENTE DOMÍNGUEZ HARO
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VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO GUTIÉRREZ TICSE
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, emito el
presente voto singular. Las razones son las siguientes:
Petitorio
1. La parte demandante, con fecha 6 de junio de 2014, interpuso demanda
de amparo contra la Municipalidad Provincial de Cajamarca, con el
objeto de que se homologue su remuneración con la que perciben sus
compañeros de trabajo, puesto que desarrollan la misma función, en la
misma división y cuentan con contrato de trabajo a plazo indeterminado
bajo el régimen laboral D.L. 728.
Análisis del caso en concreto
2. El artículo 24 de la Constitución Política del Perú prescribe que “El
trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y suficiente, que
procure, para él y su familia, el bienestar material y espiritual”
3. La declaración Universal de los Derechos Humanos en el artículo 23°,
numeral 2 establece que “Toda persona que trabaja tiene derecho, sin
discriminación alguna a igual salario por trabajo igual”. Asimismo, el
numeral 3 señala que “Toda persona que trabaja tiene derecho a una
remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su
familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será
completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección
social”.
4. En el presente caso, la pretensión contenida en la demanda de autos es
que se homologue la remuneración del actor con la que perciben otros
obreros, debido a que desarrollan las mismas labores, están en la misma
área, y pertenecen al mismo régimen laboral.
5. Por consiguiente, corresponde analizar si el término de comparación
propuesto por la recurrente es válido y, de ser así, se evaluará si la
diferencia en el pago de la remuneración es razonable, teniendo en
cuenta el monto otorgado a cada trabajador por concepto “Costo de
vida”.
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El trato desigual a lo igual en el presente caso
6. En su demanda el recurrente adjunta como término de comparación
para sustentar el trato discriminatorio las remuneraciones otorgadas a
los siguientes trabajadores:
- Señor Vidal Tanta Ocon, con boleta de pago23 del mes de abril del
año 2014, el cual se advierte que tiene cargo de obrero, actividad
“Mejoramiento vial local”, que percibe por jornal S/. 23.04 y por
concepto de “Costo de vida” la suma de S/. 2´682.43, con una
remuneración total de S/. 2´842.60.
- Señora Isabel Castrejón Carrasco, con boleta de pago24 del mes de
abril del año 2014, el cual se advierte que tiene el cargo obrero,
actividad “Mejoramiento vial local”, que percibe por jornal S/.
23.21 y por concepto “costo de vida” la suma de S/. 2´728.84, con
una remuneración total de S/. 2´888.62.
- Señora Elisa Cueva Chalán, con boleta de pago25 del mes de
noviembre del año 2013, que percibe por jornal S/. 23.21 y por
concepto “costo de vida” la suma de S/. 2764.57, con una
remuneración total de S/. 2 842.78, teniendo el cargo de Obrero
conforme se advierte en su “Contrato de trabajo por Orden
Judicial con Ingreso a Planilla de Contratados”26
7. Mientras que el demandante, el señor Santos Walter Gallardo Atalaya,
conforme se advierte en sus boletas de pagos27 del mes de agosto,
setiembre, octubre, noviembre y diciembre del año 2013, corroboradas
con su “Contrato de trabajo por Orden Judicial con Ingreso a Planilla de
Contratados D.L. 728”28 que percibiría por jornal S/. 23.21, por
concepto costo de vida el monto de S/. 671.79 soles, con una
remuneración total de S/. 650.62 , y en el año 2018, aumentando el
concepto costo de vida a S/. 851.79 soles, con una remuneración total
de S/. 930.00 soles.
23 Foja 18
24 Foja 19
25 Foja 22
26 Foja 20-21
27 Foja 2-6
28 Fojas 7-8
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8. Es así que de la revisión de las boletas de pago del recurrente y de los
dos trabajadores primero citados, se observa que, si bien su área es en
“mejoramiento vía local” y del actor es “Servicio de limpieza
pública”, estos tienen el mismo cargo asignado con la denominación de
“obreros”. Por tanto, se aprecia que el término de comparación
presentado por la recurrente es válido.
9. Sin perjuicio de lo antes mencionado, es menester indicar que la tercera
trabajadora citada en el fundamento 6, la señora Elisa Cueva Chalan
realizaría las mismas funciones que el actor, esto es de Obrero -
“Servicio de limpieza pública”, por lo que el término de comparación
sería igual en este caso.
La falta de colaboración de la Municipalidad emplazada
10. En el presente caso el Tribunal Constitucional ofició al Director de la
Oficina General de Gestión de Recursos Humanos de la entidad
emplazada, a fin de que ‒entre otros‒ informe respecto a la forma cómo
se viene calculando el pago del concepto de “costo de vida”, y las
razones por las cuales los montos de este concepto difieren entre uno y
otro obrero del régimen laboral DL N° 728.
11. La parte demandada si bien respondió mediante el Informe N° 722-
2018-SGERyD-GDS-MPC29, no precisó de manera objetiva y
razonable que pueda determinar un tratamiento distinto entre la
remuneración del demandante (que incluye el denominado "costo de
vida"), y la de sus compañeros de trabajo Vidal Tanta Ocon, Isabel
Castrejón Carrasco y Elisa Cueva Chalán, que se desempeñan como
obreros, en las mismas condiciones laborales que él, sino tan solo
adjuntó boletas del pago del actor, relación del personal y sus funciones
asignadas.
12. Siendo tal el estado del caso, la ponencia señala lo siguiente:
31. De los referidos documentos no se observa que la entidad emplazada
haya precisado de manera adecuada cuál es la justificación para que exista
diferencia entre los montos que perciben los trabajadores de un mismo
régimen laboral y que realizan funciones similares, pese a que ello fue
solicitado por este Tribunal en forma reiterada.
29 Foja 2 – Escrito N° 010185-2018-ES
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35. En consecuencia, se puede concluir que la entidad edil demandada no ha
precisado cuál es la base legal para el otorgamiento de denominado “costo
de vida”, ni tampoco cuáles son los criterios que utiliza para fijar los
montos que perciben los obreros de esa comuna por dicho concepto;
tampoco ha justificado el pago diferenciado entre trabajadores de un
mismo régimen laboral y que, se entiende, realizan funciones similares,
pese a que ello fue solicitado en forma expresa y reiterada por este
Tribunal.
13. Como puede apreciarse de lo antes citado, la ponencia en mayoría ha
reconocido que
i) existe un trato diferenciado respecto del demandante en comparación con
otros obreros en lo que concierne al pago de la bonificación por costo de
vida; y,
ii) que la municipalidad no ha justificado las razones objetivas para dicho trato
diferenciado. Pese a esto, al mismo tiempo, sostiene que es forzoso concluir
que debe declararse la improcedencia de la demanda por falta de medios
probatorios idóneos y suficientes que permitan a este Tribunal generar
convicción sobre la validez o licitud del término de comparación propuesto
por la parte recurrente (fundamento 36).
14. Por lo expuesto, considero que nadie puede beneficiarse por su propio
dolo. La negativa reiterada de la Municipalidad Provincial de
Cajamarca de justificar las razones objetivas para dicho trato
diferenciado no puede servir de base para una improcedencia que
alargaría el proceso en su beneficio al retrasar una eventual
contingencia económica y que iría en desmedro del derecho a igualdad
en concreto remunerativa, presuntamente afectados del demandante.
Con base en el principio de previsión de consecuencias, dicha decisión
incluso podría generar un incentivo perverso para que la municipalidad
emplazada no cumpla con justificar su trato diferenciado, confiando en
que necesariamente se declarará la improcedencia de la demanda en
casos similares.
15. Es por ello que el suscrito considera que, la ausencia de razones para
corroborar el trato diferenciado atribuibles a la Municipalidad
emplazada, no puede condicionar la tutela del recurrente, con una
sentencia de improcedencia tratándose de obreros con bajos recursos.
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16. Ya este Tribunal, en el Exp. Nº 00856-2017-PA/TC, ha reconocido que
existen ciertos escenarios en donde la necesidad de tutela urgente se
hace un imperativo ineludible, como en el caso de los obreros
municipales en tanto y en cuanto integran los grupos de pobreza y de
situación de vulnerabilidad, por las remuneraciones que perciben, como
en el caso del recurrente.
17. Por consiguiente, se ha vulnerado el derecho a la igualdad -trato
remunerativo del recurrente, para percibir una remuneración por igual
labor y por igual categoría que la que perciben los demás trabajadores
sujeto al régimen laboral N° 728 que se desempeña como obrero en la
Municipalidad Provincial de Cajamarca.
Por todo lo expuesto, mi voto es porque se declare:
FUNDADA la demanda de amparo, y en consecuencia, ORDENAR a la
emplazada homologar la remuneración del demandante con la de la obrera
Elisa Cueva Chalán, conforme se expone en el presente voto.
S.
GUTIÉRREZ TICSE