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01389-2022-PA/TC
Sumilla: IMPROCEDENTE. SE PRECISA QUE SOLO SON IMPUGNABLES LOS ACTOS DEFINITIVOS QUE PONEN FIN A LA INSTANCIA Y LOS ACTOS DE TRÁMITE QUE DETERMINEN LA IMPOSIBILIDAD DE CONTINUAR EL PROCEDIMIENTO O PRODUZCAN INDEFENSIÓN. EN TAL SENTIDO, SE PRECISA QUE LA SOLA EMISIÓN DE UN INFORME DE CONTROL NO PUEDE CONSIDERARSE PER SE UNA LESIÓN A LOS DERECHOS RECLAMADOS.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20230103
Fecha del documento: 2022
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

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SENTENCIA

RAZÓN DE RELATORÍA
Se deja constancia de que se publica la sentencia de fecha 3 de noviembre de
2022, emitida en el Expediente n.° 01389-2022-PA/TC, y que se notificará a
las partes para los fines legales pertinentes, sin la firma del magistrado
Augusto Ferrero Costa, en cumplimiento del acuerdo adoptado por la Sala
Segunda del Tribunal Constitucional con fecha 23 de noviembre de 2022,
en concordancia con lo establecido en el artículo 48 del Reglamento
Normativo del Tribunal Constitucional.
Por lo que, se da fe del sentido de la votación del magistrado Augusto
Ferrero Costa, quien ha conocido la causa y está a favor de la sentencia
mencionada.
Lima, 30 de noviembre de 2022
Rubí Alcántara Torres
Secretaria de la Sala Segunda
Sala Segunda. Sentencia 402/2022
EXP. N.º 01389-2022-PA/TC
TACNA
JOSÉ GABRIEL JALANOCA GÓMEZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 3 días del mes de noviembre de 2022, la Sala Segunda
del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Ferrero Costa y Domínguez Haro, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don José Gabriel
Jalanoca Gómez contra la Resolución 10 (f. 179), de fecha 17 de marzo de
2022, expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de
Tacna, que confirmó lo decidido por el a quo; y, en consecuencia, declaró
improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 13 de marzo de 2021, don José Gabriel Jalanoca Gómez
interpuso demanda de amparo contra el Órgano de Control Institucional de
la Municipalidad Distrital de Ciudad Nueva, así como contra dicho
Gobierno subnacional, con emplazamiento al procurador público asignado
para su defensa (f. 135). Solicita que se declare la nulidad del Informe de
Control Específico 017-2020-2-4605-SCE, mediante el cual se traslada las
recomendaciones efectuadas por el órgano de control respecto de las
presuntas irregularidades detectadas en el otorgamiento de licencias de
regularización de edificaciones del año 2018, documento puesto en
conocimiento del alcalde de la Municipalidad Distrital de Ciudad Nueva
mediante Oficio 677-2020-OCI-MDCN-T, de fecha 30 de diciembre de
2020.
Así, requiere que se ordene la suspensión de la ejecución de lo
expuesto en el informe de control cuestionado, ya que sugiere el inicio de
acciones administrativas y legales en su contra, pedido que tiene por objeto
evitar “futuros daños irreparables” [sic] (cfr. f. 93), y es que, según entiende,
existió abuso de derecho por parte del órgano de control emplazado durante
la tramitación del documento de control. Finalmente, exige que se condene
al pago de costos procesales a los demandados. Denuncia vulneración de sus
derechos al debido proceso, en su manifestación a la debida motivación.
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TACNA
JOSÉ GABRIEL JALANOCA GÓMEZ
Alega que al ser los informes de control actos administrativos
inevitablemente producen efectos en la esfera jurídica de los administrados
por imputarles responsabilidad administrativa y civil, entre otras, al tener la
calidad de servidores o funcionarios públicos. En atención a ello, deben
encontrarse motivados, lo cual no ha sucedido en este caso, pues los
comentarios de descargo que logró esbozar en la Carta 0012020-JGJG-
MDCN-T, de fecha 4 de diciembre de 2020, no fueron tomados en cuenta
por el órgano de control antes de emitir el informe cuestionado. Indica que
el informe de control “solo atina a precisar un pequeño comentario” [sic]
(cfr. f. 109) sobre sus descargos, a saber: “[…] como resultado de la
evaluación de los comentarios formulados por José Gabriel Jalanoca
Gómez, se ha determinado que el hecho específico con evidencia de
irregularidad no ha sido desvirtuado y configura presunta responsabilidad
administrativa y civil […]” [sic] (cfr. f. 109); es decir, que no expone la
razones por las que no son de recibo las aclaraciones expuestas en el
documento de respuesta al pliego de hechos.
De otro lado, refiere que, en su calidad de gerente de la Oficina de
Asesoría Jurídica de la Municipalidad Distrital de Ciudad Nueva, emitió
opinión legal favorable mediante Informe 111-2018-GAJ-GM-MDCN-T, en
fecha 6 de abril de 2018, para la adopción de la campaña de beneficio
administrativo temporal de regularización de licencias de edificación,
ampliaciones, remodelaciones, refacciones o modificaciones para el
ejercicio fiscal 2018, a través de la Ordenanza Municipal 007-2018-OCI-
MNDCN, lográndose así una reducción del valor porcentual de las multas
impuestas por construir sin licencia —beneficio ampliado mediante
Ordenanza Municipal 011-2018-OCI-MNDC-T, de fecha 21 de setiembre
de 2018—, pero que ello se ajusta a lo establecido en el inciso j) del artículo
78 del Reglamento de Licencias de Habilitación Urbana y Licencias de
Edificación, así como a las competencias de las municipalidades para
otorgar licencias de edificación. Añade que en el citado reglamento no
existe norma que prohíba establecer reducciones de multas, por lo que
resulta falso que la decisión adoptada por la ordenanza antes invocada haya
provocado perjuicio económico al Estado como sostiene el informe de
control cuestionado.
Mediante Resolución 1 (f. 116), de fecha 3 de mayo de 2021, el
Segundo Juzgado Especializado Civil de la Corte Superior de Justicia de
Tacna resolvió declarar improcedente la demanda, por considerar que el
informe de control cuestionado no establece sanción alguna, ya que solo
contiene recomendaciones para los órganos administrativos
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correspondientes, los que de acoger tales recomendaciones iniciarán el
procedimiento respectivo, en cuya tramitación el demandante tendrá
expedito su derecho de defensa; por tanto, no advierte amenaza de violación
a los derechos invocados.
La Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Tacna
confirmó la apelada por fundamento similar.
FUNDAMENTOS
Delimitación del asunto litigioso
1. El objeto de la demanda es que se declare la nulidad del Informe de
Control Específico 017-2020-2-4605-SCE, emitido por el Órgano de
Control Institucional de la Municipalidad Distrital de Ciudad Nueva,
que comprendió la revisión de la normativa municipal relacionada con el
otorgamiento de reducciones en el valor de las multas aplicadas por la
ejecución de construcciones sin licencia en la jurisdicción de la citada
comuna por el ejercicio fiscal 2018, y que de decretarse la nulidad se
ordene la suspensión de la ejecución de las recomendaciones contenidas
en tal documento. Se invoca la vulneración del derecho a la motivación
de las resoluciones administrativas.
Análisis de procedencia de la demanda
2. De autos se observa que mediante Cédula de Comunicación 002-2020-
OCI-SCE-MDCN-T (f. 6), el 27 de noviembre de 2020, el Órgano de
Control Institucional de la Municipalidad Distrital de Ciudad Nueva
cursó al demandante el pliego de hechos (f. 7) sobre la verificación
realizada a la reducción del valor de las multas aplicadas por construir
sin licencia en la jurisdicción de la comuna emplazada (ejercicio fiscal
2018), a lo que el demandante emitió sus descargos mediante la Carta
001-2020-JGJG-MDCN-T, de fecha 4 de diciembre de 2020.
3. Posteriormente, el órgano de control emitió el Informe de Control
Específico 017-2020-2-4605-SCE, mediante el cual concluyó lo
siguiente:
[…] De la revisión efectuada a la documentación, se ha evidenciado la
reducción significativa del valor porcentual de la multa por construir sin
licencia, procedimiento que fue aprobado mediante Ordenanza Municipal 007-
2018-OCI-MNDCN-T de 23 de abril de 2018, teniendo como sustento el
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informe técnico emitido por la Subgerencia de Desarrollo Urbano y Gestión del
Riesgo de Desastres y la opinión legal emitida por el gerente de Asesoría
Jurídica, quienes informaron favorablemente para reducir el valor porcentual
de la multa, así como también para su posterior ampliación a través de la
Ordenanza Municipal n° 011-2018-OCI-MNDCN-T de 21 de setiembre de
2018, pese que dicha reducción no correspondía.
Lo señalado contraviene lo establecido en los artículos 2° y 34° de la Ley n°
29090, Ley de regulación de habilitaciones urbanas y de edificaciones,
relacionadas a la obligatoriedad y unidad ejecutiva a nivel nacional de los
procedimientos y requisitos contenidos en la Ley y su Reglamento por encima
de cualquier otra normativa local y general y los incentivos de las
municipalidad y los requisitos para solicitar la regulación de habilitaciones
urbanas, artículo 2° y 78° del Decreto Supremo n° 011-2017-VIVIENDA,
Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de Licencias de Habilitación
Urbana y Licencias de Edificación, que señala que los procedimientos
administrativos son únicos y de aplicación obligatoria a nivel nacional y
establece los requisitos para obtener la licencia de regulación de edificaciones.
Los hechos descritos, originaron un perjuicio económico a la Entidad de S/ 81
145.35 determinando en función a lo dejado de percibir por la Entidad por no
aplicar el porcentaje del valor de la multa establecida en el Reglamento; fue
ocasionada por la negligencia de los funcionarios que propiciaron y tramitaron
el beneficio administrativo temporal de regulación de licencias de
edificaciones, mediante la cual se aprobó reducir la multa por construir sin
licencia (sic).
Y recomendó:
Al Titular de la Entidad:
Disponer el inicio de las acciones administrativas para el deslinde de las
responsabilidades que correspondan, de los servidores públicos de la Entidad
comprendidos en los hechos irregulares del presente Informe de Control
Específico, de acuerdo a las normas que regulan la materia.
Al Procurador Público de la Entidad:
Dar inicio a las acciones legales contra los servidores públicos comprendidos
en los hechos con evidencias de irregularidad del presente Informe de Control
Específico (sic).
4. Dicho informe fue remitido mediante Oficio 677-2020-OCI-MDCN-T,
de fecha 30 de diciembre de 2020, a don Hélmer Fernández Chaparro,
alcalde de la comuna implicada, con el fin de que tome conocimiento del
traslado de recomendaciones efectuadas por el órgano de control
interno.
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5. Se advierte de autos que el demandante solicita que se declare la nulidad
del Informe de Control Específico 017-2020-2-4605-SCE, a fin de evitar
la implementación de las recomendaciones contenidas en dicho
documento, pues considera que estas afectan su esfera jurídica. Al
respecto, cabe señalar que los informes de control emitidos por el
Sistema Nacional de Control se limitan a emitir conclusiones y
recomendaciones sobre el hecho objeto de control en el ejercicio de sus
funciones y atribuciones constitucionales, trasladando sus hallazgos a las
instituciones competentes para el inicio de las acciones
correspondientes. En otras palabras, son actos que por vocación se
encuentran orientados a materializar el funcionamiento del servicio de
control y no están destinados a producir efectos jurídicos sobre los
intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una
situación concreta, por lo que son actos de administración interna y no
actos administrativos.
Así se reconoce en el artículo 24 de la Ley 27785, Orgánica del Sistema
Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, al
señalar que:
Los Informes de Control […] constituyen actos de la administración interna de
los órganos conformantes de éste, y pueden ser revisados de oficio por la
Contraloría General, quien podrá disponer su reformulación, cuando su
elaboración no se haya sujetado a la normativa de control, dando las
instrucciones precisas para superar las deficiencias, sin perjuicio de la adopción
de las medidas correctivas que correspondan.
Lo expresado tiene concordancia con lo expuesto en el inciso 2, artículo
206, de la Ley 27444 y modificatorias, del Procedimiento
Administrativo General. Allí se prescribe lo siguiente:
Solo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los
actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento
o produzcan indefensión. La contradicción a los restantes actos de trámite
deberá alegarse por los interesados para su consideración en el acto que ponga
fin al procedimiento y podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en
su caso, se interponga contra el acto definitivo.
6. En virtud de lo expuesto, se concluye que la sola emisión de un informe
de control no puede considerarse per se una lesión a los derechos
reclamados. Cabe además precisar que el recurrente tendrá expedito de
ejercitar su derecho de defensa —según lo estime conveniente— al
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interior de los procedimientos1 o procesos que, eventualmente, puedan
iniciarse si así lo dispone la autoridad municipal emplazada siguiendo
las recomendaciones del informe de control cuestionado.
7. En consecuencia, corresponde declarar improcedente la demanda de
autos a tenor de lo señalado en el inciso 1 del artículo 7 del nuevo
Código Procesal Constitucional.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda de autos.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
FERRERO COSTA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE
1 Por citar, en el marco del procedimiento administrativo disciplinario seguido en su contra,
iniciado mediante la Resolución de Órgano Instructor 012-2021-O.I.-P.A.D./MDCN-T (f.
190), de fecha 9 de noviembre de 2021.

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