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01112-2022-PA/TC
Sumilla: IMPROCEDENTE. ESTE TRIBUNAL HA INDICADO EN SU JURISPRUDENCIA QUE, SI BIEN LAS PERSONAS PUEDEN EJERCER SU LIBERTAD DE TRABAJO A TRAVÉS DEL COMERCIO AMBULATORIO, TAMBIÉN ES CIERTO QUE LAS MUNICIPALIDADES TIENEN LA ATRIBUCIÓN PARA REGULAR EL MISMO (SENTENCIA 05678-2016-PA, FUNDAMENTOS 5 AL 7) Y QUE, EN ESE MARCO, PUEDE ESTABLECER ZONAS RÍGIDAS PARA EL COMERCIO AMBULATORIO (SENTENCIA 0024-2013-PI).
Fecha de publicación (aaaammdd): 20230105
Fecha del documento: 2022
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

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SENTENCIA

Sala Primera. Sentencia 354/2022
EXP. N.° 01112-2022-PA/TC
CUSCO
BEATRIZ ZANABRIA CAILLAHUA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 16 días del mes de setiembre de 2022, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Monteagudo Valdez,
Pacheco Zerga y Ochoa Cardich, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Beatriz Zanabria
Caillahua contra la resolución que obra a folios 192, de fecha 24 de enero de
2022, expedida por la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Cusco, que
declaró improcedente el recurso de apelación presentado por la recurrente.
ANTECEDENTES
Con fecha 3 de marzo de 2021, doña Beatriz Zanabria Caillahua
interpuso demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial del Cusco y
otros solicitando el cese de la actuación ilegal de la demandada respecto al
retiro de su módulo de venta de anticuchos ubicado en la esquina de la calle
Nueva con Concevidayoc, el cual, según afirma, sería su único sustento en su
calidad de persona con discapacidad, habida cuenta que no escucha a través de
uno de sus oídos.
Refiere que el 9 de febrero de 2021, sin motivación alguna ni resolución
administrativa de por medio, procedieron a retirarla a empellones, pese a que
en la Ordenanza 002-2007-MP se establece un procedimiento escalonado de
sanciones en caso de incumplimiento por parte de los comerciantes. Indica que
cuenta con autorización y con el pago correspondiente a la municipalidad
demandada, sin embargo, vulnerando el principio de igualdad, se le retiró a ella
y no a otros comerciantes (f. 36).
La procuradora de la municipalidad emplazada contesta la demanda
señalando que la Ordenanza Municipal 002-2007-MP declaró zona rígida los
bienes de dominio público del distrito del Cusco. Agrega que en la actualidad
la actora no cuenta con autorización para ejercer el comercio ambulatorio, pues
la Sub Gerencia de Comercio, Industria y Artesanías no emite ningún tipo de
autorización y que el lugar donde ella realiza su actividad es parte de la zona
rígida del Cusco. Agrega que conforme lo establece la citada ordenanza, las
autorizaciones tienen vigencia de un año, por lo que la actora a la fecha no
cuenta con el permiso para el comercio en la vía pública. Finalmente, refiere
que sí existe un procedimiento administrativo para el desalojo de la recurrente
(28876-2020), pues fueron los propietarios de las viviendas y negocios de la
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zona quienes denunciaron que los comerciantes incumplen con normas
sanitarias y otros (f. 73).
El Primer Juzgado Civil de Cusco – Sede Central emitió la Resolución 5,
de fecha 9 de setiembre de 2021 (f. 142), mediante la cual declaró
improcedente la demanda de amparo de conformidad con el artículo 5.3 del
Código Procesal Constitucional (2004), debido a que la actora previamente
recurrió a un proceso contencioso-administrativo, que se encuentra en trámite
en segunda instancia, con la finalidad de pedir tutela respecto de sus derechos
presuntamente vulnerados.
La Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Cusco, a través de la
Resolución 10 (f. 192), de fecha 24 de enero de 2022, declaró nula la
Resolución 6 (f. 161), auto de fecha 13 de octubre de 2021, que emitió el
Primer Juzgado Civil de Cusco – Sede Central, a través del cual se admitió el
recurso de apelación que presentó la recurrente. Sostuvo que el recurso carecía
de fundamentación conforme a lo dispuesto en el artículo 366 del Código
Procesal Civil por lo que, volviendo a calificar el citado medio impugnatorio,
lo declaró improcedente. Indica que, al apelar, la recurrente no cuestionó en
absoluto los fundamentos de la sentencia de primer grado referidos a la
existencia de un proceso previo, sino que tan solo copió fielmente los
fundamentos de hecho de la demanda.
La recurrente interpuso recurso de agravio constitucional (f. 201)
alegando que si bien interpuso una demanda contenciosa-administrativa a la
fecha esta ha sido declarada improcedente y archivada mediante resolución de
enero de 2022.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. Conforme aparece del petitorio de la demanda, el objeto del presente
proceso constitucional se dirige a que cese la actuación ilegal de la
demandada en relación con el retiro de su módulo de venta de anticuchos
ubicado en la esquina de la calle Nueva con Concevidayoc (Cusco),
argumentando que es una persona con discapacidad, que dicho modulo es
su único sustento, que cuenta con autorización de la municipalidad
demandada, y que solo se le retiró a ella y no a otros comerciantes por lo
que se vulnera su derecho a la igualdad. Indica que, sin motivación
alguna ni resolución administrativa, la retiraron a empellones, pese a que
en la Ordenanza 002-2007-MP se establece un procedimiento escalonado
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de sanciones en caso de incumplimiento.
Cuestión procesal previa
2. De manera previa a la dilucidación de la controversia debe precisarse que
en segundo grado la Sala Superior no se pronunció en estricto sobre el
recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, sino que se
limitó a declarar nulo el auto de admisión del recurso de apelación
presentado por la recurrente argumentando que este carecía de
fundamentación e invocando los artículos 359, 366 y 367 del Código
Procesal Civil por lo que, volviendo a calificarlo lo declaró
improcedente. De manera más específica, se indicó en la respectiva
resolución que:
Es importante anotar que el modelo procesal del recurso de apelación permite
la revisión resoluciones de primera instancia, siempre y cuando el apelante
cumpla con su carga de expresar los errores de hecho o derecho y su agravio,
conforme lo exige el artículo 366 del Código Procesal Civil. Ello guarda
correlato con el artículo 359, que regula la improcedencia del recurso de
apelación y el último párrafo del artículo 367, que faculta al superior para
declarar improcedente el recurso cuando no se cumple con la carga de
invocar errores de hecho y derecho.
3. En este orden de ideas, corresponde analizar en primer lugar si este
Tribunal Constitucional es competente para emitir un pronunciamiento
sobre lo pretendido por la recurrente o si, por el contrario, estamos en un
supuesto en el que no cabía conceder el recurso de agravio
constitucional, tomando en cuenta que la Resolución 10, de fecha 24 de
enero de 2022, emitida por la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia
del Cusco no se pronunció sobre lo pretendido por la recurrente, sino que
tan solo declaró nulo el concesorio del recurso de apelación (con lo cual,
siguiendo ese orden de ideas, lo actuado debería retrotraerse hasta dicho
momento).
4. Es pertinente esclarecer que el artículo 21 del Nuevo Código Procesal
Constitucional prescribe que:
Artículo 21. Medios impugnatorios
La interposición de los medios impugnatorios, con excepción de la queja, no
requieren fundamentación, salvo en el proceso de habeas corpus si el
apelante es la parte demandada.
El demandante que impugna una resolución sustenta los agravios en la
instancia superior, conforme a los procedimientos establecidos por el
presente código. (resaltado agregado)
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5. Si bien es cierto que el Nuevo Código Procesal Constitucional y la
regulación que contiene es de fecha posterior a la interposición del
presente proceso constitucional, resulta plenamente aplicable a tenor de
lo dispuesto en la Primera Disposición Complementaria Final (“Las
procesales normas previstas por el presente Código son de aplicación
inmediata, incluso a los procesos en trámite. Sin embargo, continuaran
rigiéndose por la norma anterior: las reglas de competencia, los medios
impugnatorios interpuestos, los actos procesales con principio de
ejecución y los plazos que hubieran empezado”) en la medida en que su
contenido no resulta más perjudicial o restrictivo en comparación la
norma anterior, a lo que cabe añadir que el Código Procesal
Constitucional de 2004, tampoco ni mucho menos establecía como
imperativo al interior de los procesos constitucionales, el tener que
fundamentar el respectivo recurso de apelación, pues estamos ante
procesos de tutela de derechos y no ante procesos judiciales típicamente
ordinarios.
6. Desde la perspectiva señalada, lo alegado por la Sala Superior no
resultaba pertinente a efectos de declarar nulo el concesorio del recurso
de apelación, pues, de manera contraria a lo que resolvió, la actual
legislación procesal constitucional establece que no es necesaria la
fundamentación de los medios impugnatorios y que los agravios se
sustentarán en la instancia superior.
7. Con base en lo indicado, en el caso concreto, encontramos que la
Resolución 10, de fecha 24 de enero de 2022, debe ser considerada
materialmente una resolución denegatoria, en los términos expresados en
el artículo 202, inciso 2 de la Constitución (que prescribe que el Tribunal
Constitucional es competente para “Conocer, en última y definitiva
instancia, las resoluciones denegatorias de hábeas corpus, amparo,
hábeas data, y acción de cumplimiento” (resaltado agregado).
Precisamente, la propia Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de
Cusco, que emitió la Resolución 10, habría reconocido ello y, por ende,
concedido el recurso de agravio constitucional.
8. Si bien es cierto que la Resolución 10 no declaró infundada o
improcedente la demanda en los términos del artículo 24 del Nuevo
Código Procesal Constitucional, también es cierto que dicha resolución
fue emitida incurriendo en un error grave, pues desconoció una norma
imperativa (artículo 21 del Nuevo Código Procesal Constitucional) y que,
de conformidad con la actual legislación procesal constitucional, los
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órganos jurisdiccionales constitucionales cuentan con un amplio poder
corrector que les permite integrar y subsanar vacíos o errores en los que
se pudiera haber incurrido dentro del proceso (artículos 14 y 119 del
Nuevo Código Procesal Constitucional).
9. Efectivamente, si bien lo que prima facie le correspondería a este
Tribunal es declarar la nulidad de la Resolución 10 por los motivos
indicados, el artículo 116 del Nuevo Código Procesal Constitucional
establece que “Si el Tribunal considera que la resolución impugnada ha
sido expedida incurriéndose en un vicio del proceso que ha afectado el
sentido de la decisión, la anulará y ordenará que se reponga el trámite al
estado inmediato anterior a la ocurrencia del vicio. Sin embargo, si el
vicio incurrido solo alcanza a la resolución impugnada, el Tribunal la
revoca y procede a pronunciarse sobre el fondo”. En el presente caso, en
efecto, el vicio detectado alcanza únicamente a la Resolución 10.
10. Aunado a ello, el Nuevo Código hace referencia a los principios de
economía procesal, conforme al cual deben evitarse dilaciones
innecesarias en el proceso así como procurar obtener justicia con la
menor cantidad de actos, y el de elasticidad procesal, conforme al cual
“el juez y el Tribunal Constitucional deben adecuar la exigencia de las
formalidades previstas en este código al logro de los fines de los procesos
constitucionales” (artículo III del Título Preliminar del Nuevo Código
Procesal Constitucional). Por tanto, al ser posible emitir una decisión
final, sin tener que devolver innecesariamente lo actuado a las instancias
inferiores, le corresponde a este Tribunal Constitucional emitir una
decisión sobre el mérito de lo discutido.
Análisis del caso concreto
11. Conforme a lo dispuesto en el Nuevo Código Procesal Constitucional,
corresponde declarar la improcedencia de la demanda cuando el
agraviado acudió, antes de ir a la vía constitucional, a un proceso
ordinario con la finalidad de solicitar la tutela de su derecho fundamental:
Artículo 7. Causales de improcedencia
No proceden los procesos constitucionales cuando:
3. El agraviado haya recurrido previamente a otro proceso judicial para pedir
tutela respecto de su derecho constitucional.
12. En el presente caso y como fue puesto de manifiesto también en la
decisión de primer grado o instancia, la amparista acudió previamente a
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la vía contencioso-administrativa a fin de solicitar la tutela que también
solicita mediante la presente vía constitucional, por lo cual resulta de
aplicación lo prescrito en el mencionado artículo 7, inciso 3 del Nuevo
Código Procesal Constitucional.
13. Sin perjuicio de todo lo anterior, se debe puntualizar que la recurrente
tampoco acreditó en autos que contara con autorización para realizar la
actividad de comercio ambulatorio. Al respecto, este Tribunal ha
indicado en su jurisprudencia que, si bien las personas pueden ejercer su
libertad de trabajo a través del comercio ambulatorio, también es cierto
que las municipalidades tienen la atribución para regular el mismo
(Sentencia 05678-2016-PA, fundamentos 5 al 7) y que, en ese marco,
puede establecer zonas rígidas para el comercio ambulatorio (Sentencia
0024-2013-PI), siempre que no se adopten medidas arbitrarias o
irrazonables, lo que ciertamente no ha ocurrido en este caso (Centro
Histórico del Cusco). En este orden de ideas, en la medida en que la
recurrente no acreditó debidamente la titularidad del derecho que invoca
(cfr. Sentencia 01231-2013-PA, fundamento 3), también resulta de
aplicación lo dispuesto en el artículo 7, inciso 1 del Nuevo Código
Procesal Constitucional, debido a que la demanda no está directamente
referida al contenido constitucionalmente protegido del derecho
invocado.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MONTEAGUDO VALDEZ
PACHECO ZERGA
OCHOA CARDICH

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