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21851-2018-LIMA
Sumilla: INFUNDADO. SE COLIGE QUE, SI BIEN LA RECURRENTE POSEE CALIDAD DE PENSIONISTA DEL SECTOR SALUD, PRETENDIENDO LA NIVELACIÓN DE SU PENSIÓN DE CESANTÍA POR SU CARGO EN LA ENTIDAD DEMANDADA, NO CUMPLIÓ OBJETIVAMENTE CON AGOTAR LA VÍA ADMINISTRATIVA, POR LO QUE NO CUENTA CON INTERÉS PARA OBRAR AL INTERPONER LA DEMANDA EN OTRA VÍA. POR TANTO, LAS DECISIONES ADOPTADAS CUMPLIERON CON LOS SUPUESTOS DE LEY, EN CONSECUENCIA, NO ES ATENDIBLE EL RECURSO.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20230104
Fecha del documento: –
Índice fuente: JURISPRUDENCIA JUDICIAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
SENTENCIA
CASACIÓN Nº 21851 – 2018 LIMA
Materia: La demandante no cumplió con los requisitos de procedencia de la acción al no cuestionar en sede administrativa la Resolución de Gerencia Nº 118-GAP- GCRH-ESSALUD-2003, la misma que no se encontraba bajo ningún supuesto de las excepciones del artículo 21 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27584, pues al no detentar una relación con el contenido esencial del derecho a la pensión (nivelación), debió existir –por lo menos– un pronunciamiento denegatorio en la primera instancia de la sede administrativa. Lima, diez de marzo de dos mil veintidós LA TERCERA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL TRANSITORIA DE LA CORTE SUPREMA DEJUSTICIA DE LA REPÚBLICA VISTA la causa en audiencia pública de la fecha; integrada por las señoras Juezas Supremas Torres Vega, Araujo Sánchez, Gómez Carbajal, Tejeda Zavala y el señor Juez Supremo Mamani Coaquira; luego de verificada la votación con arreglo a ley, emite la siguiente sentencia: I. ASUNTO: Viene a conocimiento de esta Sala Suprema el recurso de casación de fecha diecisiete de mayo de dos mil dieciocho1, interpuesto por María Cecilia Cornejo Rodríguez contra la sentencia de vista de fecha cinco de marzo de dos mil dieciocho2, que confirmó la sentencia de primera instancia de fecha diecinueve de julio de dos mil dieciséis3, que declaró improcedente la demanda; en el proceso seguido por la recurrente contra el Seguro Social de Salud – EsSalud, sobre nivelación de pensión de cesantía. II. ANTECEDENTES: 1. Demanda4 Mediante el escrito de demanda presentado el once de diciembre de dos mil, Cecilia María Cornejo Rodríguez interpuso demanda planteando las siguientes pretensiones: 1) nivelación de pensión de cesantía en el último cargo ejercido en línea de carrera de jefe de División de Contabilidad de la Subdirección de Administración de la Gerencia Departamental de La Libertad; 2) reconocimiento y pago de devengados, 3) costas y costos del proceso; 4) intereses legales. Sostuvo que laboró ininterrumpidamente para EsSalud a partir de agosto del año mil novecientos setenta y siete hasta el ocho de agosto de dos mil, de modo que acumuló veintisiete (27) años y siete (7) días de servicios prestados al Estado, incluidos los cuatro años de formación profesional prestados bajo los alcances del Régimen laboral de la actividad pública, ejerciendo el cargo de jefe de División de Contabilidad de la Subdirección de Administración de la Gerencia Departamental de La Libertad, Nivel Ejecutivo 6, en concordancia a las Resoluciones Supremas N.os 018-97-EF y 019-97-EF. Así, precisó que, atendiendo a los periodos laborados en otras jefaturas, le corresponde percibir pensión de cesantía de mayor nivel remunerativo y no como se le viene abonando su pensión en el cargo de Profesional como Contador Público (P-2). 2. Contestación El uno de julio de dos mil catorce el Seguro Social de Salud – EsSalud, a través del escrito de fecha uno de julio de dos mil catorce5, contestó la demanda indicando como tesis de defensa lo siguiente: 1) debe declararse improcedente la demanda al no haberse agotado la vía administrativa; –y respecto al fondo– 2) no le asiste el derecho pues la demandante cesó ejerciendo funciones de profesional conforme a la Resolución Nº 118- GAP-GCRH- ESSALUD-2003, de fecha veintinueve de octubre de dos mil tres; y 3) el Decreto Supremo Nº 084-91 fue modificado por el Decreto Supremo Nº 027-92-PCM, el mismo que resulta aplicable al caso dada la fecha de cese del actor y prescribe que para tener derecho a gozar de la pensión inherente al mayor nivel remunerativo alcanzado por los funcionarios y servidores públicos, deberán ser nombrados o designados en el cargo mayor o nivel si han desempeñado en forma real y efectiva por un periodo no menor de doce (12) meses consecutivos o un periodo acumulado no consecutivo no mayor de veinticuatro (24) meses. 3. Sentencia de primera instancia6 El Trigésimo Primer Juzgado Especializado de Trabajo de la Corte Superior de Justicia de Lima emitió la sentencia de primera instancia de fecha diecinueve de julio de dos mil dieciséis, por la cual declaró improcedente la demanda, sustentando su decisión en que la demandante no contaba con interés para obrar al momento de interponer la demanda, pues no acudió previamente a la vía administrativa, de modo que no existe actuación de la Administración objeto de revisión. A partir de ello, concluyó que la demanda no contiene uno de los presupuestos procesales que la habiliten a contar con un pronunciamiento de fondo. 4. Apelación Por el escrito de fecha veinticinco de agosto de dos mil dieciséis7, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Para tal efecto, realizó una síntesis de los hechos y aspectos normativos de la materia de demanda, así como precisó que la entidad demandada no formuló excepción; señaló también que resulta errado el criterio jurisdiccional pues se contrapone con el pronunciamiento del Tribunal Constitucional recaído en el expediente Nº 189-2002-AA/TC, que indica que en materia de pensiones no es exigible el agotamiento de la vía administrativa. 5. Sentencia de vista8 La Quinta Sala Contencioso Administrativa Previsional Laboral de la Corte Superior de Justicia de Lima emitió la sentencia de vista de fecha cinco de marzo de dos mil dieciocho, que confirmó la sentencia que declaró improcedente la demanda. Sustentó su decisión señalando que no existe acto administrativo que haya agotado la vía administrativa, y precisando que con posterioridad a la interposición de la demanda se inició administrativamente su reclamo; asimismo, indicó que mediante la Resolución de Gerencia Nº 118-GAP-GCRH- ESSALUD-2003, de fecha veintinueve de octubre de dos miltres, se le reconoció a la demandante una pensión definitiva de cesantía nivelable, por lo que no se ha afectado el núcleo duro del derecho a pensión. 6. Auto calificatorio del recurso de casación A través del auto de fecha veintiséis de agosto de dos mil veinte, la Primera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria declaró procedente el recurso de casación por las causales de infracción normativa de los artículos 76 y 82 del Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, y de los incisos 3 y 5 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú. III. MATERIA JURÍDICA DEL DEBATE: En el presente caso, corresponde determinar si la Sala Superior vulneró los artículos 76 y 82 del Decreto Supremo Nº 005-90- PCM, al confirmar la decisión que declara improcedente la demanda sobre nivelación de pensiones; todo ello en el marco de la observancia del debido proceso, la tutela jurisdiccional efectiva y la debida motivación de conformidad con el artículo 139, incisos 3 y 5, de la Constitución Política del Estado. IV. FUNDAMENTOS DE ESTA SALA SUPREMA: Fines de la casación y del proceso contencioso administrativo PRIMERO: En principio, debemos recordar que el recurso de casación nace como un medio de impugnación extraordinario cuya finalidad objetiva es garantizar la correcta aplicación e interpretación del derecho, así como uniformizar la jurisprudencia nacional9. No obstante, a razón de la evolución de los derechos fundamentales, del derecho al debido proceso en sus vertientes formal y sustantiva10, y de la tutela jurisdiccional efectiva11, se extiende la finalidad de este recurso extraordinario hacia la búsqueda de la concreción de la justicia en los derechos subjetivos de los ciudadanos. De cara a la concretización de lo antedicho, por mandato constitucional se ha delegado a la Corte Suprema, como órgano integrante de un Estado Constitucional de Derecho12, ejercer el control casatorio de las decisiones jurisdiccionales13, habida cuenta de que es el fin supremo la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad14. SEGUNDO: En esta oportunidad, corresponde a esta Sala Suprema ejercer el control casatorio en un proceso contencioso administrativo que, a la vez, tiene sus propias finalidades abstractas preestablecidas por el legislador ordinario: i) el control jurídico que realiza el Poder Judicial sobre las actuaciones de la Administración pública sujetas al derecho administrativo; y ii) la efectiva tutela jurisdiccional de los derechos e intereses de los administrados en su relación con la Administración15; para lograr ello, los órganos de administración de justicia tienen que respetar, entre otras reglas procesales, el deber de extraer su decisión del análisis de los documentos que conforman el expediente administrativo. El debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva TERCERO: En ese sentido, cabe precisar que el derecho al debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva constituyen principios consagrados en el numeral 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Estado, los cuales comprenden, a su vez, el deber de los jueces de observar los derechos procesales de las partes y el derecho de los justiciables a obtener una resolución fundada en derecho ante su pedido de tutela en cualquiera etapa del proceso. De ahí que dichos principios se encuentren ligados a la exigencia de la motivación de las resoluciones judiciales, esto es, que los jueces y tribunales expliciten en forma suficiente las razones de sus fallos, con mención expresa de los elementos fácticos y jurídicos que los determinaron. CUARTO: Por consiguiente, la contravención de las normas que garantizan el derecho a un debido proceso se da cuando en el desarrollo del mismo no se han respetado los derechos procesales de las partes, se han obviado o alterado actos de procedimiento, la tutela jurisdiccional no ha sido efectiva y/o el órgano jurisdiccional deja de motivar sus decisiones o lo hace en forma incoherente o insuficiente, en clara transgresión de la normatividad vigente y de los principios procesales. Respecto a los alcances del Decreto Supremo Nº 005-90- PCM QUINTO: Con fecha dieciocho de enero de mil novecientos noventa se publicó el Decreto Supremo Nº 005- 90-PCM, mediante el cual se aprueba el Reglamento de la Carrera Administrativa. Este cuerpo normativo, en su artículo 76, prescribe las modalidades de desplazamiento de los servidores públicos de la siguiente manera: “Las acciones administrativas para el desplazamiento de los servidores de la Carrera Administrativa son: designación, rotación, reasignación, destaque, permuta, encargo, comisión de servicios y transferencia”; de igual forma, en su artículo 82 define a la modalidad de encargatura bajo el siguiente tenor: “El encargo es temporal excepcional y fundamentado. Sólo procede en ausencia del titular para el desempeño de funciones de responsabilidad directiva compatibles con niveles de carrera superiores al del servidor. En ningún caso debe exceder el período presupuestal”. Del agotamiento de la vía administrativa SEXTO: Como es sabido, la improcedencia resulta ser una calificación negativa por la que se rechaza lademanda por carecer de requisitos de fondo mínimos que tienen relación con los presupuestos procesales y las condiciones de la acción, las cuales tienen particular regulación en los procesos contenciosos administrativos. En el presente caso resultan verificables los dispositivos normativos abordados en los artículos 20, 21 y 23 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27584, aprobado por el Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS16. Artículo 20.- Agotamiento de la vía administrativa Es requisito para la procedencia de la demanda el agotamiento de la vía administrativa conforme a las reglas establecidas en la Ley de Procedimiento Administrativo General o por normas especiales. Artículo 21.- Excepciones al agotamiento de la vía administrativa No será exigible el agotamiento de la vía administrativa en los siguientes casos: 1. Cuando la demanda sea interpuesta por una entidad administrativa en el supuesto contemplado en el segundo párrafo del Artículo 13 de la presente Ley. 2. Cuando en la demanda se formule como pretensión la prevista en el numeral 4 del Artículo 5 de esta Ley. En este caso el interesado deberá reclamar por escrito ante el titular de la respectiva entidad el cumplimiento de la actuación omitida. Si en el plazo de quince días a contar desde el día siguiente de presentado el reclamo no se cumpliese con realizar la actuación administrativa el interesado podrá presentar la demanda correspondiente. 3. Cuando la demanda sea interpuesta por un tercero al procedimiento administrativo en el cual se haya dictado la actuación impugnable. 4. Cuando la pretensión planteada en la demanda esté referida al contenido esencial del derecho a la pensión y, haya sido denegada en la primera instancia de la sede administrativa Artículo 23.- Improcedencia de la demanda La demanda será declarada improcedente en los siguientes supuestos: (…) 3. Cuando el administrado no haya cumplido con agotar la vía administrativa, salvo las excepciones contempladas en la presente Ley. De la caducidad de los derechos previsionales SÉPTIMO: Conforme a lo resuelto por el Tribunal Constitucional, los derechos previsionales –por su naturaleza alimentaria y asistencial– no están sujetos a plazos de caducidad o prescripción dado que la afectación es continua y permanente; ello se advierte de lo resuelto en el precedente vinculante recaído en la sentencia del Expediente Nº 1417-2005-AA/TC- Lima (Caso Manuel Anicama Hernández), que precisa lo siguiente: “Todos los poderes públicos, incluida la Administración Pública, deberán tener presente (…) que las afectaciones en materia pensionaria tienen la calidad de una vulneración continuada, pues tienen lugar mes a mes, motivo por el cual no existe posibilidad de rechazar reclamos, recursos o demandas que versen sobre materia previsional, argumentando el vencimiento de plazos prescriptorios o de caducidad” (fundamento jurídico 59). Del caso concreto OCTAVO: De autos advertimos que la demandante, en su calidad de pensionista del sector salud, demandó la nivelación de su pensión de cesantía en el último cargo ejercido en línea de carrera de Jefe de División de Contabilidad de la Subdirección de Administración de la Gerencia Departamental de La Libertad; no obstante, no cumplió con los requisitos de procedencia al no cuestionar en sede administrativa la Resolución de Gerencia Nº 118-GAP-GCRH-ESSALUD-2003, de fecha veintinueve de octubre del dos mil tres, la misma que no se encontraba bajo ningún supuesto de las excepciones del artículo 21 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27584, pues al detentar una relación con el contenido esencial del derecho a la pensión (nivelación), debió existir –por lo menos– un pronunciamiento denegatorio en la primera instancia de la sede administrativa. NOVENO: Así mismo, debe tenerse en cuenta que dada la naturaleza de la pretensión al no tener relación directa con el derecho fundamental a la pensión está sujeta a plazos de prescripción o caducidad, por lo que correspondería a la parte demandante subsanar los requisitos de procedencia a fin de hacer valer su derecho. DÉCIMO: En consecuencia, este Supremo Tribunal considera que la Sala Superior justificó debidamente la decisión de confirmar la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la demanda, por lo que no habría incurrido en infracción normativa respecto al artículo 139, incisos 3 y 5, de nuestra Carta Magna. Por su parte, la misma inferencia se advierte respecto a las normas de ámbito material, esto es, los artículos 76 y 82 del Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, pues no resultaría pertinente abordar un pronunciamiento de fondo cuando no se cumplió un requisito de procedibilidad. Lo antedicho importa la infundabilidad del recurso de casación y no casar la sentencia de vista. V. DECISIÓN: Por tales consideraciones, de conformidad con el artículo 397 del Código Procesal Civil, declararon INFUNDADO el recurso de casación de fecha diecisiete de mayo de dos mil dieciocho, interpuesto por María Cecilia Cornejo Narváez; en consecuencia, NO CASARON la sentencia de vista de fecha cinco de marzo de dos mil dieciocho, que confirmó lasentencia de primera instancia de fecha diecinueve de julio de dos mil dieciséis, que declaró improcedente la demanda; en el proceso seguido por la recurrente contra el Seguro Social de Salud – Essalud, sobre nivelación de pensiones. DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario oficial “El Peruano”, conforme a ley; y devolvieron los autos. Interviene como ponente la señora Jueza Suprema Tejeda Zavala. SS. TORRES VEGA, ARAUJO SÁNCHEZ, GÓMEZ CARBAJAL, TEJEDA ZAVALA, MAMANI COAQUIRA. 1 A folios 255/262 del expediente principal. 2 A folios 226/229 del expediente principal. 3 A folios 171/175 del expediente principal. 4 A folios 64/73 del expediente principal. 5 A folios 84/92 del expediente principal. 6 A folios 171/175 del expediente principal. 7 A folios 181/192 del expediente principal. 8 A folios 96/101 del expediente principal 9 Así se encuentra regulado en nuestro ordenamiento jurídico procesal, en el artículo 384 del Código Procesal Civil, modificado por la Ley Nº 29364: “El recurso de casación tiene por fines la adecuada aplicación del derecho objetivo al caso concreto y la uniformidad de la jurisprudencia nacional por la Corte Suprema de Justicia”. 10 Ver fundamento 2 de la sentencia del Expediente Nº 2424-2004-AA/TC, de fecha 18 de febrero de 2005, consolidado posteriormente en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. 11 Orientada originalmente a asegurar el acceso a la justicia y posteriormente perfeccionada al ser entendida como garantía de la efectiva ejecución de la decisión obtenida en el proceso judicial. 12 Como toda delegación trae implícito un deber funcional, establecido para el Poder Judicial en el artículo 138 de la Constitución Política del Estado: “La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes (…)”. 13 Conforme al artículo 141 de la Constitución Política del Perú, “[corresponde] a la Corte Suprema fallar en casación (…)”. 14 Así fue establecido el primer mandato del poder constituyente en el artículo 1 de la Constitución Política: “La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado”. 15 Así se encuentra regulado en el artículo 1 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27584, aprobado por el Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS: “La acción contencioso administrativa prevista en el Artículo 148 de la Constitución Política tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados”. 16 Norma aplicable al caso a la fecha de interposición de demanda, que tuvo vigencia hasta el 3 mayo de 2019 al haberse promulgado el Decreto Supremo Nº 011-2019- JUS. C-2136195-164
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