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00002-2022-PCC/TC
Sumilla: INFUNDADA. EN EL PRESENTE CASO, EL VICIO COMPETENCIAL OBJETO DE LA PRESENTE CONTROVERSIA SE RELACIONA CON EL SUPUESTO DE QUE NO HA SIDO EMITIDO POR EL ÓRGANO COMPETENTE Y, EN TAL SENTIDO, CONSISTE EN EL AVOCAMIENTO DEL MTPE DEL PODER EJECUTIVO, A TRAVÉS DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE TRABAJO (DGT), AL CONOCIMIENTO DE LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN EL PROCEDIMIENTO SEGUIDO ENTRE EL SINDICATO DE OBREROS MINEROS DE SHOUGANG HIERRO PERÚ Y ANEXOS, CON LA EMPRESA SHOUGANG HIERRO PERÚ S.A.A.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20230214
Fecha del documento: 2023
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
SENTENCIA
Pleno. Sentencia 2/2023
Caso de la competencia en materia de negociación colectiva 1
Expediente 00002-2022-PCC/TC
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Lima, 24 de enero de 2023
VISTA
La votación efectuada en la sesión de Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha
20 de diciembre de 2022, con la participación de los magistrados Morales
Saravia, Pacheco Zerga, Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro, Monteagudo Valdez
y Ochoa Cardich, sobre la demanda de conflicto competencial que dio origen al
Expediente 00002-2022-PCC/TC; y,
ATENDIENDO A QUE
1. Los magistrados Morales, Pacheco (ponente) y Domínguez votaron por
declarar: 1) fundada la demanda; y, en consecuencia, la entidad
competente para conocer el inicio y trámite de la negociación colectiva
entre la empresa Shougang Hierro Perú S.A. y el Sindicato de Obreros
Mineros de Shougang Hierro Perú y Anexos es el Gobierno Regional de
Ica y no la Dirección General de Trabajo y Promoción del Empleo
perteneciente al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo; y 2)
anular la Resolución Ministerial 158-2022-TR del 5 de junio de 2022.
2. Por su parte, los magistrados Monteagudo y Ochoa votaron por declarar
infundada la demanda. Igualmente, el magistrado Gutiérrez presentó un
voto singular por declarar infundada la demanda.
3. Estando a la votación descrita, corresponde aplicar el numeral 1 del
Artículo Primero de la Resolución Administrativa N.° 204-2021-P/TC,
publicada en diario oficial El Peruano el sábado 6 de noviembre de 2021,
que establece que “En los procesos competenciales, cuando no se
obtengan cinco votos conformes para dictar sentencia, como lo dispone
el artículo 112, primer párrafo del Nuevo Código Procesal
Constitucional, se tendrá por infundada la demanda en aplicación de los
artículos 111, segundo párrafo, y IX del Título Preliminar del código
mencionado”.
4. En consecuencia, no habiendo alcanzado la ponencia cinco votos
conformes estimatorios, la demanda deviene en infundada.
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Exp. 00002-2022-PCC/TC
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú,
RESUELVE
Declarar INFUNDADA la demanda de conflicto competencial.
Publíquese y notifíquese
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
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Exp. 00002-2022-PCC/TC
ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 14 de julio de 2022, el titular del Gobierno Regional de Ica interpuso demanda de
conflicto de competencia contra el Poder Ejecutivo, concretamente contra el Ministerio de
Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), alegando el desconocimiento de sus competencias
para conocer la negociación colectiva, en los seguidos por el Sindicato de Obreros Mineros de
Shougang Hierro Perú y Anexos, con la empresa Shougang Hierro Perú S.A.A, lo que
contravendría los artículos 189, 191 y 192 de la Constitución, los incisos 1 y 2 del artículo 14
de la Ley de Bases de la Descentralización y los artículos 5 y 8 de la Ley Orgánica de los
Gobiernos Regionales.
Por su parte, con fecha 24 de octubre de 2022, Luis Alberto Huerta Guerrero, en su calidad de
Procurador Público Especializado en Materia Constitucional del Poder Ejecutivo, contestó la
demanda, negándola y contradiciéndola en todos sus extremos.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
Las partes presentan una serie de argumentos sobre el conflicto de competencias, que, a
manera de resumen, se presentan a continuación:
B-1. DEMANDA
Los argumentos expuestos en la demanda por el Gobierno Regional de Ica son los siguientes:
– La parte demandante alega la existencia de un conflicto competencial dado que la
Dirección General de Trabajo y Promoción del Empleo (en adelante DGT),
perteneciente al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), ha
desconocido su competencia para conocer la negociación colectiva entre el Sindicato
de Obreros Mineros de Shougang Hierro Perú y Anexos y la empresa Shougang
Hierro Perú S.A.A.
– En tal sentido, advierte que tal desconocimiento se ha materializado a través de la
Resolución Ministerial 158-2022-TR del 5 de junio de 2022, del MTPE, en
contravención de los artículos 189, 191 y 192 de la Constitución; el artículo 14,
incisos 1 y 2, de la Ley de Bases de la Descentralización (LBD); y los artículos 5 y 8
de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales (LOGR).
– Refiere que el 15 de marzo de 2022, el Sindicato de Obreros Mineros de Shougang
Hierro Perú y Anexos (en adelante, el Sindicato), presentó el pliego de reclamos ante
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la DGT del MTPE, cuya sede se encuentra en la ciudad de Lima, pese a que el
mencionado sindicato tiene su sede en el distrito de San Juan de Marcona, ubicado en
Ica, y a que las actividades de sus miembros se llevan a cabo en dicha ciudad.
– Por ello, alega que la DGT del MTPE debió haber rechazado lo solicitado por el
Sindicato o derivarlo, para todos sus efectos, a la Dirección Regional de Trabajo y
Promoción del Empleo (en adelante DRTPE) del Gobierno Regional de Ica, que es la
competente.
– Destaca asimismo que el 13 de abril de 2022 la DGT del MTPE envió el Oficio 0394-
2022-MTPE/2/14 a la DRTPE, por el que informa que no remitirá el pliego de
reclamos por ser la competente en dicha materia.
– El Gobierno Regional de Ica alega que dicha Dirección insistió en avocarse al
conocimiento de la negociación colectiva entre el Sindicato y la empresa Shougang,
y también de todos sus procedimientos relacionados, no obstante que durante varios
años consecutivos estos fueron tramitados ante la DRTPE del Gobierno Regional de
Ica.
– Adicionalmente, sostiene que, de manera unilateral, la DGT elevó todo lo actuado a
la oficina viceministerial del MTPE, que luego fue remitido al Ministro de Trabajo,
para que resolviese el conflicto de competencias entre ambas direcciones. Ello fue
resuelto, precisamente, a través de la Resolución Ministerial 158-2022-TR del 5 de
junio de 2022.
– La parte demandante destaca que, según dicha resolución, la DGT del MTPE tiene la
competencia para conocer los asuntos relacionados con la negociación colectiva, la
declaratoria de improcedencia e ilegalidad de la huelga, la comunicación de puestos
de trabajo indispensables y el procedimiento de divergencia, en los seguidos por el
Sindicato de Obreros Mineros de Shougang Hierro Perú y Anexos, y la empresa
Shougang Hierro Perú S.A.A.
– Añade que la referida resolución da cuenta de un conflicto creado artificialmente y
conducido a la vía administrativa, resuelto como si fuese uno de naturaleza
administrativa entre órganos del mismo sector pertenecientes al Poder Ejecutivo,
cuando en realidad se trata de un conflicto de naturaleza constitucional, que involucra
a dos direcciones de trabajo, la general de Lima y la regional de Ica, que pertenecen
a dos niveles de gobierno diferentes. En tal sentido, el demandante alega que el
referido conflicto solo puede ser resuelto por el Tribunal Constitucional.
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– Estando a lo expuesto, alega que dicha resolución ha desconocido sus competencias
conferidas por los artículos 189 y 191 de la Constitución, en cuanto establecen que
los gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y administrativa en los
asuntos de su competencia; y por el artículo 192, según el cual los gobiernos
regionales promueven el desarrollo y la economía regional, fomentan las inversiones,
actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y
planes nacionales y locales de desarrollo.
– El Gobierno Regional de Ica afirma que la Resolución Ministerial 158-2022-TR
desconoce las competencias de los gobiernos regionales en asuntos laborales, de
acuerdo con la LBD y la LOGR. Al respecto, alega que el artículo 14.1 de la LBD
establece que las competencias de cada nivel de gobierno se rigen por la Constitución
y por la propia LBD; mientras que el artículo 14.2 prescribe que la asignación y
transferencia de competencias a los gobiernos regionales y locales se lleva a cabo
gradualmente bajo el criterio, entre otros, de subsidiaridad.
– El gobierno regional demandante deriva, como consecuencia de dicho criterio, que es
el gobierno más cercano a la población, el más idóneo para ejercer la competencia o
función; de modo que el gobierno nacional no debe asumir las competencias que los
gobiernos regionales pueden ejercer más eficientemente, evitándose así la duplicidad
y la superposición de funciones.
– A su vez, alega que el artículo 5 de la LOGR establece que la misión de los gobiernos
regionales es organizar y conducir la gestión pública regional, de acuerdo con sus
competencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco de las políticas
nacionales y sectoriales, a fin de contribuir con el desarrollo integral y sostenible de
la región.
– Asimismo, refiere que el artículo 48 de la citada Ley determina las funciones en
materia de trabajo y promoción del empleo con que cuentan los gobiernos regionales,
entre las que se encuentran las previstas en los siguientes literales:
a. Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar las
políticas en materia de trabajo, promoción del empleo y fomento de la
pequeña y microempresa, con la política general del gobierno y los planes
sectoriales;
e. Promover mecanismos de prevención y solución de conflictos laborales,
difusión de la normatividad, defensa legal y asesoría gratuita del
trabajador; y,
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p. Resolver como Instancia Regional de Trabajo, en los procedimientos
administrativos que tratan sobre materias de trabajo, promoción del
empleo y fomento de la pequeña y microempresa.
– Añade que a las direcciones regionales como órganos descentralizados se les ha
conferido competencias en materia de trabajo, con el ánimo de facilitar la resolución
de los problemas laborales de las regiones, para que no dependan de Lima.
– Tal es el caso de la DRTPE del Gobierno Regional de Ica que, de acuerdo con los
artículos 13 y 96 del vigente Reglamento de Organización y Funciones, aprobado por
la Ordenanza Regional 0013-2019-GORE-ICA, es una entidad que depende
jerárquica y administrativamente de la Gerencia Regional de Desarrollo Social.
– Por todo lo expuesto, solicita que la demanda competencial sea declarada fundada y
que, en consecuencia, se declare la nulidad de la Resolución Ministerial 158-2022-
TR, del 5 de junio de 2022, y se ordene a la DGT del MTPE que remita a la DRTPE
del Gobierno Regional de Ica todos los actuados en la negociación colectiva y todos
los procedimientos relacionados con ella que se hayan llevado a cabo entre el
Sindicato y la empresa Shougang Hierro Perú S.A.A.
– Solicita, asimismo, que se declare nulo y sin efecto legal todo lo realizado hasta el
momento por el MTPE y que se reinicie el procedimiento, en el estado en que se
encuentre, en el ámbito de la DRTPE del Gobierno Regional de Ica.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
Los argumentos expuestos en la contestación de la demanda por el procurador público
especializado en materia constitucional del Poder Ejecutivo son los siguientes:
– Alega que los gobiernos regionales tienen competencias compartidas con el MTPE
en materia de trabajo y promoción del empleo de acuerdo con el artículo 48 de la
LOGR.
– Añade que, según el artículo 5 de la Ley Orgánica el Poder Ejecutivo (LOPE), el
ejercicio de las competencias compartidas del Poder Ejecutivo con los gobiernos
regionales y los gobiernos locales está regido por: i) la Constitución Política del Perú,
ii) la LBD, iii) la LOGR, iv) la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) y v) las
leyes de organización y funciones de los Ministerios y las entidades que componen
el Poder Ejecutivo.
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– En relación con este último aspecto, refiere que el artículo 3 de la Ley 29381, Ley de
Organización y Funciones (LOF) del MTPE, determina qué entidades conforman el
sector trabajo y promoción del empleo, entre las que se encuentran dicho Ministerio,
“las entidades a su cargo y aquellas organizaciones públicas de nivel nacional y de
otros niveles de gobierno que realizan actividades vinculadas a su ámbito de
competencia”.
– Asimismo, menciona que, mediante la Opinión Técnica Vinculante 02-2021-
PCM/SGP/SSAP, sobre “Rectoría sectorial de los ministerios para conducir cada uno
de los sectores en los que se organiza el Poder Ejecutivo”, se ha indicado que, en el
marco de la relación vertical de gobierno, un sector está conformado por las entidades
públicas de los tres niveles gubernamentales que, en el ámbito de sus competencias,
conocen una materia bajo conducción sectorial de un ministerio.
– En tal sentido, advierte que los gobiernos regionales, en cuanto ejercen competencias
compartidas con el MTPE, forman parte del sector trabajo y promoción del empleo.
– Precisa también que tanto la DGT del MTPE como la DRT del Gobierno Regional de
Ica tienen competencia compartida para conocer procedimientos de negociación
colectiva y huelga; y que la participación de cada una de ellas viene determinada por
el alcance territorial, que puede ser regional o nacional. Alega que la naturaleza
compartida de dichas competencias se sustenta en el artículo 28 de la Constitución,
en los artículos 53 y 74 del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo,
aprobado por Decreto Supremo 011-92-TR y modificatorias (en adelante TUO de la
LRCT), y en los artículos 1 (literales “d” y “e) y 3 (literales “d” y “e) del Decreto
Supremo 017-2012-TR.
– Además de las normas antes citadas, la parte emplazada indica que las competencias
de la DGT del MTPE para participar en procedimientos laborales, como negociación
colectiva y huelga, se encuentran reguladas en los artículos 6 y 8 de la LOF del MTPE
y en los artículos 60 y 61 del Texto Integrado del Reglamento de Organización y
Funciones (ROF) del MTPE, aprobado por Resolución Ministerial 308-2019-TR.
– Menciona también que la DGT del MTPE ha conocido otros casos de negociaciones
colectivas por la causal referida al ámbito supra regional o nacional, determinada por
el efecto o impacto notorio de la actividad económica desarrollada por la empresa o
sector productivo, en más de una región o con alcance nacional.
– Por otro lado, manifiesta que la DRTPE del Gobierno Regional de Ica tiene
competencia para conocer procedimientos de negociación colectiva y huelga; sin
embargo, conforme a una interpretación integral del marco normativo vigente
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(artículo 48 de la LOGR, artículo 97 del ROF del Gobierno Regional de Ica y el
artículo 2 del Decreto Supremo 017-2012-TR), su participación está delimitada al
alcance local o regional y respecto a la pequeña y microempresa.
– Por ello, acota que, con base en las competencias compartidas que tiene el MTPE con
la DRTPE del Gobierno Regional de Ica, puede concluirse que esta pertenece al sector
trabajo y promoción del empleo. Y que, según el artículo 97.2 del TUO de la Ley del
Procedimiento Administrativo General, los conflictos de competencia entre
autoridades de un mismo Sector son resueltos por el responsable de éste. Por tanto,
correspondía resolver el presente conflicto de competencia al titular del MTPE.
– En razón de esto, se elevó el Expediente 093-2022-MTPE/2/14-NC al despacho
ministerial del MTPE para que resuelva el conflicto de competencia entre la DGT del
MTPE y la DRTPE del Gobierno Regional de Ica, en lo relacionado con los
procedimientos laborales (negociación colectiva y huelga) originados por la
presentación del pliego del Sindicato de Obreros Mineros de Shougang Hierro Perú.
– Así, lo resuelto en la Resolución Ministerial 158-2022-TR, sobre la competencia para
conocer los procedimientos laborales de negociación colectiva y huelga, de
conformidad con el Decreto Supremo N.º 017-2012-TR, se sustenta en el alcance
territorial de la actividad económica desarrollada por la empresa minera Shougang
Hierro Perú SAA, lo que ha sido explicado en Informe 454-2022-MTPE/4/8, emitido
por Oficina General de Asesoría Jurídica del MTPE, en los siguientes términos:
i) Tiene un efecto o impacto notorio en la economía nacional y específicamente en el PBI;
asimismo, contribuye significativamente al crecimiento y desarrollo económico a nivel
nacional;
ii) El subsector minería y minería metálica al que pertenece la empresa, solo en el año 2021,
presenta exportaciones que representaron el 63.88% del valor total de las exportaciones
nacionales, lo que significó que los ingresos tributarios recaudados del referido
subsector minero representen el 16.44% del total de los ingresos recaudados por la
SUNAT; y
iii) En el año 2021, la empresa mantiene la primera posición en la producción nacional de
hierro, con una participación de 98.38%; mientras que, en segunda posición, se
encuentra una empresa vinculada a ella, Minera Shouxin Perú S.A. con el 1.62% restante
(puntos 3.52 a 3.55.)
– En consecuencia, el procurador del Poder Ejecutivo concluye que: i) el MTPE ha
dirimido la competencia para conocer procedimientos laborales de negociación
colectiva y huelga entre autoridades pertenecientes al sector trabajo y promoción del
empleo que son la DGT del MTPE y la DRTPE Ica; y que ii) le corresponde a la DGT
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del MTPE conocer los procedimientos de negociación colectiva y huelga, actuados
entre la empresa minera Shougang Hierro Perú S.A.A. y su sindicato, en atención al
alcance nacional de las actividades económicas que realiza la referida empresa.
– Por tales consideraciones, concluye que el Poder Ejecutivo no ha desconocido las
competencias invocadas por el Gobierno Regional de Ica y solicita que la demanda
sea desestimada en todos sus extremos.
C. TERCEROS
Mediante auto de fecha 1 de diciembre de 2022, el Tribunal Constitucional incorporó en
calidad de tercero al Sindicato de Obreros Mineros de Shougang Hierro Perú; asimismo,
mediante auto de fecha 13 de diciembre de 2022, incorporó en calidad de tercero a la empresa
Shougang Hierro Perú SAA.
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VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO GUTIÉRREZ TICSE
Con el debido respeto por la opinión de mi colega ponente, en el presente caso emito un voto
singular, el mismo que sustento en los siguientes fundamentos:
1. En el presente caso, la ponencia se basa en lo normado en el Decreto Supremo 017-
2012-TR, el cual establece la competencia de la Dirección General de Trabajo del
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Así, el literal “d” del artículo 3 de la
referida normativa señala que la dirección general de trabajo tiene competencia para
conocer del inicio y trámite de la negociación colectiva. La misma disposición aclara
que ello se dará siempre que estos sean de alcance supra regional o nacional.
2. El propio artículo 3 del DS 017-2012-TR, citado en la propia ponencia señala lo
siguiente:
“A efectos del presente artículo, debe entenderse con carácter supra regional o
nacional todo aquel supuesto que involucre a trabajadores de una empresa o
sector productivo con centros de trabajo en más de una región.
En el caso de los incisos d) y e) también se adquiere carácter supra regional o nacional
cuando la actividad económica desarrollada por la empresa o sector productivo tiene
un efecto o impacto notorio en la economía de más de una región o a nivel nacional
(énfasis añadido).
Son supuestos de esta causal, entre otros, las siguientes actividades o servicios:
– Transporte aéreo, servicios aeronáuticos y administración aeroportuaria.
– Carga y transporte acuático, administración portuaria y servicios portuarios
– Producción y suministro inter-regional de energía eléctrica, gas y petróleo.
– Suministro supra-regional de agua.
– Los de naturaleza estratégica vinculados con la defensa o seguridad nacional.
– Las actividades que producen bienes o servicios determinantes para una cadena
productiva de ámbito inter-regional o nacional.”
3. La ponencia, al advertir que la actividad de la empresa Shougnag no se encuentra
comprendida entre las anteriormente señaladas (transporte aéreo, carga, producción y
suministro de energía eléctrica, defensa nacional, entre otros) asume que la Dirección
General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (en adelante
“DGT del MTPE”) no tiene competencia para conocer de la negociación colectiva.
No obstante, debe quedar claro que se trata de supuestos enunciativos, ya que la
propia disposición señala “entre otros”.
4. Además, cabe agregar que la propia disposición contempla expresamente que “se
adquiere carácter supra regional o nacional cuando la actividad económica
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desarrollada por la empresa o sector productivo tiene un efecto o impacto notorio en
la economía de más de una región o a nivel nacional” (subrayado agregado).
5. En este sentido, el impacto en la economía nacional de esta empresa minera (una de
las más grandes del país) permite considerar que la actividad económica desarrollada
por la empresa Shougang Hierro Perú S.A.A. tiene carácter supra regional o nacional.
6. En efecto, la propia Resolución Ministerial 158-2022-TR, donde se determinó que la
competencia para conocer dicha negociación colectiva y sus procedimientos
relacionados recaía en la DGT del MTPE, se tomó en cuenta que la empresa Shougang
mantenía la primera posición en la producción nacional de hierro, con una
participación del 98.38%, lo que ostensiblemente implica un efecto o impacto notorio
en la economía de más de una región o a nivel nacional.
7. Para efectos de interpretar las normas que establecen la competencia de las partes del
presente proceso competencial, la ponencia se basa en el principio de subsidiariedad.
Al respecto, como ya lo ha señalado este Tribunal Constitucional en reiterada
jurisprudencia, en tanto el Perú es un “Estado unitario descentralizado vía regiones”,
las competencias de los gobiernos regionales se rigen por el principio de taxatividad.
En efecto, los gobiernos regionales no tienen más competencias que aquellas que la
Constitución y las leyes orgánicas les han concedido. De modo tal que aquellas
competencias que no les han sido conferidas expresamente a dicho nivel de gobierno
subnacional, le corresponden al Gobierno Nacional de conformidad con la cláusula
de residualidad consagrada en el artículo 4 de la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo (STC 00001-2019-PCC/TC, fundamentos 33-34).
8. En ese sentido, no hay contravención al proceso de descentralización, pues -en
puridad- no existe una norma expresa que haya transferido dicha potestad a las
denominadas legalmente Regiones; por lo que, pretender cuestionar una función bajo
la invocación de normas genéricas que no constituyen dispositivos transferentes, deja
de lado que en la forma de Estado unitario, a diferencia del federal, la asignación de
competencias a las unidades subnacionales es taxativiza, no interpretativa.
9. De otro lado, cabe señalar que, más allá de las competencias que son objeto del
presente proceso constitucional, también está en juego el ejercicio de los derechos
fundamentales de los trabajadores de Shougang; siendo el caso que el propio Tribunal
Constitucional se ha pronunciado en reiteradas oportunidades sobre la dimensión
subjetiva de los procesos de control normativo.
10. Conforme consta de autos, con fecha 15 de marzo de 2022 el Sindicato de Shougang
acudió a la DGT del Ministerio de Trabajo a fin de abrir expediente de negociación
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colectiva, el mismo que se inició con fecha 8 de abril de 2022. Además, mediante la
Resolución Ministerial 158-2022-TR se determinó que la DGT del MTPE era
competente para el proceso de negociación colectiva. En tal sentido, la decisión que
propone la ponencia de anular la Resolución Ministerial 158-2022-TR del 5 de junio
de 2022, termina desprotegiendo el derecho de negociación colectiva de los
trabajadores de la empresa minera Shougang.
Por los fundamentos expuestos, mi voto es por declarar INFUNDADA la demanda
competencial planteada por el Gobierno Regional de Ica contra el Poder Ejecutivo.
S.
GUTIÉRREZ TICSE
Caso de la competencia en materia de negociación colectiva 13
Exp. 00002-2022-PCC/TC
VOTO DE LOS MAGISTRADOS MONTEAGUDO VALDEZ
Y OCHOA CARDICH
I. FUNDAMENTOS
§1. Delimitación de la controversia
1. En el presente caso, el Gobierno Regional de Ica alega que el Poder Ejecutivo, a través
del MTPE, ha desconocido sus competencias para conocer la negociación colectiva, en
el procedimiento seguido por el Sindicato de Obreros Mineros de Shougang Hierro Perú
y Anexos, con la empresa Shougang Hierro Perú S.A.A.
2. Manifiesta que con ello se contraviene el marco competencial conferido a los gobiernos
regionales por los artículos 189, 191 y 192 de la Constitución; los incisos 1 y 2 del
artículo 14 de la LBD; y los artículos 5 y 8 de la LOGR.
3. Ahora bien, debemos precisar que el pronunciamiento que emitiremos en el marco de
este proceso competencial tendrá como objeto determinar a qué nivel de gobierno (al
Gobierno nacional o al Gobierno Regional de Ica) le corresponde conocer el caso
concreto de la negociación colectiva entre el Sindicato de Obreros Mineros de Shougang
Hierro Perú y Anexos y la empresa Shougang Hierro Perú S.A.A.
4. En tal sentido, se evaluará si lo decidido en la Resolución Ministerial 158-2022-TR, que
determina la competencia del Gobierno nacional, a través de la DGT del MTPE, ha
configurado un vicio competencial, o no.
5. En cambio, no serán materia de pronunciamiento las actuaciones que resuelvan los
conflictos de competencias administrativas regulados en el Texto Único Ordenado
(TUO) del Decreto Supremo 004-2019-JUS de la Ley 27444.
6. A fin de analizar el tipo de controversia específica que propone el Gobierno Regional de
Ica cuando cuestiona la actuación del Poder Ejecutivo a través del MTPE, se impone
desarrollar, previamente, la naturaleza y regulación del proceso competencial, así como
los tipos de conflictos que pueden presentarse.
§2. El tipo de conflicto de autos y las competencias de los sujetos involucrados
2.1. El tipo de conflicto de autos
7. El Tribunal Constitucional (TC) ha emitido pronunciamientos en diversos casos en los
que la controversia consistía en un conflicto competencial o un conflicto de atribuciones.
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8. Puede apreciarse, asimismo, que, en su jurisprudencia, son recurrentes los denominados
conflictos por menoscabo de atribuciones, que se producen cuando, sin existir un
conflicto en relación con la titularidad de una competencia, un poder estatal u órgano
constitucional ejerce sus atribuciones de un modo tal que afecta el adecuado ejercicio de
las competencias reservadas a otro poder u órgano constitucional.
9. Entre ejemplos de dichos casos, se encuentran las Sentencias 00002-2018-CC/TC o la
Sentencia 00005-2016-CC/TC, en las que el TC estimó las demandas planteadas.
10. Por otra parte, también el TC ha emitido pronunciamientos respecto a conflictos
negativos, que se presentan cuando dos o más poderes o sujetos constitucionales se
niegan a asumir una competencia o atribución constitucional. Ello se aprecia, por
ejemplo, en la Sentencia 00002-2019-CC/TC, en la que el TC declaró improcedente la
demanda de conflicto competencial interpuesta por la Municipalidad Provincial de
Huaylas en contra del Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante, MEF).
11. En cambio, un conflicto positivo se produce cuando dos o más poderes del Estado u
órganos constitucionales se disputan, entre sí, una competencia o atribución
constitucional. Ejemplos de este conflicto son los resueltos en las Sentencias 00001-
2018-CC/TC y 00004-2004-CC/TC.
12. En la primera, el TC declaró fundada en parte la demanda de conflicto de competencias
presentada por la Municipalidad Provincial de San Miguel en contra de la Municipalidad
Distrital de El Prado, por cuanto reconoció la competencia de la municipalidad
demandante para llevar a cabo proyectos de inversión pública en materia de
infraestructura, saneamiento y educación.
13. En la segunda, el TC también estimó la demanda de conflicto de competencias
promovida por el Poder Judicial en contra del Poder Ejecutivo. Al respecto, reafirmó la
competencia constitucionalmente conferida al Poder Judicial para participar en el
proceso presupuestario mediante la presentación de su proyecto de presupuesto al Poder
Ejecutivo, sin que este último lo modifique, para su integración al proyecto general de
presupuesto y posterior sustentación ante el Congreso de la República.
14. Precisamente, es este último tipo de conflictos el que se relaciona con la controversia
aquí planteada, pues lo que se encuentra en discusión en el presente caso es la titularidad
de la competencia en materia de negociación colectiva, en el procedimiento seguido
entre el Sindicato de Obreros Mineros de Shougang Hierro Perú y Anexos, con la
empresa Shougang Hierro Perú S.A.A.
Caso de la competencia en materia de negociación colectiva 15
Exp. 00002-2022-PCC/TC
15. En tal sentido, debe determinarse, concretamente, si la entidad competente para conocer
dicha negociación es el Gobierno nacional a través de la DGT del MTPE, o el Gobierno
Regional de Ica a través de la DRTPE.
16. Estando a lo expuesto, nos queda claro que la presente controversia consiste en un
conflicto positivo, pues tanto el Gobierno Regional de Ica como el Poder Ejecutivo, a
través del MTPE, se disputan la titularidad de la competencia descrita supra.
17. Ahora bien, habiendo identificado el tipo de conflicto competencial configurado en el
presente caso, corresponde precisar, con detalle, el tipo de vicio que es objeto de control
en este proceso.
18. Al respecto, el TC ha señalado que:
(…) los actos controlables en el proceso competencial son las actuaciones
inválidas que infringen aquellas normas de relevancia constitucional que regulan
el proceso de creación y aplicación del derecho por parte de los entes estatales
legitimados en este proceso, lo que incluye a los vicios en el ámbito de la
titularidad de la competencia o atribución, a los vicios en el ámbito material de
tales competencias o atribuciones y también, a los vicios en el ámbito del
procedimiento previsto para su expedición.- (Sentencia 00002-2018-CC/TC,
fundamento 9).
19. Así las cosas, un vicio competencial objeto de control por el TC se configura cuando el
acto cuestionado:
i) No ha sido emitido por el órgano competente;
ii) Ha excedido el ámbito material predeterminado por la Constitución y el
correspondiente bloque de constitucionalidad; y,
iii) No ha seguido el procedimiento preestablecido por el ordenamiento
constitucional para su emisión.
20. En el presente caso, el vicio competencial objeto de la presente controversia se relaciona
con el supuesto i) y, en tal sentido, consiste en el avocamiento del MTPE del Poder
Ejecutivo, a través de la Dirección General de Trabajo (DGT), al conocimiento de la
negociación colectiva en el procedimiento seguido entre el Sindicato de Obreros Mineros
de Shougang Hierro Perú y Anexos, con la empresa Shougang Hierro Perú S.A.A., lo
que se ha materializado a través de la ya aludida Resolución Ministerial 158-2022-TR,
del 5 de junio de 2022.
Caso de la competencia en materia de negociación colectiva 16
Exp. 00002-2022-PCC/TC
2.2. Sobre las competencias del Gobierno Central y los Gobiernos Regionales en materia
de trabajo, prevención y solución de conflictos laborales
21. En primer término, corresponde destacar que la negociación colectiva es un derecho
fundamental reconocido y tutelado por la Constitución que, a su vez, implica el
desarrollo de un proceso, delimitado por la norma suprema y configurado por el
legislador.
22. Al respecto, el artículo 28 de la Constitución Política de 1993 ha dejado establecido que
el Estado reconoce este derecho, junto con el de sindicación y huelga. Asimismo, la
norma constitucional establece que se debe cautelar su ejercicio democrático.
23. Por otra parte, el mismo artículo precisa que el Estado debe fomentar la negociación
colectiva, y que la convención a la que se arribe como producto del proceso tiene fuerza
vinculante en el ámbito de lo concertado.
24. En el marco de la negociación colectiva, los trabajadores participan de un
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